| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
O Município (...), devidamente identificado nos autos, tendo vindo a “requerer, como preliminar da ação administrativa que intentará sob a forma da Ação Popular, a intimação a Entidade requerida, na pessoa da Direção Regional da Agricultura e pescas do Centro, a decidir o encerramento provisório e a encerrar provisoriamente a exploração agropecuária da contrainteressadas S., Lda., mais tendo apresentado a correspondente Ação Principal sob a forma de Ação Popular, ambos os processos contra o Ministério da Agricultura, não se tendo conformado com a Sentença proferida em 24 de agosto de 2020, no TAF de Aveiro, na qual se decidiu:
“1. Absolvo o Requerido da instância, por se verificar a exceção dilatória de falta de interesse em agir,
2. E, caso assim se não entenda, indefiro a providência requerida, por não se verificar o pressuposto do “fumus boni iuris”, de que depende o seu decretamento e improcedente a presente ação, por não provada”, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença, em 15 de setembro de 2020, no qual concluiu:
“Cap. I – Transversalmente: prova e audiência prévia
– Primeiro:
1) Existe óbvia contradição entre o juízo de desnecessidade de (mais) prova contido nos despachos recorridos de 20/11/2019 e de 24/08/2020 e o juízo contido na sentença, a final, para afastar o conhecimento e a procedência da segunda causa de pedir da ação, a da violação do direito ao ambiente.
2) Como é óbvio, os maus cheiros alegados não podem comprovar-se sem o recurso a meios de prova como a prova testemunhal ou a prova pericial, que o Tribunal a quo entendeu não serem necessárias, pois o PA e os documentos juntos aos autos não permitem, naturalmente, a prova de cheiros.
3) O que nos leva a concluir pela nulidade dos despachos e da sentença recorridos, ao abrigo do art. 615.º, n.º 1, al. c), do CPC, ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, por contradição entre fundamentos decisórios e decisão, ou até por contradição entre juízos decisórios (aplicação da norma a fortiori), à qual acresce erro de julgamento por violação de lei, mormente dos arts. 118.º e 90.º do CPTA, a impor a revogação das decisões recorridas.
– Segundo:
4) Na sequência do exposto, considerando a evidente necessidade de produção de prova testemunhal (no mínimo) e até pericial, temos que concluir que, afinal, o juízo de antecipação da decisão da causa principal padece de erro de julgamento, pois, ao contrário do decidido pelo Tribunal no despacho datado de 20/11/2019, os autos cautelares não contêm todos os elementos necessários para o efeito, nos termos exigidos pelo art. 121.º, n.º 1 do CPTA.
5) Deste modo, ocorre erro de julgamento, por violação do art. 121.º, n.º 1, do CPTA, que comina de ilegalidade quer a decisão de 20/11/2019 que determinou a aplicação do art. 121.º, quer o despacho de 24/08/2020, quer a sentença recorrida, estes últimos consequentes, a nível processual, daquele primeiro.
– Terceiro:
6) A pronúncia do MP foi perfeitamente desconsiderada pelo Tribunal a quo, que nem sequer a refere no Relatório da sentença, sendo que, também aos olhos do MP, atuando no âmbito dos seus amplos poderes de intervenção conferidos pela LAP, era evidente a necessidade da produção de prova no que diz respeito ao julgamento da segunda causa de pedir da ação – os maus cheiros e a violação do direito dos Munícipes da (...) ao ambiente (cfr. pronúncia a fls. 201 do sitaf, autos principais).
7) Aliás, atentos os fundamentos da sentença, mormente a matéria de exceção, e, assim, que o Ministério Público poderia até, face aos poderes do art. 16.º da LAP, continuar os termos da ação, uma vez que, ainda que tal fosse devido no caso (que, veremos, não é), sobre si não recai a obrigação de dirigir requerimento para a prática de ato devido à Administração, temos mesmo que concluir que os Autos foram decididos à revelia do Ministério Público, que não foi chamado sequer a pronunciar-se sobre a possibilidade de antecipação ao abrigo do art. 121.º, n.º 1, do CPTA.
8) Deste modo, ocorre nulidade processual de todo o processado posterior ao despacho de 20/11/2019, este inclusive, pois que, sem ouvir o MP, o Tribunal a quo determinou a aplicação do art. 121.º ao caso, nos termos dos arts. 195.º e 615, n.º 1, al. d), ambos do CPC, aplicáveis ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA;
9) Bem como, no mínimo dos mínimos, ocorre nulidade da sentença que decide sem considerar a pronúncia do MP, ao abrigo dos arts. 195.º e 615, n.º 1, al. d), ambos do CPC, aplicáveis ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA;
10) Para além de que, caso se entenda não existirem as nulidades assacadas, ocorre erro de julgamento que emana das decisões recorridas, por violação dos arts. 118.º, 90.º e 121.º, n.º 1, do CPTA (quanto à prova), a impor a revogação das três decisões recorridas;
11) A que se soma o erro de julgamento por afronta aos arts. 13.º e 16.º da LAP, 9.º, n.º 2, e 121.º, n.º 1, todos do CPTA e dos direitos e interesses substantivos que o MP aqui representava também (arts. 52.º, n.º 3, e 66.º, n.º 1, da CRP), tudo a impor a revogação da sentença recorrida.
12) Erro este, ainda, agravado pelo teor do art. 17.º da LAP, que concede uma especial amplitude ao princípio do inquisitório, com amplos e especiais poderes ao juiz no que diz respeito à recolha da prova nos autos, saindo esta norma, também, violada, sempre no sentido do erro de julgamento e da revogação da sentença.
– Quarto (e por fim):
13) As decisões recorridas padecem também de nulidade por preterição da audiência informada e concretizada que é a plasmada no art. 121.º, n.º 1, do CPTA, e, ainda, de nulidade por preterição da audiência prévia prevista nos n.ºs 1 e 2 do art. 87.º-B do CPTA, ambas ao abrigo do art. 195.º, n.º 1, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA;
14) No mínimo, a entender-se não existirem as referidas nulidades, as decisões recorridas incorrem em erro de julgamento por violação dos arts. 121.º, n.º 1, 87.º-B, n.º 2, do CPTA e, duplamente, do princípio da proibição de decisões-surpresa, já que, para além de ter faltado a audiência informada ao abrigo do art. 121.º, n.º 1, do CPTA, as Partes nunca foram notificadas dos fins concretos a que a dispensada audiência prévia se destinaria, como se exige, jamais podendo, assim, as decisões recorridas manter-se na ordem jurídica.
Cap. II – Do objeto da decisão (sentença)
– Primeiro:
15) A procedência da exceção dilatória da suposta falta de interesse em agir, com a consequente absolvição da instância, deixa de imediato prejudicado o conhecimento de qualquer razão de mérito, esgota de imediato o poder jurisdicional do Tribunal a quo, razão pela qual existe nulidade por excesso de pronúncia, de acordo com o art. 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, não podendo a sentença recorrida manter-se na ordem jurídica.
