| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
MLAS veio interpor recurso da decisão pela qual o TAF de BRAGA julgou procedente a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto e, em consequência, absolveu o réu da instância, na presente acção administrativa especial contra a Administração da Região Hidrográfica do Norte, I.P., tendo por objecto a “ordem de demolição das estruturas existentes em domínio público marítimo localizadas na praia de Afife, concelho de Viana do Castelo”, constante do ofício n.º 12463, de 17 de Outubro de 2011, pedindo a) A declaração de nulidade e inexistência da ordem de demolição da construção da autora; b) A declaração de que o autor é legítimo proprietário do edifício inscrito na matriz sob o artigo 632 da freguesia de Afife; c) A condenação do réu a iniciar um processo de expropriação daquele edifício caso pretenda implementar o projecto apresentado pelo “Polis Litoral”.* Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1 - A sentença recorrida incorre em erro de enquadramento, não considerando a nulidade do acto objecto da acção.
2 - O direito de propriedade é directamente afectado pelo Despacho constante do ofício número 12463, de 17 de Outubro de 2011, remetido pela Administração da Região Hidrográfica do Norte, I.P.
3 - Este direito está constitucionalmente consagrado como direito fundamental no artigo 62º da Lei Fundamental.
4 - Este direito beneficia do regime consagrado no artigo 18º da CRP.
5 - Além do mais, é aplicável à situação concreta objecto desta acção o regime da nulidade prevista na alínea d) do n.º 2 do artigo 133º, n.º 2 do C.P.A.
6 - Por consequência, a acção não está sujeita a prazo, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 58º do C.P.T.A.
7 - Não se verifica qualquer caducidade da acção.
8 - A sentença erra ao considerar a verificação de uma excepção dilatória.
9 - A sentença recorrida violou, por errada interpretação e aplicação, ou não aplicou, como devia, o disposto nos artigos 18º e 62º da Constituição da República Portuguesa, o número 1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 278º do Código de Processo Civil.
Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso merecer provimento e, revogada a sentença recorrida, pede-se, como no petitório, seja declarado nulo e inexistente o acto administrativo praticado pelo Presidente da Ré, que consistiu numa ordem de demolição da construção do A., notificada pelo ofício número 12463, de 17 de Outubro de 2011, declarar-se que o A. é legítimo proprietário do edifício identificado no artigo 1º da petição inicial e ser a Ré condenada a iniciar um processo de expropriação do edifício do A., caso pretenda implementar o projecto apresentado pelo “Polis Litoral”.
*
Contra alegou a Recorrida, concluindo:
a) É manifesto que não é o Recorrente proprietário do que com a presente acção se arroga, não sendo, deste modo, titular do direito que o artigo 62.º da CRP consagra, ou de qualquer outro considerado fundamento ou essencial, porquanto:
a. 1) Os terrenos em causa encontram-se em domínio público marítimo, pelo que, nos termos e de acordo com o artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, presumem-se do Estado.
a. 2) Não há, assim, qualquer presunção derivada do registo predial [que até indica a sua localização em, imagine-se, praia! e, no caso da certidão permanente, prédio urbano situado em: Praia] – cfr., entre outros, Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, processo n.º 0720788, de 27/03/2007.
a. 3) Não logrou o Autor, aqui Recorrente, provar o preenchimento dos pressupostos constantes do aludido artigo 15.º, sendo certo se encontram “fora do comércio todas as coisas que não podem ser objeto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por natureza, insusceptíveis de apropriação individual” – artigo 202.º do Código Civil – e que os bens situados em área do domínio público marítimo são inusucapíveis, de nada vale essa posse em ordem a torná-la dona” – cfr. Parecer do Conselho Consultivo da PGR, n.º convencional PGRP00002742, parecer n.º P000102006, com data do Jornal Oficial de 21/07/2008, n.º de página 32228, n.º do jornal 139.
b) Não tem igualmente o Autor qualquer direito de superfície, muito menos sobre o domínio público marítimo, pois que, ao contrário do que aquele tenta a todo o custo fazer crer:
b. 1) Olvida o Autor [que configura a existência do alegado direito de superfície na sequência da obtenção de licença de ocupação a si concedida] que não houve qualquer desafetação dos ditos terrenos do domínio público e que, sublinhe-se, tomou completo conhecimento das condições em que as licenças foram emitidas, com as quais se conformou e se obrigou integralmente a cumprir, assinando os respetivos termos de responsabilidade, sendo certo que exatamente uma das obrigações/condições [apostas em todas as licenças emitidas] consubstanciava-se exatamente na entrada em vigor do POOC Caminha-Espinho.
