| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
CVP, S.A., com sede no Lugar …, Guilhufe, Penafiel, instaurou acção administrativa especial contra o IFAP- Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., com sede na Rua Castilho, nº 45-61, Lisboa, impugnando a decisão datada de 08/01/2011, tomada no âmbito do Processo IRV nº 1831/2010, que determinou a reposição do valor de € 59.191,39, que lhe havia sido atribuído no âmbito de ajuda à utilização de mosto de uva concentrado.
Por sentença proferida pelo TAF de Penafiel foi julgada improcedente a acção e absolvido do pedido o Réu.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
1.Entendeu a sentença recorrida, salvo melhor opinião, erradamente, que a decisão em causa não padece dos invocados vícios,
2. Desde logo e quanto ao vício de falta de fundamentação, alegou a Autora e bem, na sua petição inicial, que a decisão administrativa sub judice está ferida de anulabilidade, por absoluta omissão de fundamentação, já que não contextualiza a sua formação e limita-se a fazer uma subsunção legal genérica, remetendo apenas para o Regulamento (CE) n° 485/2008, da Comissão, de 28 de maio, sem especificar que disposição foi efetivamente por si violada. – cfr. resulta claro da alínea “Q” dos factos dados como provados pela sentença ora recorrida.
3. Pelo que, não lhe é possível à A. Recorrente apreender o itinerário cognoscitivo que esteve na sua base, pugnando pela sua anulação, por violação do disposto nos artigos 124° e 125° do CPA.
4. Veja-se que, da conjugação do n.º 3 do art.º 268.º da Constituição da República Portuguesa com o art.º 124.º do Código do Procedimento Administrativo impende sobre as entidades administrativas, um dever de fundamentação dos actos administrativos quer em termos de facto quer de direito.
5. E tão pouco por remissão, é oferecida qualquer fundamentação de direito sobre a decisão de restituição tomada, já que não resulta, quer da decisão em si, quer do parecer remetido, qualquer menção às disposições legais incumpridas pela Recorrente, para além da alusão vaga ao Regulamento CE n.º 485/2008, o que não se pode aceitar.
6. Não podendo o seu destinatário, no contexto da prática do acto administrativo, e atentas as razões de facto nele expressamente enunciadas, entender e apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão
7. Pelo que não pode deixar de concluir-se pela manifesta a falta de fundamentação da decisão em causa.
8. Reitera-se pois que tal decisão é completamente omissa quanto aos factos que constituem incumprimentos atribuídos à A, alegadamente justificativos do pedido de restituição da quantia entregue., assim como não contextualiza a sua formação.
9. E indica a sua subsunção legal em termos absolutamente genéricos, designadamente no Regulamento (CE) n,º 485/2008, da Comissão, de 28 de Maio, não referindo qual a disposição efectivamente violada pela A. fundamento do dever/sanção de restituição
10. Repete-se que a fundamentação só pode ter-se como suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo auto para proferir decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação, o que, no caso concreto, e à luz do critério do destinatário normal, a decisão sub judice não é perceptível, não permitindo a mesma que a A. vislumbre quais as motivações que, configurando incumprimento, serviram de fundamento para a decisão de devolução e tão pouco permite que a A. “atinja” qual a disposição legal concreta que alegadamente violou.
11. Também quanto à decisão sobre o vício por erro nos pressupostos de facto: de que enferma a decisão sub judice, mal andou o tribunal recorrido.
12. A A. ora recorrente invocou e prova nos presentes autos que cumpriu rigorosamente com todas as obrigações que sobre si recaíam, não vislumbrando o que pretende o Réu Recorrido inferir com a expressão “'não foi dada uma justificação aceitável para a diminuição do título alcoolométrico indicado pelo beneficiário nas Declarações de Enriquecimento", afirmando que desconhece, por reporte a dois distintos valores, qual o correto – como deixou dito na decisão de restituição em apreço.
13. Mas a sentença recorrida considerou resultarem claros, nos termos da fundamentação da decisão administrativa impugnada, quais os valores tidos em consideração para efeitos da avaliação do título alcoométrico variável indicado pelo beneficiário, estando especificados, na avaliação levada a cabo relativa ao volume e características declaradas do mosto de uva a enriquecer, tais valores e ainda melhor plasmados no Anexo
14. Entendendo que caberia à A. Recorrente o ónus de provar que o por si declarado para efeitos de beneficiação de ajuda é que correspondia à verdade, nos termos do disposto no artigo 342.º do Código Civil.
15. O que a A. Recorrente fez, com o devido respeito, tendo até as explicações por esta aventadas sido aceites pelo Réu Recorrido aquando da sua tomada de decisão, antes admitindo este que existe sempre uma oscilação entre tais valores de teor alcoométrico - cfr. resulta da sentença em recurso.
16. Aceitou o Réu recorrido que o refractómetro não possui inteira precisão, frisando todavia que o equipamento propriedade da Autora sofreu uma verificação em 2005, tendo uma margem de erro de 0,1 %, o que não foi posto em causa por esta no seu petitório.
17. Bem como aceitou na sua decisão o Réu Recorrido a justificação baseada na adição de água ao mosto a produzir, nas várias fases de adição de água, tendo, na sua decisão, que a mesma corresponde a verdade, aceitando que influenciaria a alteração no volume mas não no título alcoométrico.
18. E atente-se que como resulta reconhecido na sentença em apreço, na atualidade, não existe uma presunção de legalidade dos atos administrativos, pelo que cabia à Administração fundamentar a decisão por si tomada.
19. E não se queira, como o faz a sentença recorrida, querer obter salvação no que que dispunha o artigo 88° do CP A (na redação em vigor à data), designadamente que cabe ao interessado a prova dos factos em que baseia a sua pretensão.
20. A Autor em sede de processo não judicial apresentou toda a prova tendente a sufragar a legalidade da sua actuação – e é este, de facto, o momento ao qual devemos recuar para aferir da legalidade da decisão objecto dos presentes autos.
21. Parece o Tribunal a quo confundir a posição das partes naquele neste processo.
22. Na verdade, naquele momento a aqui Recorrente apresentou toda a prova da legalidade da sua posição, como se deixou dito.
23. E o Recorrido, tendo aceite a sua argumentação, decidiu, ainda assim, no sentido da reposição dos montantes ajudados.
24. É pois esta falta de fundamentação e erro sobre os pressupostos que fere de ilegalidade a decisão administrativa objecto dos presentes autos.
25. E que implica a procedência da acção ora em recurso.
26. Como pode entender a decisão ora em crise que a Autora não alegou ou provou factos novos nem sequer alegou que os factos em que o Réu sustentou a sua decisão eram errados provando ou requerendo quaisquer diligências instrutórias para o efeito pertinentes, mas já o Réu alegou e provou fundados indícios da falsidade das declarações apresentadas peia Autora aguando da apresentação do pedido de ajuda?
27. A que momento se reporta a decisão recorrida? Aos articulados nestes autos? Mas aqui, como no processo administrativo não faz o Recorrido qualquer prova.
28. Para além de já não seria a mesma suficiente para “salvar” a decisão de restituição dos montantes ajudados.
29. Esta uma vez inferida de ilegalidade por falta de fundamentação e erro de facto de e de direito, não pode manter-se na ordem jurídica.
30. Não podia a decisão recorrida ter deixado de reconhecer que a decisão do Réu enferma de erro sobre os pressupostos de facto.
31. Não podia a decisão recorrida ter deixado de considerar provada toda a alegação deduzida pela Recorrente sobre esta matéria, já que a mesma resulta suportada pela prova documental junta.
32. A sentença recorrida desvalorizou integralmente o suporte documental apresentado pela Recorrente, não tendo sequer fundamentado a sua desconsideração pelos mesmos.
33. Reitera-se que, como se deixou dito, a decisão cuja anulação se requereu limita a sua fundamentação ao seu parágrafo 3.º onde se lê “não foi dada uma justificação aceitável para a diminuição do título alcoométrico indicado pelo beneficiário nas Declarações de Enriquecimento.”
