| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP.I.P.) interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, proferida em 30/04/2025, que julgou procedente a oposição judicial deduzida pela Freguesia ..., pessoa colectiva n.º ...08, com sede na Rua ..., em ..., contra a execução fiscal n.º ...40, que contra si corre no Serviço de Finanças ..., por dívida referente a falta de reposição de ajuda financeira no âmbito do programa PRODER e juros de mora, no valor global de €20.439,29.
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
“A. O presente recurso vem interposto da douta sentença de 30/04/2025, que, julgou procedente a ação, porquanto entendeu o Tribunal, grosso modo que “(…) se admitisse, em tese, que a decisão não se tornou definitiva em face da apresentação de reclamação, no dia 25 de maio de 2016, sempre teríamos de ter em conta que tal facto apenas poderia, em tese, constituir um facto suspensivo ou interruptivo da prescrição.
Ora considerando-se a invocada reclamação de 25 de maio de 2016 um facto meramente interruptivo, sempre teríamos de concluir que, aquando da citação de 24 de outubro de 2022, tinha decorrido na íntegra o prazo prescricional de três anos.
Por outro lado, caso se considerasse tratar-se de um evento suspensivo, sempre teríamos de ter em conta que tal efeito cessaria com o decurso do prazo de decisão e não com a decisão propriamente dita, donde resulta que a mesma se tornaria definitiva ultrapassado o prazo para a decisão, volvidos três meses contados da alegada reclamação, de 25 de maio de 2016, a que acresceria o prazo de três meses para eventual impugnação de tal ato de indeferimento tácito.
Assim, ainda que considerássemos o prazo para prolação da referida decisão e, bem assim, o prazo para eventual impugnação de tal ato de indeferimento tácito, contados da alegada reclamação da decisão final, datada de 25 de maio de 2016, o prazo prescricional para a citação em sede de cobrança executiva da quantia fixada no ato administrativo, notificado no dia 11 de maio de 2016, decorreria na íntegra em 2019, precedendo a aplicação das normas atinentes ao COVID (2020 e 2021) e, bem assim, a emissão da certidão de dívida e respetiva citação da Oponente. Em face do exposto, igualmente procederia a presente oposição, extinguindo-se a execução, por prescrição da dívida, com as devidas e legais consequências. (…)”
B. Salvo melhor entendimento, como seguidamente se demonstrará, a decisão parece fazer uma incorreta interpretação dos factos e do direito aplicável, tendo em conta os factos dados como provados na sentença.
C. É certo que está previsto no artº 3º nº 2 do Regulamento nº 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro que o prazo de prescrição para a execução de uma sanção administrativa, neste caso, da decisão final proferida pelo IFAP IP em 28/12/2017, e dada como provada na sentença, é de 3 anos, sucede que, o legislador comunitário estabeleceu no nº 3 do artº 3º do Regulamento nº 2988/95 que “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos nºs 1 e 2.”
D. Com a entrada em vigor do CPA/2015, o prazo de 5 anos previsto no nº 4 do artº 168º do CPA, é havido como o «prazo mais longo» a que alude o nº 3 do artº 3º do Regulamento nº 2988/95, e nesse sentido, existe já jurisprudência, nomeadamente, do TCA Sul a respeito da determinação de “prazo mais longo” a que alude o nº 3 deste preceito do Regulamento nº 2988/95, constante do Acórdão de 04/10/2017 (Proc. n.° 689/16.9BEALM-A), no sentido de que, “estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere, i.a., o Regulamento (CEE) n° 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168°, n° 4, alínea c), do C.P.A”; a referida jurisprudência foi recentemente chamada à colação no Acórdão proferido pelo TCA Sul, de 10/10/2019, proferido no Processo nº 34/19.1BECTB e, ainda, na Sentença proferida no Processo nº 166/18.3BESNT, pelo TAF de Sintra, em 28/04/2023.
