| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
M…– residente na rua …, no Porto – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – em 02.03.2010 – que julgou improcedente a acção administrativa comum [ordinária] que intentou contra o Instituto Português de Oncologia do Porto [IPO – EPE] - esta sentença culmina acção administrativa comum, tramitada na forma ordinária, em que a autora, ora recorrente, demandou o recorrido IPO-EPE, e o Estado Português, pedindo ao TAF que os condenasse a pagar-lhe a quantia de 36.343,75€ acrescida dos juros de mora vencidos e vincendos.
Conclui assim as suas alegações:
1- Recorre-se da sentença do TAF do Porto que julgou totalmente improcedente a acção administrativa comum, ordinária, que absolveu o réu do pedido;
2- A ora recorrente interpõe o presente recurso por considerar, sem margem para qualquer dúvida, que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não verificação dos pressupostos constantes do nº6 do artigo 10º do Estatuto do IPO anexo ao DL nº282/2002 de 10.12 no caso sub judice, negando-se, em consequência, a atender a pretensão de indemnização da autora;
3- Ao interpretar a norma em causa, no sentido de não equiparar a cessação do mandato ope legis, à destituição sem justa causa, mesmo no caso de se considerar que aquela cessação operada por via legislativa configura na realidade um acto materialmente administrativo, o tribunal a quo violou os artigos 9º e 10º do CC, e sustentou uma interpretação inconstitucional à luz dos artigos 13º, 42º nº3 e 268º nº4 da Constituição da República Portuguesa, inconstitucionalidade que desde já se invoca;
4- O nº6 do artigo 10º dos Estatutos do IPO prevê, à imagem do artigo 26º do Estatuto do Gestor Público [regra base da redacção da norma em análise], a possibilidade de fazer cessar o mandato de um administrador pertencente ao Conselho de Administração do IPO, por razões de mera conveniência, ou seja, sem que para tal tenha que se verificar justa causa na destituição do mandato do respectivo administrador;
5- O que equivale a dizer que um administrador do Conselho de Administração pode, ao abrigo da referida norma, ver cessar o seu mandato, antes de decorrido o seu período de três anos previsto no seu nº4, por razões que não lhe são imputáveis, isto é, por razões que em nada contendem com o desempenho das funções por ele exercidas;
6- As razões ali consagradas revestem, por isso, carácter objectivo, que se traduz no conceito indeterminado de mera conveniência do serviço ou, caso se preferira, de razões de oportunidade, conceitos estes que se inserem, clara e indiscutivelmente, no âmbito do poder discricionário da Administração, que em nome do interesse público pode determinar a cessação do mandato de um gestor público, sem justa causa, ou seja, sem causa que lhe seja [a ele gestor] imputável;
7- Contudo, a cessação do mandato do administrador, antes do fim do seu prazo, sem que tenha ocorrido justa causa, isto é, sem razões que lhe sejam imputáveis e que respeitem ao desempenho das funções para as quais foi mandatado [revogação do mandato ad nutum] faz nascer na esfera jurídica do mandante a obrigação de indemnizar o mandatado, fundando-se tal obrigação de indemnizar na responsabilidade objectiva por acto lícito, tal como sentenciou e bem o acórdão do Tribunal de Conflitos constante dos presentes autos;
8- A decisão de fazer cessar os mandatos, de todos ou só de alguns, dos administradores do Conselho de Administração do demandado, sem fundamento em justa causa, antes de decorrido o prazo de caducidade, é um acto lícito, à luz do nº6 do artigo 10º dos Estatutos à data aplicáveis, que por ser lesivo das legítimas expectativas dos administradores, faz nascer na esfera jurídica do demandado a obrigação de indemnizar esses mesmos administradores a título de responsabilidade por acto lícito;
9- A conclusão pela aplicação do nº6 do artigo 10º dos Estatutos do réu, na redacção aplicável à data dos factos, ao caso concreto, só é possível por recurso às regras do artigo 9º do CC, ou seja, através de uma interpretação actualista que encontre a ratio da norma a interpretar, com base em que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [ver o nº3 do artigo 9º do CC];
10- É precisamente em obediência aos ditos ditames legais, que se invoca sempre a ratio das normas a aplicar, ou seja, que solução queria o legislador consagrar para a regulação das situações alvo das normas que criou, independentemente da forma como se expressa, independentemente da letra da lei, desde que haja o mínimo de correspondência entre a letra da lei e a interpretação que sobre ela recaiu;
11- Assim, o que releva, substancialmente, para a aplicação da referida norma é que: 1) Haja cessação do mandato dos administradores do Conselho de Administração; 2) O mandato cesse antes de decorrido o seu prazo; 3) A cessação do mandato dos referidos administradores não se fique a dever a justa causa, isto é, que não lhe seja imputável, que se consubstancie numa causa objectiva reconduzível a razões de mera conveniência, de mera oportunidade;
12- Verificados estes pressupostos, há lugar a atribuição de uma indemnização fundada, repita-se, no instituto da responsabilidade civil por actos lícitos, independentemente da entidade que determine a cessação do mandato, desde que para tal tenha competência, ou da forma que revista o facto jurídico que origina a cessação desse mandato, ou ainda, do nome que se atribui a tal cessação: demissão, destituição ou exoneração;
13- Esta é a ratio do nº6 do artigo 10º dos Estatutos do IPO: e como tal, qualquer situação em que se encontrem preenchidos os ditos requisitos origina a responsabilidade da mesma em indemnizar os administradores que viram o seu mandato cessar antes do tempo previsto, sem razão que lhes fosse imputável;
14- Nesta conformidade, atendendo à ratio do preceito em análise, importa ter presentes os factos provados na sentença recorrida e que são relevantes para o presente recurso: 1) A autora exerceu funções como vogal do Conselho de Administração do réu; 2) No dia 15.04.2005 foi renovado o seu mandato pelo um período de três anos, que se completaria no dia 15.04.2008; 3) O réu foi transformado em entidade pública empresarial pelos DL nºs 93/2005 de 07.06 e 233/2005 de 29.12; 4) O mandato cessou no dia 30.12.2005 por força do artigo 21º do DL nº233/2005 de 29.12;
15- Face a estes factos, a sentença determinou a inaplicabilidade do nº6 do artigo 10º dos Estatutos do réu, por a cessação do mandato da autora não ter tido origem em acto administrativo [destituição] deliberado em Assembleia-Geral; acrescentando, por seu turno, que mesmo que se configurasse o artigo 21º do DL nº233/2005, que determinou a cessação do mandato, como um acto materialmente administrativo, solução adiantada pelo Parecer junto com a petição inicial e pelo aresto do Tribunal de Conflitos, não devia ser atribuída nenhuma indemnização à autora por não ter sido esse acto proferido pela Assembleia-Geral;
16- Salvo o respeito por diverso entendimento, esta interpretação literal e redundantemente positivista, e, como tal, formalista, da norma a aplicar destoa das mais elementares regras de interpretação jurídica, contrariando claramente a ratio constante da norma interpretada e aqui sob análise, o que consubstancia, por isso mesmo, interpretação ilegal e inconstitucional, inadmissível à luz dos princípios do Estado de Direito Democrático;
