| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
C… - identificada nos autos – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra - 01.04.2011 - que declarou extinta a instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide - esta sentença recorrida foi proferida em acção especial em que a Farmácia S...Unipessoal Lda., demanda o INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P., pedindo ao TAF a anulação da deliberação do Conselho Directivo do INFARMED [Aviso nº16194/2009, publicado no DR nº181, 2ª série, de 17.09.2009] que decidiu anunciar que nesse instituto deu entrada um pedido de transferência de farmácia para a Avenida ..., Urbanização…, …, freguesia de Santo António dos Olivais, em Coimbra. A ora recorrente figura na acção como contra-interessada.
Conclui assim as suas alegações:
1- Obstar à ora recorrente a discussão em tribunal sobre a verificação dos pressupostos legais necessários à existência do acto administrativo intermédio em causa tem por consequência fragilizar a posição defendida pela recorrente;
2- Pretende-se nesta acção especial que o tribunal decida apenas sobre a necessidade ou não, por parte do INFARMED, de uma avaliação prévia sobre os requisitos impostos pelos artigos 2º e 3º da Portaria 936-A/99;
3- Não é indiferente para a recorrente a obtenção de uma decisão judicial sobre a validade do acto administrativo intermédio, bem como não é indiferente para o desfecho da presente acção o sentido da decisão que resultar do processo que ajuíza sobre a legalidade do acto final [AAE nº827/10.5BECBR-A], e vice-versa;
4- A recorrente mantém a posição defendida sobre a utilidade/inutilidade da lide: com a ordenação da extinção da presente instância ficam sem tutela os interesses que esta pretende acautelar na presente acção, sendo, assim, violada a garantia de tutela jurisdicional consagrada no nº4 do artigo 268º da CRP;
5- A recorrente reafirma a legitimidade do seu interesse na prossecução da acção até final, pois, caso se conclua, no âmbito da AAE nº827/10.5BECBR-A, pela ilegalidade do acto de indeferimento, por se considerar que a transferência da farmácia da recorrente observou todos os requisitos previstos na lei, então, esta tem claramente um legítimo interesse na decisão sobre a validade do acto sub judice, susceptível de fundamentar a utilidade da prossecução da lide, sob pena de violação do disposto nos artigos 135º do CPA e 2º, nº1 alínea b) da Portaria 936-A/99.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
A autora Farmácia S...Unipessoal contra-alegou, advogando o não provimento do recurso, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
A recorrente respondeu a esta pronúncia reiterando a sua tese.
Cumpre apreciar e decidir o recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- No Diário da República, 2ª série, de 17.09.2009, foi publicado o Aviso nº16194/2009 segundo o qual o Conselho Directivo do INFARMED deliberara, em execução de sentença do Tribunal Central Administrativo Norte, anunciar que dera entrada um pedido de transferência de farmácia para a Avenida ..., ..., freguesia de Santo António dos Olivais, concelho de Coimbra; mais rezava o Aviso que nos termos do artigo 16º nº3 poderão os proprietários de farmácias do mesmo concelho, no prazo de trinta dias úteis […] requerer a respectiva transferência para o mesmo local, observados os condicionalismos legais em vigor;
2- Requerente nesse procedimento era a agora contra-interessada C…, enquanto proprietária da farmácia M…, sita na Rua…;
3- A aqui autora, como proprietária da farmácia S…, sita na Avenida…, instaurou esta acção pedindo a anulação da deliberação referida em 1 com os motivos acima relatados;
4- Nesse procedimento administrativo, em 15.09.2010, foi proferida pela Comissão de Avaliação de Transferências de Farmácias do INFARMED, decisão final de indeferimento do pedido, por homologação do parecer jurídico que constituiu folhas 262 e seguintes destes autos e aqui se dá por integralmente reproduzido;
5- Esta decisão foi notificada à contra-interessada C… em 29.09.2010;
6- A contra-interessada instaurou contra os aqui réu e autora, a acção administrativa especial nº827/10.5BECBR em que impugna o indeferimento dito em 4.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A sociedade autora da acção administrativa especial pediu ao TAF de Coimbra que anulasse a deliberação do Conselho Directivo do INFARMED que decidiu anunciar que deu entrada nesse instituto pedido de transferência de farmácia para a Avenida ..., …, …, Santo António dos Olivais, Coimbra, sendo que poderiam os proprietários de farmácias do mesmo concelho, no prazo de trinta dias úteis contados da publicação do aviso, requerer a transferência para o mesmo local, observados os condicionalismos legais em vigor [Aviso nº16194/2009, publicado no nº181 da II série do DR de 17.09.2009].