E. Concomitantemente, o entendimento relativamente à consideração do “prazo mais longo” de 5 anos estatuído por este preceito no ordenamento jurídico português a partir de 2015, para efeitos de determinação de “prazo mais longo” da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o nº 3 do artº 3º Regulamento nº 2988/95, segundo o qual, “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos … nos nºs 1 e 2”, merece todo o acolhimento e aplicabilidade ao caso concreto.
F. Donde se conclui, sem necessidade de grande demonstração, não estar prescrita a dívida exequenda, tal como alegada pelo Oponente, nem por aplicação do artº 3º nºs 2 e 3 do Regulamento nº 2988/2005, do Conselho, de 18 de dezembro, nem pela aplicação do artigo 168º nº 4 do CPA.
G. Por outro lado, e ao caso em concreto, o prazo de 3 anos deve contar-se a partir da data em que a Decisão de recuperação se tornou definitiva, cabendo aos órgãos jurisdicionais nacionais determinarem, no quadro do ordenamento jurídico português, quais os casos em que poderá ocorrer tal definitividade e executoriedade dos actos administrativos, tal prazo de 3 anos pode ser interrompido ou suspenso em conformidade com as disposições legais do ordenamento jurídico português de acordo com o disposto no 2º parágrafo do nº 2 do artigo 3º do R 2988/95, segundo o qual “Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.”.
H. Nesta medida e tendo presente que nos termos do Artigo 323.º “(Interrupção promovida pelo titular) 1. A prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente.” E que nos termos do Artigo 327.º (Duração da interrupção) 1. Se a interrupção resultar de citação, notificação ou ato equiparado, ou de compromisso arbitral, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.”
I. Se atentarmos na tramitação procedimental, o referido prazo foi alvo de várias interrupções. Vejamos,
a. O PRV 858/2016 foi criado para recuperação de € 16.911,56, tidos por indevidamente recebidos pela Freguesia ... sobre a Op. PRODER nº ...82.
b. Foi emitida decisão final em 10/05/2016, sobre a qual foi apresentada reclamação, de cariz bastante complexo.
c. 30 dias após a notificação, e tal como mencionado na Decisão Final, a dívida foi lançada em conta corrente para efeitos de pagamento por compensação de verbas. Ou seja, a divida foi executada 30 dias após a Decisão Final.
d. Após parecer jurídico prestado pelos serviços competentes do IFAP IP sobre a referida reclamação (Nota Interna nº 02941/2022), a mesma foi respondida em 05/07/2022.
e. Não se tendo verificado o pagamento voluntário da dívida, nem tendo operado a compensação por ausência de verbas auferidas pela Beneficiária, em outubro de 2022 foi promovida a instauração de um processo de execução fiscal para cobrança coerciva da dívida, no SFIN de ... sob o nº ...40 e sobre a qual veio a ser apresentada Oposição.
f. Foram recuperados até à data € 18.902,00, encontrando-se o PRV em curso para cobrança do valor remanescente em dívida, que apenas reporta a juros de mora vencidos.
J. Ou seja, a Decisão Final é de 10/05/2016 (+30 dias pagamento voluntário; 90 dias impugnação judicial), interrompido com a execução mediante compensação até 05/07/2022, data a partir da qual começou a contar de novo o prazo de 3 anos, interrompido novamente com a citação pessoal em outubro de 2022 com a instauração de um processo de execução fiscal para cobrança coerciva da dívida, sendo ainda, que os prazos estiveram suspensos em dois momentos/períodos (2020 e 2021) por força da COVID 19.
K. A DÍVIDA NÃO ESTÁ PRESCRITA!
L. Nessa medida, a Sentença proferida pelo Tribunal a quo não faz um correto enquadramento de facto e de direito, devendo a oposição à execução fiscal ser considerada improcedente e, em consequência, determinar-se o prosseguimento do processo de execução fiscal n.º ...00 e apensos, com as devidas e legais consequências.