17- À data dos factos, a autora exercia o seu mandato como vogal do Conselho de Administração, mandato este que, supostamente, apenas cessaria no dia 15.04.2008, nos termos do disposto do nº4 do artigo 10º dos Estatutos do IPO à data aplicáveis, mas que cessou no dia 30.12.2005, por via do nº1 do artigo 21º DL nº233/2005 de 29.12, por razões de mera conveniência ou oportunidade, ou que equivale a dizer, sem ocorrência de justa causa;
18- Não querendo escamotear as razões formalistas que estão na base da recusa da pretensão da autora, o mesmo DL que determinou a cessação das suas funções, também estatui de forma clara, no artigo 2º que o réu, juntamente com as restantes unidades hospitalares transformadas em EPE, sucedeu nos direitos e obrigações das unidades de saúde que lhes deram origem, independentemente de quaisquer formalidades;
19- De onde, se por via do nº6 do artigo 10º dos seus Estatutos, o réu, na qualidade de sociedade anónima de capitais exclusivamente estaduais, está obrigada a indemnizar a autora, na medida em que o seu mandato cessou sem justa causa, esta obrigação tem que ser assumida pelo mesmo réu, nos termos do artigo 2º do DL nº233/2005 de 29.12; e esta é a única solução possível em face da ratio acima denunciada;
20- Não podendo assistir razão ao Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo, porquanto, ao não aplicar o nº6 do artigo 10º dos Estatutos, na redacção aplicável, viola, desta feita, o artigo 2º do DL nº233/2005 de 29.12;
21- Ainda assim, discordando-se directamente do sentenciado pelo tribunal a quo, e mesmo que se considere que para a aplicação do nº6 do artigo 10º em causa é necessário que as funções de administração cessem por via de acto administrativo que determine a destituição da autora sem justa causa, sempre se diga que no caso concreto foi efectivamente por via de um acto administrativo que a autora viu cessar as suas funções;
22- Embora este acto tenha sido proferido, indevidamente, sob forma de lei, mais concretamente, por via do artigo 21º do DL 233/2005, a verdade é que se trata, efectivamente, de acto materialmente administrativo proferido pelo Governo, no exercício da função administrativa, e proferido ao abrigo da alínea d) do artigo 199º da CRP, nos termos já adiantados pelo douto Parecer Jurídico junto com a petição inicial e nos termos configurados pelo Tribunal de Conflitos, nomeadamente, por lhe faltarem as características típicas da generalidade e abstracção;
23- E é um acto materialmente administrativo, sob a forma de acto normativo, porquanto, ao determinar a cessação dos mandatos dos membros dos conselhos de administração das 31 unidades hospitalares transformadas em entidades empresarias locais, definiu unilateralmente a situação de cada um dos administradores que a data exerciam funções nos diferentes conselhos de administração das 31 unidades hospitalares, aliás devidamente identificadas nos mapas anexos aquele decreto;
24- Ou seja, é acto materialmente administrativo, na medida em que foi proferido por órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público, regulando unilateralmente situações jurídicas de um universo de destinatários determináveis ou individualizáveis;
25- Neste sentido, invocam-se os ensinamentos de Freitas do Amaral, acrescentando que no caso em apreço não só se trata de acto materialmente administrativo, como esse acto se classifica como acto administrativo colectivo, uma vez que tem por destinatários um conjunto unificado de pessoas;
26- Quer isto dizer que, embora tal acto, sob a forma normativa [de DL], não tenha um único destinatário devidamente identificado, dirige-se a um conjunto unificado de pessoas que são perfeitamente determináveis;
27- Este acto, por ser materialmente administrativo, ainda que sob a forma de acto normativo, fez cessar, antes do prazo previsto, cada um dos mandatos de cada um dos administradores que haviam sido legalmente mandatados para o exercício de funções de cada uma das 31 unidades hospitalares;
28- E ao fazer cessar, como fez, cada um dos mandatos, sem causa que seja imputável aos administradores, antes do prazo previsto, o que é o mesmo que dizer, sem justa causa, determinou a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos, mais concretamente, lesou as legítimas expectativas dos administradores de exercerem funções até ao fim do seu mandato;
29- Ou seja, sob aparência de Lei, o governo emitiu tantos actos administrativos quantos eram os administradores que se encontravam a exercer funções nas 31 unidades hospitalares, de entre os quais se conta a ora recorrente;
30- Aliás, nos termos do nº4 do artigo 268º da CRP, consagra-se a possibilidade de impugnação do acto administrativo independentemente da sua forma, desde que lesem direitos e interesses dos administrados;
31- Pelo que, com expressa referência a actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, o legislador constituinte reconhece não só a existência de actos administrativos materialmente administrativos, como reconhece que esses actos administrativos podem surgir na ordem jurídica, sob forma de actos normativos, seja ela lei, decreto-lei, regulamento, decreto-regulamentar, entre outras;
32- Resultando indiscutível que o acto [formalmente normativo] que determinou a cessação do mandato da autora, antes do fim do seu prazo, sem causa que lhe seja imputável, é um acto administrativo material que se consubstancia numa destituição sem justa causa, tal qual prevista no nº6 do artigo 10º dos Estatutos do réu na redacção aplicável, encontrando-se nessa medida preenchidos os requisitos de que depende a aplicação desta norma, devendo ser atribuída a indemnização à autora;
33- Por fim, discorda veementemente a autora do tribunal a quo, quando este sentencia no sentido de, ainda que se qualifique o acto normativo como acto materialmente administrativo, não haver lugar a indemnização, por não ter sido tal acto proferido pela Assembleia-Geral;
34- Não contesta a autora o facto de não ter sido o acto proferido pela Assembleia-Geral, pois que a Assembleia-Geral foi dissolvida por via da transformação do réu e restantes unidades hospitalares em entidades públicas empresariais, ou seja, tal órgão social deixou de existir ao mesmo tempo que é determinada a cessação dos mandatos da autora e restantes administradores, ocorrendo uma impossibilidade fáctica de aquele órgão proferir tal referido acto materialmente administrativo;
35- Mesmo assim, por mera cautela de patrocínio, sempre se diga que o réu era sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, conhecendo como accionista único o próprio Estado [não obstante se prever nos diplomas que instituíram os Hospitais SA a possibilidade de serem também seus accionistas empresas de capitais exclusivamente públicos, tal nunca chegou a acontecer, tendo-se mantido o Estado como accionista único até à sua transformação em Hospitais EPE - neste ponto, ver J. M. Coutinho de Abreu, Sociedade Anónima, a Sedutora (Hospitais, SA, Portugal, SA), «Miscelâneas», nº1, IDET, Almedina, Coimbra, 2003, página 20, e em especial, nota 5];
