| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A…– residente na rua…, Vizela – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga – em 11.02.2010 – que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada contra a Caixa Geral de Aposentações, que absolveu do pedido - esta sentença recorrida culmina acção especial em que o agora recorrente demanda a CGA pedindo ao TAF que a condene a reconhecer que lhe assiste o direito de receber remuneração pelo exercício efectivo do cargo de vereador em regime de permanência acrescida de 1/3 da pensão de aposentação que lhe foi fixada, e a condene a pagar-lhe mensalmente essa quota de pensão, com efeitos desde 01.09.2008.
Conclui assim as suas alegações:
1- A sentença recorrida julgou improcedente a acção especial, e absolveu a recorrida dos pedidos formulados, visando o recebimento, acumulado com a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo político de que é titular, de uma terça parte da pensão de aposentação atribuída sob o regime previsto no artigo 18º nº4 alínea b) do Estatuto dos Eleitos Locais;
2- Com fundamento em que o artigo 9º da Lei nº52-A/2005 não é aplicável aos titulares de cargos políticos em exercício de funções na condição de aposentados antecipadamente em resultado do exercício desses cargos, como é o caso do recorrente;3- No entanto, com a revogação pura e simples, operada por força do artigo 6º nº1 da Lei nº52-A/2005, do artigo 18º-A do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei nº29/87, norma que se refere à suspensão da reforma antecipada, torna-se evidente que o legislador visou o objectivo inequívoco de subordinar ao regime constante do artigo 9º da citada Lei nº52-A/2005 todos os eleitos locais que se encontrassem na situação de aposentados;
4- Consequentemente, com a entrada em vigor deste diploma legal, passaram a ficar subordinadas ao regime fixado no seu artigo 9º todas as referidas situações de aposentação e exercício efectivo de cargos políticos, incluindo a deste caso, de aposentação também obtida antecipadamente, ao abrigo do nº4 do artigo 18º da Lei 29/87, na redacção dada pela Lei nº97/89, que aprova as alterações ao Estatuto dos Eleitos Locais;
5- Na verdade, revogado expressamente o artigo 18º-A do Estatuto dos Eleitos Locais, segundo o qual a reforma antecipada era suspensa quando o respectivo titular reassumisse a função ou cargo de idêntica natureza do que esteve na base da sua retribuição, deve entender-se que as regras quanto ao exercício de cargos autárquicos por titulares que se encontrem na condição de aposentados passam a subordinar-se ao regime jurídico do artigo 9º da Lei nº52-A/2005, cujo âmbito abrange os titulares de cargos políticos aposentados, antecipadamente ou não, no exercício desses cargos;
6- Assim, a douta sentença recorrida deveria ter reconhecido que assiste ao recorrente, na sua condição de aposentado e exercendo as funções de vereador em regime de permanência, o direito de receber a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo político, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, ao abrigo do disposto no nº3 do artigo 9º da Lei nº52-A/2005, condenando a recorrida à prática do acto administrativo legalmente devido, ou seja a pagar mensalmente ao recorrente uma terça parte da pensão de aposentação, com efeitos a partir do dia 01.09.2008;
7- A sentença recorrida, salvo o devido respeito, fundamenta-se numa interpretação incorrecta dos normativos contidos no artigo 9º da Lei nº52-A/2005.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida bem como a procedência da acção administrativa especial.
A recorrida contra-alegou, concluindo assim:
1- Existe hoje linha jurisprudencial constante no Supremo Tribunal Administrativo, constituída, primeiro, por dois acórdãos da Secção, que foram tirados por unanimidade, em duas formações diferentes, e, depois, por um acórdão do Pleno, igualmente unânime, este assinado por treze juízes [ver AC da Secção de 09.07.2009, proferido no Rº0314/09, e AC da Secção de 24.09.2009, proferido no Rº0313/09, e AC/Pleno de uniformização de jurisprudência 14.01.2010, proferido no Rº706/08];
2- Segundo essa jurisprudência, o novo regime de cumulação de pensões com remunerações não é aplicável aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no Estatuto dos Eleitos Locais, na redacção anterior à Lei nº52-A/2005, de 10 de Outubro, que continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do regime especial por que foram aposentados;
3- Pode, assim, concluir-se que as referidas decisões, sem votos dissonantes, constituem jurisprudência consolidada quanto à questão ora colocada, pelo que, nada há a censurar à decisão vertida na sentença do TAF de Braga, que fez correcta interpretação e aplicação da lei.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.