34. E no âmbito do Regulamento do CE n.º 1493/99 do Conselho de 17 de Maio de 1999, a A. candidatou-se a ajudas, durante a campanha vitivinícola de 2005/2006, ao FEOGA-G junto do IFAP, destinada à utilização na vinificação de mostos concentrados rectificados (MCR), nos termos do art.º 34.º do referido Regulamento, que contempla ajuda aos produtores pelo adicionamento de MCR aos mostos de uva com o objectivo de aumentar o título alcoométrico.
35. A candidatura, nos termos do mesmo regulamento, esteve sujeita ao preenchimento de determinados requisitos, quer quanto ao produto a enriquecer, quer quanto às características do mosto concentrado a adicionar, quer ainda quanto ao produto obtido, tendo a Recorrente apresentado a sua candidatura e, tendo a mesma preenchido todas as condições de elegibilidade.
36. E em cada operação de beneficiação, a A. cumpriu escrupulosamente os procedimentos a que estava adstrita.
37. Na Campanha/Vindima de 2005/2006 – a que respeita a ajuda em análise – a A. procedeu a duas operações de enriquecimento, a primeira em 3 de Outubro de 2005 e a segunda em 26 de Outubro de 2005 e comunicou, conforme lhe competia, ao Instituto da Vinha e do Vinho, a intenção de enriquecimento de cada operação, através de modelo próprio, devidamente preenchido, conforme Docs. 2 a 9 juntos com a PI
38. E face àquelas comunicações, optou a entidade administrativa responsável pelas operações de controlo, por se fazer representar, para fiscalização, apenas na segunda beneficiação, ocorrida em 25 de Outubro de 2011, através do técnico - Maria Manuela Silva, cfr. Docs. 10 e 11 que se juntaram
39. Conforme resulta do auto de controlo efectuado pela mesma entidade, que se juntou como Docs. 10 e 11 os valores apurados foram absolutamente coincidentes com os declarados no modelo referente à intenção de beneficiação Do referido controlo físico, resultou conforme, toda a actuação da A na respectiva operação de enriquecimento, pelo que a cumpriu efectivamente todos os procedimentos a que estava sujeita a atribuição da ajuda.
40. Estava a A., enquanto beneficiária da ajuda, obrigada a entregar a totalidade dos subprodutos da sua vinificação, os quais não poderiam ser inferiores a 7.988 graus hectolitros de álcool, pelo a A. entregou a destilador credenciado (DDCV, SA), subprodutos correspondentes a 21.032 graus hectolitros de álcool, ultrapassando largamente o mínimo que lhe era exigido em prestações vínicas.
41. Mais cumpriu a A. com todas as suas obrigações informativas/declarativas, entregando pontual e tempestivamente as declarações de colheita e produção, as declarações de existências, as declarações de intenção de enriquecimento, as declarações de enriquecimento.
42. A. Recorrente utilizou nas operações de beneficiação as quantidades/volume de MCR que declarou ter utilizado.
43. A A. Recorrente utilizou MCR conforme, com origem (comunitária – Espanha) e características enquadradas nas disposições regulamentares.
44. O volume de mosto de uva declarado pela A., como quantidade a enriquecer, foi o efectivamente enriquecido.
45. O mosto de uva enriquecido tinha as características constantes das declarações de enriquecimento de beneficiação apresentas pela A., designadamente o grau alcoométrico declarado.
46. Resulta justificada e foi aceite pelo Réu a respectiva justificação para a inevitável sobrevalorização dos valores obtidos nesta fase da produção.
47. A uva é recolhida em depósitos onde fica, pelo que, quando é recolhida amostra para efeitos de beneficiação, o mosto é já homogéneo, – contém todas as várias carradas misturadas entre si, uvas mais verdes misturadas com as mais maduras…
48. Esta recolha é feita de mosto homogéneo em todas as partes do depósito e consequentemente indicador mais fiável das características do mesmo.
49. Para além de que o aparelho utilizado para esta amostragem – areómetro ou mostímetro – e o respectivo método – densimetria – é sobejamente mais preciso e fiável.
50. Acresce que a uva recepcionada, fruto dos processos de transformação a que é sujeita até à operação de beneficiação do mosto, resulta alterada na sua quantidade e características, designadamente grau alcoométrico.
51. A uva é sucessivamente sujeita à junção de produtos enológicos, os quais carecem de dissolução em grande quantidade de água.
52. Também nos processos de limpeza e a deslocação do mosto entre os vários recipientes, implica a adição ao mesmo, de considerável volume de água.
53. A significativa adição de água ao mosto, justifica também a diferença de valores dos registos obtidos no momento da recepção da uva e para efeito de beneficiação.
54. Considerando, ainda que por mera cautela, que a decisão de devolução assentou na desconformidade daqueles dois registos, o que da mesma não resulta sequer indiciado, impõe-se concluir que tal discrepância resulta absolutamente justificada por todo o supra exposto.
55. Se da comparação entre os dois registos resulta que um dos mesmos enferma de erro, impõe-se concluir que será aquele que resulta de amostras recolhidas com menos precisão, quer pelo tipo de instrumento de recolha, método utilizado, quer pela qualidade da própria amostra, ou seja, os recolhidos em fase de recepção da uva dos viticultores.
56. Os valores constantes das declarações de beneficiação correspondem aos valores efectivos do mosto antes da beneficiação ajudada.
57. A factualidade supra tinha de ter sido dada como provada pela sentença em crise, porque aceite pelo Recorrido, e porque provada documentalmente.
58. Pelo que a decisão de restituição, porque carece de fundamento, impondo-se a sua anulação nos termos peticionados, como se impunha tivesse sido decidido pelo Tribunal a quo.
Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis, deve ser dado provimento ao recurso ora interposto, revogando-se sentença recorrida como é de Direito e de JUSTIÇA.
O IFAP I.P. contra-alegou, concluindo deste modo:
A. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que julgou improcedente a ação intentada, assim mantendo na ordem jurídica o ato administrativo proferido pelo ora Recorrido.
B. Insurgindo-se a Recorrente com o decidido considerando que a sentença proferida, ao não julgar verificados os vícios de falta de fundamentação e de erro sobre os pressupostos de facto que imputava à decisão da entidade administrativa, cometeu um erro de julgamento.
C. Sobre o alegado vício de falta de fundamentação do ato decisório entendeu, e bem, a sentença que a decisão proferida, impugnada nos presentes autos, se encontrava devidamente fundamentada,
D. Tendo a Autora conseguido perceber o percurso cognitivo que levou a entidade administrativa a decidir como decidiu.
E. Como resulta da matéria de facto dada por provada, o documento no qual se encontra vertido o parecer para o qual remete a decisão proferido pelo ora Recorrido, foi notificado por este à Recorrente (Ponto P) da matéria de facto) tendo aquela tomado conhecimento do seu teor e do qual resultam expressamente indicado o quadro legal aplicável e que fundamenta a decisão proferida.
F. Também quanto ao alegado erro sobre os pressupostos de facto, bem andou a sentença ao considerar que a decisão proferida não padecia de tal vício, já que a Autora não logrou apresentar (nem na ação nem no procedimento administrativo) justificações aceitáveis para a detetada diminuição do teor alcoométrico por si indicadas, sendo certo que cada uma das justificações apresentadas foi devidamente analisada e refutada, com fundamento técnicos, pela IGAP, tudo conforme melhor resulta dos factos dados por provados.
G. Vindo assim a sentença a concluir que:
“ Ora, além de não ter a Autora alegado quaisquer factos novos ou argumentos que não tivessem já sido objeto de pronúncia por parte da autoridade administrativa, não alegando sequer que os factos em que o Réu sustentou a sua decisão erram errados… nem tampouco os provando ou requerendo quaisquer diligências instrutórias para o efeito pertinentes, sobraça este argumento por si aduzido.
Contrariamente, o Réu alegou e provou fundados indícios da falsidade das declarações apresentadas pela Autora aquando da apresentação do pedido de ajuda, que não se limitaram, como decorre do probatório coligido, à questão da variação do TAVN mas também do rendimento obtido, sem que a Autora tenha logrado apresentar qualquer justificação tecnicamente atendível para o efeito nem tenha sequer refutado este outro pressuposto de facto que sustentou a decisão. “
Termos em que não deverá o presente recurso merecer provimento, mantendo-se a decisão recorrida com o que se fará JUSTIÇA!