36- O Estado, enquanto único accionista, tinha direito de voto em Assembleia-Geral, sendo que, nos termos do nº3 do artigo 6º dos Estatutos do réu à data aplicáveis, isto é, publicados em anexo ao DL nº282/2002, o accionista Estado é representado por mandatário designado para o efeito por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde;
37- Pelo que os actos de destituição com ou sem justa causa eram decididos por meio de mandatário do Estado, designado pelos Ministérios das Finanças e da Saúde, com direito de voto em Assembleia-Geral, na qualidade de único accionista;
38- Ora, o acto materialmente administrativo que determinou a destituição da autora sem justa causa, foi emitido sob a forma de decreto-lei emitido precisamente pelo Governo na sequência de proposta apresentada em Conselho de Ministros pelo Ministério da Saúde;
39- Tratando-se, assim, na prática da mesma pessoa colectiva de direito público, no caso o Estado [Governo];
40- Assim, o Estado [Governo], em vez de determinar a destituição sem justa causa da autora e dos demais administradores através do seu representante na Assembleia-Geral do réu IPO, por acto administrativo formalmente emanado por este órgão e em obediência a instruções do mesmo Governo, destituiu os ditos administradores através de uma disposição com idênticos objecto, conteúdo e finalidade, só que camuflada num decreto-lei;
41- Ou seja, acabou por destitui-los através de um feixe de actos materialmente administrativos contextuais em tudo idênticos aos actos de destituição formalmente emanados pelas assembleias-gerais dos Hospitais SA;
42- E, reitere-se, podia fazê-lo sem justa causa, antes do prazo previsto, porque a lei assim o permite. Não é isso que está em causa: o que não se pode tolerar é que pela prática de um acto administrativo lícito, sob a forma de decreto-lei, não haja lugar à atribuição da indemnização legalmente devida, por não se verificarem formalmente os requisitos do nº6 do artigo 10º dos Estatutos do réu;
43- O que equivale a dizer que não se pode admitir que as legítimas expectativas criadas aos administradores no sentido de cumprirem o seu mandato até ao fim, como é o caso da autora, sejam escamoteadas e não sejam devidamente indemnizadas, nos termos da lei, só porque a cessação operou supostamente ope legis e não por via de acto administrativo;
44- Se assim fosse, estar-se-ia a permitir que, sob a forma de DL ou de lei formal da AR, se emitissem actos materialmente administrativos causadores de prejuízos sem que fossem pagas as devidas indemnizações, escapando desse modo a Administração com toda a facilidade às normas legais que determinam que essas indemnizações devem ser atribuídas, no caso o nº6 do artigo 10º dos Estatutos do réu na redacção aplicável;
45- Sem prescindir, ainda que se considere que o caso em apreço não consubstancia uma verdadeira situação de destituição com ou sem justa causa, o que apenas se concede por mera cautela de patrocínio, sempre se diga que há lugar a aplicação analógica, nos termos do artigo 10º do CC, aplicando-se deste modo ao caso vertente o regime jurídico previsto no artigo 10º do estatutos anexos ao DL 282/2004 para a destituição dos gerentes;
46- Assim, ainda que se configura, como parece resultar da sentença recorrida, que a cessação do mandato da autora ocorreu ope legis, sob pretexto da Lei que determinou a extinção do réu como sociedade anónima detida exclusivamente por capitais públicos, no limite, ter-se-ia que concluir pela aplicação analógica do sobredito regime jurídico, sob pena de violação do artigo 10º do CC e do princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP;
47- Assim, analisando o caso de se concluir pela não aplicação directa, atenta a gravidade do caso em apreço, uma cessação de funções sem causa imputável à Administradora, deveria o Juiz a quo, pelo menos e no limite, ter equacionado a possibilidade da sua aplicação analógica;
48- Todavia, não o fez e, não o fazendo, violou o artigo 10º do CC, na medida em que se deixou ficar em face da conclusão de que o artigo invocado não teria aplicabilidade, por razões de forma, ignorando o instituto jurídico aqui em causa, isto é, a responsabilidade civil objectiva por acto lícito lesivo dos interesses da autora e das legítimas expectativas tuteladas pelo direito;
49- Seguindo as regras consagradas no CC, quanto à matéria que nos ocupa, seria necessário perceber se há ou não um caso substancialmente semelhante, cujo regime jurídico se pudesse aplicar à situação em apreço;
50- Em termos abstractos, e colocando-nos nós agora na posição de quem defende a não aplicação directa ao caso sub judice do regime jurídico de destituição dos administradores, consagrado no artigo 10º dos Estatutos do réu, facilmente se perceberia que a autora, juntamente com os restantes administradores, viu cessar o seu mandado antes do prazo previsto, por causa que não lhe foi imputável;
51- Em boa verdade, sob o pretexto da modificação jurídica da entidade pública em causa em entidade pública empresarial, foi decidida unilateralmente a cessação de todos os mandatos de todos os administradores dos Conselhos de Administração de todas as unidades hospitalares;
52- Contudo, tal transformação jurídica poderia ter sido operada, sem que houvesse necessidade de fazer cessar os mandatos dos Administradores dos Conselhos de Administração, que poderiam perfeitamente continuar a exercer as funções para as quais tinham sido mandatos, sem pôr em causa a referida transformação dos Hospitais SA em Entidades Públicas Empresarias;
53- A autora viu cessar o mandato, tal como os administradores dos demais estabelecimentos, por razões alheias à sua vontade e que nada contendem com o modo como vinha a desempenhar as suas funções, não lhe sendo imputável a referida cessação;
54- Ou, doutra forma, a autora viu cessar as suas funções, porque o XVII Governo Constitucional entendeu que deveriam cessar, no âmbito dos seus poderes discricionários;
55- No entanto, a transformação do réu, em nada impossibilitava que a autora continuasse a exercer funções, só assim não ocorreu, por clara e discricionária escolha da Administração, ou seja, por razões de mera conveniência;
56- Esta situação é, clara e indiscutivelmente, em tudo semelhante à da destituição sem justa causa, previsto no sobredito nº6 do artigo 10º dos Estatutos do réu, que mais não é do que uma cessação do mandato dos administradores, por razões de mera conveniência ou oportunidade, que não lhe são imputáveis e que em nada contendem com o modo como eles exercem as suas funções;
57- A única diferença é que neste último caso o acto administrativo que determinaria a cessação do mandato da autora, seria proferido pela Assembleia-Geral, de forma clara e individualizada, enquanto que no caso dos autos, o acto administrativo foi proferido, sob a forma de acto normativo, pelo Governo;
58- Em ambos os casos, o mandato da autora que deveria durar três anos foi encurtado, sem que lhe fosse atribuída qualquer culpa pela cessação do referido mandato; em ambos os casos estamos perante dois actos administrativos lícitos, embora um apenas o seja materialmente; em ambos os casos os actos são lesivos das legítimas expectativas da autora de, durante o período de três anos, exercer as funções para as quais foi nomeada, recebendo a respectiva remuneração;