– Segundo, sem nunca conceder quanto ao que vimos de alegar:
16) O Tribunal a quo, tudo misturando e parecendo querer decidir ambas as ações, com uma só decisão, decide, de fundo, numa ótica cautelar, isto é, decide materialmente a ação cautelar, julgando os respetivos requisitos consagrados no art. 120.º do CPTA, mormente o fumus boni iuris, quando não podia fazê-lo ao enveredar pela aplicação do art. 121.º do CPTA, de acordo com o qual se opera a convolação da ação cautelar em ação principal, para decisão da pretensão esgrimida nesta última. Deste modo, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento, viola o art. 121.º, n.º 1, do CPTA e não pode manter-se na ordem jurídica.
17) Aliás, uma interpretação do mecanismo do art. 121.º, n.º 1, do CPTA diversa da que fazemos é ilegal e concretamente inconstitucional, por violação do princípio da tutela judicial efetiva (art. 268.º, n.º 4, da CRP), dos direitos processuais especiais previstos em matéria de ambiente e que aqui se aplicam (cfr. art. 7.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2014), do direito de ação popular consagrado no art. 52.º, n.º 3, al. a), da CRP e, bem assim, do direito substantivo fundamental invocado nos autos (segunda causa de pedir), que é o direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado plasmado no art. 66.º, n.º 1, da CRP, titulado pelos Munícipes da (...), tudo isto porque se decide a pretensão principal de uma forma perfunctória e sumária e sem as exigíveis garantias, próprias de uma ação principal, quanto ao conhecimento sério e profundo da pretensão.
Cap. III – Da falta de interesse em agir
– Primeiro:
18) O Tribunal a quo julgou com fundamento no n.º 1 do art. 67.º do CPTA, como se o n.º 4, al. a), da mesma norma não existisse, quando é precisamente esse o aplicável no caso vertente, uma vez que o encerramento imediato das explorações da Contrainteressada decorre diretamente da lei, em concreto, decorre do art. 8.º, n.º 8 do DL n.º 165/2014;
19) Sendo que, quando a ação principal entrou em juízo (em 17/02/2017), estavam ostensivamente ultrapassados os prazos definidos na norma para a Administração decidir, e, no caso, findos os prazos a que se refere o normativo, diz a lei que a Administração tem de encerrar imediatamente, repetimos imediatamente, a exploração.
20) Acrescendo a isto mesmo, o que torna o erro mais cavado e sério, que o Município alegou isto mesmo, expressamente, por diversas vezes e a vários passos nos processos: nos arts. 36.º a 45.º da pi., a fls. 1 do sitaf dos autos principais; nos arts. 20.º a 22.º da réplica, a fls. 210 do sitaf dos autos principais; nos arts. 47.º a 51.º do ri., a fls. 1 do sitaf dos autos cautelares; entre outros, nos arts. 3.º a 6.º do requerimento a fls. 242 do sitaf dos autos cautelares; no art. 17.º da resposta a fls. 268 do sitaf dos autos cautelares.
21) Nesta conformidade, não existindo dúvidas sobre a natureza direta da ação omitida pela Administração (o encerramento), não se revela necessário levar a efeito o requerimento para a prática de ato devido, sendo assim que a sentença sofre de erro ostensivo de julgamento, por afronta ao art. 67.º, n.º 4, al. a), do CPTA e ao art. 8.º, n.º 8, do DL n.º 165/2014, impondo-se a sua revogação.
– Segundo:
22) A causa de pedir é dupla e integra (segunda causa de pedir esgrimida na ação) a violação do direito ao ambiente e, nesta sede, por força dos princípios que no seu âmbito regem, não há requerimentos prévios a apresentar, e muito menos quando existe uma ação popular e quando o Ministério Público aderiu à tutela do concreto direito invocado através da mesma ação, como vimos, o que faz com que a sentença incorra em erro de julgamento, por violação conjugada dos arts. 67.º, n.º 4, al. a), 68.º, n.º 1, al. b), 9.º, n.º 2, do CPTA, 16.º da LAP e, materialmente, do art. 66.º, n.º 1, da CRP, exigindo-se a respetiva revogação.
– Terceiro:
23) As normas processuais especiais que tutelam o direito ambiental, decorrentes que são dos princípios da prevenção e precaução, in casu, a al. c) do n.º 2 do art. 7.º da Lei n.º 19/2014, consagra o direito, reconhecido a todos e inerente ao direito geral de tutela plena dos direitos e interesses ambientais, a pedir a cessação imediata da atividade causadora de ameaça ou dano ao ambiente – repise-se, a lei, em conformidade com a sobredita principiologia, basta-se com a mera ameaça de dano para que possa pedir-se a cessação imediata da atividade (potencialmente) danosa!
24) Ora, se o direito tutela, em especial, a cessação imediata, tal imediatismo não se compadece com requerimentos prévios e, portanto, fosse como fosse, a normal geral do CPTA sempre teria aqui que ceder perante a norma especial de índole ambiental, que sempre se invocou nos autos – estamos no âmbito da tutela de direitos fundamentais, recorde-se, enformada ademais pelos princípios da prevenção e da precaução e tudo a fazer com que a sentença incorra em erro de julgamento, desta feita por violar os arts. 1.º, 3.º, al. c), e 7.º, mormente o seu n.º 2, al. c), da Lei n.º 19/2014, e os princípios da precaução e da prevenção inerentes a tais disposições, bem como, sempre e materialmente, o art. 66.º, n.º 1, da CRP, exigindo-se a respetiva revogação.
– Quarto:
25) À atuação omissiva em que a pi. assentou sucedeu o ato que declarou a deserção do procedimento, datado de 03/02/2017 (cfr. ponto 10 dos factos provados na sentença) e a apresentação, pela Contrainteressada, em 13/04/2017, de novo pedido de regularização ao abrigo do mesmo DL n.º 165/2014 (cfr. ponto 11 dos factos provados);
26) Assim, por um lado, face à deserção do procedimento, a obrigação de imediatamente encerrar decorrente do art. 8.º, n.º 8, do DL n.º 165/2014, ou o ato devido diretamente da lei que alicerça o interesse em agir previsto no n.º 4 do art. 67.º do CPTA, só resulta mais clara e inequívoca, tal como o erro de julgamento da sentença que supra assacámos, por afronta ao art. 67.º, n.º 4, al. a), do CPTA e ao art. 8.º, n.º 8, do DL n.º 165/2014, impondo-se a sua revogação;
– Em quinto, por outro lado:
27) Quanto ao segundo pedido de regularização requerido pela Contrainteressada em 13/04/2017, o A. apresentou nos autos principais Articulado Superveniente a esse propósito (a fls. 274 do sitaf), tal como deduziu requerimento em conformidade na ação cautelar (a fls. 698 do sitaf), mas a admissão de um tal Articulado Superveniente nunca foi decidida nos autos (tal como nem do Relatório da sentença consta), logo, esta matéria não integra sequer o objeto da ação e não pode ser decidida pelo Tribunal, razão pela qual a sentença incorre em nulidade, agora por excesso de pronúncia, ao integrar tal matéria na fundamentação de facto provada e ao ajuizar acerca da mesma – cfr. art. 615.º, n.º 1, als. d) e e), do CPC, ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA –, o que impõe a respetiva revogação.