O Ministério Público entende que o recurso jurisdicional deverá improceder [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- O autor é titular de um cargo político, na qualidade de Vereador do Município de Vizela, em regime de permanência, encontrando-se no exercício dessas funções na condição de aposentado;
2- O autor foi aposentado antecipadamente em 02.07.2008, por despacho dessa data da Direcção da CGA [ver folha 63 do processo instrutor];
3- Tal pensão antecipada foi concedida com base na Lei 29/87, de 30.06, que aprovou o Estatuto dos Eleitos Locais [EEL] [Requerimento/Nota Biográfica, assinado pelo interessado, constante a folha 60 do processo instrutor, ao abrigo do artigo 18º nº4 alínea b) da Lei nº29/87 de 30.06];
4- Em 11.08.2008 o autor requereu à ré, nos termos do nº1 do artigo 9º da Lei nº52-A/2005, de 10 de Outubro, o pagamento do abono mensal de uma parte de aposentação fixada [ver folha 73 do PA];
5- Por oficio de 09.09.2008 foi-lhe comunicado que essa pretensão não seria satisfeita com o fundamento de que o novo regime de acumulação de pensões previsto no artigo 9º não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no Estatuto dos Eleitos Locais, na redacção anterior à Lei nº52-A/2005, de 10.10 [ver folha 72 do PA];
6- A informação referida em 5) foi confirmada pela ré em despacho de 13.10.2008, com os fundamentos constantes de parecer do seu Gabinete Jurídico [ver folhas 75 a 80 do PA, que aqui se dão por reproduzidas];
7- Quer no ofício que comunicou a atribuição da pensão, quer no que deu conhecimento desse facto à Câmara Municipal de Vizela, ambos com referência SAC322LR 453177, datados de 03.07.2008 [folhas 61 e 62 do PA], foi, desde logo, expressamente transmitido que “O abono da pensão encontra-se suspenso enquanto o titular continuar no exercício das actuais funções e será suspenso se vier a assumir qualquer cargo enunciado no artigo 18º da Lei nº29/87, de 30 de Junho, aditado pela Lei nº1/91, de 10 de Janeiro”.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O autor da acção administrativa especial, reagindo ao acto de 13.10.2008 que lhe indeferiu requerimento nesse sentido, pediu ao TAF que condenasse a ré CGA a reconhecer-lhe o direito de receber a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo de vereador em regime de permanência, na Câmara Municipal de Vizela, acrescida de 1/3 da pensão que lhe foi fixada devido a aposentação antecipada, e a pagar-lhe mensalmente 1/3 de pensão desde 01.09.2008.
Para tanto, alega que esse indeferimento parte de interpretação e aplicação errada dos artigos 8º e 9º da Lei nº52-A/2005, de 10.10, os quais, se devidamente interpretados e aplicados, conduziam antes ao deferimento da sua pretensão.
O TAF de Braga negou-lhe razão, e manteve o indeferimento de 13.10.2008 na ordem jurídica. Fê-lo por entender que a CGA procedeu a uma interpretação e aplicação correctas do regime legal aplicável, e arrazoou com base no AC do STA de 09.07.2009, do Rº0314/09.
Desta sentença discorda o autor da acção que, como recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito. Ou seja, contra ventos e marés continua a defender a sua tese inicial.
Ao conhecimento deste erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. O recorrente carece em absoluto de razão.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo [STA] tem sido reiterada, e unânime, no sentido de que o eleito local, beneficiário de aposentação antecipada nos termos do artigo 18º do seu Estatuto [EEL], não pode cumular, mesmo após a entrada em vigor da Lei 52-A/2005, de 10.10, a respectiva pensão de reforma com a remuneração devida pelo exercício das mesmas funções que a haviam determinado.
Disse-o claramente no aresto citado na sentença recorrida [AC STA de 09.07.2009, Rº0314/09], e voltou a dizê-lo, sempre por unanimidade, nos arestos de 24.09.2009 da Secção Administrativa [Rº0313/09], de 14.01.2010 do Pleno [Rº0706/08], e de 18.02.2010 também do Pleno [Rº0867/08].
Todos esses acórdãos têm idêntico sumário, que é o seguinte:
I- Antes da entrada em vigor da Lei 52-A/2005, de 10.10, que veio alterar “o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais” revogando, entre outros, alguns preceitos do Estatuto dos Eleitos Locais [Lei nº29/87, de 30.6, com sucessivas alterações], o eleito local, beneficiário de uma reforma [aposentação] antecipada nos termos do artigo 18º do Estatuto, não podia cumular essa pensão com a remuneração devida pelo exercício das mesmas funções que haviam determinado a reforma [aposentação], por força do nº1 do artigo 18º-A;
II- Com a vigência dessa Lei a cumulação continuou a não ser possível pela razão acrescida de se inserir no âmbito de uma profunda reforma das regras de aposentação e reforma, que reduziu drasticamente o montante das pensões e aumentou consideravelmente a idade e o tempo de serviço necessário para as conseguir;
III- Assim, o disposto no seu artigo 9º só pode ser entendido como pretendendo impor limitações à cumulação a quem dela beneficia e não a quem dela já estava arredado;
IV- O escopo da lei foi o de limitar acumulações existentes e não o de gerar ou ampliar cumulações que já não eram consentidas.