Para o efeito, alegou que a deliberação impugnada violava a lei, concretamente o ponto 2º, nº1 alínea b) e nº2, da Portaria nº936-A/99 de 22.10 [aplicáveis ao caso ex vi ponto 16º nº1 da mesma portaria].
Porque, entretanto, veio a ser proferida decisão final no âmbito do procedimento administrativo de transferência de farmácia que esse aviso anunciou, e no sentido do seu indeferimento, o TAF de Coimbra julgou extinta a instância com base na sua inutilidade superveniente.
Desta decisão discorda a contra-interessada C…, que lhe imputa, exclusivamente, erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. A compreensão do objecto do recurso exigirá breve síntese das lides que estão a montante.
Em 01.03.2000 a ora recorrente C…, na qualidade de proprietária da Farmácia M... [sita na rua Dr. …, em Coimbra], requereu ao INFARMED a sua transferência para Avenida ..., Urbanização…, …, em Santo António dos Olivais, Coimbra. Esta pretensão veio a ser autorizada por deliberação do INFARMED que acabou anulada por sentença do TAC de Coimbra, que foi confirmada pelo STA, tudo isto no âmbito de recurso contencioso de anulação intentado pela Farmácia de S..., Lda. [Recurso Contencioso nº681/2000].
Este TCAN, por acórdão de 21.05.2009, proferido no recurso que foi interposto da sentença executiva daquela decisão confirmada pelo STA [Execução nº681-A/2000], reformulou a decisão recorrida para a seguinte redacção: Pelo exposto, julga-se parcialmente procedente o pedido executivo, devendo a entidade executada, com vista à integral execução da sentença proferida nos autos de recurso contencioso de anulação 681/00, proceder à prolação do acto final do procedimento iniciado com o pedido de transferência de farmácia formulado pela contra-interessada em 01.03.2000, nos moldes definidos na Portaria nº936-A/99, de 22.10, no prazo de 120 dias contados da notificação da presente sentença. Sendo que, no corpo do aresto é dito, além do mais, ser evidente que a plena execução das decisões identificadas no ponto 1 do probatório [sentença do então TAC de Coimbra de 07.11.2002, confirmada por AC STA de 14.02.2006, tudo no âmbito do Recurso Contencioso nº681/00] passa, necessariamente, pela decisão da pretensão formulada pela recorrida C…, mas agora com respeito pelas regras legais constantes da Portaria 936-A, de 22.10, independentemente do sentido da decisão final que venha a ser tomada, e pela condenação do INFARMED a apreciar o pedido de transferência de farmácia formulado por C… ao abrigo do regime legal consagrado na Portaria 936-A/99, de 22.10.
A deliberação ora impugnada, que mandou anunciar a entrada do pedido de transferência de farmácia deduzido pela C…, e que, nos termos do ponto 16º nº3, da Portaria nº936-A/99, de 22.10, abriu o procedimento à intervenção de eventuais interessados nessa transferência, foi tomada em execução desse aresto do TCAN.
A Farmácia S..., autora da presente acção impugnatória, pediu ao TAF de Coimbra a anulação desta deliberação por entender, fundamentalmente, que a transferência de farmácia em causa violava o ponto 2º, nº1 alínea b) e nº2, da Portaria nº936-A/99 de 22.10 [ex vi ponto 16º nº1 da mesma portaria].