O MP, notificado - artº 146º/1 do CPTA - não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
A) A 14/12/2007, a Autora integrou, por fusão, a sociedade comercial “CMVP, Lda.”, com sede no Lugar …, Guilhufe, em Penafiel;
B) A Autora passou a funcionar no mesmo local e a utilizar o mesmo património da extinta “CMVP, Lda.”;
C) A 22/12/2005, a “CMVP” apresentou junto do Instituto da Vinha e do Vinho um pedido de ajuda designado de “utilização de mosto concentrado retificado na vinificação”, para a campanha de 2005/2006 e no valor total de € 67.830,088;
D) A 29/09/2005, no âmbito do pedido de ajuda identificado em C), apresentou a “CMVP” uma primeira “Declaração de intenção de enriquecimento”, na qual declara que pretende enriquecer o produto “mosto branco VQPRD”, num volume total aproximado de 6.000 hectolitros;
E) A 24/10/2005, ainda no âmbito do pedido de ajuda identificado em C), a “CMVP” apresentou uma segunda “Declaração de intenção de enriquecimento”, na qual declara que pretende enriquecer os produtos “mosto rosado de mesa”, num volume total aproximado de 1.000 hectolitros, “mosto branco de mesa”, num volume total aproximado de 2.000 hectolitros, e “mosto brando VQPRD”, num volume total aproximado de 1.000 hectolitros;
F) A 03/10/2005, a “CMVP” apresentou junto do Instituto da Vinha e do Vinho uma primeira declaração de enriquecimento, abrangendo os produtos designados por “mosto branco VQPRD” e “mosto tinto VQPRD”, contendo indicações quanto ao volume e teor alcoólico total, quer do produto inicial quer do produto final;
G) A 26/10/2005, a “CMVP” apresentou junto do Instituto da Vinha e do Vinho uma segunda declaração de enriquecimento, abrangendo os produtos designados por “mosto branco VQPRD”, “mosto branco mesa” e “mosto rosado mesa”, contendo indicações quanto ao volume e teor alcoólico total, quer do produto inicial quer do produto final;
H) Na campanha de 2005/2006, a “CMVP” recebeu uvas de 612 produtores, entre 25/09/2005 e 08/10/2005, conforme registos de depósito que apresentou junto do Instituto da Vinha e do Vinho;
I) No âmbito do pedido de ajuda identificado em C), foi o produtor “CMVP” considerado como sendo candidato elegível;
J) A 02/05/2006, foi apurada a quantia de ajuda devida, a atribuir ao produtor “CMVP”, no valor total de € 59.191,390, abrangendo o volume total de 510,01 e 26.832 gramas por hectolitro, decisão àquele comunicada por carta registada com aviso de receção;
K) A segunda operação de enriquecimento de mosto, que teve lugar a 26/10/2005, foi objeto de controlo por parte do Instituto da Vinha e do Vinho, titulado pelo auto nº 214/MS/VG-2005;
L) A 30/11/2009, a Inspeção-Geral de Agricultura e Pescas, no âmbito de operação de controlo às “CMVP” identificada sob o processo nº 0840210521, emitiu um parecer, do qual consta, nomeadamente, o seguinte: “(…) 1.3 Facto gerador da ajuda. A ajuda à utilização na vinificação de mostos concentrados retificados (MCR) está prevista no art. 34° do Reg. (CE) n.º 1493/99 e é atribuída aos produtores que adicionem MCR aos mostos de uva com o objetivo de aumentar o titulo alcoométrico. Os beneficiários, que pretendam candidatar-se à ajuda, devem observar um conjunto de requisitos, quer quanto ao produto a enriquecer, quer quanto às características do mosto concentrado a adicionar, bem como do produto obtido. A ajuda é calculada em função dos graus hectolitros de MCR adicionados ao mosto de uva a enriquecer. A ajuda unitária é atribuída ao MCR produzido a partir de uvas colhidas em determinada zona vitícola e pode variar entre 1,955 € e 2,206 € por %vol/hl, de acordo com o estabelecido na alínea b) do nº 1 do art. 13° do Reg. (CE) nº 1623/2000, de 25 de Julho. (…) 2. ANÁLISE DE RISCO Na execução desta ação de controlo foram definidas as seguintes hipóteses de risco, tendo em conta os fatores relevantes que intervêm diretamente no cálculo desta ajuda: Risco 1 - O volume e as características declaradas do mosto de uva a enriquecer não serem reais. Risco 2 - O volume de MCR utilizado na vinificação ser inferior ao declarado; Risco 3 - A origem e as características do MCR não estarem conformes com o regulamentado. Os testes efetuados, com vista ao despiste dos riscos enunciados, constam do anexo B. 3. AMOSTRA. Tendo em conta as características desta ajuda, controlaram-se todos os elementos relativos às operações subsidiadas. 4. SÍNTESE DAS VERIFICAÇÕES. 4.1 Pedido de Ajuda. Em 22/12/2005, o beneficiário entregou no IVV um Pedido de Ajuda à utilização na vinificação de MCR, dentro do prazo, ou seja antes dos dois meses seguintes à última operação de enriquecimento (26 de Outubro de 2005). (…) Apesar de estar previsto na regulamentação, o beneficiário não apresentou qualquer pedido de adiantamento ao pagamento da ajuda. 4.2. Condições de elegibilidade. Verificámos que foram asseguradas as condições de elegibilidade, quer quanto ao beneficiário, quer no que respeita ao mosto de uva a enriquecer, ao MCR adicionado e ao mosto de uva enriquecido (…). 4.3 Compromissos do beneficiário. Quanto ao cumprimento das Prestações Vínicas da campanha 2004/2005, o beneficiário estava obrigado a entregar a totalidade dos subprodutos da sua vinificação, os quais deveriam conter, no mínimo, 7.988 graus hectolitros de álcool. Com base nos documentos apresentados, verificou-se que o beneficiário entregou no destilador homologado DDCV, SA, subprodutos que originaram 21.032 graus hectolitros de álcool, tendo ultrapassado o mínimo exigido para cumprimento das Prestações Vínicas (vide anexo D). Relativamente ao cumprimento das obrigações declarativas verificámos que as Declarações de Colheita e Produção (DCP), as Declarações de Existências (DE), as Declarações de Intenção de Enriquecimento e as Declarações de Enriquecimento, foram entregues dentro dos respetivos prazos (vide anexo C). Da análise das Declarações de Enriquecimento corrigidas pelo IVV (na sequência do controlo administrativo) confirmámos que, em três das quatro operações de enriquecimento, o produto final obtido sofreu um aumento de volume inferior a 6,5% e do TAV a 2% vol., correspondentes ao legislado para a zona C la) (vide check-list no Dossier Corrente e anexo M). 4.4 Obrigações do IVV e do ex-IFADAP/INGA. Das verificações/validações efetuadas, concluímos que o processamento da ajuda pelo IVV e o pagamento pelo ex-IFADAP/INGA foram efetuados corretamente e dentro dos prazos previstos (vide check-list no Dossier Corrente). 4.5 Controlos. i) Controlos administrativos No âmbito do controlo administrativo, o IVV e na sequência da confrontação dos elementos da DE (quantidade de mosto a enriquecer) com a DCP (quantidade produzida) concluiu não existir coerência entre ambas, ou seja, a quantidade a enriquecer era superior à quantidade produzida. Questionado pelo IVV, o beneficiário informou que 'os valores inscritos na DCP referem o volume de vinho efetivamente produzido', deduzindo-se que a DE estaria incorreta (vide anexos F, O, N). O IVV, seguindo os procedimentos constantes do PAMI (Manual de procedimentos administrativos das medidas de intervenção), procedeu à correção da DE, apurando as quantidades (corrigidas) de mosto a enriquecer. Da análise da DE corrigida, o IVV concluiu ainda que a variação apurada no TAVN do mosto VQPRD tinto foi superior ao legislado (2%) pelo que não considerou no recálculo da ajuda a pagar, a quantidade de 74,18 hl. de MCR, com 3.915,96 graus hectolitros, utilizado na vinificação (ver anexo O). Assim, a quantidade de MCR declarada no PA (584,19 hl. com 30.748 g/hl) foi corrigida para 510,01 hl. com 26.832 9/hl., o que equivale a uma dedução do valor de 8.638,71 €. O valor de ajuda a pagar ficou fixado em 59.191,39 €, conforme quadro seguinte. (…) ii) Controlos físicos O IVV procedeu ainda ao controlo físico/analítico de uma operação de enriquecimento de mosto, correspondente à Declaração de Intenção de Enriquecimento nº 2, de 26.10.2005. O volume de mosto controlado, que foi objeto de enriquecimento, corresponde a 33% do mosto a enriquecer pelo beneficiário nesta campanha (4.500 hl./13.600 hl.) (Vide Anexo E). O IVV recolheu análises de 2 depósitos, após enriquecimento, para efeitos de cálculo do TAVN, tendo os resultados apresentado diferenças materialmente irrelevantes relativamente aos valores inscritos na DE. Nesta ação de controlo não foram detetadas quaisquer não conformidades. 