| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Joaquim Vieira de Oliveira, residente na Rua Costa Cabral, nº 2780, 1º Dtº - Frente, Porto, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, datada de 14/11/2003, que, por ilegitimidade da entidade requerida e irrecorribilidade do acto suspendendo, indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do acto da Câmara Municipal de Vila Real, datado de 6/8/2003, que bem como o encerramento da actividade industrial de fabricação de soalhos, lambris, tacos e parquetones, de fabricação de soalhos, lambris, tacos e parquetones instalada no prédio urbano sito no lugar de Bouças, Freguesia de Moucos, Vila Real, sob pena de a Câmara proceder à sua selagem, posse administrativa e demolição.
Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
a) Deve ser deferido o pedido de suspensão de eficácia (demolição ordenada do prédio urbano, propriedade de Maria Alcinda Mansinho Botelho e encerramento ordenado da actividade industrial de fabricação de soalhos, lambris, tacos e parquetones), o que se requer, dado que se verificam, cumulativamente, os requisitos previstos nas alíneas a), b) e c) do nº 1 do art. 76º da LPTA, pelas seguintes razões, a saber:
b) É licito e legal o recurso interposto (cfr. doc. que se junta sob nº 12, cujo teor aqui se deixa reproduzido na íntegra, correndo termos no 2º Juiz, Proc. nº 1152/03, do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto), porquanto:
c) O acto tomado em reunião da Câmara Municipal de Vila Real de 11-12-2002, o qual ordenou o encerramento da actividade industrial da recorrente e a demolição da “construção referenciada” e o despacho de 6 de Agosto de 2003 que “não revogou a deliberação tomada em reunião da Câmara do passado dia 11-12-2002” contêm em si lesividade, sendo passíveis de recurso contencioso de anulação;
d) O acto de 11 de Dezembro de 2002 é nulo por não ter sido precedido de audição prévia dos interessados e por não possuir a Câmara Municipal de Vila Real competência para o mesmo, violando assim o preceituado no art. 133º, nº 1 e nº 2, b) e d) do Código do Procedimento Administrativo;
e) O acto de 6 de Agosto de 2003 é inexistente por se referir a um acto da Câmara Municipal de Vila Real que não existe - ou pelo menos é nulo por esse motivo;
f) E é ainda nulo esse acto por incompetência do seu autor nas matérias aí em causa – violando assim o preceituado no art. 133º, nº 1 e nº 2, b) e d) do Código de Procedimento Administrativo;
g) Ambos os actos são ainda anuláveis por carecerem de fundamentação violando assim o disposto, entre outros, nos arts. 123º, nº 1, c) e d) e 2, 124º, nº 1, a) e e), 125º e 135º todos do Código de Procedimento Administrativo;
h) São ainda os actos referidos anuláveis por erro nos pressupostos, uma vez que o recorrente não é proprietário do imóvel em causa e o mesmo encontra-se em situação legal perante a Câmara Municipal de Vila Real (conforme tudo melhor se alcança do doc. ora junto como doc. nº 8, cujo teor aqui se deixa reproduzido na íntegra);
i) A suspensão não acarreta grave lesão do interesse público;
j) A demolição do prédio urbano (pertença de Maria Alcinda Mansinho Botelho), tomado de arrendamento pela empresa de que o Recorrente é sócio-gerente, e o seu encerramento causará a perda da única fonte de rendimento da referida empresa, o não pagamento a fornecedores, credores e trabalhadores, a deterioração da madeira em stock, o desemprego de 12 trabalhadores e a falência da empresa;
k) Violou a decisão recorrida, designadamente, o disposto nas alíneas a) b) e c) do art. 76º da L PTA.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, dado não existir acto administrativo recorrível.