Termos em que, com o douto suprimento de V.Exa., deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, ser revogada a Sentença recorrida, no seu todo, e substituída por outra decisão que julgue improcedente a oposição à execução fiscal interposta pelo Recorrido, determinando-se o prosseguimento do processo de execução fiscal n.º ...00, com as devidas e legais consequências, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”
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A Recorrida contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:
I. A Opoente/Recorrida foi notificada, a 11 de maio de 2016, da “Decisão Final nos termos do art. 124º nº1 e) do CPA”, tirada no decurso da ação de controlo realizada a 16/07/2015, que determinou “a modificação do contrato de financiamento nº 02034847/0 e a devolução do valor recebido indevidamente”.
II. Porém, só a 24 de outubro de 2022 foi citada no âmbito da execução fiscal que dá causa aos presentes autos, isto é, volvidos aproximadamente 6 (seis) anos e 5 (cinco) meses.
III. Quer isto dizer que, por força do prescrito no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento 2988/95, de 18 de dezembro, que estabelece o prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa de devolução das quantias indevidamente recebidas - a saber, 3 anos contados desde o dia em que a decisão se toma definitiva -, a dívida exequenda encontra-se prescrita.
IV. Contrariamente ao pugnado pelo Recorrente, e mesmo considerados os períodos de suspensão/interrupção previstos na Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março e pela Lei n.º 4-B/2020, de 06 de Abril, o direito à execução coerciva da dívida em causa estaria sempre prescrito, mesmo que considerado o n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento 2988/95 de 18 de dezembro, o qual, note-se, não foi invocado pelo Recorrente em sede de Contestação à Oposição Fiscal.
V. Isto porque, o artigo 168.º, n.º 4, alínea c) do CPA por aquele invocado, não versa sobre o prazo para executar a decisão, mas antes sobre o prazo para impugnar a mesma, ou seja, versa sobre a situação prevista no n.º 1 e não no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento, aplicável ao caso concreto, não sendo de aplicar o prazo de prescrição de 5 (cinco) anos. E, ainda,
VI. A presente questão foi já objeto de pronúncia por parte do TJUE, sendo que a jurisprudência é unânime no que concerne à aplicação do prazo de 3 (três) anos, previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento, por força do princípio do primado do direito comunitário, uma vez que não existe, no nosso ordenamento jurídico, norma específica interna que consagre prazo superior.
VII. Posição posteriormente espelhada nas decisões proferidas pelas instâncias nacionais, das quais invocamos, a título de exemplo o aresto proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 21/03/2024 no processo n.º 00842/20.0BEBRG.
VIII. Pelo que, sempre teria de considerar-se a dívida exequenda prescrita, porquanto se encontra (largamente) ultrapassado o prazo de 3 (três anos) previsto para a cobrança coerciva da mesma.
IX. Mesmo que assim não se entenda, o que por mera hipótese académica se aventa, se se considerasse a hipotética reclamação apresentada pela aqui Recorrida, a 25 de maio de 2016, da qual não é produzida prova nos autos, sempre teríamos de concluir que o prazo para a cobrança coerciva da dívida estaria igualmente prescrito, porquanto a referida reclamação não tem efeito suspensivo (cfr. artigo 189.º, n.º 2 do CPA) e, portanto, a decisão seria imediatamente exequível.
X. Mesmo que se atribuísse efeito interruptivo ou suspensivo à sobredita reclamação, o que somente por dever de patrocínio se concebe, teríamos igualmente de considerar transcorrido o prazo de prescrição em ambos os cenários, uma vez que: no primeiro, o prazo de três anos volveria a correr a partir da data de apresentação da reclamação e portanto, o prazo de 3 três anos estaria já ultrapassada à data da citação para a execução fiscal; no segundo, sempre teríamos de ter em consideração o prazo para a prolação de decisão, ou seja, 3 meses, e não a data em que foi efetivamente proferida, sob pena de ficarmos infindavelmente à mercê do órgão decisor.
XI. Termos em que, sempre terá a argumentação do Recorrente de improceder, por infundada e contrária ao direito vigente, não se dando provimento, em consequência, ao recurso interposto pelo IFAP, mantendo-se a decisão proferida pelo tribunal a quo,
ASSIM SE FAZENDO A COSTUMADA JUSTIÇA!”