Sem jamais conceder quanto ao que vimos de alegar:
Cap. IV – Do fumus boni iuris (sem nunca conceder)
– Primeiro:
28) O PA. referente ao segundo pedido de regularização da atividade da Contrainteressada foi junto aos autos, por ordem do Tribunal, em 20/05/2019 (fls. 743 e ss. do sitaf dos autos cautelares), há mais de um ano a esta parte; portanto o Tribunal a quo, julgando agora a pretensão e ajuizando acerca desse procedimento com base nos elementos juntos, julga desfasadamente da realidade, pois desconhece tudo quanto se passou a partir daquela data (tal como o A., que não tem obrigação de conhecer nem de carrear tais elementos para os autos), sendo que o conhecimento de tais factos é relevantíssimo, atentos os prazos (apertados) constantes do DL n.º 165/2014 para a tramitação do procedimento (cfr., determinantemente, art. 9.º, n.ºs 1, 4, 5, 9, art. 10.º e art. 11.º, n.º 1) e, assim, a apreciação material que do procedimento possa e deva ter lugar e respetivas consequências a retirar.
29) Por outras palavras, o (suposto) título provisório concedido pelo Requerido à Contrainteressada (em ilegalidade, quanto a nós, pelas razões expostas nos articulados apresentados nos autos), consubstanciado no recibo comprovativo do pedido de regularização, não vale nem pode valer indefinidamente, pois o procedimento tem de ser tramitado dentro dos apertados prazos legais (mormente nos termos dos arts. 9.º, 10.º e 11.º do diploma), sob pena da sua violação, e sempre e a final, impondo o encerramento da exploração.
30) A sentença incorre, portanto, em erro de julgamento, designadamente, por violação do diploma legal (arts. 9.º, 10.º e 11.º do DL n.º 165/2014) e do princípio da verdade material e da justa decisão da causa, não podendo manter-se na ordem jurídica.
– Segundo, sem nunca conceder quanto a tudo o alegado, agora quanto aos concretos fundamentos da sentença, a este passo:
31) O argumento de que o Município não agiu em termos de legalidade urbanística é um argumento inócuo, pois inexiste norma, princípio ou instituto que façam com que a falta de ação do Município no que concerne à legalidade urbanística legitime o incumprimento de uma outra lei que, por razões distintas, implica o encerramento da exploração, nem o disse o Meritíssimo Juiz, como lhe cabia. Bem assim, dizer-se que a atitude do Município é ou não consentânea com o que quer que seja é um nada jurídico, que não pode inculcar qualquer razão que corporize ou implique a falta de razão do A..
32) Por outro lado, quanto ao mais, a autorização da RAN a que se reporta o ponto 8 do probatório e a sentença a pp. 22 data de 13/09/2000 (tem 20 anos!), refere-se apenas a instalações pecuárias, sem se poder saber concretamente quais, além de que, de todas as desconformidades urbanísticas constantes desse parágrafo da sentença, nenhuma se refere à ocupação da RAN, tudo a pugnar pelo erro decisório e mesmo pela falta de sentido lógico-jurídico da decisão.
33) O mesmo sucede quanto ao facto de o A. pedir o encerramento parcial, porque existe uma (pequena) parte da exploração que está licenciada (há anos) e contra essa o A. nada tem nem pode ter a opor; um tal pedido não é ilegítimo (pelo contrário), é mesmo consentâneo com o dever de cumprir a legalidade e nada tem a ver com o título provisório (o Tribunal a quo tudo mistura, num juízo destituído de sentido lógico-jurídico…).
34) Não se sabe a que diversas diligências e pareceres concretos se refere o Tribunal a quo no terceiro parágrafo da p. 22 da sentença, para concluir de forma absolutamente genérica que os mesmos são tendentes à conformação da exploração com as normas de funcionamento, nem se pode perceber o que tem tudo isso a ver com o art. 16.º (referente à AIA)…
35) É, assim, patente a absoluta fragilidade dos dizeres constantes da sentença, que decide em erro de julgamento, para não dizermos que nenhum sentido se vê nos dizeres e juízos feitos, sendo certo que não pode nunca, jamais, manter-se a sentença recorrida na ordem jurídica, porque é, a este passo, nula por infundada e infundamentada e mesmo ininteligível (art. 615.º, n.º 1, als. b) e c), do CPC, ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA), além de incorrer em erro de julgamento por violar as normas do diploma da regularização que parece querer aplicar (DL n.º 165/2014).
– Terceiro e agravadamente – inconstitucionalidade:
36) Refletindo minimamente sobre o regime legal que aqui é equacionado, não podemos deixar de invocar a inconstitucionalidade em concreto do art. 7.º, n.ºs 1 e 3, do DL n.º 165/2014, que permite, ademais num ciclo infindável que se repete historicamente há dezenas e dezenas de anos através de regimes jurídicos idênticos que assim permitem o funcionamento de indústrias sem nenhum controlo administrativo material, a obtenção de título provisório pela aqui Contrainteressada, esta que tem inúmeras queixas contra si (estão nos autos), laborando ou levando a cabo a sua atividade numa extensão que nunca foi sujeita a qualquer prévio controle administrativo, por força de meras atuações de secretaria (passagem de um mero recibo que atesta a mera entrega de um pedido);
37) Tudo isto em violação do princípio do Estado de Direito e da proibição do arbítrio (art. 2.º da CRP), do próprio direito ao ambiente constante do art. 66.º da CRP, dos princípios da prevenção e precaução inerentes e até do princípio da igualdade (art. 13.º), já que não há fundamento material legítimo para um tal regime diferenciador (positivamente) de atividades mais poluentes em relação a outras, menos impactantes a todos os níveis, mormente ambiental.
38) Note-se, quanto a esta alegação, que o que se sustenta por se revelar dentro dos limites da razoabilidade e proporcionalidade, sendo posição consentânea com o interesse público e o Estado de Direito, é a existência de autorizações provisórias, sim, mas, pelo menos, com um controlo liminar, coisa que a entrega pura e simples de documentação não integra! Numa palavra, deve, em último termo, desaplicar-se a norma do art. 7.º, n.ºs 1 e 3 do DL n.º 165/2014 ao caso concreto, por inconstitucionalidade, nos termos expostos.
Sem nunca conceder quanto a todas as razões expostas:
Cap. V – Da pretensão ou causa de pedir ambiental
39) Para que dúvidas não existam a este passo: a não apreciação da causa de pedir referente ao direito ao ambiente nada tem a ver com o licenciamento da exploração e nada tem a ver com o facto de a mesma deter ou não deter qualquer título que legitime a laboração, definitivo ou provisório, ou seja, a causa ambiental vai além da questão da licença, podendo um estabelecimento que detenha um título provisório ou definitivo para laborar ser encerrado, por força da violação ambiental. Posto isto:
40) O Tribunal a quo esquece o essencial e escusa-se a decidir, com seriedade (mesmo que fosse em cognição sumária, que nem assim), uma das causas de pedir esgrimidas na ação, talvez a essencial, aquela que determina a configuração das ações como ações populares: invocou-se, pois, a violação do direito ao ambiente, rectius, a violação do direito dos Munícipes da (...) a um ambiente sadio e equilibrado, constitucional e legalmente consagrado nos arts. 66.º, n.º 1, da CRP e 5.º da Lei n.º 19/2014 (Lei que define as Bases da Política de Ambiente).
41) O Tribunal a quo limita-se a despachar a questão com a suposta não comprovação dos maus cheiros (quanto à nulidade e erro de julgamento referentes à prova, já alegámos e assacámos tudo supra), olvidando que a causa de pedir ambiental tem, inclusive, um regime processual próprio e que foi invocado, também já o vimos, para além das especificidades esmiuçadas e que decorrem do regime da ação popular (da LAP), tudo alegado, invocado, explicitado na pi. (e, até, no ri.) e perfeita e agravadamente esquecido pelo Tribunal.