2. Embora com diferente ordenação, a sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, acrescida da que resulta dos documentos juntos aos autos com o recurso:
a) Por escritura pública de compra e venda de 29.06.2001 o ora requerente, Joaquim Vieira de Oliveira, transmitiu a Maria Alcinda Mansinho Botelho a titularidade do prédio urbano composto de armazém e logradouro sito no lugar de Bouças, Freguesia de Mouçós, Concelho de Vila Real, descrito pela ficha 01458, de 11.05.1953 e registado a seu favor pela inscrição G-quatro e inscrito na matriz sob o art. 2.238 (- cf. fls. 10 a 16, 18 a 20 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
b) Através do ofício nº 339 de 9/1/03, foi comunicado ao requerente de que “relativamente ao assunto versado em epígrafe (existência de uma construção e de uma actividade industrial e, laboração sem qualquer licença camarária) e face à reclamação apresentada nesta Câmara Municipal em 21 de Junho do ano transacto, que a mesma foi apreciada em reunião ordinária desta Câmara Municipal, realizada no dia 11 de Dezembro último, tendo sido deliberado ordenar o encerramento da actividade industrial, bem como informar V. Exª, que o desrespeito da mesma constitui crime de desobediência nos termos do art. 348º do Código Penal, e que o mesmo deve ser comunicado ao Ministério Público; e que “de harmonia com a referida deliberação fica V. Exª notificado para no prazo de 30 dias a contar da data do reconhecimento deste ofício, proceder à demolição da construção referenciada e levada a efeito sem a respectiva licença municipal, sob pena de a mesma ser efectuada pelo DEI- Departamento de Equipamento e Infraestruturas deste Município, sendo-lhe posteriormente debitados os respectivos custos” ; e que, “ao abrigo do disposto no nº 3 do artº. 106º do Decreto-Lei 555/99 de 16 de Dezembro com a redacção dada pelo Dec-Lei 177/2001 de 4 de Junho fica ainda V. Exª notificado, para querendo, no prazo de Quinze Dias, a contra da data do recebimento deste ofício, se pronunciar por escrito sobre a referida deliberação” (cfr. doc. de fls. 63 e 64);
c) Através de requerimento entrado na CM em 24/1/03, o requerente solicitou a revogação da deliberação camarária, invocando que já não era dono do prédio cuja demolição lhe foi ordenada e que a Câmara lhe havia emitido uma “certidão-declaração” referindo que o prédio se encontra isento de licença de ocupação (cfr. doc. de fls. 65 e 66);
d) Sobre esse requerimento, em 12/2/2003, o jurista da CM elaborou uma informação onde propôs “que a Câmara delibere revogar a deliberação de 11/12/2002, com fundamento em erro nos pressupostos da mesma, designadamente erro quanto à titularidade do prédio e destinatário da deliberação, arquivando, quanto a este, o procedimento; e que a Câmara recolha parecer junto do Advogado do Município Dr. José Aguilar, quanto à validade da declaração emitida em 26 de Janeiro de 2000” (cfr. fls. 87);
e) Sobre essa informação, em 13/2/2003, o Vice-Presidente da Câmara Municipal, exarou o seguinte despacho: “Concordo” (cfr. fls. 87);
f) Da informação do Departamento de Gestão de Território da Câmara Municipal de Vila Real, datada de 18.07.03, dirigida à consideração do Sr. Presidente da Câmara e subscrita pelo Director, relativamente ao processo 349/93, consta que da informação do Consultor Jurídico é sugerido a adopção, nomeadamente, do seguinte procedimento: ( ...) 