E com a devida vénia citamos parte do arrazoado do penúltimo deles, que aqui assumimos como nosso, para efeito de decisão deste recurso jurisdicional:
[…]
A questão a decidir está perfeitamente delimitada: qual é a de saber se a previsão normativa do nº1 do artigo 9º da Lei 52-A/2005, de 10.10, no segmento em que se refere a aposentados, abrange os interessados que adquiriram esse estatuto em qualquer das suas modalidades, incluindo, portanto, a situação de aposentação antecipada suspensa nos termos do artigo 18º-A da Lei nº29/87 de 30.07 [introduzido pela Lei nº1/91 de 10.01], situação em que se encontrava, tal como no caso do acórdão fundamento, o autor contencioso.
[…]
Vejamos então. A questão que se nos coloca consiste em determinar se é possível cumular o vencimento de Presidente de Câmara com um terço da pensão de aposentação percebida pelo seu titular por via da aposentação antecipada com base no Estatuto dos Eleitos Locais, aposentação conseguida justamente enquanto Presidente da mesma câmara municipal, invocando-se como fundamento da pretensão o disposto no artigo 9º da Lei 52-A/2005, de 10.10. Este diploma legal, que veio alterar o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais revogando, entre outros, alguns preceitos da Lei 29/87, de 30.06, que define o Estatuto dos Eleitos Locais, dispõe no artigo 9º, epigrafado de limites às cumulações que:
1- Nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na situação de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável, é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa mantida a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida.
2- O limite previsto no número anterior não se aplica às prestações de natureza privada a que tenham direito os respectivos titulares, salvo se tais prestações tiverem resultado de contribuições ou descontos obrigatórios.
3- A definição das condições de cumulação ao abrigo do nº1 é estabelecida em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais.
O artigo 8º, igualmente invocado, embora sem qualquer explicitação sobre a forma como foi violado, tem como epígrafe regime transitório e veio possibilitar aos interessados - “os titulares de cargos políticos” “até ao termo dos mandatos em curso” - a utilização dos direitos conferidos pelas disposições revogadas nos termos nele explicitados.
[…]
Do confronto entre as referidas normas decorre, com clareza, que se o titular eleito beneficiar do regime jurídico do referido artigo 18º, reforma antecipada, se afastar do lugar para que foi eleito, fica a receber a pensão que lhe foi atribuída; mas se pretender regressar ao mesmo lugar ou aos equiparados para esse efeito, os enunciados no nº2 do artigo 18º-A, vê a reforma suspensa, nos termos do nº1. Esta conclusão é inatacável. E bem se compreende que assim seja. Com efeito, se é certo que o legislador do referido artigo 18º pretendeu conceder aos Eleitos Locais uma situação de privilégio quer quanto à contagem de tempo de serviço [em dobro], quer quanto ao período mínimo de desempenho de funções [6 anos seguidos ou interpolados], quer, finalmente, quanto à idade mínima [sem limite desde que cumpridos 30 anos de serviço], proibiu, todavia, no nº1 do artigo 18º-A, que a pensão assim conseguida pudesse ser cumulada com o recebimento de uma remuneração pelo exercício das mesmas funções que haviam servido de suporte à concessão da pensão de reforma [ou as identificadas no nº2].
Voltando à situação do recorrente, se a Lei nº52-A/2005 não tivesse sido publicada, e tivesse actuado exactamente como actuou, por força deste nº1, a pensão de reforma antecipada era suspensa a partir do justo momento em que reassumisse o cargo de Presidente da Câmara ou se tivesse estado ininterruptamente no exercício de funções, a pensão ficaria suspensa até que abandonasse o lugar. O legislador, reconhecendo que o regime de reforma antecipada instituído pelo artigo 18º era extremamente favorável [além do mais, transformando até vinte anos em até quarenta] para os seus destinatários impediu que os beneficiados pudessem usufruir duplamente de um benefício excepcional: aposentar-se muito antes do tempo, se confrontados com os restantes cidadãos, e beneficiar de uma cumulação de uma remuneração com uma reforma conseguida [pelo mesmo exercício] de modo extremamente favorável em relação a eles.