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O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.
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Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao declarar prescrita a dívida decorrente da falta de restituição de ajuda financeira no âmbito do programa PRODER, por o prazo de execução, da decisão de restituição, de três anos já ter decorrido aquando da citação da oponente.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância foi proferida decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
A. No âmbito de uma ação de controlo, a DRAP Norte - Direção de Serviços de Controlo e Estatística, emitiu ofício, com a referência 23227/30815/2015, destinado a levar ao conhecimento da Junta de Freguesia ... (doravante Oponente) as irregularidades detetadas no controlo realizado no dia 16 de julho de 2015, mais concretamente o incumprimento da legislação aplicável à ação, designadamente da Portaria n.° 1137-D/2008, de 09 de outubro (facto não controvertido; Nova Petição (245076) Outro(s) (004870435) Pág. 1 de 28/12/2022 16:40:54);
B. No dia 12 de outubro de 2022, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (doravante IFAP ou Entidade Exequente) emitiu documento, denominado "Certidão de dívida", do qual consta, entre o mais, o seguinte:
""«AA», Diretor do Departamento Jurídico do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P.), pessoa coletiva n.º ...44, Instituto Público dotado de autonomia administrativa e financeira, nos termos do Decreto-Lei n.º 195/2012. de 23 de agosto, com sede em ..., CERTIFICA, nos termos e para os efeitos do disposto na Lei n° 3/2004, de 15 de janeiro, e posteriores alterações, e de acordo com os elementos constantes do processo deste Instituto n.° 00858/2016, que Freguesia ..., contribuinte n.° ...08, com morada em Rua ... ..., ..., é devedor(a) a este Instituto da quantia de € 16.911,56 (dezasseis mil novecentos e onze euros e cinquenta e seis cêntimos), referente a ajudas indevidamente recebidas no âmbito de Pedido Pagamento De incentivos.
O dever de reembolso decorre do facto de não estarem reunidas as condições previstas na legislação aplicável para a concessão da ajuda em causa, tendo-se, em consequência, determinado a reposição da quantia indevidamente recebida, que não foi efetuado dentro do prazo estipulado no ofício de decisão final cuja cópia se junta à presente certidão como documento n.° 1, e que dela faz parte integrante, auferindo, deste modo, de um enriquecimento ilegítimo.
À importância em dívida acrescem juros vencidos, contabilizados à taxa legal de 4% (n.° 1 do art.° 559.° do Código Civil e Portaria n.° 291/2003, de 8 de abril), desde 12-10- 2017 até ao dia de hoje, sobre o referido montante de capital, e vincendos, a partir desta data e à referida taxa, até efetivo e integral pagamento. Os juros vencidos ascendem a €3.384,16 (três mil trezentos e oitenta e quatro euros e dezasseis cêntimos).
O montante total em dívida na presente data ascende a €20.295,72 (vinte mil duzentos e noventa e cinco euros e setenta e dois cêntimos).
Por ser verdade, mandou passar a presente Certidão de Dívida, que assina e autentica com o carimbo deste Instituto.
..., Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P.), ao décimo segundo dia do mês de outubro de 2022. (facto não controvertido; Nova Petição (245076) Outro(s) (004870436) de 28/12/2022 16:40:54 e Petição Inicial (244742) Documentos da PI (004868338) Pág. 2 de 14/12/2022 19:52:26);
C. No dia 11 de maio de 2016, no âmbito do processo 858/2016/PRWDEV, referente à Operação n° ...82 do PRODER / Ação 2.3.3. - Valorização Ambiental dos Espaços Rurais Manutenção e Recuperação de Galerias Ripícolas, o IFAP emitiu documento, denominado "Decisão Final, nos termos do art.º 124.º, n.º 1, e) do CPA", do qual consta, entre o mais, o seguinte:
"Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, nos termos do disposto na alínea e) do n° 1, do artigo 124° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
1. Através do ofício remetido pela DRAP Norte - Direção de Serviços de Controlo e Estatística, com a referência 23227/30815/2015, para o conteúdo do qual remetemos na íntegra, foi essa Freguesia notificada das irregularidades detetadas no controlo in loco, realizado no dia 16/07/2015, no qual se verificou o incumprimento da legislação aplicável à Ação, designadamente da Portaria n° 1137-D/2008, de 09 de outubro.