Ou seja, as licenças foram emitidas para autorização para apoio de praia, com as instalações na primeira licença melhor descritas, sendo que, das condições específicas de tais licenças, se encontra determinado que a presente licença é válida para o período de (…) caducando com a entrada em vigor do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira. Foram, pois e deste modo, as licenças emitidas de forma precária e sob condição.
COM EFEITO, E COMO DECORRE INEQUIVOCA E UNANIMEMENTE DA JURISPRUDÊNCIA E DOUTRINA:
b. 2) Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 05/07/2006, processo n.º 0633760:
- “Foi concedida autorização para fazer uma construção, mas a título precário, sujeitando-se às regras impostas pelas autoridades que lhe concederam a respetiva licença para o efeito”;
- Não se constitui assim para os autores um direito de superfície nos termos do artº 1524.º do CC (…) Da prova produzida resultou provado que não só as licenças foram concedidas aos autores a título precário, como no que respeita à parcela com a área de 67,5 m2 a mesma é pertença do Estado (domínio público marítimo)”;
- Decorre deste regime que os titulares do direito de uso privativo não detêm sobre o terreno por ele abrangido quaisquer poderes de natureza privada; apenas lhes são conferidos meros poderes de uso;
- (…) O direito de uso privativo concedido aos autores não é um direito real, tendo natureza obrigacional, extinguindo-se pelo decurso do prazo, por renúncia, rescisão ou conveniência do interesse público: as licenças são, com efeito, precárias, podendo ser revogadas a todo o tempo sem que por isso o particular tenha direito a qualquer indemnização [Marcello Caetano (…); cfr. também Menezes Cordeiro (…), Pedro Gonçalves (…). Findo o prazo da licença as instalações desmontáveis devem ser removidas e as fixas devem ser demolidas, salvo se o Estado optar pela reversão.
b. 3) Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 23/10/2008, processo n.º 02591/063.3BEPRT, em caso em tudo semelhante ao dos presentes autos:
- “(…) temos que também inexiste qualquer direito ou cânone superficiário detido ou titulado pela recorrente, na medida em que a licença de utilização do domínio hídrico é conferido a título precário e, por via disso, é livremente revogável, a todo o tempo, pela Administração (cfr., entre outros, os Acs. do STA de 18/01/2005 – Proc. n.º 0418/03, de 20/02/2008 – Proc. n.º 0549/02; Ac. do STA/Pleno de 04/07/2006 – Proc. n.º 0418/03, todos in: «www.dgsi.pt/jsta»), sendo que a concessão de licença naqueles termos não significa, nem implica minimamente, que o Estado tenha transmitido por via contratual o direito de superfície e/ou o direito de propriedade, visto que o direito de uso privativo não é um direito real e não gera direitos de natureza privada sobre o terreno por ele abrangido”;
- “Deriva, por seu turno, da fundamentação do acórdão do STA de 20/02/2008 (Proc. n.º 0549/02 supra citado), (…) lhe confere um direito subjectivo à atribuição da licença provisória ali prevista, (…) ela não confere um “direito subjectivo” à atribuição da licença do uso privativo, antes acentua o seu carácter precário e transitório, mediante a fixação de um termo certo, a entrada em vigor do Regulamento do POOC”.
Pelo que, não assistindo ao Autor / Recorrente qualquer direito de superfície, do ato impugnado não se assaca qualquer nulidade [conforme configurada pelo Recorrente], pelo que, mui respeitosamente, sempre se deverá manter a sentença do Tribunal a quo, decidindo-se pela caducidade do direito de ação do Autor, o que expressamente e aqui também se requer.
c) E mesmo que se considere que é o Recorrente titular de um direito de superfície – o que apenas como mera hipótese aqui se coloca –, a verdade é que, ainda assim, o direito de superfície não se consubstancia só de per si como conteúdo essencial de um direito fundamental, uma vez que, conforme demonstra e se pronuncia o Tribunal a quo, baseando-se no entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, que, por sua vez, reportando-se ao direito de propriedade, refere que: “(…) esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objeto do direito (…) é que o exercício desse poder não inclui o direito a construir nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, o direito a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas pela legislação atinente (…)” e, como tal, com destaque nosso, “(…) se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a ela referentes”.