Estas normas, na redacção aplicável ao caso, que é a vigente à data em que foi formulado o requerimento de transferência [01.03.2000], estipulavam que a instalação de novas farmácias obedecerá às seguintes condições gerais [ponto 2º nº1]: b) Não se encontrar instalada nenhuma farmácia na área delimitada por uma circunferência de 250m de raio e cujo centro seja o local de instalação de nova farmácia, não podendo haver sobreposição de áreas; 2- Nos locais onde exista um centro de saúde ou estabelecimento hospitalar não poderá ser instalada nenhuma farmácia na área delimitada por uma circunferência de 100m de raio e cujo centro seja o centro de saúde ou estabelecimento hospitalar, salvo em localidades com menos de 4000 habitantes [fazemos referência à redacção vigente à data do requerimento de transferência de farmácia dado que a Portaria nº936-A/99, de 22.10, foi objecto de subsequentes alterações, pelas Portarias nº1379/2002, de 22.10, nº168-B/2004, de 18.02, nº865/2004, de 19.07. E acabou sendo revogada, a partir de 07.11.2007, pela Portaria nº1430/2007, de 02.11].
Por sua vez, o ponto 16 da mesma portaria diz, no seu nº1, que sem prejuízo do estabelecido nos nºs 2 e 3 do presente diploma, poderá ser autorizada, por deliberação do conselho de administração do INFARMED, a transferência de farmácia dentro do mesmo concelho […], e, no seu nº3, que sempre que seja formulado um pedido de transferência de farmácia, o INFARMED fará publicar um aviso na 2ª série do Diário da República, podendo as farmácias do mesmo concelho requerer a sua transferência para o mesmo local, no prazo de 30 dias após aquela publicação.
Acontece que durante a pendência desta acção impugnatória, foi proferida a decisão final do procedimento administrativo iniciado com o Aviso nº16194/2009 [publicado no DR nº181, 2ª série, de 17.09.2009], no sentido do indeferimento do requerimento de transferência de farmácia deduzido pela proprietária da Farmácia M..., C… [deliberação de 15.09.2011 da Comissão de Avaliação de Transferências, exarada na informação DIL/UL/3607/11.1.1, de 2408.2010, com fundamento no parecer jurídico 0401/2010, de 12.08.2010].
O parecer jurídico que alicerça o indeferimento final conclui que a transferência da farmácia para o local pretendido [Av. ..., Urbanização…, …, Santo António dos Olivais, em Coimbra] não viola o nº2 do ponto 2º da Portaria nº936-A/99, de 22.10, mas viola o seu nº1 alínea b), porque a Farmácia S...se encontra instalada a menos de 500 metros em linha recta do local da pretendida instalação da Farmácia M.... Conclui assim, e com ele a decisão final do procedimento, pela impossibilidade legal da pretendida transferência, mas, esclareceu, nada impede que a requerente formule novo pedido de transferência ao abrigo da Portaria nº1430/2007, de 02.11, para outro local, e que, se estiverem reunidos os respectivos requisitos, venha ser declarada pelo INFARMED a aptidão desse novo local.
Entretanto, a recorrente C… intentou acção especial no TAF de Coimbra pedindo a anulação do indeferimento do pedido de transferência, proferido pela Comissão de Avaliação de Transferências, e a sua condenação a deferir o mesmo. Defende que a transferência da sua farmácia para o local ad quem não viola a alínea b) do nº1 do ponto 2º da Portaria nº936-A/99, de 22.10 [AAE nº827/10.5BECBR].
Posto isto, vejamos do erro de julgamento de direito.
IV. A sentença recorrida decidiu assim:
[…]
Por parte da autora [FARMÁCIA S...], proferida que foi decisão administrativa apreciando definitivamente se estavam ou não reunidos os pressupostos do deferimento do pedido de transferência da farmácia da contra-interessada [C…], não resta utilidade residual alguma na continuação da discussão sobre se ocorriam os pressupostos que ela alegava ser indispensáveis para se passar à fase do aviso referido no artigo 16º nº3 da Portaria nº936-A/99, de 22.10.
Toda a sorte da relação administrativa contenciosa se joga agora entre a aqui autora e a aqui contra-interessada, na AAE em que a contra-interessada veio impugnar aquele acto final.