4.6 Sistema de controlo interno do beneficiário. Não pudemos avaliar o sistema de controlo interno implementado pelo beneficiário, uma vez que este cessou a atividade em 14.12.2007. antes da realização do nosso controlo. 4.7 Testes às hipóteses de risco. Risco 1: '0 volume e as características declaradas do mosto de uva a enriquecer não serem reais'. i) Apurámos o volume de mosto de uva produzido a partir das quantidades de uva entregue por cada viticultor e cruzámos essa informação com o volume de mosto declarado para enriquecimento, concluindo-se que o volume de mosto produzido é igual ou superior ao volume de mosto indicado nas DE (vide anexos F, G, H, I e J); Cruzámos os dados declarados pelo beneficiário nas DE com os dos registos de entrada de uva fornecidos também pelo beneficiário e constatámos que após o 1º enriquecimento, em 3/10/2005, já não podia haver mosto VQPRD branco disponível para enriquecer, embora no final das duas operações de enriquecimento existissem ainda 551,59 hl disponíveis daquele mosto. De notar que a insuficiência de mosto nas operações de enriquecimento apenas ocorreu com o VQPRD branco. Verificámos, ainda, que o mosto produzido apresenta uma graduação superior à declarada para o mosto a enriquecer oscilando a variação entre 1,1% nos vinhos de mesa e 2,5% no VQPRD tinto (vide anexo J). Esta variação é superior à aceite pelo IVV (mais ou menos 0,8%). Solicitámos ao beneficiário, justificação para esta não conformidade, o qual informou que '0 colhedor mecânico ao esmagar a uva, sistematicamente esmaga prioritariamente as uvas mais maduras', tendo acrescentado que 'o grau álcool é analisado pelo refractómetro ... que não é de grande precisão' (vide anexo T). Uma vez que esta informação não nos parecia razoável, pelo facto de não justificar diferenças de graduação na ordem dos 2,5%, como aconteceu com o vinho VQPRD tinto (vide anexo J), solicitámos novos esclarecimentos, tendo o beneficiário, mais uma vez, reforçado o facto da colheita da amostra por meios mecânicos apresentar fragilidades e acrescentou que 'as várias intervenções enológicas nos mostos provocam uma diminuição do teor alcoólico'. Quanto às intervenções enológicas, as quais envolvem a introdução de água no processo, confrontámos o IVV quanto à possibilidade de esta afetar a graduação naquela percentagem volume, tendo sido referido que embora '... possam justificar a diferença de volume, não se vislumbra motivo técnico para que a diminuição do TAVN tenha atingido os valores registados' (vide anexo V). As declarações apresentadas pelo beneficiário suscitam algumas dúvidas, uma vez que ao ser adicionada água durante o processo, o que resultaria necessariamente num aumento no volume, como é possível que a CMVP apenas apresente um rendimento de 67% (vide anexo H). Quanto à falta de precisão do refractómetro o IVV considera que o erro deveria ser corrigido pelo beneficiário durante a campanha (vide anexo V). Contudo, verificámos que o equipamento foi verificado em 2005 concluindo pela existência de erros dentro dos limites admissíveis ou seja mais ou menos 0,1%. A CVRVV foi igualmente questionada quanto aos factos descritos, tendo remetido para o beneficiário a obrigação de manter um controlo rigoroso da matéria-prima rececionada, nomeadamente na análise do TAVN (vide anexo V). ii) Comparámos o rendimento obtido na produção dos vinhos, com os valores médios da região e concluímos que o vinho de mesa apresenta um rendimento muito superior à média (94%) (Os rendimentos médios oscilam entre 75% a 80% conforme referido pela CVR dos vinhos verdes). Questionado, o responsável da adega esclareceu que 'os mostos destinados a vinhos de mesa, são prensados em prensas contínuas de elevada pressão... e que são extraídos de uvas de menor qualidade e como tal de maior rendimento' (vide anexo F e T). Procedemos, ainda, à análise dos rendimentos dos vários tipos de vinho (anexo H), tendo-se constatado que o vinho de mesa tinto apresentava um rendimento de 158%, o que significaria que a partir de um quilo de uva seria possível produzir 1,5 l de vinho, o que é manifestamente irreal. Questionado um enólogo, o mesmo referiu que qualquer que seja a explicação, nada justifica tais rendimentos. Contrariamente, o VQPRD branco apresentava um rendimento muito abaixo da média (58%) o que tinha como consequência a falta de mosto na data de enriquecimento - 3.10.2005 (vide anexo J). Este facto foi contestado pelo beneficiário uma vez que, conforme referiu, o rendimento não é constante durante todo o período da vindima, sendo maior no início e decrescendo progressivamente, uma vez que no final, a uva apresenta alguma sobrematuração e, consequentemente, perda de água implicando diminuição do rendimento. De forma a confirmar estes dados, simulámos a utilização de produtividades decrescentes variando entre 63% a 50%, resultando na disponibilidade de mosto após o 1° enriquecimento (vide anexo U). iii) Da análise das DE corrigidas confirmámos, para cada operação de enriquecimento, que o mosto de uva cumpria os valores mínimos de TAV previstos na legislação, ou seja 7,5% para a zona vitícola Cla) (vide anexo F e G). Resultado: As verificações efetuadas, complementadas com os esclarecimentos prestados pelo beneficiário e pelo IVV, permitem concluir que nas datas das operações de enriquecimento indicadas, poderia existir mosto com o volume mas não com o grau declarado pelo beneficiário. Quanto ao mosto de uva a enriquecer, concluiu-se que possuía as características mínimas exigidas. Risco 2: '0 volume de MCR utilizado na vinificação ser inferior ao declarado'. i) Cruzámos o volume de MCR existente na 'conta corrente' deste produto com o declarado nas DE e não encontrámos divergências (vide anexos L, O e P). ii) Não foi possível cruzar os volumes controlados à chegada do MCR, com os volumes declarados nos documentos de compra e transporte, uma vez que o IVV não realizou controlos nesta fase; iii) Cruzámos as quantidades mencionadas nas faturas do fornecedor de MCR com as mencionadas nos DA e nos CMR não se tendo encontrado divergências (vide anexos E e L). Confirmámos, no beneficiário e no fornecedor (C & Cª), o registo contabilístico das faturas relativas ao MCR, respetivamente, na conta 'fornecedores' e na conta "clientes". Quanto ao pagamento, apenas o da fatura n.º 1.039, está evidenciado de forma explícita uma vez que existe um cheque de igual valor. Quanto às faturas n.