d) Nos termos e de acordo com o artigo 149.º do CPTA, ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objeto da causa, conhecendo do facto e do direito, pelo que, não tendo o Autor alegado nada de novo nas suas alegações de recurso face à petição inicial, aqui se reproduz, integralmente e para todos os efeitos, o alegado na contestação da entidade Ré, pugnando-se, também aqui, pela improcedência da ação.
NESTES TERMOS E NOS MAIS DE DIREITO QUE V. EXAS., VENERANDOS JUÍZES DESEMBARGADORES DESTE COLENDO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO DO NORTE, DOUTAMENTE SUPRIRÃO, CONCLUINDO-SE PELA AUSÊNCIA DE QUALQUER VÍCIO SUSCEPTÍVEL DE TORNAR O ATO IMPUGNADO NULO, SE DEVERÁ, COM O DEVIDO RESPEITO, MANTER A DECISÃO DO TRIBUNAL A QUO E, EM CONSEQUÊNCIA, CONSIDERAR O ATO INIMPUGNÁVEL, ABSOLVENDO-SE A ENTIDADE RÉ.
CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA, E CONHECENDO O TRIBUNAL AD QUEM DO FACTO E DO DIREITO, DECIDINDO O OBJETO DA CAUSA NOS TERMOS DO ARTIGO 149.º DO CPTA, DEVE A PRESENTE AÇÃO IMPROCEDER, CONFORME NAS PRESENTES ALEGADO, BEM COMO NA CONTESTAÇÃO DA ENTIDADE RÉ * O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.* QUESTÕES A RESOLVER
Os erros de julgamento em matéria de direito imputados à decisão recorrida, nos limites racionais das conclusões formuladas pelo Recorrente, em síntese a invocação de que não se verifica a caducidade do direito de acção, por não estar sujeita a prazo ao abrigo do artigo 58º/1 CPTA, considerando que o acto impugnado incorre em nulidade enquadrável no artigo 133º/2/d) do CPA (ofensa de um direito fundamental). * FACTOS
Consta da decisão recorrida:
«Da caducidade do direito de acção
A caducidade do direito de acção configura uma excepção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo - cfr. artigos 288.º, n.º 1, alínea e), 493.º, n.ºs 1 e 2, 494.º, 495.º, todos do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, e 87.º, n.º 1, alínea a), e 89.º, n.º 1, alínea h), do CPTA.
Com relevo para a decisão da excepção dilatória em causa, resultam provados os seguintes factos:
A. Em 31.10.2011, o autor recebeu ofício subscrito pelo Presidente do réu que lhe foi dirigido sob o assunto “Notificação: ordem de demolição das estruturas existentes em domínio público marítimo – praia de Afife – Viana do Castelo, datado de 17.10.2011, com o seguinte teor – cfr. doc. 3 junto com a p.i.:
B. Em 19.04.2012, deu entrada neste tribunal a p.i. que deu origem aos presentes autos – cfr. fls. 1 do SITAF.» * Apesar de a escassa matéria de facto supra transcrita não ter sido impugnada, entende-se que é deficitária para boa compreensão e resolução do litígio, devendo ser complementada em função da documentação junta pelas partes com a p.i. e a contestação, bastando para o efeito replicar a matéria de facto assente na decisão, já transitada, da providência cautelar apensa, com as alterações necessárias em termos de numeração desses documentos nos presentes autos. Assim, nos termos do artigo 662º/1 CPT aditam-se os seguintes factos:* 1 - Em 5 de Janeiro de 1998 foi emitida, pela então Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Norte (DREN), a licença de ocupação de domínio público n.° 2/98/DPM ao ora Requerente - Cfr. documento n.° 1 junto com a Contestação;
2 - Essa licença foi emitida para apoio de praia, com as instalações nesta melhor descritas - Cfr. documento n.° 1 junto com a Contestação;
3 - Nas suas condições específicas encontra-se descrito que a "presente licença é válida para o período de 1 de Janeiro de 1997 caducando com a entrada em vigor do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira" - Cfr. documento n.° 1 junto com a Contestação, condição 3.° e ainda ponto 1 dos princípios e condições gerais,
4 - Pela licença de ocupação de domínio público marítimo n.° 147/2002, emitida pela DREN em 15 de Maio de 2002, foi concedida ao Requerente nova autorização, válida por 2 anos - Cfr. documento n.° 3 junto com a Contestação;
5 - Nesta licença é estipulado que "No prazo máximo de 3 meses o titular da licença apresentará o projecto do equipamento com funções de praia que o POOC prevê para o local e que obedecerá ao seguinte (...)