59- Em ambos casos se verifica a ocorrência de responsabilidade extracontratual objectiva pela prática de actos lícitos, mas lesivos, e, que fazem nascer na esfera jurídica de quem os pratica uma obrigação de indemnizar os respectivos lesados, no caso concreto, a autora;
60- Assim, seria forçoso concluir, ao menos, pela aplicação analógica do regime jurídico em apreço, por se tratar, para quem entende como entendeu o tribunal a quo, de situações substancialmente semelhantes, às quais se deve aplicar a mesma disciplina jurídica;
61- Paralelamente, refira-se que a interpretação feita pelo tribunal a quo do regime jurídico da destituição dos Administradores do Conselho de Administração do réu, que negou a pretensão indemnizatória da autora, é inconstitucional por violação do:
1) Artigo 13º da CRP ao tratar de forma diferente situações que são substancial e objectivamente iguais, na medida em que a autora viu cessar o seu mandato, antes de decorrido o seu tempo, por causa que não lhe é imputável, sendo a sua situação, na sua substância, idêntica as cessações de mandato ocorrida sem justa causa dos administradores do Conselho de Administração ocorrida antes ou após a transformação do réu. Até porque, relembre-se, a transformação do réu é apenas um pretexto, sendo certo que autora poderia ter continuado a exercer funções de Administradora como fazia até então;
2) Nº2 do artigo 47º da CRP, na vertente de desenvolvimento da relação jurídica de emprego público, mais concretamente, no direito que a mesma tinha de ser mantida no exercício das funções para as quais foi mandatada, pelo período estabelecido, o denominado jus in officio. Com efeito, se a autora não foi mantida no exercício das suas funções, por razões de mera conveniência ou mera oportunidade da Administração pública, ainda que por acto lícito, porque permitido por lei, a verdade é que a mesma tem que ser indemnizada pela prática de actos lícitos, uma vez que nenhuma culpa lhe é imputável na cessação das suas funções;
3) Nº4 do artigo 264º da CRP, na medida em que desconsiderou a consagração constitucional da tutela jurisdicional efectiva dos actos administrativos lesivos dos interesses dos administrados, independentemente da sua forma, isto é, dos actos materialmente administrativos, que fundamenta, em grande medida, a aplicação directa ao caso sub judice do regime jurídico da destituição dos administradores do réu, constante do artigo 10º dos seus Estatutos, na redacção aplicável;
62- Inconstitucionalidades que se invocam para os devidos efeitos legais;
63- De tudo quanto exposto resulta claro que a interpretação feita pelo tribunal a quo, ao concluir pela não aplicação do nº6 do artigo 10º do Estatutos anexos ao DL nº282/2002 e, consequentemente, pela não atribuição da quantia indemnizatória peticionada pela autora, é ilegal por violação, em primeiro lugar, da ratio do nº6 do artigo 10º dos Estatutos anexos ao DL nº282/2002, do artigo 2º do DL nº233/2005, de 29.12, dos artigos 9º e 10º do CC, e, inconstitucional por violação do artigo 13º, do nº2 do artigo 47º e do nº4 do artigo 268º da CRP, devendo, por esse motivo, ser substituída a sentença ora recorrida por outra que julgue a pretensão da autora procedente.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como a total procedência da acção administrativa comum.
O recorrido IPO-EPE contra-alegou, concluindo assim:
1- A situação jurídica onde a recorrente funda a sua pretensão é de natureza administrativa, emergente de um acto legislativo, sem qualquer conexão com acto ou omissão da aqui recorrida, acção ou omissão que não tiveram lugar;
2- Ainda assim, o arrogado direito da agora recorrente não se acha abrangido pela previsão da norma dos nºs 5 e 6 do artigo 10º dos Estatutos anexos ao DL nº282/2002 de 10.12, não tendo sido praticado qualquer acto subsumível à previsão normativa;
3- Nem pelo artigo 6º nº2 do DL nº464/82 onde se consagra, de modo inequívoco, uma equiparação da cessação do mandato por via da dissolução do órgão de gestão à exoneração com motivo justificado;
4- Com efeito, em tal norma tutela-se o interesse do titular do mandato nos casos em que a cessação tenha lugar por destituição estabelecida por assembleia-geral e quando venha a estabelecer-se judicialmente a inverificação da invocada [expressa] ou presumida justa causa de destituição;
5- Ainda que o direito da agora recorrente se mostrasse subsistente, emerge o mesmo de acto lícito, de natureza legislativa e com projecção administrativa, por afectar a esfera jurídica individual da autora, mas inexistindo conexão com a pessoa colectiva do agora recorrida, nem directamente nem por relação com a entidade em cujos direitos e obrigações a aqui sucedeu;
6- Acto esse simultâneo com o da cessação do mandato do Presidente do órgão a que a titular do mandato pertencia, o que constitui causa autónoma de cessação, atenta a relação de acessoriedade entre mandatos, do mandato dos vogais por relação ao do Presidente do órgão;
7- Por outro lado, nunca teria a agora recorrente direito a qualquer compensação indemnizatória a título de despesas de representação dada a natureza jurídica desta rubrica, que tem natureza reparatória, o que implica a correspectividade do desempenho, e não qualquer natureza remuneratória de trabalho/mandato prestado; Por outro lado,
8- A extinção da pessoa colectiva, a que se reporte o mandato de um gestor público e cuja cessação tenha lugar, por via da solução legal da conversão das pessoas abrangidas, a que se referem as normas do DL nº93/2005 de 07.06, quanto à criação do novo IPO-EPE, não constitui uma via de cessação do mandato assimilável à dissolução e demissão por mera conveniência a que se refere o artigo 26º do novo estatuto do gestor público;
9- Ou seja, não é assimilável àquela demissão livre de invocação de fundamentos, a que se refere a norma do artigo 26º nº1 in fine do estatuto do gestor público ou à dissolução a que se refere a norma do artigo 26ºnº1 primeira parte, e não é assimilável por se detectar nesta livre demissão uma amplitude de poder, discricionária porque dispensada de fundamento, que não ocorre na solução normativa ou institucional;
10- Em consequência, não pode seguir o mesmo regime jurídico e importar a mesma consequência indemnizatória;
11- Cessando o vínculo de mandato da autora enquanto gestora pública, por extinção da pessoa colectiva da área da saúde, a entidade responsável por qualquer atribuição indemnizatória sempre teria de ser o Ministério da Saúde e nunca a entidade que sucedeu nos direitos e obrigações da pessoa colectiva extinta;
12- Se o eventual direito a indemnização tem como génese a extinção do mandato, e do órgão a que se reporta, não pode constituir-se na esfera jurídica da pessoa colectiva extinta, por razões lógicas, por serem coevas a constituição do direito arrogado pela autora e a extinção da pessoa colectiva em causa;
13- A douta sentença recorrida não merece, pois, qualquer censura.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] no sentido do não provimento do recurso jurisdicional.
A recorrente, reagindo a esta pronúncia, veio reiterar a sua tese no sentido da revogação da sentença e total procedência da acção, e veio, ainda, arguir a ilegitimidade do Ministério Público para emitir, no presente caso, a emitida pronúncia.