Chegados aqui, sabedores de que até à Lei 52-A/2005 a cumulação não era possível, pode perguntar-se se seria razoável admitir-se que uma lei, saída no âmbito de uma profunda reforma das regras de aposentação e reforma, que visou garantir a sustentação do sistema no futuro, reduzindo drasticamente o montante das pensões e aumentando consideravelmente a idade e o tempo de serviço para as conseguir, fosse conferir aos Eleitos Locais direitos que até aí não tinham? É patente que não. A exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº18/X apresentada à Assembleia da República em 23.06.05 [Diário da Assembleia dessa mesma data, nº26, II Série – A (1)] que lhe deu origem, é muito elucidativa a este respeito nomeadamente quando anuncia que: No sentido de fazer convergir o regime de protecção social da função pública em matéria de pensões com o regime geral de segurança social, foi recentemente aprovada uma medida para as situações abrangidas pelo regime geral do Estatuto da Aposentação, aplicável à generalidade dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações [CGA]. O reforço da justiça e da equidade, reclama que se prossiga esse esforço, alargando a reforma aos regimes especiais de que beneficiam outros titulares de prestações atribuídas pela CGA. Pelo seu profundo significado simbólico, particularmente num contexto em que são solicitados a todos os cidadãos importantes sacrifícios, decidiu-se proceder neste momento à reforma dos regimes aplicáveis a titulares de cargos políticos, eliminando os direitos específicos de que beneficiavam em matéria de subvenções vitalícias e de aposentação….
Portanto, o legislador, num intuito manifestamente reformador, quando alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos das autarquias locais, nos termos expostos, pretendeu retirar direitos e, não só conhecia as modalidades de aposentação a que todos eles estavam sujeitos, por um lado, a dos artigos 37º e 37º-A do Estatuto da Aposentação [DL nº498/72, de 09.12] e por outro, a do artigo 18º do Estatuto dos Eleitos Locais, como não ignorava que enquanto os aposentados nos termos do EA [2] acumulavam a pensão de aposentação com a remuneração dos Eleitos Locais, os aposentados nos termos do EEL não, vendo a pensão de aposentação suspensa nos termos acima enunciados. E, como é sabido, tem de presumir-se que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [artigo 9º nº3 do CC].
A possibilidade de acumulação da pensão com a remuneração contemplada no nº1 do artigo 9º da Lei 52-A/2005, de 10.10, preceito que não faz qualquer distinção quanto à proveniência das pensões [e, por isso, quanto ao regime jurídico que lhes serviu de base], tem que ser entendida no contexto que se deixou apontado, o intuito reformista da lei, que pretendeu eliminar os direitos específicos dos titulares políticos e eleitos locais e a redução de direitos, nesta matéria, à generalidade dos cidadãos. De resto, que essa foi a intenção do legislador resulta à saciedade do regime transitório instituído com o artigo 8º da Lei nº52-A/05, ao garantir [ainda] àqueles que, à data da sua entrada em vigor, até ao termo do mandato em curso, preenchessem os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas normas revogadas, entre elas a do artigo 18º do EEL, lhes seria aplicável, para todos os efeitos, o anterior regime. E, por isso, o seu conteúdo normativo jamais poderá ser interpretado no sentido de alargar esses direitos e conceder algo que a lei anterior expressamente negava. Com efeito, diz-nos o nº1 do artigo 9º do CC que A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. A letra da lei não contraria a interpretação exposta, é neutra, os trabalhos preparatórios e o pensamento do legislador impõem-na como inultrapassável, imposição que decorre igualmente das circunstâncias em que foi elaborada, sendo a única que conforma a unidade do sistema jurídico. Portanto, em sede interpretativa nela se vêm consagrados o elemento sistemático [insere-se numa reforma da Segurança Social em sentido lato, ou melhor, na reforma do sistema de pensões que retira direitos], o elemento histórico [os trabalhos preparatórios apontam, apenas, nesse sentido] e o elemento racional ou teleológico [o fim da norma é retirar ou manter e não conceder novos direitos]. No fundo, o que este preceito faz é aplicar aos Eleitos Locais o regime geral, tratando de igual modo todos os cidadãos que, tendo-se aposentado, exerçam novamente funções públicas, usufruindo de ambas as prestações, na proporção da totalidade de uma e de 1/3 da outra [artigo 79º do EA].
É esta, como dissemos, a linha argumentativa que se adopta na íntegra, acolhida, também, na sentença recorrida, e contrária à tese defendida pelo recorrente.
Deverá, em conformidade, ser negado provimento ao recurso, e ser mantida a sentença recorrida por estar conforme ao direito.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, com redução da taxa de justiça a metade - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 06.05.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