6 - Por ofício n.° 2572, de 28/10/2002 (tendo subjacente o vertido na informação n.° 624/DVC/2002 e respectivo despacho), dado que se encontravam ultrapassadas as datas para a apresentação do projecto referido supra, o Requerente foi notificado de que "se a estrutura não estiver reabilitada, caduca a licença e a estrutura actual terá de ser removida" - Cfr. documentos n.° 4 e 5 juntos com a Contestação.
7 - O Requerente tornou a ser notificado pelo oficio n.° 460 de 18/02/2003 Cfr-. documento n.° 6 junto com a Contestação -, sendo que, em 02 de Dezembro de 2003, o Requerente veio a solicitar a prorrogação do prazo para apresentação de projecto.
8 - Pelo ofício n.° 3169, de 31/12/2003, da CCDRN, o Requerente tornou a ser notitficado para "apresentar projecto com a maior brevidade" - Cfr. documento n.° 7 junto com a Contestação;
9 - Em 12 de Abril de 2005, foi emitida a favor do ora Requerente, a licença de ocupação do domínio público marítimo - alvará n.° 205/2005/DSRVC estipulando-se no condição 15.ª que "esta licença surte efeitos a partir da assinatura do respectivo termo de responsabilidade [em anexo ao documento n.° 8] e é válida pelo prazo de 2 (dois) anos, e inclui o tempo que decorreu a partir de 3 de Junho de 2004, não podendo ultrapassar a data de entrada em vigor da alteração do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha-Espinho (determinada pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 62/2004, de 17 de Maio" - Cfr. documento n.° 8 junto com a Contestação;
10 - Junto da DRARN e em 19/03/2008, o Requerente solicitou a renovação da licença n.° 205/2005/DSRVC, tendo-lhe sido respondido, pelo oficio n.° 1427, de 14/04/2008, que "não tendo sido apresentado o projecto tendo em vista adaptação do restaurante existente ao Equipamento com funções de Apoio de Praia, previsto no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha/Espinho -, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 25/99, de 7 de Abril, com as alterações introduzidas pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 154/2007, de 2 de Outubro, de acordo com o estipulado no n.° 2 do artigo 77.° do Regulamento do referido Plano, fica V. Ex" notificado para no prazo de 20 (vinte) dias úteis, apresentar o referido projecto, sob pena de não renovação do título de utilização dos recursos hídricos (alvará n.° 205/ 2005/ DSRVC)" - Cfr. documento n.° 9 junto com a Contestação;
11 - Pelo ofício n.° 7796, de 22/07/2009, que teve como base a informação n.° 887, de 22/07/2009, foi o Requerente informado que "não tendo sido entregue o referido projecto [de adaptação face ao exigido no Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha-Espinho - POOC CE], até à presente data, na Administração da Região Hidrográfica do Norte, I.P. (ARHN), assim como, na Câmara Municipal de Viana do Castelo (...) a ocupação do Domínio Público Marítimo, com o restaurante que está a explorar, é ilegal..." [...] e que "...se trata de uma ocupação abusiva de uma parcela do DPM, na medida em que não existe nenhum título válido para o efeito, de acordo com o artigo 2.0 do Decreto-lei n.° 226-A/ 2007, comunico a V. Ex. "que é intenção desta Administração da Região Hidrográfica, I.P. ordenar-lhe a demolição da referida construção, deixando o terreno nas condições primitivas, sob pena de a mesma ser efectuada por esta ARH do Norte, I.P. a suas expensas". - Cfr. documentos n.°s 10 e 11 juntos com a Contestação;
12 - Após pronúncia do Requerente, com entrada nos serviços da ARH do Norte, 1.P., em 20/08/2009, e ponderados os argumentos naquela, foi o mesmo notificado para "proceder à demolição da construção supra indicada (...), no prazo de 20 dias, contados a partir da data de recepção do presente oficio, deixando o terreno limpo de qualquer entulho e o mais possível nas condições primitivas, sob pena de a mesma ser efectuada pela ARH do Norte, I.P., a suas expensas" - Cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial;
13 - O Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC), definido na Resolução de Conselho de Ministros n.° 25/99, de 07 de Abril, foi publicado em Diário da República, I Série B, n.° 81/99, de 07 de Abril de 1999 [tendo sido alterado pela Resolução de Conselho de Ministros n.° 154/2007, de 02 de Outubro, esta publicada igualmente em Diário da República, I Série, n.° 190, de 02 de Outubro de 2007].