3. Notificar o Sr. Joaquim Vieira de Oliveira de que a Câmara não revogou a deliberação tomada em reunião de Câmara do passado dia 11 de Dezembro de 2002, que ordenou o encerramento da actividade e informou que o desrespeito da mesma constitui crime de desobediência nos termos do artigo 348 do Código Penal, sendo o mesmo comunicado ao Ministério Público, pelo que deve, no prazo de oito dias cumprir a ordem recebida sob pena de selagem das instalações e crime de desobediência (. ..)". Diz-se ainda na informação "(...) É sugerido ainda que, caso as ordens não sejam cumpridas, se proceda à selagem do edifício, que se tome posse administrativa do mesmo e que se proceda à demolição seguindo o procedimento previsto no decreto-lei 92/95." (cf. informação de fls. 7 e 8 dos autos que aqui se dá por reproduzida);
g) Sobre esta informação recaiu despacho do Sr. Vice-Presidente da Edilidade, datado de 06.02.03, com os dizeres "Concordo. Dê-se sequência ao exposto." - (cfr. fls. 07 e 08 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido);
h) Por oficio n° 0889 de 14.08.03 da Câmara Municipal de Vila Real, e subscrito pelo Sr. Vice-Presidente, com referência 230/222/349193, endereçado ao requerente, sobre o assunto "Existência de uma construção e de uma actividade industrial em laboração - serração/carpintaria, sem qualquer licença municipal" foi o requerente notificado que “(...) Relativamente ao assunto versado em epígrafe e de harmonia com o despacho de 6 de Agosto do corrente ano a Câmara não revogou a deliberação tomada em reunião de Câmara do passado dia 11 de Dezembro de 2002, que ordenou o encerramento da actividade e informou que o desrespeito da mesma constitui crime de desobediência nos termos do artigo 348 do Código Penal, sendo o mesmo comunicado ao Ministério Público. Face ao exposto e de harmonia com o referido despacho fica V.Ex.a NOTIFICADO para no prazo de OITO DIAS a contar da data do recebimento deste ofício dar cumprimento à ordem recebida, sob pena de a Câmara Municipal proceder à selagem do edifício tomando posse administrativa do mesmo, procedendo ainda à sua demolição, seguindo o procedimento previsto no Decreto-Lei nº 92/95 de 9 de Maio “ (cfr. fls. 6 a 8 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
i) A este ofício foi junto a informação do Director do Departamento de Gestão de Território aludida em b);
3. O pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo que ordenou o encerramento da actividade industrial do requerente foi indeferido pelo tribunal recorrido com fundamento na ilegitimidade passiva e na irrecorribilidade do acto.
Tecendo várias considerações sobre a invalidade da deliberação camarária de 11/12/2002 e sobre o despacho do Vice-Presidente de 6/8/2003, este o único sobre o qual foi requerida a suspensão de eficácia, o ora recorrente pouco disse quanto à natureza do acto suspendendo e nada disse quanto à ilegitimidade passiva.
Como aquelas considerações estão fora do alcance do processo cautelar, cuja função não é a de estabelecer uma certeza acerca da subsistência ou não do direito invocado pelo requerente, mas apenas acautelar esse direito através da remoção do periculum in mora, o âmbito do recurso fica restringido à análise do requisito negativo da alínea c) do artigo 76º da LPTA. A apreciação dos demais requisitos só poderá ser feito por este tribunal caso se conclua pela a inexistência de “fortes indícios” da ilegalidade de interposição do recurso, pois o objecto do recurso jurisdicional da sentença que decide a suspensão de eficácia abrange a decisão judicial recorrida e o próprio pedido de suspensão.
Relativamente aos dois fundamentos que sustentaram o indeferimento do pedido de suspensão, pode desde já avançar-se que, enquanto a ilegitimidade passiva é evidente e manifesta, o que por si só justifica a decisão tomada, a questão da recorribilidade não é tão ostensiva ou inequívoca como ali se faz crer.