Cumpre apreciar e decidir.
De Direito
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
A) A autora M… exerceu as funções de vogal do Conselho de Administração do extinto Instituto Português de Oncologia Francisco Gentil - Centro Regional de Oncologia do Porto, SA, desde 16.12.2002 a 30.12.2005 [facto admitido por acordo das partes];
B) No dia 15.04.2005 reuniu-se a Assembleia-Geral desse Instituto, tendo a autora sido reconduzida no exercício do dito cargo [ver documento 1 junto com a petição inicial];
C) A duração do mandato dos administradores é de três anos [ver documento 1 junto com a petição inicial];
D) O Instituto foi transformado em entidade pública empresarial pelos DL nº93/2005, de 07.06, e nº233/2005, de 29.12 [facto admitido por acordo das partes – ver documento 1 junto com a petição inicial];
E) O mandato da autora cessou no dia 30.12.2005, por força do artigo 21º do DL nº233/2005 de 29.12 [ver documento 1 junto com a petição inicial];
F) A autora, por ser Vogal do Conselho de Administração do extinto Instituto Português de Oncologia Francisco Gentil, EPE, auferia a quantia mensal de 4.204,18 €;
G) A autora, por ser Vogal do Conselho de Administração do extinto Instituto Português de Oncologia Francisco Gentil, EPE, auferia, a título de despesas de representação, a quantia mensal de 1.261,25 €;
H) O Presidente do Conselho de Administração do extinto Instituto Português de Oncologia Francisco Gentil, EPE, cessou as funções e o respectivo mandato no dia 30.12.2005;
I) Dá-se por integralmente reproduzido o teor dos documentos 5, 7 e 8 juntos com a petição inicial;
J) A autora, desde Março de 2006, até ao dia 14.12.2006, auferiu a quantia de 41.921,76 €;
L) A autora suportou até à presente data a quantia de 2.678,73€ a título de honorários com mandatários judiciais.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por José Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e ainda por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora da acção administrativa comum ordinária pediu ao TAF do Porto que condenasse o réu Instituto Português de Oncologia do Porto Francisco Gentil EPE [IPO-EPE] e o réu Estado Português, a pagar-lhe a quantia de 36.343,75€ com juros de mora vencidos desde a citação até efectivo e integral ressarcimento.
Reclama esta quantia a título de indemnização que lhe é devida pelo facto de não ter cumprido integralmente o mandato de vogal do Conselho de Administração do então Instituto Português de Oncologia de Francisco Gentil - Centro Regional de Oncologia do Porto, SA [IPO-SA], pois que esse mandato, como os demais, cessou automaticamente com a conversão do IPO-SA em IPO-EPE [artigos 10º, nº4 e nº6, do DL nº282/2002, de 10.12, 2º e 21º do DL nº233/2005, de 29.12].
Aquando do saneador, o TAF absolveu da instância o réu Estado Português, com base na sua ilegitimidade. Esta decisão transitou em julgado.
O TAF do Porto acabou por proferir sentença de mérito, na qual absolveu do pedido o réu IPO-EPE, por entender, fundamentalmente, que não assistia direito de indemnização à autora porque a cessação de funções operada pela entrada em vigor do DL nº233/2005 não era subsumível à destituição sem justa causa prevista no artigo 10º do DL nº282/2002, e que, mesmo que aquela cessação automática pudesse ser considerada como acto materialmente administrativo, certo é que não poderia ser atribuído ao Conselho de Administração do extinto IPO-SA.
A autora da acção discorda, e reputa de errado este julgamento realizado pelo TAF do Porto. Não imputa, porém, nulidades ou erros de julgamento de facto à sentença recorrida.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de direito se reduz o objecto deste recurso jurisdicional.
Existe, todavia, uma questão prévia ao conhecimento do mérito deste recurso, e que foi suscitada também pela recorrente, aquando da sua resposta à pronúncia do Ministério Público [artigo 146º nº2 do CPTA].
III. Comecemos por abordar esta questão prévia, que consiste em saber se, no presente caso, havia ou não faculdade de pronúncia nos termos do artigo 146º nº1 do CPTA.
Já decidimos questão semelhante em acórdão deste tribunal, de que também fomos relator, e cujo arrazoado passamos a citar [AC TCAN de 15.11.2007, Rº02406/04.7BEPRT]:
[…]
A Constituição da República Portuguesa [CRP], no artigo 219º nº1, e na parte aqui pertinente, estipula que ao Ministério Público compete […] defender os interesses que a lei determinar […] e defender a legalidade democrática.
O Estatuto do Ministério Público [Lei nº47/86 de 15.10, alterada pela Lei nº2/90 de 20.01, pela Lei nº23/92 de 20.08, pela Lei nº60/98 de 27.08, pela Lei nº20/98 de 02.11, e pela Lei nº42/05 de 29.08] na parte pertinente do seu artigo 1º, e na linha da referida norma constitucional, diz que o Ministério Público […] defende os interesses que a lei determinar […] e defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF de 2002], no seu artigo 51º, estipula que compete ao Ministério Público […] defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
O Código de Processo dos Tribunais Administrativos [CPTA], no artigo 9º nº2 [inserido nas disposições fundamentais sobre as partes] diz que independentemente de ter interesse pessoal na demanda, […] o Ministério Público tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais – trata-se de uma norma semelhante à do artigo 26º-A do CPC.
É sobre este critério substantivo que acaba por ser decalcada a legitimidade atribuída ao Ministério Público no âmbito da acção administrativa comum [artigo 40º nº1 alínea b) e nº2 alínea c) do CPTA], e da acção administrativa especial [artigo 55º nº1 alínea b), 68º nº1 alínea c), e 73º nº3 do CPTA].
No tocante à acção administrativa especial, preceitua o artigo 85º do CPTA, sob a epígrafe intervenção do Ministério Público, que no momento da citação da entidade demandada e dos contra-interessados, é fornecida cópia da petição e dos documentos que a instruem ao Ministério Público, salvo nos processos em que este figure como autor [nº1]. Em função dos elementos que possa coligir e daqueles que venham a ser carreados para o processo, o Ministério Público pode solicitar a realização de diligências instrutórias, bem como pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º [nº2]. Para o efeito do disposto no número anterior, o Ministério Público, nos processos impugnatórios, pode invocar causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição [nº3]. Nos processos impugnatórios o Ministério Público pode ainda suscitar quaisquer questões que determinem a nulidade ou inexistência do acto impugnado [nº4].
A nível de recursos jurisdicionais, o artigo 141º nº1 do CPTA reconhece legitimidade ao Ministério Público para interpor recurso ordinário de uma decisão proferida por um tribunal administrativo, se a decisão tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais. E o artigo 146º nº1 do mesmo diploma, inserido já na tramitação do recurso jurisdicional, preceitua que recebido o processo no tribunal de recurso e efectuada a distribuição, a secretaria notifica o Ministério Público, quando este não se encontre na posição de recorrente ou recorrido, para, querendo, se pronunciar, no prazo de 10 dias, sobre o mérito do recurso, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º. E diz o nº2 que no caso de o Ministério Público exercer a faculdade que lhe é conferida no número anterior, as partes são notificadas para responder no prazo de 10 dias.