A contra-interessada também não tem vantagem legal alguma no prosseguimento desta acção. Vejamos:
Pretende a contra-interessada que esta lide continua útil, porque uma decisão de anulação da deliberação de publicar o aviso, implicando o desaparecimento deste acto da ordem jurídica, resultaria na falta de um requisito para um acto final válido de deferimento, que julga ir acabar por obter em sede judicial.
Porém esquece-se de que a decisão judicial não é necessária para que o acto esteja aí na ordem jurídica, eficaz. Na verdade, extinguindo-se esta lide, ficará de pé na ordem jurídica precisamente esse acto que a autora queria anular, mas que a contra-interessada quer manter. Assim, a extinção da lide não só a não prejudica como realiza, materialmente, o interesse que lhe era lícito prosseguir contestando esta acção: a manutenção do acto impugnado pela autora.
Pelo exposto, declaro extinta a instância por inutilidade superveniente.
[…]
A contra-interessada, ora recorrente, defende que esta decisão judicial é errada, porque, diz, impede a discussão sobre a verificação dos pressupostos legais necessários à deliberação impugnada, tendo como consequência fragilizar a sua posição, desrespeitando a tutela jurisdicional efectiva a que tem direito [artigo 268º nº4 CRP]. E desenha o interesse que, a seu ver, remanesce para si nesta acção, assim: no caso de se concluir, no âmbito da AAE nº827/10.5BECBR, pela ilegalidade do acto de indeferimento final, por se considerar que a transferência da sua farmácia observou todos os requisitos previstos na lei, então, ela tem claro e legítimo interesse na decisão sobre a validade do acto impugnado, susceptível de fundamentar a utilidade da prossecução da lide, sob pena de violação do disposto nos artigos 135º, do CPA, e 2º nº1 alínea b), da Portaria 936-A/99, de 22.10.
Mas, cremos bem, a recorrente carece de razão.
Como é sabido, a utilidade de uma acção judicial afere-se pelo efeito jurídico que o autor pretende com ela obter, sendo que este efeito, no caso concreto, consiste em a autora Farmácia S...conseguir arredar da ordem jurídica, por ilegal, a deliberação que, ao abrigo do ponto 16º nº3 da Portaria nº936-A/99, e em execução do decidido por este Tribunal Central, mandou publicar, no Diário da República, aviso sobre o pedido de transferência de farmácia formulado pela proprietária da Farmácia M..., e abriu a possibilidade de candidatura, a essa transferência, por parte doutras farmácias do mesmo concelho.
Não se trata, pois, de utilidade radicada em interesse abstracto, meramente académico, mas de utilidade que assenta no afastamento de uma concorrência que a autora Farmácia S...entende estar ao arrepio da lei, que não permite, no seu entendimento da alínea b) do nº1 do ponto 2º da Portaria 936-A/99, que seja instalada farmácia, ab origine ou por transferência, a menos de 500 metros, em linha recta, de outra.
A utilidade perseguida pela autora, Farmácia S..., traduz-se, assim, num efeito prático que a beneficia, na medida em que impede a transferência da Farmácia M... para a sua proximidade.
O interesse da contra-interessada C…, a proprietária da farmácia a transferir, reduz-se, nesta acção especial, a impugnar a pretensão anulatória da Farmácia S..., defendendo a validade da deliberação impugnada, nomeadamente porque, a seu ver, o local da transferência cumpre as distâncias exigidas pelo referido ponto 2º, nº1 alínea b) e nº2, da Portaria nº936-A/99, de 22.10 [ex vi seu ponto 16º nº1].
É apenas este o seu interesse, de clara natureza impugnatória, pois não deduz qualquer pedido autónomo na acção especial. Ou seja, a utilidade visada pela contra-interessada, nesta acção, alimenta-se da pretensão da autora, na medida em que apenas visa impedir os seus efeitos destruidores da deliberação impugnada, que ela, obviamente, pretende manter na ordem jurídica.