2. Com efeito, apurou-se que os procedimentos relacionados com o cumprimento das Regras dos Mercados Públicos não observaram as regras da transparência, da igualdade e da concorrência que lhe são aplicáveis.
3. Através do ofício com a referência 42/15, de 05/08/2015, apresentaram contestação, que aqui se dá como reproduzida na íntegra.
4. Após análise da contestação apresentada, considera-se que a mesma não permite afastar as irregularidades detetadas.
Para melhor explicitação, transcreve-se cada uma das questões colocadas no oficio de diligência complementar, seguida da apreciação da respetiva resposta. Assim:
5.1. Ao considerar-se tratar-se de um Contrato de Empreitada, com a consequente escolha do Ajuste Direto como procedimento, quando a natureza das despesas não é enquadrável nos conceitos de Empreitada e Obra (artigo 120° do Código Civil e artigo 3° do Decreto Lei 12/2004) como, aliás os registos contabilísticos dessa Junta de. Freguesia (Class. Económica 020225) reconheceram;
A JF discorda desta afirmação remetendo para o ponto 2 do art° 343°do CCP, que define o que se considera obra pública (" trabalhos de ... beneficiação de bens imóveis... ") e para o art° 204° CC que 'explicita que "as árvores enquanto estiverem ligadas ao solo" são "coisas imóveis", para concluir que a intervenção visada neste PA é uma Empreitada de Obras Publicas, ou, dito de outro modo, que a opção pelo Ajuste Direto foi um procedimento correto.
Este entendimento seria adequado, não fora o facto do ponto 2 do art° 343° do CCP remeter para o seu ponto 1, no qual ó conceito de Empreitada de Obras Públicas está limitado à obra pública" (...) que se enquadre nas subcategorias previstas no regime de ingresso e permanência na atividade de construção"; consultada a legislação que estabelece as subcategorias da atividade de construção (Portaria 1912004) verifica-se que a tarefa em apreço (controlo de vegetação espontânea, redução de densidades, seleção de varas e podas /desramações) não está contemplada nem sequer por similitude, em qualquer das subcategorias da atividade de construção.
A [SCom01...] (Adjudicatário) ao apresentar a proposta remeteu para o seu alvará de construção n° 63647 e destacou que contem a 9a e 13a subcategorias da 2a e 5a categorias, respetivamente, isto é, tem alvará para fazer "Ajardinamentos" e "Caminhos agrícolas e florestais".
Ora, a "Manutenção e recuperação de Galerias Ripícolas", adjudicada por 87.600.80€, não é um "Ajardinamento", nem o "Ajardinamento" é despesa elegível no âmbito desta Medida.
Poder-se-ia ainda acrescentar que a [SCom01...] tem como CAE principal o 46731 (Comércio por grosso de madeira em bruto e de produtos derivados) e como secundários o 43991 (Aluguer de equipamentos de construção e de demolição, com operador), o 77310 (Aluguer de máquinas c/ equipamentos agrícolas) e o 41200 (Construção de edifícios residenciais e não residenciais); dito de outro modo, o Adjudicatário em apreço não possui qualquer CAE relacionado com a Silvicultura e a Exploração Florestal (02…).
Resta acrescentar, que o facto de o convite incluir, para além da Manutenção e Recuperação da Galerias Ripícolas, a "Beneficiação da Rede Viária", rubrica adjudicada por 568,75€ não nos habilita a considerar que estamos perante uma empreitada de obras públicas, quando muito remete-nos para um contrato misto (art° 32° do CCP) que obriga a que seja adotado o procedimento que "(...) poderia ser adotado para a celebração de qualquer um daqueles contratos se celebrado em separado".