ºs 407 e 688, o seu valor está englobado no saldo devedor da conta "fornecedores”, que oscila entre 1.068.580,33 € em 13-06-2005 e 677.713.49 € em 31-12-2005, não sendo possível identificar de forma explícita o seu pagamento (vide anexo L); iv) Cruzámos a capacidade máxima de cada depósito com o volume de mosto, antes e após o enriquecimento, não se tendo apurado incoerências (vide anexos L, M e Q); v) Comparámos as matrículas dos veículos constantes dos DA com as dos veículos mencionados nos CMR, tendo-se concluído não existirem discrepâncias (vide anexos L); Resultado: Apesar de não ter sido possível identificar de forma explícita o pagamento de duas das três faturas que suportaram a compra de MCR, ficamos convictos que o volume de MCR utilizado na vinificação foi real. Risco 3: 'A origem e as características do MCR não estarem conformes com o regulamentado ou não serem reais'. i) Não foi possível comparar os parâmetros analíticos constantes dos documentos remetidos pelos expedidores do MCR (DF, SA. e MI, SA.), com os resultantes dos controlos analíticos efetuados à chegada do MCR, uma vez que o IVV não efetuou qualquer controlo nesta fase (vide anexo E); Importa referir que, embora o MCR tenha sido pago a C & Cª, parte do produto (84,1%) foi expedido diretamente de Espanha para as instalações do beneficiário; Não efetuámos qualquer controlo cruzado com o transportador, uma vez que no caso do MCR expedido das instalações de C & Cª para o beneficiário, o transporte foi efetuado em viatura do próprio fornecedor. Quanto ao MCR expedido de Espanha diretamente para o beneficiário o transporte foi contratado pelo expedidor naquele país. Ii) Verificou-se pelos DA que o MCR utilizado na campanha era originário da zona vitícola CIIIb) - Espanha (zona de Castilla la Mancha) (vide anexo R); iii) Comparámos os parâmetros analíticos constantes dos Certificados de análise que acompanharam o MCR e verificámos a sua concordância com os que estão fixados na regulamentação (vide anexo R). Resultado: Apesar da limitação decorrente de não terem sido realizados controlos, foi possível concluir que o MCR é de origem comunitária e as suas características estão confirmadas pelos DA. (…) 5. CONCLUSÕES. Tendo em consideração o objetivo do controlo, as hipóteses de risco formuladas e as verificações efetuadas é possível concluir o seguinte: a) O beneficiário cumpriu as condições de elegibilidade e os compromissos a que se encontrava obrigado, com exceção do preenchimento das DE, em que o IVV apurou que o mosto de uva a enriquecer era superior ao declarado na DCP; b) O IVV deduziu ao valor de ajuda pedido pelo beneficiário o montante de 8,638,71 € por ter verificado que numa operação de enriquecimento não cumpriu o limite de TAV (2%); c) O IVV efetuou uma ação de controlo a uma das operações de enriquecimento (produto obtido), tendo sido detetado uma diferença irrelevante nos resultados analíticos dos depósitos analisados; d) Não foi possível avaliar o sistema de controlo interno implementado pelo beneficiário, por este já ter cessado a atividade à data da visita; e) As hipóteses de risco formuladas foram testadas tendo-se confirmado que o MCR declarado na operação de enriquecimento, era real, apresentava as características exigidas e era de origem comunitária (Zona Vitícola CIII b)); Quanto à quantidade e ao título alcoométrico volúmico médio dos mostos a enriquecer (risco 1), conclui-se que, nas datas indicadas pelo beneficiário como sendo as das operações de enriquecimento, era possível ao beneficiário ter enriquecido o mosto, quanto ao volume utilizado mas não quanto ao TAV; f) O recálculo da ajuda evidencia que os valores pagos não estão corretos, pelo que o beneficiário deverá proceder à sua restituição total no montante de 59,191,39 €. O produtor recebeu em 26/05/2006, dentro do prazo previsto, o valor de 59,191,39 € relativo à utilização de 510,01 hl de MCR com 26.832 graus hectolitros. 6. VALOR A RECUPERAR. Tendo em conta a correção do apuramento do valor da ajuda, deverá o IFAP recuperar o montante de 59.191,39 €, tendo em conta que não foi dada justificação aceitável para a diminuição do título alcoométrico indicado pelo beneficiário nas Declarações de Enriquecimento (vide anexo X). (…)”;
M) A 18/12/2009, o Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento Rural apôs, no parecer identificado em L), um despacho de concordância, ordenando a sua remessa à Inspeção-Geral de Agricultura e Pescas;
N) A 28/07/2010, no âmbito do Processo nº 1831/2010 e com a referência 020388/2010, o Réu comunicou à Autora despacho com o seguinte teor: “De acordo com as conclusões do relatório de controlo efetuado no âmbito da aplicação do Regulamento (CE) nº 485/08, de 26 de maio, levado a cabo pela Inspeção Geral de Agricultura e Pesca, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável à “Ajuda à Utilização de Mostos de Uvas Concentrados”, relativamente à Campanha 2005/2006. Com efeito, beneficiou esta sociedade, do pagamento da ajuda à utilização de mostos de uvas concentrados de 510,01 hl de MCR com 26.832 GHL, na Campanha 2005/2006, no montante de 59.191,39 € (…), ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1493/99 de 17 de maio. Os resultados dos controlos efetuados permitiram concluir que a ajuda não foi corretamente atribuída, tendo em conta que não foi dada justificação aceitável para as diferenças dos títulos alcoométricos, entre o mosto produzido e o enriquecido. Nesta conformidade, e nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, ficam notificados da intenção deste Instituto de recuperar o valor indevidamente pago, no montante de € 59.191,39, relativo à ajuda supra identificada. (…) O processo poderá ser consultado no IFAP, Departamento de Ajudas Diretas, Unidade de Ajudas Específicas (…).”;
O) A 19/08/2010, a “CMVP” comunicou ao Instituto do Desenvolvimento de Agricultura e Pescas uma exposição, na qual requer que lhe seja feita nova notificação, devendo a mesma conter todos os elementos necessários ao exercício do seu direito de audição prévia;
P) A 08/11/2010, com a referência nº 030146/2010, o Réu enviou à “CMVP” informação com o seguinte teor: “No seguimento do V/Ofício de contestação, vimos por este meio remeter o relatório de controlo, realizado pela Inspeção-Geral da Agricultura e Pescas, no âmbito do Reg. (CE) nº 485/2008, de 26 de maio. (….)”;
Q) A 06/01/2011, com a referência nº 000350/2011, o Réu comunicou à “CMVP” a decisão final tomada no âmbito do Processo IRV nº 1831/2010, com o seguinte teor: “(…) Através do ofício nº 020388/2010 de 28/07/2010 foi essa Sociedade notificada nos termos e para os efeitos do disposto nos artºs 100 e ss. do Código de Procedimento Administrativo da intenção deste Instituto de recuperar o valor indevidamente pago, no montante de € 59.191,39, relativo à ajuda supra identificada. Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do relatório do controlo efetuado no âmbito da aplicação do Regulamento (CE) nº 485/2008, da Comissão, de 26 de maio, levada a cabo pela Inspeção Geral de Agricultura e Pescas, o qual permitiu apurar que não foi dada uma justificação aceitável para a diminuição do título alcoométrico indicado pelo beneficiário das Declarações de Enriquecimento. Com efeito, beneficiou essa Organização de Produtores, do pagamento da ajuda relativa à campanha 2005/2006 no montante de € 59.191,39 (Cinquenta e nove mil cento e noventa e um euros e trinta e nove cêntimos), ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1493/99 de 17 de maio. Em agosto de 2010, deu entrada neste Instituto a vossa carta datada de 19/08/2010, na qual essa Sociedade manifesta o seu desacordo face ao ofício da Audiência Prévia, alegando que não possuía argumentos suficientemente fundamentados para se pronunciar sobre o tema. Assim, em 08/11/2010, remeteu este Instituto o respetivo relatório de controlo realizado pela Inspeção Geral de Agricultura e Pescas. Considerando assim que até à data de hoje não foi apresentada resposta aos factos descritos no ofício de audiência prévia, determina-se a reposição da quantia indevidamente paga no montante de € 59.191,39 (cinquenta e nove mil, cento e noventa e um euros e trinta e nove cêntimos) relativo à Ajuda de Utilização de Mosto de Uva Concentrados. (…)”;
R) A petição inicial deu entrada neste Tribunal a 02/05/2011.
Em sede de factualidade não provada o Tribunal consignou:
Nenhum outro facto com relevância para a decisão da causa resultou provado.
E no que à motivação da factualidade tida por assente concerne exarou que a sua convicção se baseou na prova documental oferecida pelas partes.
Concretamente, em sede de resposta positiva, a convicção do Tribunal no tocante à factualidade vertida nos pontos A) e B) resultou formada por verificação de acordo das partes e ainda atento o conteúdo do documento junto com a contestação sob o nº 2. Os factos dados como provados nos pontos D) a G) advieram da análise efetuada ao constante de fls. 82 a 98 do PA, sendo que aquele dado como provado no ponto H) adveio do teor de fls. 29 e seguintes do referido processo.