Quando a recorribilidade dos actos administrativos era aferida pelo critério da definitividade, a regra geral, quase unanimemente aceite pela doutrina e jurisprudência administrativas, era a inimpugnabilidade contenciosa dos actos de execução de anterior acto administrativo. Os actos que a lei manda praticar com vista a pôr em prática as determinações contidas no acto definitivo, segundo Marcello Caetano, não eram mais «do que o efeito lógico do primeiro (acto), não tinham, por si, carácter definitivo», pois, «foi o acto administrativo executado que definiu situações: os actos de execução limitam-se a desenvolver a aplicar essa definição». Mas esta regra admitia excepções, pois logo se acrescentava que «quando, porém, um acto administrativo de execução contrarie ou exceda o conteúdo do acto definitivo, então, perde o carácter de execução na medida em que seja inovador (isto é, na medida da contradição ou do excesso), e passa a ser considerado definitivo nessa parte». Portanto, mesmo à luz desta doutrina os actos de execução eram recorríveis sempre que produzissem efeitos jurídicos inovatórios, o que se verificava quando existisse excesso ou contradição na execução perante o acto a executar.
Actualmente, impondo o nº 4 do artigo 268º da CRP que a recorribilidade seja determinada pelo critério de lesividade e indiciando o nº 1 do 152º do CPA que procedimento de execução é autónomo do procedimento decisório, defende-se que, em princípio, os actos de execução não estão isentos de controlo judicial. Não é pelo facto de não definirem ou regularem o direito aplicável que deixam de ser recorríveis, basta que produzam efeitos jurídicos lesivos dos direitos dos particulares para gozarem à partida de recorribilidade, como quaisquer outros actos administrativos. Ora, quando a execução de um acto administrativo envolve a prática de outros actos, em princípio, o acto lesivo é ele e não os que o concretizam. Como o acto administrativo que constitui a decisão final dum procedimento declarativo é o acto que regula ou define a situação jurídica concreta do particular para com a Administração ou vice-versa, é nesse momento que se consuma a lesão dos direitos do particular. Todavia, a esse momento geralmente segue-se uma segunda fase visando a realização daquela decisão, composta por um conjunto de actos e operações que constituem o procedimento de execução. No caso dos actos impositivos, se os mesmos não forem cumpridos voluntariamente, surge a necessidade de os impor coercivamente ao particular recalcitrante. Nesse caso, por força de lei formal ou da cláusula geral do nº 2 do art. 149º do CPA, no pressuposto de que ela é constitucionalmente válida, a autoridade administrativa está habilitada como o poder de execução coerciva cujo exercício implica ou se fundamenta numa ordem de execução, em que a Administração, dentro dos limites traçados pela lei, informa o particular dos meios que utilizará na imposição coerciva.
A ordem de execução não é um acto puramente interno, pois o artigo 152º do CPA estabelece que ela deve ser «sempre notificada ao destinatário antes de se iniciar a execução». A decisão de se proceder à execução, embora tenha o seu conteúdo estritamente limitado pelo acto exequendo de que materialmente depende, pode acrescentar algo de novo ao acto declarativo e nesse medida ter lesividade própria. Assim acontece quando as condições de cumprimento da obrigação que o particular deve cumprir não estão fixadas de forma clara e completa no acto impositivo. Nessa hipótese, caberá à ordem de execução indicar as diligências em que se traduz a execução coerciva da decisão e o último prazo que o particular dispõe para a evitar. Ora, a actividade executiva enunciada na ordem de execução pode ser lesiva, quer porque se afasta do que foi definido no acto declarativo quer porque extravasa os limites impostos pela lei e pelo direito ao exercício do poder de execução coerciva. A relevância autónoma da ordem de execução face ao acto de que é condição torna-a passível de impugnação contenciosa autónoma, tal com se prevê nos nºs 3 e 4 do artigo 151º do CPA.