42) A este passo, o art. 66.º, n.º 1, da CRP consagra o direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, o qual, na sua estrutura negativa, mas com incidências positivas, assume-se como direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, diretamente vinculativo de entidades públicas e privadas por força do regime do art. 18.º (ex vi art. 17.º da CRP), tendo como contrapartida o respeito, a abstenção, o non facere, e como escopo a conservação do ambiente, consistindo na pretensão de cada pessoa a não ter afetado o ambiente em que vive e em obter os meios de garantia indispensáveis, para esse efeito.
43) A Lei n.º 19/2014, em cumprimento expresso da CRP (cfr. art. 1.º), subordina a atuação pública em matéria de ambiente aos princípios materiais da prevenção e precaução (cfr. art. 3.º, al. c.), e o art. 7.º do diploma consagra “Direitos processuais em matéria de ambiente”, entre os quais o direito à tutela plena e efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos em matéria de ambiente (n.º 1) e, em especial (n.º 2) e entre outros, o direito a pedir a cessação imediata da atividade causadora de ameaça ou dano ao ambiente (al. c.).
44) Neste enquadramento, a situação dos cheiros nauseabundos alegada impõe, diretamente e por força dos princípios da prevenção e, sobretudo, da precaução, o encerramento da exploração pecuária em causa, independentemente de títulos existirem ou não e face à invocação e aplicação direta das normas constitucionais e da violação do direito fundamental.
45) Ademais, a referida principiologia impõe-se inelutavelmente e de forma evidente e claríssima no sentido do encerramento, quando temos um estabelecimento que não tem licença para laborar; diríamos que, neste caso, inexistindo título a certificar minimamente a conformidade da laboração com as normas ambientais e outras, coisa que um título provisório e de secretaria não faz, torna-se clara a atuação dos princípios, a ditar o encerramento.
46) Em último termo, ditam os referidos princípios, se dúvidas existirem quanto à ameaça e danos que a atividade da Contrainteressada comporta em relação ao direito fundamental que se invoca e, bem assim, ao interesse público, que seria sobre aquela, que opera em ilegalidade (repise-se, sem título definitivo, que, a entender-se esse válido, um mero título provisório e de secretaria não pode suprir), que recairia o ónus da prova da inexistência de ameaça e de danos, coisa que não logrou provar nos autos, tudo a impor o encerramento peticionado.
47) Em suma, a este passo, a sentença recorrida incorre em nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do art. 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA; acrescendo, a não se entender pela nulidade, novo erro de julgamento por violação dos arts. 66.º, n.º 1, e 18.º da CRP, 5.º e 7.º da Lei n.º 19/2014, dos princípios da prevenção e da precaução, enfim, tudo a impor a expurgação da sentença recorrida da ordem jurídica.
Termos em que, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, por provado, para todos os efeitos legais, só assim se fazendo a costumada, JUSTIÇA!”
O Contrainteressado/S. veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 29 de setembro de 2020, aí tendo concluído:
“1ª O recorrente jurisdicional formulou 47 longas conclusões, que se limitam a reproduzir o que dissera anteriormente e que não são sintéticas nem respeitam o preceituado no nº 1 do arfo 639º do CPC, razão pela qual deve ser convidada a corrigir as conclusões apresentadas (v, nº 3 do artº 639º do CPC). Para além disso,
2ª O recorrente jurisdicional insurge-se contra o despacho de 20/11/2019, que antecipou a decisão da causa, por entender que havia prova a produzir e se tratar de uma decisão surpresa, não estando, como tal, preenchidos os pressupostos de que o artº 121º do CPTA faz depender a antecipação da decisão da ação principal.
3ª Salvo o devido respeito, a decisão de antecipação da causa principal constante do despacho de 20 de Novembro de 2019 não enferma de qualquer erro de julgamento. tendo efetuado uma correta interpretação do artº 121º do CPTA, podendo-se dizer que a tese sustentada pelo recorrente jurisdicional revela não só má fé processual - pois discorda da antecipação quem antes expressamente a peticionara e considera estar- se perante uma decisão surpresa quem foi convidado para se pronunciar sobre essa antecipação e nem sequer respondeu ao convite - como é claramente errada - uma vez que a decisão a tomar era simples (saber se estavam preenchidos os pressupostos da ação de condenação à prática de ato devido) e para esse efeito o processo já reunia todos os elementos necessários. Com efeito,
4ª A revisão de 2015 do CPTA converteu a faculdade concedida pelo artº 121° num "normal instrumento de agilização processual ... ", dependendo apenas do Tribunal se “sentir", em condições de decidir a questão de fundo, por dispor de todos os elementos necessários para o efeito ... “e de entender" ... dar resposta a situações apenas caracterizadas pela simplicidade na sua resolução ... " (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao CPTA, 2017, 4° ed., págs, 989 e 990). Ora,
5ª Ora, o Tribunal a quo entendeu que a questão a decidir era simples e que já tinha os elementos de prova necessários para esse efeito no processo, revelando-se absolutamente correta para a decisão que o juiz a quo tinha de tomar - verificar o preenchimento dos pressupostos processuais da ação em causa - estarem Integralmente comprovados no processo os elementos probatórios necessários o esse efeito - sendo pacifico e nem sequer questionado que antes da propositura da ação, o Município (...) não solicitara previamente ao Ministério da Agricultura o encerramento das instalações de contrainteressada.
6ª Refira-se, aliás, que toda a restante prova que o recorrente jurisdicional entende que deveria ser produzida - designadamente se havia ou não maus cheiros- era absolutamente irrelevante para a decisão da ação principal, uma vez que só se colocaria a necessidade de tal prova se e na medida em que estivessem preenchidos os pressupostos de que o arfo 67° do CPTA faz depender a propositura de uma ação de condenação à prática de ato devido.
7ª Consequentemente, não só estavam preenchidos no caso sub judicie os requisitos de que o arfa 121º do CPTA faz depender a antecipação da decisão principal como não incorreu o despacho de 20 de Novembro de 2019 em qualquer erro de julgamento, razão pela qual deve ser julgado improcedente o recurso jurisdicional contra ele interposto. Por outro lado,
8ª A sentença em recurso entendeu que a pretensão formulada pelo A. na ação principal era recondutível a uma ação de condenação à prática de ato legalmente devido e que se verificava a exceção dilatório de falta de interesse em agir, uma vez que estava comprovada a falta de um dos pressupostos de que o artº 67º do CPTA faz depender a propositura de uma ação de tal género - a prévia formulação de uma pretensão ao órgão administrativo legalmente competente.
9ª Ao longo das conclusões 15° a 27º o recorrente jurisdicional considera que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, uma vez que no seu entendimento a formulação de tal prévia pretensão não era necessário por o encerramento das instalações - pedido formulado nos presentes autos - ser um ato estritamente vinculado que resultava da lei, razão pelo qual a ação de condenação seria admissível independentemente de qualquer prévio requerimento, ex vi do disposto no nº 4 do artº 67° do CPTA.