Tanto a utilidade substantiva que é perseguida pela autora, como a utilidade impugnatória perseguida pela contra-interessada, alimentam-se do litígio sobre o cumprimento ou não das distâncias legais para a instalação de uma farmácia relativamente a outras farmácias, a centro de saúde ou a estabelecimento hospitalar: saber se o local para onde a Farmácia M... se pretende transferir [a Avenida ..., Urbanização…, Santo António dos Olivais, Coimbra] cumpre ou não as distâncias impostas pelo ponto 2º, nº1 alínea b) e nº2, da Portaria 936-A/99, de 22.10. E assentam, ainda, atendendo ao teor da decisão litigada, no pressuposto de que o cumprimento do ponto 16º, nº3, da dita portaria, já supõe um prévio juízo positivo sobre a verificação de tais distâncias.
Ora, durante a pendência desta acção impugnatória, a Comissão de Avaliação de Transferências do INFARMED proferiu a decisão final do procedimento nascido com a formulação do pedido de transferência de farmácia feito pela contra-interessada C…. Indeferiu tal pedido com fundamento em o local ad quem violar a alínea b), do nº1, do ponto 2º da Portaria nº936-A/99, de 22.10, porque a Farmácia S...se encontra instalada a menos de 500 metros em linha recta do local da pretendida instalação da Farmácia M.... Considerou, porém, que não violava o nº2 do mesmo ponto.
Constata-se que esta decisão final deu total resposta à utilidade substantiva perseguida pela autora Farmácia S..., pois impediu a transferência da Farmácia M... para uma proximidade ilegal.
E nisto, a autora expressamente concorda.
Mas manteve incólume, também, aquele interesse impugnatório da contra-interessada, uma vez que esta, tendo obtido decisão final que apreciou, e decidiu, os dados relevantes do litígio, a questão das distâncias, continua a ter toda a possibilidade de os impugnar, agora como autora de acção impugnatória dirigida a esse acto final.
Esgotada a utilidade da acção especial para a autora, não faria sentido mantê-la, apenas, para preservar a utilidade impugnatória da contra-interessada, para mais podendo esta, como autora, perseguir esse desiderato a título principal, o que já fez [AAE nº827/10.5BECBR].
E mesmo substantivando o seu interesse, em ver improceder a acção impugnatória da Farmácia S..., para se manter na ordem jurídica a deliberação impugnada, mesmo assim a permanência desta acção não traz qualquer utilidade à contra-interessada, uma vez que, extinta a instância, aquela deliberação permanece incólume.
A questão de fundo, que desde o início está em causa, e que foi abordada e decidida na decisão final do procedimento, é a mesma que alimenta a acção impugnatória nº827/10 pendente no TAF de Coimbra, sendo certo que a questão de saber se um juízo positivo acerca dos requisitos da distância entre farmácias era pressuposto da deliberação aqui impugnada não contende com a utilidade desta acção. De facto, a eventual procedência da acção intentada pela contra-interessada, e ora pendente, com declaração de ilegalidade do indeferimento final e condenação do INFARMED à prática do acto devido, o deferimento da transferência, em nada fica ensombrado pela permanência na ordem jurídica da deliberação que mandou anunciar o pedido e abrir portas a eventuais interessados. Aliás, supõe esses trâmites procedimentais, os quais não poderão ser invalidados através da negação daquilo que na acção hipoteticamente se decidiu, o deferimento da transferência.
Mostram-se, assim, infundados os receios da ora recorrente, no tocante a ver fragilizada a sua posição por a extinção desta instância impedir a discussão dos pressupostos legais da deliberação impugnada, e consequente violação da tutela jurisdicional efectiva.
O TAF de Coimbra encontrava-se, destarte, em posição de poder emitir juízo apodíctico sobre a inutilidade superveniente da lide, pois que, como é sabido, só perante uma certeza absoluta ela deverá ser decretada [artigo 287º alínea e) do CPC, ex vi 1º CPTA].
Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida, por ter feito boa aplicação do direito.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 7º nº2 e 12º nº2 do RCP e Tabela I-B a ela anexa.
D.N.
Porto, 11.11.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