14 - Pelo oficio número 12463, de 17 de Outubro de 2011, recebido pelo Requerente em 31 de Outubro de 2011, foi o mesmo notificado de uma ordem de demolição - acto sob impugnação - das estruturas existentes em domínio público marítimo localizadas na praia de Afife, concelho de Viana do Castelo, e para, no prazo de vinte dias, "... proceder à demolição […] deixando o terreno limpo de qualquer entulho e o mais possível nas condições primitivas, sob pena de a mesma ser efectuada pela ARH do Norte, I.P." - Cfr. doc. 3 junto com a petição inicial;
15 - O edifício ordenado demolir tem a área total e coberta de 122 m2, e está registado a favor do Requerente na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo, pela apresentação 41, de 1997/11/20, e aí inscrito sob o número 2562, tendo sido por si adquirido por sucessão hereditária, deferida em partilha extrajudicial - Cfr. doc. n.° 2 junto com a petição inicial.
16 - O edifício ordenado demolir, com área total e coberta de 122 m2, está inscrito sob o artigo 632, na matriz predial da freguesia de Afife, em Viana do Castelo, desde o ano de 1973, coma seguinte descrição: “casa de um só pavimento, destinado a bar restaurante, composto de uma sala, um escritório, cozinha, despensa e sanitários para homens e senhoras, com dez vãos" - Cfr. doc. n.° 1 junto com a petição inicial;
17 - O pai do Requerente, FES, foi antepossuidor desse prédio, tendo obtido licenciamento municipal para a construção de um bar, construção titulada pelo alvará de licença número 698, do ano de 1971 - Cfr. doc. n.° 4 junto com a petição inicial;
18 - No ano de 1982, foi requerido o licenciamento da cobertura da esplanada do restaurante, aprovado e titulado pelo alvará de licença de obras n,° 284, da Câmara Municipal de Viana do Castelo - Cfr. doc. n.° 5 junto com a petição inicial. * DIREITO
Transcreve-se a parte culminante da fundamentação da decisão recorrida:
«No caso em apreço, o acto impugnado – ordem de demolição da construção cuja propriedade o autor invoca – não contendeu com a existência do direito de propriedade mas com a possibilidade do seu exercício face ao regime legal da utilização do domínio público marítimo.
Podemos, assim, concluir que o acto impugnado, atentas as circunstâncias alegadas pelo autor, não é susceptível de ofender o núcleo essencial de um qualquer direito de propriedade privada. Por conseguinte, a nulidade invocada não tem aqui cabimento, pelo que a sua alegação não pode ser tida em conta para se considerar tempestiva a p.i. apresentada nos presentes autos.
Aqui chegados, concluímos que apenas pode estar em causa a anulabilidade do acto impugnado, pelo que o prazo para intentar a presente acção, como se disse, é de três meses, prazo esse que corre a partir da data da sua notificação – cfr. artigos 58.º, n.º 2, alínea b), e 59, n.º 1, do CPTA.
No caso, como o próprio autor alega na p.i., a ordem de demolição foi por si conhecida em 31.10.2011, pelo que em tal data começou a contar-se o prazo de 3 meses, o qual terminou em 13.01.2012, sendo esta a data em que terminou o prazo para intentar a presente acção.