Temos, portanto, que no âmbito do contencioso administrativo incumbe ao Ministério Público defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para esse efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
E a lei confere-lhe, como vimos, legitimidade para intervir como parte, defendendo a legalidade democrática e promovendo a realização do interesse público concretamente plasmado em acção administrativa que ele próprio propõe ou na qual se defende.
Também em sede de recurso jurisdicional, o artigo 141º nº1 do CPTA atribui ao Ministério Público legitimidade para recorrer de decisões judiciais dos tribunais administrativos, centralizando esta legitimidade na defesa da legalidade democrática, ou seja, permite-lhe reagir sempre que a respectiva decisão judicial for, em seu entender, violadora de disposições ou princípios constitucionais ou legais.
O artigo 146º nº1 do CPTA, âmbito que aqui nos interessa, atribui ao Ministério Público, legitimidade para emitir parecer sobre o mérito de recurso jurisdicional interposto por terceiros, sempre que, no seu entender, assim o imponha a defesa de algum dos direitos, interesses, valores ou bens, nele referidos.
Esta intervenção opera em qualquer tipo de processo, limita-se ao pronunciamento sobre o próprio mérito do recurso, e encontra-se condicionada à existência, no caso concreto, de uma situação em que esse pronunciamento seja justificado pela defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º do CPTA [saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais].
Para que se justifique a intervenção processual do Ministério Público ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA não basta, pois, que se verifique uma situação de ilegalidade, mas é necessário que se verifique uma ilegalidade qualificada [ver, a respeito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 724 a 729].
Efectivamente, está aqui em causa, sobretudo, a defesa de interesses que a lei determina, efectuada da forma que a lei permite, dado que a defesa directa e mais ampla da legalidade democrática já lhe é permitida, na qualidade de recorrente, pelo artigo 141º nº1 do CPTA.
Daqui resulta que, em princípio, não assistirá legitimidade ao Ministério Público para [ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA] intervir na defesa da mera legalidade processual, que por si só não constitui direito fundamental ou interesse público especialmente relevante [ver, a respeito, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, página 455; e AC TCAS de 18.11.04, Rº342/04].
Todavia, entendemos que, mesmo neste último caso, haverá que distinguir as situações em que o próprio Ministério Público suscita determinada questão processual daquelas em que apenas se pronuncia sobre o mérito de questão processual arguida pelo recorrente. De facto, na primeira hipótese, o tribunal terá de encarar a questão ex novo, e apreciar, desde logo, se assiste legitimidade a quem a suscitou, e cremos que não assiste. Na segunda hipótese, o tribunal confronta-se com um pronunciamento, talvez excessivo, mas que não lhe exige qualquer apreciação qua tale, surgindo apenas como um auxiliar da decisão final.
Importa acrescentar ainda que, segundo entendemos, poderá o Ministério Público, no âmbito da sua intervenção ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA, requerer ao tribunal [ao Relator] determinadas diligências desde que as mesmas sejam instrumentais e necessárias ao seu próprio pronunciamento [caso da solicitação de PA que não está junto aos autos, e caso de convite ao recorrente para apresentar ou esclarecer as suas conclusões de recurso]. Exercida dentro destes parâmetros, a intervenção do Ministério Público ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA apresenta-se como o exercício de verdadeiro poder-dever de matriz constitucional, cujo exercício obedece a um critério de oportunidade de intervenção que a ele, enquanto órgão titular da função de defesa da legalidade cabe fazer actuar. Ou seja, a oportunidade de intervenção depende da interpretação que o respectivo magistrado do Ministério Público faça quanto à relevância dos interesses em jogo, juízo esse que não é, em princípio, susceptível de controlo jurisdicional.
[…]
Tendo presente esta doutrina, que aqui renovamos, constata-se que no caso ora em apreço o Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº1 do CPTA, veio pronunciar-se sobre o mérito deste recurso jurisdicional interposto pela recorrente, e que consiste em apreciar e decidir sobre a ocorrência, ou não, de erro de julgamento de direito na decisão proferida pelo TAF do Porto, a qual versa sobre eventual direito de indemnização da autora, em virtude de ter visto cessado, de forma que não lhe é imputável, e a que é alheia, o seu mandato de vogal do Conselho de Administração do IPO-SA.
Isto é, nem estamos perante caso enquadrável na dita ilegalidade qualificada, nem perante caso de reiteração, pelo Ministério Público, de questão processual suscitada por alguma das partes processuais.
Assim, ressuma de quanto fica dito que, neste caso concreto, não assistia ao Ministério Público a faculdade de emitir pronúncia sobre o mérito do recurso interposto pela recorrente, motivo pelo qual não será essa pronúncia tida em consideração por este tribunal.
IV. Segundo defende a recorrente, a sentença do TAF do Porto, ao julgar improcedente o seu pedido indemnizatório, nomeadamente por considerar não aplicável ao caso o previsto no artigo 10º nº6 dos Estatutos do IPO-SA anexos ao DL nº282/2002 de 10.12, fez uma errada interpretação e aplicação dessa norma [artigos 9º e 10º CC], interpretação essa que é também inconstitucional [artigos 13º, 47º nº2, e 268º nº4 da CRP].
Defende que o tribunal a quo deveria ter equiparado a cessação ope legis do seu mandato à destituição sem justa causa, ou por mera conveniência do serviço, prevista tanto naquela norma dos Estatutos do IPO-SA como na norma que lhe serviu de base, ou seja, no artigo 6º do Estatuto dos Gestores Públicos então em vigor [o DL nº464/82 de 09.12, que revogou o DL nº831/76 de 25.11, e foi revogado pelo DL nº71/2007 de 27.03]. E, feita essa equiparação, deveria ter aplicado ao seu caso o disposto no referido artigo 10º nº6, de forma directa, mediante interpretação actualista [9º do CC], ou de forma indirecta, por aplicação analógica [10º do CC]. O que ela não poderá aceitar, conclui, é que, em nome de uma alegada não verificação formal dos pressupostos do artigo 10º nº6 dos Estatutos do IPO-SA, não haja lugar à atribuição da indemnização devida.
Vejamos, antes de mais, o quadro legal vigente ao tempo [2005], e as suas subsequentes alterações, eventualmente aplicável ao caso que nos ocupa.
O DL 464/82, de 09.12, veio ditar o Estatuto do Gestor Público [EGP], procurando com ele, mais do que criar uma carreira e definir direitos, criar condições para o recrutamento de gestores qualificados para presidir ao destino das empresas públicas, e decidir da sua manutenção em função do cumprimento de metas programadas e resultados obtidos [este diploma, no seu artigo 13º revoga o anterior EGP do DL nº831/76 de 25.11].