Por outro lado, a matéria de facto dada como assente nos pontos I) e J) resultou do teor de fls. 106 e seguintes do PA, resultando aquela dada como assente no ponto K) da análise do constante de fls. 79 e seguintes do indicado processo. A factualidade vertida nos pontos L) e M) foi dada pelo Tribunal como provada após verificação do constante de fls. 165 e seguintes do PA.
Finalmente, os factos dados como provados nos pontos N) a Q) advieram da análise levada a cabo do teor de fls. 174 e seguintes do PA. Já o facto dado como provado no ponto R) resultou do teor de fls. 2 dos presentes autos.
DE DIREITO
O presente recurso dirige-se à sentença que julgou improcedente a acção cujo objecto consistia, em síntese, na apreciação da decisão datada de 08/11/2011, tomada no âmbito do Processo 1831/2010, que determinou a reposição pela aqui Recorrente do valor de 59.191,39€ que lhe havia sido atribuído pelo Instituto/Recorrido, no âmbito de ajuda à utilização de mosto de uva concentrado, mormente, se esta decisão padece ou não dos vícios de violação de lei, por violação do dever de fundamentação, ou por erro sobre os pressupostos de facto.
Na óptica da Recorrente a sentença proferida, ao não julgar verificados os apontados vícios de falta de fundamentação e de erro sobre os pressupostos de facto que imputava à decisão da entidade administrativa, cometeu um erro de julgamento; além disso, ao não ter dado como provada a factualidade que elencou e que, no seu entender, conduziria a uma decisão diferente - de não restituição - carece de fundamento, impondo-se a sua anulação.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no discurso jurídico fundamentador da sentença:
“I – Do alegado vício de falta de fundamentação:
Alega a Autora, na sua petição inicial, que está a decisão administrativa impugnada ferida de anulabilidade, por absoluta omissão de fundamentação, já que não contextualiza a sua formação e limita-se a fazer uma subsunção legal genérica, remetendo apenas para o Regulamento (CE) nº 485/2008, da Comissão, de 28 de maio, sem especificar que disposição foi efetivamente por si violada. Conclui que não lhe é possível apreender o itinerário cognoscitivo que esteve na sua base, pugnando pela sua anulação, por violação do disposto nos artigos 124º e 125º do CPA.
Em sede de contestação, veio o Réu defender-se por impugnação, invocando que a decisão ora sob escrutínio contém todas as razões de facto e de direito que suportaram o sentido da mesma, ainda que por remissão para um parecer, tornando-a plena e absolutamente percetível para o seu destinatário. Conclui que improcede o alegado vício.
Vejamos.
Dispunha o Código de Procedimento Administrativo (doravante abreviadamente CPA) em vigor à data, no seu artigo 124º, nº 1, que “Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior.”
Ora, o presente ato insere-se na alínea a) do dispositivo transcrito, porquanto estamos perante a imposição de um dever sancionatório, de reposição de verbas indevidamente pagas a título de ajuda. Na verdade, tem a Autora, que beneficiou de ajudas pecuniárias, no âmbito de fundos comunitários, a titularidade do interesse juridicamente subjetivado, no âmbito da decisão a tomar.
Quanto aos requisitos de fundamentação, dispõe o nº 1 do artigo 125º do CPA (também na redação em vigor à data) que “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.”
Refere, no que a esta matéria diz respeito, Mário Aroso de Almeida (Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 211 e seguintes) que “De acordo com o artigo 125º, a fundamentação do ato administrativo resulta de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão. A fundamentação do ato administrativo é, por conseguinte, uma declaração que deve constar do ato, na qual se justifica a sua prática e, quando seja caso disso, se expõem os motivos que determinaram a escolha do seu conteúdo, no caso de haver lugar à sua definição discricionária. A fundamentação do ato administrativo desdobra-se, assim, em dois elementos, um de presença necessária e outro de presença eventual: a justificação da prática do ato e a motivação do seu conteúdo. A justificação é uma declaração através da qual o autor do ato explica os termos em que procedeu ao preenchimento dos termos legais, ou seja, descreve as circunstâncias de facto que, correspondendo, no seu entender, à previsão legal, o levaram a concluir que existia uma situação de interesse público à qual se tornava necessário dar resposta através da prática daquele tipo de ato administrativo. No caso de as normas lhe conferirem um maior ou menor poder discricionário na definição do conteúdo do ato, permitindo-lhe, por hipótese, escolher entre a adoção de diferentes soluções alternativas, o autor do ato deve também motivar o ato, isto é, dar conta das razões, dos interesses públicos e privados, que o motivaram, induzindo-os a definir o conteúdo do ato daquela maneira.”
Já no mesmo sentido, e quanto à referida dualidade, se pronuncia Rogério Ehrhardt Soares, nas suas lições de Direito Administrativo (sebenta da Universidade de Coimbra, 1978, páginas 306 e seguintes).
Nestes termos, a fundamentação exerce, no ato resultante do exercício de poderes, o mesmo papel que na sentença: mostra como os factos provados justificam a aplicação de certa norma e a dedução de determinada conclusão, esclarecendo o objeto e o porquê do ato, com aquele conteúdo (neste sentido, Marcello Caetano, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 3ª Reimpressão, 2010, pág. 124 e seguintes).
O dever de fundamentação é, assim, um pilar fulcral da legalidade da ação administrativa e um instrumento fundamental da respetiva garantia contenciosa, merecendo tutela constitucional. Na verdade, prevê o nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa que “Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.”
O objetivo último deste dever de fundamentação é o de garantir, ao destinatário normal do ato administrativo, colocado na situação concreta, a compreensibilidade das razões de facto e de direito que determinaram o autor do ato a agir ou a escolher a medida adotada. Serve também o dever de fundamentação a garantia de controlo, por parte deste destinatário, da legalidade do ato praticado, bem como de assegurar a este a tutela jurisdicional efetiva, conforme prevista no nº 4 daquele artigo 268º da CRP, após a aferição daquela legalidade (neste sentido, e a título de mero exemplo, Acórdão do STA de 27/05/2009, P. 0308/08, e doutrina e jurisprudência mencionadas neste aresto, disponível em www.dgsi.pt).
Ora, considerando a factualidade dada como provada, em particular nos pontos N), P) e Q), impõe-se concluir que a decisão impugnada se encontra fundamentada, se bem que por remissão para um parecer, o que é expressamente admitido por lei, como visto supra.
Na verdade, em tal parecer, parcialmente transcrito (nas matérias de particular relevo) no ponto L) do probatório, estão profunda e cuidadosamente desenvolvidas as razões de facto e de direito (nomeadamente, que normas reputou de violadas) que suportaram a decisão administrativa ora sob escrutínio, de forma lógica, clara e congruente, permitindo ao seu recetor, ou qualquer terceiro, apreender o itinerário cognitivo levado a cabo pela administração.
Por outro lado, como é expressamente afirmado na própria decisão administrativa, baseou-se esta nas conclusões constantes do identificado parecer, elaborado pela Inspeção Geral de Agricultura e Pescas, na mesma se alicerçando, e, consequentemente, nas razões de facto e de direito neste expostas, para fundamentar o sentido decisório.
Como tem sido abundantemente afirmado pela jurisprudência dos tribunais superiores (veja-se, a título de mero exemplo, o descrito no Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo de 02/12/2012, no Processo nº 0554/10, disponível em www.dgsi.pt), “(…) Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, e atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação. Por outro lado, a fundamentação por remissão, expressamente prevista no art. 125º, nº 1 do CPA consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante. (…)”
Nestes termos, impõe-se a este Tribunal concluir que a fundamentação é suficiente e permite compreender o iter cognoscitivo percorrido pela Administração na sua decisão, seja em termos de razões de facto, seja na individualização das normas que esta reputa de violadas pela Autora. E mais se afirme que também a Autora logrou compreender tal itinerário decisório, como decorre de todo o seu petitório, revelador de que ficou ciente do teor da decisão bem como dos motivos em que a Administração se alicerçou para a adotar.