10ª Salvo o devido respeito, o aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento ao julgar procedente a exceção de falta de interesse em agir decorrente da não verificação do pressuposto processual previsto no nº 1 do arfo 67° do CPTA - a prévia formulação da pretensão perante o órgão administrativo competente. Com efeito,
11ª O recorrente jurisdicional não impugnou a factologia dada por assente no ponto 13 da sentença em recurso, pelo que é por demais evidente que a contrainteressada estava autorizada a manter as instalações e a prosseguir a sua atividade e, como tal, nunca o encerramento de tais instalações resultava diretamente da lei, de forma a justificar a propositura da ação de condenação sem a prévia formulação da pretensão perante a Administração. Acresce que,
12ª É a própria lei a determinar que o recibo comprovativo da apresentação do pedido de regularização"... constitui título legítimo para a exploração provisória do estabelecimento ou para o exercício da atividade, até à data em que o requerente seja notificado da deliberação final sobre o pedido de regularização ... " (v. art° 7º/1 do DL nº 165/2014), razão pela qual é verdadeiramente caricato que se sustente que o encerramento do estabelecimento ou da atividade decorre diretamente da lei quando é essa mesma lei a determinar a legitimidade para se prosseguir a atividade. Assim sendo,
13ª É inegável que o encerramento das instalações e da atividade da contrainteressada não eram um ato que resultasse diretamente da lei - antes dela resultando a legitimidade para se manterem tais instalações e prosseguir a atividade -, pelo que em caso algum a propositura da presente ação de condenação à prática de ato devido estava dispensada da comprovação de um dos seus pressupostos essenciais - a demonstração da prévia formulação da pretensão perante a Administração " razão pela qual bem andou a sentença em recurso ao julgar procedente a exceção e ao absolver o requerido da instância por falta de um pressuposto processual essencial ao conhecimento do mérito da ação. Por fim,
14ª O erro de julgamento imputado pelo recorrente jurisdicional à sentença em recurso nas conclusões 28º a 47° das suas alegações é não só absolutamente irrelevante para o presente recurso - pois a pronúncia do Tribunal a quo sobre o fumus bani iuris foi feita a título meramente hipotético e subsidiário, não contendendo em nada com a decisão de Julgar verificada a exceção dilatória de falta de interesse processual - como, em qualquer dos casos, se revela absolutamente correta - uma vez que resultando da lei que com a apresentação do pedido de regularização a contrainteressada ficava ex vi legis autorizada a manter em funcionamento as suas instalações e a continuar a sua atividade até à decisão final do processo de regularização, dificilmente se pode admitir que enquanto tal processo não estivesse concluído pudessem ser encerradas as instalações e imposta a cessação da atividade.
Nestes Termos, Deve ser julgado improcedente o recurso interposto pelo recorrente, com as legais consequências; Assim será cumprido o Direito e feita Justiça. “
O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 13 de outubro de 2020, no qual, simultaneamente, se sustenta a decisão proferida atenta a nulidade suscitada.
O Recorrido/Ministério não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.
O Ministério Público junto deste Tribunal, veio a emitir Parecer em 23 de outubro de 2020, no qual, sintomaticamente, se afirmou que “(…) o MºPº, ao abrigo do artigo 85 do CPTA, interveio nos autos e promoveu, além do mais, que se procedesse à inquirição das testemunhas arroladas pelas partes, por considerar que tal diligência se revelava essencial para a descoberta da verdade.
O certo é que a sentença nada disse sobre isso. Omitiu a pronúncia sobre uma promoção do Mº Pº sem qualquer justificação.
Tal promoção merecia ou o deferimento ou o indeferimento, nunca a posição silente da sentença.
Assim, porque o Mº Pº tinha o direito de promover a realização de diligências ao abrigo do artigo 85º citado e porque, daí, resultava a obrigação de a sentença se pronunciar, na assinalada falta incorreu a sentença em omissão de pronúncia, o que gera nulidade da mesma, nos termos do artigo 615, nº 1, al. d), do CPC.
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.
II – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, a qual aqui se reproduz.
“Em face das posições assumidas pelas partes, dos documentos juntos com os articulados e do processo administrativo estão provados os seguintes factos suficientes para a discussão e a decisão da causa:
1. Com data de 27/07/2016, o Requerido notificou o Requerente de o pedido apresentado pela contrainteressada S. para legalização da sua atividade de pecuária, que deu lugar ao Dossier de Regularização NREAP n.º 16401/02/C, se encontrava em fase de convite ao suprimento de deficiências do requerimento inicial – cfr. Docs. n.ºs 1 e 5 junto com o requerimento inicial
2. Com data de 05/01/2016, o Requerente dirigiu à contrainteressada ofício pelo qual a notificou de em sua reunião de 21 de dezembro de 2015, deliberou propor à Assembleia Municipal da (...), o não reconhecimento do interesse público municipal na regularização do interesse público municipal na regularização do estabelecimento da mesma contrainteressada – cfr. doc. n.º 3 junto com o requerimento inicial.
3. Com data de 16 de outubro de 1992, foi concedido à contrainteressada Título de Exploração de Suínos, com 8 varrascos e 122 porcas reprodutoras – cfr. Doc. n.º 1 junto com a oposição da contrainteressada.
4. Com data de 07 de maio de 1993, o requerido notificou a contrainteressada notificada da alteração do título de exploração para 138 reprodutoras – cfr. doc. n.º 2 junto com a Oposição do Requerido.
5. Com data de 18 de setembro de 1992, o Requerente emitiu declaração pela qual declarava não ver inconveniente no início de funcionamento da exploração antes identificada – cfr. Doc. n.º 2 junto com a oposição da contrainteressada.
6. Com data de 03 de maio de 2006, o Requerente emitiu a favor da contrainteressada Alvará de Utilização com o nº 69/2006, pelo qual autoriza a utilização de edifício sito em Corgo, freguesia de Antes, (...), para exploração pecuária completa-instalação de bovinos para adultos, recria, ordenha e sala de leite - cfr. Doc. n.º 3 junto com a oposição da contrainteressada.
7. Com data de 31 de dezembro de 2014, o Requerido concedeu à contrainteressada a Licença de Exploração n.º 1673/2014, para bovinos/produção de leite – cfr. Doc. n.º 4 (folha 2) junto com a oposição da contrainteressada.
8. À contrainteressada foram concedidas autorização para utilização e espaço classificado como Reserva Agrícola com vista a ampliação e regularização da sua atividade de pecuária – cfr. Doc. n.º 9 junto com a oposição da contrainteressada.
9. A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro concedeu à contrainteressada licença para exploração subterrânea de água - cfr. Doc. n.º 10 junto com a oposição da contrainteressada.
10. Com data de 03/02/2017, o Requerido notificou a contrainteressada de que o processo de regularização n.º 16401/02/C relativo à exploração pecuária havia sido declarado extinto por não terem sido supridas as deficiências ao requerimento inicial – cfr. Doc. junto pelo Requerido em 10 de fevereiro de 2017.
11. Com data de 13/04/2017 a contrainteressada apresentou novo pedido de regularização da exploração em causa nos autos, ao abrigo do Decreto lei n.º 165/2014 – cfr. doc. apresentado pelo Requerido em 02/05/2017.
12. Com data de 14/05/2019, o Requerido remeteu à contrainteressada a seguinte comunicação, pela qual, concedia prazo para suprir deficiência no processo de regularização n.º 23689/C, relativo à exploração em causa nos autos, bem assim, de que havia solicitado esclarecimentos ao Requerente – cfr. fls. 262 e 261 do PA junto pelo requerido.