Em síntese, estamos perante uma despesa que não pode ser classificada como empreitada de obras públicas e que excede o limite do art° 20° (75.000€), pelo que o procedimento adotado - Ajuste Direto - não é o adequado.
Assim, a irregularidade detetada (não publicação do anúncio de concurso que deveria ter sido feito) é sancionada com uma - taxa de correção de 25%.
5.2. O tratamento como empreitada impunha -procedimentos específicos para os quais não se obtiveram evidência, nomeadamente, as obrigações decorrentes do art° 108° do CCP (Decreto Lei 18/2008 - Relatórios de contratação) e as relacionadas com a Consignação da Obra, a Execução dos Trabalhos, a Receção da Obra ou a Conta Final de Empreitada;
Em resposta, a Junta de Freguesia anexou um Auto de Consignação e um Auto de Receção Provisória, com datas compatíveis com a faturação dos trabalhos e que em nada alteram a apreciação feita. O Auto de Receção já integrava o dossier e o Auto de Consignação, à data da visita, não estava na posse da beneficiária.
5.3. A classificação como Aquisição de Serviço impunha outro tipo de procedimento ou fundamentação, uma vez que o preço base excede o limiar definido no art°20° do CCP.
Esta questão foi apreciada em conjunto com a exposta no ponto 5.1.
5.4. A inversão do n° do PA que se verificou no Mapa de Quantidades anexo ao Convite, ao invés de dar origem a uma retificação, levou a que a empresa vencedora (conhecedora do teor dos dois PA em causa uma vez que a respetiva elaboração e orçamentação haviam sido da sua responsabilidade) tivesse apresentado uma proposta com um custo global próximo do aprovado no âmbito do PRODER, mas com um preço unitário particularmente distinto do inicialmente orçamentado, isto é, no que respeita à rubrica Galerias Ripícolas, temos:
PA 41482 foi orçamentado e aprovado por -2.965€/ha * 12,59ha = 37,330,27€
PA 41483 foi orçamentado e aprovado por -3.201E/ha * 15,78ha = 50.513,33€
A proposta selecionada no seguimento do Ajuste Direto, refere:
PA 41482 - 2.360€/ha * 15,78ha = 37.330,27€
PA 41483 - 4.000E/ha * 12,59ha = 50.360,00€
5.5 Na fase da comprovação, o teor da proposta. apresentada no âmbito do Ajuste direto foi ignorado e adaptados os valores constantes do orçamento inicial que serviu de base à aprovação dos PA PRODER,
A Junta de Freguesia reconhece a situação descrita nos pontos 5.4 e 5.5 e disponibiliza-se para devolver os 7.616,95€, verba que resulta do diferencial entre o valor unitário faturado e o valor unitário da adjudicação, passando o valor elegível para as GR no âmbito deste PA a 29.712,40€.
5.6. A escolha entre as duas propostas apresentadas foi determinada. por uma rubrica (Rede Viária) marginal (< a 5% do valor) ao objeto do convite (Galerias Ripícolas) que não constava dos PA relacionados (41482 e 41483) e que deveria ter sido associada ao PA 41484, apresentado no mês / dia e relativo a Rede Viária. Acresce que teve ainda o efeito de conduzir a que tivesse sido escolhido, a proposta que, embora com o preço global mais baixo, apresentou para a rubrica Galerias Ripícola/o valor mais alto.
Sobre esta observação a Junta de Freguesia limita-se a reafirmar que o relatório preliminar, atendeu ao orçamento global de cada proposta.