Assim, dúvidas não restam de que em 19.04.2012 – data de entrada da p.i. neste tribunal – já havia caducado o direito de acção que assistia ao autor.» * O Recorrente começa a sua alegação de recurso mencionando que o presente recurso visa a sentença do TAF de Braga que “julgou procedente a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto…”, incorrendo assim em manifesto lapso, uma vez que o TAF conheceu e julgou procedente, apenas, a excepção da caducidade do direito de acção. Porém, tal lapso não se repercute em sede de conclusões, onde se constata que o Recorrente visa adequadamente opor-se à procedência da excepção de caducidade do direito de acção.
Alega para tanto que pelo acto em causa foi violado o seu direito de propriedade sobre a edificação destinada a bar restaurante, sita no lugar da Praia, freguesia de Afife.
Desde logo há que referir que no presente recurso o Recorrente, sensatamente, olvida qualquer pretensão de índole real, designadamente direito de superfície, que porventura haja invocado em sede de procedimento administrativo sobre o terreno integrante do domínio público marítimo (praia) onde se situa a edificação em causa.
No entanto não deixa de invocar o direito de propriedade sobre aquela edificação, licenciada como bar restaurante. Na sua expressão “trata-se de um direito de propriedade que incide sobre uma construção, ainda que implantada ou edificada em terreno do domínio público marítimo”.
E, convenhamos, o TAF também não nega esse estatuto dominial, apenas sustenta que o acto impugnado – o qual, relembre-se, ordena a “demolição das estruturas existentes” - “não contendeu com a existência do direito de propriedade mas com a possibilidade do seu exercício face ao regime legal da utilização do domínio público marítimo”.
Com esta concisa fórmula o TAF pretende, em termos práticos, reflectir a linha doutrinária e jurisprudencial citada na decisão recorrida, nestes termos:
«Tal como o Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, reportando-se ao direito de propriedade, “(…) esse direito integra o poder de gozo sobre o bem objecto do direito (…) é que o exercício desse poder não inclui o direito a construir nem, tão pouco, quando ele é reconhecido, o direito a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições assinaladas na legislação atinente (…)” e, como tal, “(…) se o direito de edificação inexiste como elemento integrador do direito de propriedade também dele não faz parte o direito de manter o edificado nas condições em que o proprietário quiser e na forma que quiser visto que tais edificações têm de respeitar as exigências legais a elas referentes (…).” (cfr., entre outros, acórdão de 08.01.2009, processo n.º 0633/08, in www.dgsi.pt).»
No mesmo acórdão, mais adiante, o STA expõe os fundamentos teóricos que permitem suplantar a objecção de que seriam sempre nulos, sem remissão possível, os actos de que resultasse algum prejuízo do direito de propriedade privada. Leia-se:
“… as Recorrentes sustentam que a deliberação impugnada é nula por violação do direito de propriedade, consagrado no n.º 1 do art. 62.º da CRP, uma vez que a ordem de demolição do seu prédio e a sua concretização contra a sua vontade atentava directa e frontalmente contra o núcleo essencial desse direito fundamental e, nos termos do art. 133.º/2/d) do CPA, são nulos «os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental».
O que quer dizer que as Recorrentes dão como adquirido que o direito de propriedade é um direito fundamental e que o mesmo lhes consentia usar e fruir o seu prédio como quisessem e do modo que entendessem, isto é, sem quaisquer limitações ou restrições e, portanto, que o podiam manter nas condições em que o mesmo se encontrava ainda que a sua estrutura estivesse degradada e pudesse ruir sobre a via pública constituindo, assim, perigo para terceiros. Daí que tivessem concluído que a Entidade Recorrida ao deliberar como deliberou e, por conseguinte, ao praticar um acto que conduziu à sua demolição tinha praticado um acto nulo por violação do conteúdo essencial daquele direito fundamental.
Mas, como se verá, não têm razão.
Com efeito, e ainda que seja certo que a CRP garanta a todos «o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição» (vd. seu art. 62.º/1) e que o mesmo possa ser considerado como um direito fundamental, também o é que esse direito não é um direito absoluto susceptível de ser usado e fruído sem qualquer limitação, visto que tanto a própria Constituição - vejam-se, por ex., as normas que autorizam a expropriação (arts. 83.º e 88.º) ou que condicionam a sua exploração (arts. 94.º e 96.º/ 2) - como a legislação ordinária - vd. as condicionantes que lhe são impostas no domínio económico, do urbanismo, do ordenamento do território e do ambiente - sujeitarem esse direito a importantes restrições as quais encontram o fundamento na necessidade da harmonização desse direito com os restantes direitos fundamentais e com o sistema democrático em geral.»