Este diploma de 1982 deixa claro que os gestores públicos devem ser nomeados e exonerados pelo Governo, mediante despacho conjunto do Primeiro-Ministro, do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano, e do ministro da tutela [artigos 1º e 2º], e que o gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço. Mas esta exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor [artigo 6º nº1 e nº2]. Previne, todavia, que quando as funções de gestor forem prestadas em regime de comissão de serviço ou de requisição, a indemnização eventualmente devida será reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento de lugar de origem à data da cessação de funções de gestor [artigo 6º nº6].
O DL 558/99, de 17.12, veio fixar o regime do sector empresarial do Estado, e prescreve que o mesmo integra as empresas públicas e as empresas participadas, e que são consideradas empresas públicas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante, nomeadamente em virtude de deter a maioria do capital ou dos direitos de voto [artigos 1º nº1, 2º nº1 e 3º nº1 alínea a)].
Este diploma de 1999, estipula que os administradores das empresas públicas, designados ou propostos pelo Estado, terão estatuto próprio, a definir por legislação especial, e que até ser aprovada essa legislação especial, se mantém em vigor o regime do EGP constante do DL nº464/82 de 09.12 [artigos 15º nº1 e 39º]. Quanto às entidades públicas empresariais, contempladas no seu capítulo III, diz que as mesmas são criadas por decreto-lei, que aprovará os respectivos estatutos, que terão um capital designado de capital estatutário, e que são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, não estando sujeitas às normas da contabilidade pública [artigos 23º nº1, 24º nº1, 25º nº1 e 26º].
O DL nº282/2002, de 10.12, na senda de consagrar a autonomia de gestão das unidades hospitalares em moldes empresariais, veio transformar o então chamado Instituto Português de Oncologia de Francisco Gentil, Centro Regional de Oncologia do Porto [IPO-CROP], em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, com a designação de Instituto Português de Oncologia de Francisco Gentil, Centro Regional de Oncologia do Porto, SA [IPO-SA], mantendo-o integrado no Serviço Nacional de Saúde [SNS] [artigo 1º e 2º].
Este diploma de 2002 aprovou os Estatutos do IPO-SA, que dele fazem parte integrante, e dos quais sobressai que as acções do IPO-SA pertencem apenas ao Estado e empresas de capitais exclusivamente públicos, que o exercício da função accionista do Estado é assegurado, conjuntamente, pelos Ministros das Finanças e da Saúde [artigo 6º DL], que o IPO-SA tem como órgãos sociais a assembleia geral, constituída pelos accionistas com direito a voto, o conselho de administração e fiscal único [5º Estatutos], e que o accionista Estado é representado, na assembleia-geral, por mandatário designado para o efeito por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde [6º Estatutos].
O artigo 10º dos Estatutos prescreve, relativamente à composição e funcionamento do conselho de administração, que a duração do mandato dos administradores é de três anos [nº4], e que cabe à assembleia geral destituir livremente os administradores, presumindo-se haver justa causa quando a destituição se fundamentar em inobservância de lei ou regulamento, na violação grave dos deveres de gestão, incluindo o não cumprimento de contratos-programa [nº5]. Prevê, ainda, que na falta de justa causa, a destituição determina para o Instituto a obrigação de indemnizar em valor correspondente às remunerações periódicas vincendas até ao final do mandato, com o limite de doze meses, e deduzindo-se o montante das remunerações nesse período auferidas por trabalho subordinado ou por funções de gestão, quer no sector público quer no sector privado [nº6].
O IPO-SA foi criado com um capital social inicial de 39.900.000€ e tem receitas próprias [4º e 25º dos Estatutos].
O DL nº93/2005, de 07.06, procedeu à transformação de trinta e uma unidades de saúde, que haviam sido convertidas em sociedades anónimas, entre as quais se encontra o IPO-SA, em entidades públicas empresariais [EPE], ficando sujeitas ao regime estabelecido no capítulo III do DL nº558/99 de 17.12, tudo com efeitos a partir da data da entrada em vigor dos novos estatutos.
Adverte, este diploma de 2005, que as novas EPE sucedem às sociedades anónimas respectivas, conservando a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais, que integram a sua esfera jurídica no momento da transformação, e que ficam sujeitas ao poder de superintendência do Ministro da Saúde e ao poder de tutela conjunta dos Ministros de Estado e das Finanças e da Saúde [artigos 1º a 5º].
O DL nº233/2005, de 29.12, publicado na sequência do anterior diploma [DL 93/2005], criou 31 entidades públicas empresariais, entre as quais está o IPO-EPE, que sucedem nos direitos e obrigações das unidades de saúde que lhes deram origem, independentemente de quaisquer formalidades [2º].
Estas entidades públicas empresariais, são pessoas colectivas de direito público de natureza empresarial dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial nos termos do DL 558/99, de 17.12, e do artigo 18º da Lei nº27/2002 de 08.11 [regime jurídico da gestão hospitalar], sendo o respectivo capital estatutário detido pelo Estado, e aumentado e reduzido por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Saúde [3º do DL e 4º dos Estatutos anexos].
Este diploma de 2005, declara, no seu artigo 21º nº1, que com a respectiva entrada em vigor [31.12.2005 – ver artigo 23º] cessam automaticamente os mandatos dos membros dos conselhos de administração e dos órgãos de direcção técnica das unidades abrangidas, mantendo-se os mesmos em gestão corrente até à nomeação dos novos titulares. E, no artigo 13º dos Estatutos, diz que aos membros do conselho de administração se aplica o estatuto do gestor público […].
Este diploma foi decretado pelo XVII Governo Constitucional, ao abrigo do artigo 18º nº3 da Lei nº27/2002 de 08.11 [segundo o qual os hospitais que revistam a natureza jurídica de estabelecimentos públicos dotados de personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e patrimonial e natureza empresarial, constam de diploma próprio do Governo] e do artigo 198º nº1 alínea a) da CRP [Compete ao Governo no exercício das funções legislativas fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República].
Finalmente, o DL nº71/2007, de 27.03, veio rever e alterar o EGP consagrado em 1982 [DL 464/82], e definiu gestor público, para os seus efeitos, aquele que é designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo DL nº558/99 de 17.12 [artigo 1º].
Diz que o mandato do gestor público é, em regra, de três anos [artigo 15º nº1], e, quanto a demissão por mera conveniência, estipula no seu artigo 26º que o gestor público pode ser livremente demitido, mas, quando o seja sem fundamento, terá direito a uma indemnização correspondente ao vencimento de base que auferiria até ao final do respectivo mandato, com o limite de um ano. Mas adverte que nos casos de regresso ao exercício de funções ou de aceitação, no dito prazo, de função ou cargo no âmbito do sector público administrativo ou empresarial, ou no caso de regresso às funções anteriormente desempenhadas por gestor nomeado em comissão de serviço, ou de cedência especial ou ocasional, a indemnização eventualmente devida é reduzida ao montante da diferença entre o vencimento como gestor e o vencimento do lugar de origem à data da cessação de funções de gestor, ou o novo vencimento, devendo ser devolvida a parte da indemnização que eventualmente haja sido paga.