13. Em 18 de março de 2019, o Requerido notificou a contrainteressada de que o processo de regularização apresentado por esta, relativo à exploração em causa nos autos, se encontrava devidamente instruído, e emitiu o recibo comprovativo do pedido de regularização, constituindo título legítimo para o exercício da atividade, até à data em que a contrainteressada for notificada da deliberação final sobre o pedido de regularização ou ocorra alguma das situações previstas no n.º 7 do artigo 7.º do Decreto Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro – cfr. fls. 241 a 247 do PA junto aos autos pelo Requerido.
14. Em 21/12/2016, o Requerente apresentou o requerimento da presente providência – cfr. fls. 1 dos autos.
Factos não provados:
Que o Requerente haja dirigido ao Requerido petição solicitando o encerramento da exploração em causa nos autos”
II – Do Direito
Recorda-se ter sido decidido em 1ª Instância:
“1. Absolvo o Requerido da instância, por se verificar a exceção dilatória de falta de interesse em agir,
2. E, caso assim se não entenda, indefiro a providência requerida, por não se verificar o pressuposto do ¯fumus boni iuris‖, de que depende o seu decretamento e improcedente a presente ação, por não provada.
Por acórdão deste TCAN de 13 de novembro de 2020 foi decidido “julgar parcialmente procedente o Recurso:
a) Confirmando-se o Despacho de 20 de Novembro de 2019 (Que havia antecipado a decisão da causa principal);
b) Revogando-se o segundo segmento decisório da Sentença Recorrida.
c) Confirmando-se o primeiro segmento da Sentença Recorrida”.
No seguimento de Recurso do Municipio da (...), veio o STA a proferir Acórdão, por maioria, em 29 de abril de 2021, no qual, no que aqui releva, se concedeu “parcialmente a presente revista e em negá-la na parte restante, pelo que:
a) Revogam o acórdão recorrido no segmento em que recusou ao autor interesse em agir para formular o pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que, pelos ditos motivos procedimentais, ordene o encerramento do estabelecimento pecuário da contra-interessada.
b) Confirmam o acórdão recorrido na parte restante.
c) Determinam a baixa do processo ao TCA Norte, para conhecimento das questões subsequentes.”
No que aqui importa, discorreu-se no discurso fundamentador do acórdão do STA:
“No tocante ao pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que mande encerrar o estabelecimento da contra-interessada por razões relacionadas com o primeiro processo de regularização, conclui-se que a causa podia ser proposta sem um prévio requerimento «ad hoc», como dispõe o art. 67°, n.° 4, al. a), do CPTA; pelo que o TCA errou ao exigir tal requerimento e ao consequentemente decidir que o autor accionara sem interesse em agir. Nesta parte, o aresto recorrido tem de ser revogado (por procedência da conclusão 9. da minuta de recurso, conjugada com as conclusões 5.° a 8.º e 12ª), devendo os autos voltar ao TCA para se prosseguir na apreciação do assunto.
No tocante ao pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que mande encerrar o estabelecimento da contra-interessada por razões ambientais, conclui-se que a causa não podia ser proposta sem requerimento prévio (art. 67°, n.° 1, do CPTA).
Como tal requerimento foi omitido, o autor carece de interesse em agir relativamente a este outro pedido; e, ao afirmar isso - embora partindo de motivos diversos e acertando «per accidens» - o TCA emitiu a pronúncia correcta, merecendo o acórdão «sub specie» ser confirmado nesta parte. O que corresponde à improcedência ou à irrelevância das demais conclusões da revista.
Por último, é de referir que, no segmento ambiental, a pretensão do recorrente soçobra de maneira «manifesta»; pelo que se esvai a isenção de custas de que o recorrente beneficiava à partida, enquanto actor popular («vide» o art. 4°, ns.° 1, ai. b), e 5, do RCP).”
Assim, e em sintese, entendeu o STA que o Municipio da (...) tinha interesse em agir, exclusivamente no “tocante ao pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que mande encerrar o estabelecimento da contra-interessada por razões relacionadas com o primeiro processo de regularização”, e já não, quanto às questões ambientais
Em face do acórdão do STA apenas importará atender aqui em sede de reapreciação, à revogação do “acórdão recorrido no segmento em que recusou ao autor interesse em agir para formular o pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que, pelos ditos motivos procedimentais, ordene o encerramento do estabelecimento pecuário da contra-interessada.”
Atenta a declarada antecipação da decisão da causa principal, a Providência Cautelar, foi, por assim dizer, absorvida pela Ação Principal, em face do que se aplicam as regras da Ação Popular, regidas predominantemente pela LAP - Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, com as sucessivas alterações.
Por se não justificar e uma vez que se mostraria redundante, não se retoma agora a descrição sumária do regime jurídico introduzido pela LAP, feita no originário acórdão desta instância.
Recorda-se e transcreve-se, no entanto, o discurso fundamentador, no que aqui releva, da decisão de 1ª Instância:
“(...) Da falta do pressuposto de apresentação de requerimento pelo Requerente junto do Requerido, solicitando o encerramento da exploração:
Na ação cautelar, que depende da ação principal apresentada sob a forma de Ação Popular, pretende o Requerente ver antecipada a decisão de encerramento da exploração pecuária que a contrainteressada leva a efeito.
Consequentemente na Ação Principal o pedido subsumir-se-á à condenação à prática de ato devido, como resulta, aliás, do pedido nesta formulado.
O artigo 113.º, n.º 1, do CPTA, determina que - O processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respetivo.”
A Ação de condenação à prática de ato devido, encontra o seu objeto no artigo 66.º do CPTA, segundo qual:
1 - A ação administrativa pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
2 - Ainda que a prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória.
3 - A possibilidade prevista no artigo seguinte da dedução de pedidos de condenação à prática de ato devido contra atos de conteúdo positivo não prejudica a faculdade do interessado de optar por proceder, em alternativa, à impugnação dos atos em causa.
Como resulta do disposto no artigo 67.º, n.º 1, do CPTA, constitui pressuposto da ação de condenação à prática de ato devido que, tendo sido apresentado um requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, (i) se verifique uma situação de inércia/silêncio da Administração (alínea a) do n.º 1), (ii) esta se tenha recusado a apreciar o requerimento (segunda parte da alínea b) do n.º 1) ou (iii) tenha praticado um ato administrativo, seja de indeferimento, seja de deferimento apenas parcial da pretensão do administrado (cfr. primeira parte da alínea b) do n.º 1 e alínea c) do n.º 1).
Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª Edição, Almedina, págs. 460 e ss. referem, em anotação ao artigo 67.º do CPTA:
“Apesar da epígrafe, o artigo 67.º não se refere a todos os pressupostos específicos de que depende a admissibilidade da dedução de pretensões dirigidas a obter a condenação à prática de atos devidos, na medida em que a matéria também é regulada pelos subsequentes artigos 68.º e 69.º, no que diz respeito aos pressupostos processuais da legitimidade e da tempestividade. O presente artigo refere-se, assim, a um pressuposto em particular, que é concretização do interesse processual ou interesse em agir (a necessidade de tutela judiciária), que depende da existência de uma situação concretizada de incumprimento do dever de decisão por parte da Administração ou de decisão ilegal de pretensão dirigida à prática de um ato administrativo.