Esta linha jurisprudencial, que se pode reputar de pacífica, também neste TCAN tem encontrado sequência, como se vê por exemplo dos acórdãos de 19-06-2008, proc. 00418/04.0BEBRG e o de 25-03-2011, proc. 00606/08.0BEPRT, este com explícita adesão ao acórdão do STA supra citado.
Importante ainda como introdução ao tema da ocupação do domínio público marítimo e por se reportar a uma situação similar à destes autos, o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo do Norte de 23/10/2008, processo n.º 02591/063.3BEPRT, citado pela Recorrida, onde pode ler-se:
«“… temos que também inexiste qualquer direito ou cânone superficiário detido ou titulado pela recorrente, na medida em que a licença de utilização do domínio hídrico é conferido a título precário e, por via disso, é livremente revogável, a todo o tempo, pela Administração (cfr., entre outros, os Acs. do STA de 18/01/2005 – Proc. n.º 0418/03, de 20/02/2008 – Proc. n.º 0549/02; Ac. do STA/Pleno de 04/07/2006 – Proc. n.º 0418/03, todos in: «www.dgsi.pt/jsta»), sendo que a concessão de licença naqueles termos não significa, nem implica minimamente, que o Estado tenha transmitido por via contratual o direito de superfície e/ou o direito de propriedade, visto que o direito de uso privativo não é um direito real e não gera direitos de natureza privada sobre o terreno por ele abrangido”. (…)
“Deriva, por seu turno, da fundamentação do acórdão do STA de 20/02/2008 (Proc. n.º 0549/02 supra citado), (…) lhe confere um direito subjetivo à atribuição da licença provisória ali prevista, (…) ela não confere um “direito subjetivo” à atribuição da licença do uso privativo, antes acentua o seu carácter precário e transitório, mediante a fixação de um termo certo, a entrada em vigor do Regulamento do POOC”.»
É claro que no presente recurso, como já se disse, não se discute o direito de superfície, pois o Recorrente apenas invoca o direito de propriedade sobre o edificado, mas há ainda conexão relevante. É que a edificação em causa - incluindo o respectivo direito de propriedade, se assim se conceber - é instrumental em relação ao direito de uso privativo para o qual foi especificamente idealizado. Já há muito Marcello Caetano (Manual de D. Administrativo, II, p. 943) ensinava:
«O direito de uso privativo tem conteúdo variável: nuns casos comporta meras faculdades de ocupação (instalação de uma esplanada no passeio), noutros inclui já poderes de transformação (construção de um hotel na orla marítima)…»
Simultaneamente, estes poderes ficam condicionados por disposições legais ou cláusulas administrativas tendentes a salvaguardar os interesses públicos em causa…»
Ou seja, o direito de propriedade reclamado pelo Recorrente surge à partida condicionado, temporizado ou precarizado, “dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas” como reza o artigo 1305º do C. Civil, em consonância e em corolário lógico do carácter temporário ou precário do título (licença de ocupação do domínio público) ao qual está funcionalizado.
Na verdade, seria absurdo que uma construção edificada com a finalidade específica de apoio de praia (bar restaurante) pudesse permanecer “ad aeternum”, desactivada, após cessar a função, o título e os pressupostos jurídicos que em determinado tempo histórico a haviam justificado.
E nesta perspectiva, sendo a edificação instrumental em relação à licença de ocupação do domínio público, não há violação do direito de propriedade quando é ordenada a reposição do domínio público no statu quo ante (o que implica a demolição), revogado que seja esse título.
Homologamente do ponto de vista processual seria absurdo que a ordem de demolição fosse impugnável sem sujeição a prazo, pois isso significaria deixar nas mãos do particular a possibilidade de impedir “ad libitum” os efeitos úteis da revogação da licença de ocupação do domínio público.
Obviamente que o interessado pode impugnar a existência dos pressupostos da revogação da licença, assim como o consequente desmantelamento das estruturas instrumentais para a utilização licenciada, mas tem que fazê-lo no prazo geral do artigo 58º/2 CPTA.
Deste modo improcedem todas as conclusões do Recorrente e confirma-se a decisão recorrida. * DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 21-10-2016
Ass.: João Beato
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