A autonomia entre o poder de definir o direito na conformação das relações jurídicas administrativas e o poder de o executar, a diferença entre o acto declarativo e a ordem de execução e entre o procedimento decisório e o procedimento de execução é hoje uma evidência reconhecia pela doutrina na leitura que se vem fazendo dos artigos 151º e 152º do CPA. Nesse sentido se considera que «a ordem de execução, como decisão autónoma definidora dos poderes da Administração e dos deveres do particular no âmbito da fase executiva, configura-se como um acto formalmente autónomo. A sua impugnabilidade contenciosa deve, pois, reconhecer-se, não só em função do seu carácter indubitavelmente lesivo (artigo 268º/4 da CRP), como sobretudo do seu papel marcante como delimitador da actuação executiva da Administração» (cfr. Carla Amado Gomes, Contributo Paro o Estudo das Operações Materiais da Administração Pública e do Seu Controlo Jurisdicional, Coimbra Editora, pág. 132 e 133); ou que a decisão de se proceder à execução «exerce uma função instrumental relativamente à utilização do pedido de suspensao de eficácia do acto exequendo, facto este tanto mais importante quanto se encontra vedada a utilização de quaisquer outros embargos administrativos e judiais à execução coerciva do acto administrativo» (cfr, Paulo Otero, A execução do acto administrativo no Código de Procedimento Administrativo, in SJ, 1992, nºs 239/240, pp. 227).
A possibilidade de impugnação contenciosa autónoma da ordem de execução, seja por exceder “os limites do acto exequendo” (art. 151º nº 3) seja por ilegalidades próprias e específicas (art. 151º, nº 3), ou ainda, para alguns autores, com base na ilegalidade consequente de acto ilegal não impugnada em devido tempo (v.g. acto exequendo ineficaz ou nulo) torna muito escassa a possibilidade de encontrar “fortes indícios” da irrecorribilidade do acto. É que, atente a natureza cautelar da suspensão de eficácia, só no recurso contencioso é possível ajuizar que tipo de ilegalidade inquina a ordem de execução, se própria ou se é consequente da ilegalidade do acto exequendo. Em rigor, acto de execução irrecorrível, por meramente confirmativo do acto declarativo, só existe quando se repete a notificação para cumprimento da obrigação cujo conteúdo se encontra devidamente especificado, nada acrescentando ou nada inovando relativamente à definição de direito constante do anterior acto.
Ora, no caso concreto não aconteceu isso.
O ora recorrente foi notificado da deliberação camarária de 11/12/2002 que teve por conteúdo duas determinações: a ordem de encerramento da actividade industrial e a ordem de demolição do prédio. E relativamente a esta última, fixou-se um prazo de cumprimento (30 dias após a notificação) e avisou-se que a consequência do incumprimento seria a demolição pelo departamento municipal a expensas do recorrente. Foi ainda notificado para, nos termos do nº 3 do artigo 106º do DL nº 555/99, de 16/12, se pronunciar por escrito no prazo de 15 dias sob a deliberação (cfr. doc. de fls. 63 e 64).
Esta última comunicação, que visa garantir a participação do interessado na decisão que lhe diz respeito, suscita três sentidos diferentes: audiência dos interessados após a prática do acto; que a deliberação é apenas um “projecto de decisão”; ou que visa promover a audiência prévia à ordem de execução. Embora sem ter presente a acta da reunião, pela referência à norma com base na qual foi promovida a audiência do destinatário, parece ser no primeiro sentido que se decidiu promover a audição do recorrente, o que é manifestamente ilegal, uma vez que tal formalidade deve sempre anteceder a pratica do acto decisório (art. 100º do CPA e art. 106º, nº 3 do DL nº 555/99). Em desfavor dos dois outros sentidos, invoca-se a forma peremptória e estatutária como se declarou o encerramento da actividade e a demolição do prédio, a inexistência de nova deliberação realizadora do sentido provável da decisão em que consistiria a primeira; e alteração ocorrida pela intervenção administrativa do recorrente. Com efeito, o recorrente pronunciou-se sobre a deliberação invocando que já não era dono do prédio cuja demolição lhe foi ordenada, facto que foi considerado no despacho suspendendo, pois já não lhe foi ordenada a demolição mas apenas que se mantém a deliberação relativamente à ordem de encerramento.