(…)
O n.º 1 tem em vista as situações em que o reconhecimento ao autor de interesse processual na propositura da ação de condenação à prática de ato devido depende da prévia apresentação de "requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir".
Resulta, pois, do proémio do n.º 1 que não basta que interessado tenha apresentado um requerimento, é ainda necessário que esse requerimento tenha constituído o órgão competente no dever de decidir. O preceito remete-nos, desse modo, para o artigo 13.º do CPA, que rege sobre a matéria.
Resulta do artigo 13.º do CPA que, em regra, os requerimentos apresentados aos órgãos administrativos em matéria da sua competência têm o efeito de os constituir no dever de decidir.
Estabelece, no entanto, o n.º 2 do artigo 13º que não existe o dever de decisão "quando há menos de dois anos, contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha praticado um ato administrativo sobre o mesmo pedido, formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos".
(…)
Na verdade, o n.º 1 do presente artigo só tem em vista as situações em que, através do incumprimento do dever de decidir ou da prática de um ato total ou parcialmente negativo, há insatisfação da pretensão do interessado que apresentou o requerimento. É nessas situações que ele tem interesse processual, necessidade de tutela judiciária, para o efeito de ser admitido a propor uma ação de condenação à prática de ato devido.”
Não está em causa, pois, a legitimidade do Requerente/Autor para a pretensão dirigida nos autos, mas o interesse em agir, por falta do pressuposto a que alude o n.º 1 do artigo 67.º do CPTA, que no âmbito da Ação Cautelar, quer, ainda no âmbito da Ação Principal, atenta a relação de instrumentalidade que há entre ambas.
Com efeito, na ausência de pretensão que lhe devia ser dirigida pelo Requerente/Autor, o Requerido/Réu não se constitui na obrigação ou no dever de decidir, acrescendo que estando em desenvolvimento o procedimento de regularização que concede à contrainteressada, como foi concedido e isso resulta do da factualidade levada ao probatório, não se encontram reunidos os pressupostos de condenação à prática do ato devido, que, no caso dos presentes autos, pretende o Requerente/Autor ver antecipado com o decretamento de intimação que determine ao Requerido/Réu a prática de ato que o Requerente/Autor reconhece ser da competência do requerido para o encerramento da exploração pecuária que a contrainteressada, e que este não lhe solicitou, como devia.
De resto, como infra se verá, o procedimento de regularização da exploração pecuária que a contrainteressada leva a efeito tem, efetivamente, o efeito obstar a que seja tomada decisão de encerramento da exploração sem que, perante a pretensão apresentada pela contrainteressada de regularização da exploração, haja uma decisão final, pelo que não é automático imperativo que ao Requerido / Autor se imponha uma decisão de ordenar o encerramento sem mais.
Consequentemente o Requerente não tem interesse em agir.
À luz do disposto no artigo 89.º, n.ºs 2 e 4, a falta de interesse em agir de qualquer das partes, constitui exceção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal
Sendo que, à luz da causa de pedir e do pedido, tal como configurados pelo Requerente, na falta do preenchimento dos pressupostos processuais antes identificados, cujo suprimento de mostra inviável, a Requerida terá que ser absolvida da instância.
(...)”
Reafirma-se que o STA entendeu que o Municipio da (...) tinha interesse em agir no “tocante ao pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que mande encerrar estabelecimento da contra-interessada por razões relacionadas com o primeiro processo de regularização”, em face do que a análise que se fará, se cingirá, necessariamente, a esse pressuposto.
Com efeito, o recurso jurisdicional interposto pelo Município, no que aqui importa, incidiu sobre a sentença do TAF de Penafiel, de 24 de Agosto de 2020, que absolveu o requerido da instância por falta de interesse em agir, decorrente de não ter previamente formulado o pedido de condenação à prática de ato legalmente devido.
Assim, e atenta a decisão proferida pelo STA, o que se discorrerá infra, partirá agora, natural e singelamente do pressuposto, já assente, de que o Município dispõe de interesse em agir relativamente “ao pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que mande encerrar estabelecimento da contra-interessada por razões relacionadas com o primeiro processo de regularização”.
A decisão do STA assenta, por outro lado, na “procedência da conclusão 9. da minuta de recurso, conjugada com as conclusões 5.° a 8.º e 12ª”, o que consolidou o entendimento, de acordo com o qual, tem o Município interesse em agir, salvo relativamente às questões ambientais, o que alterou os pressupostos de facto em que havia assentado o anterior Acórdão desta instância.
Para facilitar a visualização do que aqui está em causa, infra se transcreve a referida conclusão recursiva 9, que justificou a procedência do Recurso:
“9) (…) ocorre nulidade da sentença que decide sem considerar a pronúncia do MP, ao abrigo dos arts. 195.º e 615, n.º 1, al. d), ambos do CPC, aplicáveis ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA;
Em concreto, a 1ª instância decidiu a presente Ação Popular, ignorando a Promoção do MP para que fossem inquiridas as testemunhas arroladas, e não cumprindo o Artº 116º da LAP que assegura a pronúncia do MP, previamente à prolação de Sentença, questões que não podem ser sanadas em sede de Recurso.
Com efeito, fruto da declarada falta de interesse em agir do Município, a 1ª Instância, não só não se pronunciou relativamente ao Promovido pelo Ministério Público, como não chegou a emitir pronuncia quanto ao mérito das Ação, atenta a invocada verificação da exceção dilatória de falta de interesse em agir.
Tendo, como se disse já, ficado definitivamente decidido pelo STA que o Município (...) tem interesse em agir, não pode deixar de ser considerado e reconhecido o referido no Parecer do Ministério Público proferido nesta instância, no qual se afirma que “a sentença enferma de nulidade por omissão de pronúncia quanto à realização de diligências promovidas pelo MºPº.
Mais afirma o MP que “ao abrigo do artigo 85º do CPTA, interveio nos autos e promoveu, além do mais, que se procedesse à inquirição das testemunhas arroladas pelas partes, por considerar que tal diligência se revelava essencial para a descoberta da verdade.
O certo é que a sentença nada disse sobre isso. Omitiu a pronúncia sobre uma promoção do MºPº sem qualquer justificação.
Tal promoção merecia ou o deferimento ou o indeferimento, nunca a posição silente da sentença.
Assim, porque o MºPº tinha o direito de promover a realização de diligências ao abrigo do artigo 85º citado e porque, daí, resultava a obrigação de a sentença se pronunciar, na assinalada falta incorreu a sentença em omissão de pronúncia, o que gera nulidade da mesma, nos termos do artigo 615, nº 1, al. d), do CPC.”
No mesmo sentido, é incontornável reafirmar que que o acórdão do STA concedeu provimento à alegação recursiva do Município (9ª) na qual se refere que “(…) ocorre nulidade da sentença que decide sem considerar a pronúncia do MP, ao abrigo dos arts. 195.º e 615, n.º 1, al. d), ambos do CPC, aplicáveis ex vi arts. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA;
Aqui chegados, e já no que concerne à prova produzida, refere-se na Sentença Recorrida de 1ª Instância, que “E, no que concerne aos maus cheiros alegados pelo Requerente/Autor e que estariam na base da violação ao direito a um ambiente saudável, os mesmos não se verificam comprovados nos autos.”