Assim, e face a tudo o que ficou exposto, falece o alegado pela Autora quanto ao invocado vício de falta de fundamentação, o que desde já se declara.* II – Do alegado vício por erro nos pressupostos de facto:
Alega ainda a Autora que incorre a decisão administrativa impugnada em anulabilidade, por erro nos pressupostos de facto em que se sustentou. Invoca que cumpriu rigorosamente com todas as obrigações que sobre si recaíam, não vislumbrando o que pretende o Réu inferir com a expressão “não foi dada uma justificação aceitável para a diminuição do título alcoométrico indicado pelo beneficiário nas Declarações de Enriquecimento”, afirmando que desconhece, por reporte a dois distintos valores, qual o correto. Prossegue afirmando, à cautela, que a diferença registada entre o grau alcoométrico do mosto indicado nas declarações de enriquecimento é inferior ao constante dos talões de receção de uva dos viticultores tem justificação razoável, repetindo a explicação que já havia fornecido à IGAP aquando da realização da operação de controlo, e que aqui se dá por reproduzida. Conclui que, a existir alguma desconformidade dos valores, o valor errado será aquele obtido com instrumentos de menor precisão, qual seja o valor constante dos talões de receção de uvas, que não os valores constantes das declarações de beneficiação que, afirma, correspondem aos valores efetivos do mosto antes da beneficiação ajudada.
Na sua contestação, o Réu impugna o alegado pelo Autor, reproduzindo o constante do relatório elaborado pela IGAP, concluindo que o volume e as características declaradas no mosto de uva a enriquecer não correspondiam à realidade apurada, motivo pelo qual se encontrava legalmente vinculado à prático do ato administrativo ora impugnado, assim concluindo pela improcedência do alegado pela Autora.
Cumpre conhecer.
Envolve a presente matéria o domínio da chamada discricionariedade técnica, ou seja, estão em discussão conceitos técnicos e regras próprias da ciência vitivinícola, sendo que não cabe ao Tribunal controlar a boa ciência ou a boa técnica empregues pela Administração por manifesta falta de competência nas matérias extra-jurídicas para tanto necessárias (neste sentido, pode ler-se o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 16/03/2006, no P. 01459/06, disponível em www.dgsi.pt).
Todavia, sempre lhe caberá, sem que isso constitua uma invasão dos espaços de valoração próprios da Administração, apreciar se correspondem à verdade os pressupostos de facto em que assentou a decisão sob escrutínio (também neste sentido, entre outros, se pronunciou já o Tribunal Central Administrativo do Norte, no seu Acórdão de 27/05/2010, no P. 00240/08.4BEPNF, também disponível em www.dgsi.pt).
Assim, e passando a uma análise detalhada, incorre em erro a afirmação da Autora de que estaria obrigada, enquanto beneficiária da ajuda, a entregar a totalidade dos subprodutos da sua vinificação, que não poderiam ser inferiores a 7.984 graus hectolitros de álcool, tendo ultrapassado em muito o seu valor, ao proceder à entrega de 21.032 graus hectolitros de álcool. Na verdade, e como decorre do probatório supra, tal obrigação foi imposta à Autora relativamente à campanha de 2004/2005, que não quanto à campanha de 2005/2006, ora em discussão, pelo que não colhe o aqui alegado.
Por outro lado, resultam claros, nos termos da fundamentação da decisão administrativa ora impugnada, quais os valores tidos em consideração para efeitos da avaliação do título alcoométrico variável indicado pelo beneficiário, estando especificados, na avaliação levada a cabo relativa ao volume e características declaradas do mosto de uva a enriquecer, tais valores e ainda melhor plasmados no Anexo J à referida fundamentação, conforme decorre do probatório coligido.
Assim sendo, e tendo a Autora declarado certo valor que se verificou estar desconforme com o valor do que foi efetivamente produzido, caberia àquela o ónus de provar que o por si declarado para efeitos de beneficiação de ajuda é que correspondia à verdade, nos termos do disposto no artigo 342º do Código Civil.
E o mesmo se afirme quanto à justificação apresentada pela Autora para a existência de tal desconformidade, o que é, aliás, revelador de que sabia sobejamente aquela quais os valores que estavam em desconformidade e por referência a quê, contrariamente ao por si alegado em sede de articulado inicial.
Na verdade, todas as explicações por esta aventadas não foram postas em causa pelo Réu aquando da sua tomada de decisão, antes admitindo este que existe sempre uma oscilação entre tais valores de teor alcoométrico. Todavia, tais oscilações estão devidamente limitadas, pelo Instituto da Vinha e do Vinho, em 0,8% para mais ou para menos, intervalo que foi claramente ultrapassado.
Continuando, desde logo aceitou o Réu que o refractómetro não possui inteira precisão, frisando todavia que o equipamento propriedade da Autora sofreu uma verificação em 2005, tendo uma margem de erro de 0,1%, o que não foi posto em causa por esta no seu petitório.
Por fim, e quanto à alegada adição de água ao mosto a produzir, nas várias fases de adição de água, aceitou o Réu, na sua decisão, que a mesma corresponde a verdade, aceitando que influenciaria a alteração no volume mas não no título alcoométrico.
Nestes termos, não sendo aceite, na atualidade, uma presunção de legalidade dos atos administrativos, é também verdade que, nos termos do que dispunha o artigo 88º do CPA (na redação em vigor à data), cabe ao interessado a prova dos factos em que baseia a sua pretensão.
Consequentemente, sempre seria ónus da prova da Autora (seja nos termos do disposto neste artigo 88º do CPA, seja nos termos da norma geral prevista no já referido artigo 342º do CC) a veracidade dos factos por si declarados e que sustentaram a pretensão por si apresentada junto do Réu, de prestação de ajudas à operação de enriquecimento do mosto.
Ora, além de não ter a Autora alegado quaisquer factos novos ou argumentos que não tivessem já sido objeto de pronúncia por parte da entidade administrativa, não alegando sequer que os factos em que o Réu sustentou a sua decisão eram errados (diga-se, a título de mero exemplo, o TAVN não era x mas sim y), nem tampouco os provando ou requerendo quaisquer diligências instrutórias para o efeito pertinentes, soçobra este argumento por si aduzido.
Contrariamente, o Réu alegou e provou fundados indícios da falsidade das declarações apresentadas pela Autora aquando da apresentação do pedido de ajuda, que não se limitaram, como decorre do probatório coligido, à questão da variação do TAVN mas também ao rendimento obtido, sem que a Autora tenha logrado apresentar qualquer justificação tecnicamente atendível para o efeito nem tenha sequer refutado este outro pressuposto de facto que sustentou a decisão.
Assim, e face a tudo o que antecede, soçobra o invocado pela Autora, devendo a decisão impugnada manter-se na ordem jurídica.”X Vejamos:
Sobre o alegado vício de falta de fundamentação do acto impugnado entendeu, e quanto a nós, bem, a sentença que a decisão da Entidade Administrativa se encontrava devidamente fundamentada, até porque a Autora/Recorrente denota ter conseguido perceber o percurso cognitivo que levou aquele Ente a decidir como decidiu.
Sentenciou-se:
Ora, considerando a factualidade dado como provada, em particular nos pontos N), P) e Q), impõe-se concluir que a decisão impugnada se encontra fundamentada, se bem que por remissão para um parecer, o que é expressamente admitido por lei, como visto supra.
Na verdade, em tal parecer, parcialmente transcrito (nas matérias de particular relevo) no ponto L) do probatório, estão profunda e cuidadosamente desenvolvidas as razões de facto e de direito (nomeadamente, que normas reputou de violadas) que suportaram a decisão administrativa em crise, de forma lógica, clara, e congruente, permitindo ao seu receptor, ou qualquer terceiro, apreender o itinerário cognitivo levado a cabo pela administração.
Saliente-se, que, tal como resulta da matéria de facto dada como provada, o documento no qual se encontra vertido o parecer para o qual remete a decisão proferida pelo ora Recorrido, foi notificado por este à Recorrente (Ponto P) do probatório) tendo aquela tomado conhecimento do seu teor e do qual resulta expressamente indicado o quadro legal aplicável e que fundamenta a decisão.
Também quanto ao alegado erro sobre os pressupostos de facto, bem andou a sentença ao considerar que a decisão proferida não padecia de tal vício.