5.7. Ao abrigo do Ajuste Direto em apreço, a empresa adjudicatária (que corresponde, à empresa responsável pela elaboração das Candidaturas (PA) apresentadas em 13/12/2012 ao PRODER) foi escolhida em 10/02/2013, situação que não é conciliável com os seguintes factos:
Captação de fotografias pelo Adjudicatário evidenciando que os trabalhos estavam em curso já em 18/10/2013;
Emissão de faturas relacionadas com o 1°Auto de Medição explicitando que "Os serviços constantes desta fatura foram realizados no período compreendido entre 10/1/2014 18/04/2014";
Adjudicação dos trabalhos de elaboração e acompanhamento do projeto PA 41482, em 30/11/2014, isto é, quase dois anos depois da elaboração.
Argumentam que, não existindo repartição orçamental na rubrica "elaboração e acompanhamento", a despesa apenas foi validada em 30/11/2014, isto é, na "data em que terminaram os trabalhos de acompanhamento", despesa que considera mais significativa.
Ora o que se questionou. foi o facto de ter sido feita a adjudicação destes trabalhos em 30/11/2014, quando o projeto estava elaborado desde o final de 2012 e os trabalhos, com o consequente acompanhamento, já concluídos, foram iniciados pelo menos em Janeiro de 2014. Acresce-se que a respetiva fatura, datada de 30/11/2014, tem aposta a informação "Os serviços constantes desta fatura foram realizados na presente data".
Assim, consideramos que a fatura ...38, no valor de 1.886,51€ ao assentar num procedimento fictício de CCP e ao não refletir a efetividades dos serviços prestados não pode ser considerada elegível no âmbito deste PA.
6. Face ao exposto. determina-se a modificação do contrato de financiamento n°.02034847/0 e a devolução do valor recebido indevidamente, no montante. de 16.911,56€, atribuído a título de subsídio ao investimento.
7. Assim, e para efeitos de reposição voluntária do montante acima referido, ficam pelo presente notificados, de que a mesma poderá ser efetuada, utilizando uma das modalidades abaixo Indicadas, no prazo de trinta dias a contar da data da receção do ofício.
8. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a restituição voluntária da quantia referida, será o montante erri divida compensado nós termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva .do valor em dívida, no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral reembolso.
Com os nossos cumprimentos,
(Nova Petição (245076) Outro(s) (004870435) de 28/12/2022 16:40:54 e Petição Inicial (244742) Documentos da PI (004868338) Pág. 3 de 14/12/2022 19:52:26 a Petição Inicial (244742) Documentos da PI (004868338) Pág. 7 de 14/12/2022 19:52:26);
D. No dia 24 de outubro de 2022, no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...40, a Entidade Exequente emitiu documento, denominado "Citação Pessoal", objeto de citação pessoal à Oponente, do qual consta, entre mais o seguinte:
"Fica por este meio citado(a), nos termos dos artigos 189.º e 190.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). da instauração do(S) processos(s) de exeçução fiscal à margem para cobrança da dívida identificada.
A presente citação refere-se à globalidade das dívidas, nos termos do n° 7 do art.º 190º do CPPT, podendo os seus elementos ser consultados no Portal das Finanças em www.portaldasfinancas.gov.pt.
No prazo de 30 dias após a presente citação, deverá proceder ao pagamento da dívida exequenda e acrescido. No mesmo prazo, poderá requerer a dação em pagamento, nos termos do artigo 201.º do CPPT, ou deduzir oposição, com os fundamentos previstos no artigo 204.º do CPPT. Até à marcação da venda dos bens penhorados poderá, ainda, requerer o pagamento em prestações, nos termos do artigo 196. ° do CPPT com prestação de garantia nos termos do n.° 6 do art.° 199.° do CPPT ou requerendo a dispensa da mesma, nos termos do n.° 4 do art.° 199.º do CPPT.
[imagem no original, cujo teor aqui se tem por reproduzido]
(facto não controvertido; cf. facto 10 da petição inicial; Nova Petição (245076) Outro(s) (004870437) Pág. 1 de 28/12/2022 16:40:54 e Petição Inicial (244742) Documentos da PI (004868338) Pág. 8 de 14/12/2022 19:52:26);
E. No dia 25 de novembro de 2022, a Oponente expediu a petição inicial de oposição à execução dos presentes autos para a Entidade Exequente (Petição Inicial (244742) Outro(s) (004868339) Pág. 1 de 14/12/2022 19:52:26).