Em qualquer caso, o juízo de desnecessidade, nomeadamente, de inquirição de testemunhas, colide com o entendimento de que se não mostram comprovado nos autos, nomeadamente, os invocados mau-cheiros.
Efetivamente, não pode ser dado como não comprovado, aquilo que não foi confirmado, ainda que indiciariamente.
Com efeito, entendido que foi o interesse em agir do Município, os maus cheiros alegados não podem comprovar-se sem o recurso a meios de prova, designadamente através de prova testemunhal, que foi arrolada, mas que o tribunal a quo, entendeu não ser necessária.
Tendo sido alegado maus-cheiros, e arroladas testemunhas para o comprovarem, não pode conclusivamente o Tribunal dar como não comprovado o alegado, sem produzir, no mínimo, a prova requerida.
Por outro lado, mas no mesmo sentido, sem contraprova, não poderia ainda o tribunal ignorar as 49 declarações moradores, juntas pelo Município, atestando “(…) que das explorações dedicadas à suinicultura sitas em Cardal (…) provêm repetida e frequentemente cheiros muito intensos associados aos animais ali criados, e que sendo profundamente incomodativos vão mesmo ao limite de serem insuportáveis, prejudicando a minha qualidade de vida enquanto vizinho das explorações em causa.”
Acresce que o próprio MP, que tem um papel preponderante nas Ações Populares, havia promovido a inquirição das testemunhas.
Foi ainda junto aos Autos “Estudo de Avaliação da Incomodidade de Odores na envolvente da unidade industrial S. e da ETAR da (...)”, elaborado pelo IDAD –Instituto do Ambiente e Desenvolvimento, que concluiu que: “(…) A primeira etapa deste estudo, referente às caracterizações das emissões de odores, permitiu determinar as emissões de odores associadas à S. e ETAR da (...), sendo as medições efetuadas com base em normas adequadas, nomeadamente as normas EN 16911:2013 e EN13725:2003. Tendo em consideração os resultados obtidos nas medições de odores efetuadas constatou-se que, cerca de 99,99% das emissões de odores provém da S., sendo que os pavilhões da Gestação têm o maior potencial odorífero. Após a conclusão da primeira etapa, referente à caracterização das emissões, foi aplicado um modelo de dispersão, adequado a odores (AUSTAL200G), que permitiu calcular a frequência de perceção dos odores na envolvente à S. e da ETAR da (...). (…) Analisados os resultados obtidos para as duas unidades simulações pode ainda constatar-se que, os odores provenientes da ETAR se localizam dentro do seu perímetro não afetando a população. No que diz respeito à S., constata-se que os odores provenientes da sua instalação afeta pelo menos de 1859 pessoas numa frequência de perceção de odores superior a 10 % do ano e 393 pessoas para uma frequência de perceção de odores superior a 15 % do ano.”
Há assim manifesta necessidade de produção acrescida de prova, nomeadamente testemunhal, o que, no entanto, não choca necessariamente com o juízo de antecipação da decisão da causa principal, pois que esta antecipação, não obsta a que sejam inquiridas testemunhas, pois que a urgência justificativa da antecipação não pode, nem deve obstar a que seja feita a prova que se mostre necessária adequada. A Diferença é que a decisão que venha a ser proferida se mostrará definitiva, e não provisória, logo que transitada em julgado.
Refira-se que tendo este Tribunal no anterior acórdão proferido, decidido, nomeadamente, confirmar “o Despacho de 20 de Novembro de 2019” que determinou a antecipação da decisão da causa principal, viu o STA ao ratificar tal decisão, ao confirmar o acórdão recorrido neste aspeto, o que significa que a mesma se encontra consolidada na ordem jurídica.
Mantendo-se controvertida a questão dos mau-cheiros, em resultado da Exploração da Contrainteressada S., tal só poderá ser dirimido após ser produzida prova sobre a matéria controvertida, tal como o MP preconizou em 1ª instância, mais aduzindo que só poderia emitir pronúncia, após a realização de tais diligências probatórias.
Já a ignorada e omitida pronuncia do MP mostra-se essencial, por maioria de razão nas Ações Populares, como decorre expressamente do Artº 16º da LAP, que refere que “No âmbito de ações populares, o Ministério Público é titular da legitimidade ativa e dos poderes de representação e de intervenção processual que lhe são conferidos por lei, podendo substituir-se ao autor em caso de desistência da lide, bem como de transação ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa”.
Tendo sido excluída a possibilidade de pronuncia do MP em 1ª Instância previamente à decisão, mais tendo sido ignorada a sua promoção para que fosse produzida prova acrescida, designadamente testemunhal, naturalmente que se impõe a baixa dos autos à primeira instância por forma a que possam ser sanadas as irregularidades processuais verificadas, o que não pode ser sanado pela realização de tais diligências em sede de instância de recurso, sob pena de ser subvertido o regime legal estatuído na LAP, designadamente quanto à intervenção do MP.
Efetivamente, impondo-se a produção de prova, prévia à pronúncia do MP, tal determinará potencialmente a fixação de prova acrescida e a prolação de decisão em função da mesma pelo tribunal de 1ª instância, a quem caberá exercer tal competência.
Como afirmou o Juiz Conselheiro Henrique Araújo no discurso da sua posse como Presidente do STJ, em 7 de junho de 2021, os tribunais da Relação foram-se transformando em "tribunais onde se repetem, de forma ampla, os julgamentos da matéria de facto, desvirtuando-se o caráter residual dessa competência inicialmente atribuída", sendo que os Tribunais Superiores foram criados para repararem "erros manifestos de apreciação da prova na primeira instância".
Assim, uma vez declarado o interesse em agir do Município, e por se entender ter-se verificado erro de julgamento, por violação dos arts. 118.º e 90.º do CPTA, quanto à necessidade de produção de prova acrescida, ao que se acumula a violação do arts. 16.º da LAP, quanto aos direitos e interesses substantivos do MP, impõe-se a revogação da sentença de 1ª Instância recorrida, face às questões ainda não transitadas em julgado, por forma a que possa, nomeadamente, ser produzida a prova promovida pelo MP, sendo-lhe ulteriormente facultada a pronuncia, no “tocante ao pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um acto que mande encerrar o estabelecimento da contra-interessada por razões relacionadas com o primeiro processo de regularização” (Acórdão STA), após o que será proferida a correspondente Sentença.
Deverá ainda o tribunal de 1ª Instância emitir pronuncia expressa relativamente ao Articulado superveniente apresentado pela Autora, aqui Recorrente, em 22 de março de 2019, antes de mais, admitindo ou rejeitando o mesmo.* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, e sem prejuízo do já decidido anteriormente e já transitado em julgado, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, julgar parcialmente procedente o Recurso e revogar o primeiro segmento da Sentença recorrida, mais se determinando a baixa dos Autos ao Tribunal de 1ª Instância para produção de prova, designadamente testemunhal e ulterior encaminhamento dos Autos ao MP, após o que se proferirá decisão quanto ao “pedido de condenação do Ministério da Agricultura a praticar um ato que, pelos ditos motivos procedimentais, ordene o encerramento do estabelecimento pecuário da contrainteressada”. * Custas a cargo do Recorrente e contrainteressada, em partes iguais.* Porto, 18 de junho de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