A aqui Recorrente vem, uma vez mais, e à semelhança do que havia feito quer no procedimento administrativo, quer na petição inicial, invocar uma série de argumentos para tentar demostrar que mal andou a Entidade Administrativa ao declarar que as verbas recebidas o foram indevidamente, e que, por tal razão, terão que ser devolvidas.
Acontece que o contido nas 58 conclusões de recurso mais não é que a repetição do que foi feito constar da PI.
Mas, tal como entendido pelo Tribunal a quo, nada do referido pela aqui Recorrente permite afastar aquelas que foram as conclusões da acção de controlo levada a cabo ao abrigo do disposto no Regulamento (CE) nº 485/2008, do Conselho, de 26 de maio, com vista a apurar da realidade e regularidade das operações que justificaram a ajuda concedida ao abrigo do artigo 34º do Reg. (CE) nº 1493/99, de 17 de maio.
Na verdade, no âmbito de tal acção de controlo, conforme consta do Relatório de Controlo junto aos autos e ao qual faz referência o Ponto L) do probatório, a Inspeção Geral de Agricultura e Pescas (IGAP), referiu:
“…
Quanto à quantidade e ao título alcoométrico volúmico médio dos mostos a enriquecer (risco 1), conclui-se que, nas datas indicadas pelo beneficiário como sendo as das operações de enriquecimento, era possível ao beneficiário ter enriquecido o mosto, quanto ao volume utilizado mas não quanto ao TAV;
…
O recálculo da ajuda evidencia que os valores pagos não estão correctos, pelo que o beneficiário deverá procederá sua restituição total no montante de 59.191,39€.”
…
Aliás a argumentação ora apresentada já tinha sido invocada pela parte durante a acção de controlo tendo a mesma sido analisada por aquela Inspeção-geral. Mas, tal como entendeu a Entidade Controladora, e bem secundou o Tribunal a quo, a aqui Recorrente não apresentou justificações aceitáveis para a detectada diminuição do teor alcoométrico por si indicadas, sendo certo que cada uma das justificações apresentadas foi devidamente analisada e refutada, com fundamentos técnicos, pela IGAP, tudo conforme melhor resulta da factualidade tida por assente.
Lê-se na sentença; Assim sendo, e tendo a Autora declarado certo valor que se verificou estar desconforme com o valor do que foi efetivamente produzido, caberia àquela o ónus de provar que o por si declarado para efeitos da beneficiação de ajuda é que correspondia à verdade, nos termos do disposto no artigo 342º do Código Civil.
E o mesmo se afirma quanto à justificação apresentada pela Autora para a existência de tal desconformidade, o que é, aliás, revelador de que sabia sobejamente aquela quais os valores que estavam em desconformidade e por referência a quê, contrariamente ao por si alegado em sede de articulado inicial.
Na verdade, todas as explicações por esta aventadas não foram postas em causa pelo Réu aquando da sua tomada de decisão, antes admitindo este que existe sempre uma oscilação entre tais valores de teor alcoométrico. Todavia, tais oscilações estão devidamente limitadas, pelo Instituto da Vinha e do Vinho, em 0,8% para mais ou para menos, intervalo que foi claramente ultrapassado.
Continuando, desde logo aceitou o Réu que o refratómetro não possui inteira precisão, frisando todavia que o equipamento propriedade da Autora sofreu uma verificação em 2005, tendo uma margem de erro de 1%, o que não foi posto em causa por esta no seu petitório.
Por fim, e quanto à alegada adição de água ao mosto a produzir, nas várias fazes de adição de água, aceitou o Réu na sua decisão que a mesma corresponde à verdade, aceitando que influenciaria a alteração no volume mas não no título alcoométrico.
E acrescentou:
Ora, além de não ter a Autora alegado quaisquer factos novos ou argumentos que não tivessem já sido objeto de pronúncia por parte da autoridade administrativa, não alegando sequer que os factos em que o Réu sustentou a sua decisão erram errados… nem tampouco os provando ou requerendo quaisquer diligências instrutórias para o efeito pertinentes, sobraça este argumento por si aduzido.
Contrariamente, o Réu alegou e provou fundados indícios da falsidade das declarações apresentadas pela Autora aquando da apresentação do pedido de ajuda, que não se limitaram, como decorre do probatório coligido, à questão da variação do TAVN mas também do rendimento obtido, sem que a Autora tenha logrado apresentar qualquer justificação tecnicamente atendível para o efeito ou sequer tenha refutado este outro pressuposto de facto que sustentou a decisão.
Em suma:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido decidiu o mesmo Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA -vide, entre muitos outros, os Acórdãos do STA de 19/3/81, proc. 13.031, de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813, Marcelo Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
No caso concreto a sentença proferida agiu bem, ao não julgar verificado o vício de falta de fundamentação; tal denota-o a leitura atenta da factualidade tida por assente, não questionada nesta sede, e que contém, quer o material de facto, quer o suporte legal, tanto da decisão da Entidade Administrativa, como da judicial que a manteve.
Aliás, no que concerne à fundamentação por remissão, chamamos à colação o Acórdão do STA de 06/02/2007, no proc. 0904/05, onde se sumariou I-O artigo 125º, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, ao aceitar que a fundamentação dos atos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige una declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca, que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. II- Para além disso, à lei, ao aceitar uma fundamentação desse tipo (per relationem), só a permitiu sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência do mesmo passo legalmente exigidas.
Por sua vez, nos termos do Acórdão do STA (Pleno da secção do CA), de 14/05/1997/proc. 029952, já acima aludido, Encontra-se fundamentado “per remissionem” ou “per relationem” o despacho que se louve e remeta expressamente para uma informação dos serviços inserta no processo administrativo, assim se apropriando do respectivo conteúdo.
Por último, Não pode dar-se como subentendida uma manifestação de adesão ou concordância com pareceres, informações ou propostas que antecedem a prática da resolução final, se essa concordância não tem no acto nenhuma expressão literal, ainda que incorrectamente empregue.
Acresce que a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente; dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. o Professor Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138.
E, também a alegação de que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao afastar a tese de erro sobre os pressupostos de facto que imputava à decisão da Entidade Administrativa, carece de suporte; é que a Autora não logrou apresentar (nem na acção nem no procedimento administrativo) justificações aceitáveis para a detectada diminuição do teor alcoométrico por si indicadas, sendo certo que cada uma das justificações apresentadas foi devidamente analisada e refutada, com fundamentos técnicos, pela IGAP, tudo conforme melhor resulta dos factos dados como provados, sendo que o Senhor Juiz explicou detalhadamente a sua base de suporte, como o atesta o acima transcrito quanto à motivação quer da factualidade provada como da não provada.
E, assim sendo, forçoso é concluir que este Tribunal ad quem não podia mexer no probatório, pois, contrariamente ao invocado, a decisão recorrida considerou toda a matéria aduzida pela Autora/Recorrente, embora refutando-a. Dito de outro modo, não procede a leitura da parte no sentido de que a sentença desvalorizou integralmente o suporte documental por si apresentado.
Conforme tem sido sistematicamente entendido, quer pela Doutrina quer pela Jurisprudência, no que respeita à modificação da matéria de facto dada como provada pela 1ª instância, o Tribunal de recurso só deve intervir quando a convicção desse julgador não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se, assim, a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova, bem como à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto - vide, por todos, o Acórdão do STA, de 19/10/2005, no proc. 0394/05.
Dir-se-á, para finalizar, que os recursos jurisdicionais são meios específicos de impugnação de decisões judiciais, e devem, por isso mesmo, consubstanciar pedidos de revisão da sua legalidade com fundamento em erros ou vícios das mesmas, erros ou vícios estes que a devem afrontar, dizendo do que discordam e porque discordam - artigos 627º/1, 635/3, 639º e 640º, todos do CPC e Acórdãos do STA: Pleno, de 03/04/2001/proc. 39531; de 09/05/2001/proc. 47228 e de 14/12/2005/proc. 0550/05.
Se assim não fizer, limitando-se apenas a repetir argumentos utilizados para impugnar o acto administrativo objecto da acção, o recurso jurisdicional está, em princípio, votado ao fracasso, como é o caso ora em análise.
Falecem, assim, as conclusões da alegação.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 16/02/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Rogério Martins |