Ora, a intervenção do recorrente alterou os dados em que se moveu a deliberação camarária. Enquanto esta teve como pressuposto que o recorrente era dono do prédio a demolir, o despacho suspendendo manteve a ordem de encerramento, mas agora no pressuposto de que tal prédio está arrendado à empresa de que é o recorrente sócio-gerente e de que nele funciona uma indústria não licenciada. Como o destinatário da ordem de demolição já não é o recorrente, contrariamente ao que constava da deliberação camarária, a única obrigação a que ficou vinculado foi o encerramento do estabelecimento industrial. Se perante a deliberação camarária o encerramento o estabelecimento impunha-se porque o prédio tinha que ser demolido, perante o despacho suspendendo o encerramento impõe-se porque está proíbo o seu funcionamento naquele local. São realidades diferentes que podem ter sortes diferentes: enquanto o prédio pode eventualmente ser legalizado o mesmo pode não acontecer com o funcionamento da indústria nele instalada. Neste contexto, a ordem de encerramento, como acto de autoridade que materializa fisicamente a proibição do seu funcionamento, tem efeitos jurídicos novos, pois no despacho foram fixadas as condições de cumprimento de tal obrigação, quer quanto ao prazo, que é de oito dias, quer quanto às consequências do incumprimento, que são a aposição de selos, posse administrativa e a demolição. A diferença relativamente à anterior deliberação é notória: enquanto com esta o recorrente ficou obrigado a demolir em trinta dias, com o despacho suspendendo ficou apenas obrigado a encerrar em oito dias, sob pena de aposição de selos. Só com este último acto é que para ele a obrigação ficou clara, completa e precisa, porque pela primeira vez surgiu na sua esfera jurídica como um acto independente e diferente da ordem de demolição. Repare-se que se à ordem de demolição se seguir um pedido de legalização por parte do proprietário do prédio, a demolição pode não ocorrer de imediato e então o recorrente pode continuar a dispor do espaço arrendado, quanto mais não seja para guardar os bens e equipamentos destinados à laboração da indústria. O que lhe está interdito é apenas a continuação do exercício da actividade industrial, mas não a privação da disponibilidade do equipamento, ao qual pode dar o destino que bem entender. Sendo possível descortinar no despacho suspendendo efeitos jurídicos inovatórios, não se pode concluir pela existência de fortes indícios de irrecorribilidade do acto.
Acontece que o requerente caiu no erro indesculpável de comover a suspensão de eficácia contra entidade que não foi a autora do acto. Com efeito, perante os documentos de fls. 6 e 7 era muito claro que o acto suspendendo não consistiu numa deliberação camarária mas sim num despacho do Vice-Presidente da Câmara. De resto, como se vê do documento de fls. 134, foi contra este que o recurso contencioso foi interposto. O ora recorrente ainda tenta remediar o erro dizendo que o ofício o informa de que a “a Câmara não revogou a deliberação tomada em reunião de Câmara do passado dia 11 de Dezembro”, o que no seu entender significa que existiu um “ acto inexistente”. Mas, das duas uma: se não existiu conduta voluntária onde devia existir, tal omissão de pronúncia é ficcionada com acto para efeitos de recurso contencioso (art. 9º e 109º do CPA); se existiu, é contra ela que o recurso deve ser interposto, ainda que lhe falte algum dos elementos essenciais. Se em face do ofício o recorrente ficou na dúvida sobre se existiu ou não segunda deliberação camarária, sempre poderia ter recorrido ao expediente do artigo 31º da LPTA para se esclarecer. Se o recurso contencioso do acto suspendendo fosse deduzido contra a Câmara Municipal obviamente que seria rejeitado por ilegitimidade passiva, e daí a existência de indícios, que não são meramente fortes, mas certos, da ilegalidade de interposição do recurso contencioso.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça que fixo em 100 € e procuradoria em 50€.
Porto, 22-04-2004
Lino José B. R. Ribeiro
João Beato O. Sousa
Maria Isabel S. Pedro Soeiro
|