V. Desenhadas as questões postas no recurso, e convocado o quadro legal pertinente, vejamos se assiste razão à recorrente.
Ao tempo em que a ora recorrente foi reconduzida nas funções de vogal do conselho de administração [15.04.2005], e ao tempo em que o respectivo mandato cessou [31.12.05], o recorrido era uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, integrada no SNS. Isto é, o IPO-SA era uma empresa pública face ao regime do DL nº558/99.
Mas, verdade seja dita, ela não poderia ser considerada gestora pública em face do EGP de 1982, então em vigor, desde logo porque não tinha sido nomeada pelo Governo, mas antes pela deliberação da Assembleia-Geral do IPO-SA. Apenas o poderia ser à luz do artigo 1º do EGP de 2007, que desespartilhou a respectiva noção, artigo esse que, como é bom de ver, não estava na altura em vigor [tempus regit actum].
Efectivamente, a situação estatutária da recorrente, tal como a dos seus semelhantes, permaneceu muito indefinida desde a entrada em vigor do DL nº558/99 até à do DL nº71/2007, uma vez que apenas nesta altura foi cumprido o desiderato do artigo 15º nº1 daquele, que remetia para futura legislação especial o estatuto dos administradores das empresas públicas, designados ou propostos pelo Estado.
Temos, assim, que nesse entretanto, que vai desde 2000 a 2007, verificou-se um verdadeiro período de indefinição quanto ao estatuto dos administradores das empresas públicas, verdadeiro vazio legislativo, gerador de disfunções, disparidades e dúvidas [situação que o preâmbulo do DL nº558/99 reflecte]. Do qual resulta que à recorrente, ao tempo da cessação abrupta do seu mandato, não era aplicável, pelo menos directamente, o regime da indemnização devida por exoneração sem justa causa [por mera conveniência de serviço], que estava prevista no artigo 6º do EGP de 1982.
O que sem dúvida se aplicava à recorrente era o artigo 10º nº6 dos Estatutos do IPO-SA, a cujo conselho de administração pertencia. Sendo que esta norma previa a livre destituição dos administradores pela Assembleia-Geral e a sua indemnização na falta de justa causa. É apenas este regime, pois, que se poderá aplicar directamente no caso da recorrente.
Todavia, nem mesmo este regime lhe poderá ser aplicado, uma vez que a cessação abrupta do seu mandato de vogal do conselho de administração não brota de decisão administrativa da Assembleia-Geral, mas antes de decisão do Estado-Legislador, que optou por não manter os membros do conselho de administração do IPO-SA no IPO-EPE, e determinou a cessação automática dos seus mandatos.
Estamos de acordo com a recorrente, quando defende que esta decisão do Legislador-Governo, é materialmente administrativa, embora formalmente inserida num diploma legal. Na verdade, o artigo 21º em causa [DL 233/2005], proveniente do Legislador-Governo, que é também a cúpula da Administração, proferida ao abrigo do poder de legislar, que lhe é conferido pela CRP [198º nº1 a)] visa produzir efeitos jurídicos num conjunto de situações individuais e concretas, ou seja, relativamente aos membros dos conselhos de administração das 31 empresas públicas transformadas em entidades públicas empresariais. Nele é unilateralmente definida a situação de todos e cada um dos membros do conselho de administração do IPO-SA, e, portanto, também a da recorrente, com lesão das suas legítimas expectativas de exercer funções até ao fim do mandato.
A cessação do seu mandato não resulta, assim, de destituição decidida pela Assembleia-Geral do IPO-SA, enquadrável no artigo 10º nº6 dos respectivos estatutos, mas antes de decisão que é imputável ao Estado-Legislador, que, através de diploma legal, emanado do XVII Governo Constitucional, resolveu essa cessação, automática, sem justa causa, por mera conveniência de política de saúde, e não só.
Ora, brotando das normas gerais sobre personalidade jurídica e capacidade jurídica, bem como das normas especiais que integram o regime do sector empresarial do Estado, do DL 282/2002 e respectivos Estatutos, e dos diplomas subsequentes, que procederam às referidas transformações, que o IPO-SA, e o seu sucessor IPO-EPE, constituem pessoas colectivas juridicamente distintas da pessoa colectiva Estado, obviamente que não pode ser imputado ao IPO aquilo que deverá ser imputado ao Estado. O ente jurídico em que recai a responsabilidade objectiva por acto lícito, consistente na cessação abrupta, sem justa causa, do mandato da recorrente, não pode deixar de ser o Estado. O IPO-SA, em cujos direitos e obrigações sucedeu o IPO-EPE, não poderá ser responsabilizado por acto que foi realizado pelo Estado, mediante o exercício legislativo do Governo.
Dir-se-á que empiricamente tudo se confunde, dado que o IPO-SA constituía sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, cujo único sócio era o Estado. Todavia, cremos que o bom jurista, tal como o bom filósofo, sempre distingue, sendo certo que a distinção, no caso, não se traduz em mera diletância, mas na distinção de uma realidade jurídica que se nos impõe.
Resulta do que fica dito, portanto, que não terá sido boa opção deixar transitar em julgado a absolvição da instância do Estado, com fundamento na sua ilegitimidade passiva.
Deveria ser ele a indemnizar a recorrente ao abrigo do regime do artigo 6º do EGP de 1982, aqui aplicado por analogia, uma vez que entre a entrada em vigor do DL nº558/99 e do DL nº71/2007 há uma lacuna da lei, como vimos, relativa ao estatuto dos administradores das empresas públicas, sendo certo que o pertinente regime indemnizatório previsto para os gestores públicos configura caso análogo, por nele procederem as razões que aqui justificam e impõem a indemnização [analogia legis]. Cremos que não será o caso de partir para o regime geral da responsabilidade extracontratual por acto lícito [artigo 9º nº1 do DL nº48051 de 21.11.1967], que não foi pensada para estes casos.
Esta interpretação e aplicação das normas legais, que no fundo subjaz à decisão proferida na sentença recorrida, embora de forma pouco explícita, acaba por não negar indemnização à recorrente, pois seria devida pelo Estado, e por isso não poderá ser qualificada como inconstitucional, nomeadamente por violar os artigos 13º, 47º nº2, e 268º nº4 da CRP.
Não é beliscado o princípio da igualdade, porque apenas ocorre uma diferente aplicação da lei para obter idêntica solução, nem sofre qualquer restrição o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
O que acontece, de facto, é que a acção terá de improceder, na medida em que não pode ser responsabilizado o réu IPO-EPE por uma conduta que apenas é imputável ao Estado.
Deve, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida com os actuais fundamentos.
Decisão
Nestes termos, acordam os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento a este recurso, e manter a sentença recorrida com os actuais fundamentos.
Custas pela recorrente, com redução da taxa de justiça a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 18.03.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