Factos não provados
Compulsados os autos e analisada a prova que dos mesmos consta não existem quaisquer outros factos, atento o objeto do litígio, com relevância para a decisão da causa.
Motivação
O Tribunal julgou provada a matéria de facto relevante para a decisão da causa, com base na análise crítica e conjugada dos meios de prova indicados em cada facto julgado provado, designadamente dos documentos juntos aos autos, de cujo teor se extraem os factos provados, e, bem assim, na parte dos factos alegados pelas partes que, não tendo sido impugnados, se encontram corroborados pelos documentos identificados em cada um dos factos.
A restante matéria de facto alegada não foi julgada provada ou não provada, por constituir alegação de factos conclusivos, matéria de direito ou por se revelar inútil ou irrelevante para a decisão da causa.”
***
2. O Direito
O tribunal recorrido, aplicando o disposto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, julgou a oposição procedente, tendo considerado a divida exequenda prescrita, uma vez que havia decorrido o prazo de três anos aí previsto para proceder à execução da decisão administrativa de reposição de ajuda financeira recebida.
Não residem dúvidas que o referido artigo 3.º, n.º 2 estabelece que o prazo para a execução de uma sanção administrativa, neste caso, da decisão final proferida pelo IFAP, I.P., é de 3 anos: O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
O tribunal recorrido teve também em conta a recente jurisprudência sobre a interpretação do conceito de “decisão definitiva”.
Sobre a interpretação do prazo de prescrição consagrado no artigo 3.º do citado Regulamento, e tendo por base a sua aplicação aos processos de execução fiscal para cobrança coerciva de dívidas, já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo (STA), no Acórdão de 13 de Julho de 2022, proferido no âmbito do processo n.º 0281/08.1BECTB 0383/18.
Com efeito, sobre a mesma matéria, veio o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) esclarecer, no seu Acórdão de 07-04-2022, proferido nos processos apensos C-447/20 e C-448/20, que o artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adopção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso. E, quanto ao momento em que se deve considerar que a decisão se tornou definitiva, o citado acórdão do TJUE esclareceu que a mesma se torna definitiva a partir do momento em que se tornar inimpugnável, por via do esgotamento das vias de recurso.
Perante esta interpretação, o tribunal recorrido, apesar de não ter levado ao probatório tal ocorrência processual, teve em conta hipotética reclamação administrativa, que terá sido apresentada em 25/05/2016, onde se pretenderia discutir a legalidade do acto que determinou a devolução da ajuda financeira recebida por parte da executada, ora Recorrida, considerando que este acto integrou o conceito de “decisão definitiva” ainda no ano de 2016, com o decurso do prazo para proferir decisão acerca da reclamação (meio de impugnação administrativa que suspendeu o prazo para impugnar contenciosamente o acto de reposição, cessando tal suspensão com o decurso do prazo para proferir decisão) e por não ter sido impugnado judicialmente esse acto, pelo que havia decorrido o prazo de três anos para executar coercivamente a dívida em apreço.
O Recorrente aponta erro de julgamento ao assim decidido, reconhecendo estar previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, que o prazo de prescrição para a execução de uma sanção administrativa, neste caso, da decisão final proferida pelo IFAP, I.P., é de 3 anos, mas alertando para o que o legislador comunitário estabeleceu no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95: “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos nºs 1 e 2.”
Defende, portanto, que, com a entrada em vigor do Código de Procedimento Administrativo (CPA) de 2015, o prazo de 5 anos, previsto no n.º 4 do artigo 168.º do CPA, é havido como o «prazo mais longo» a que alude o n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95.
O Recorrente reconhece que a jurisprudência que cita não tem vindo a ser acolhida nos tribunais em julgamentos subsequentes.
De facto, no Acórdão de 10/10/2019, proferido no âmbito do processo n.º 34/19.1BECTB, com o qual concordamos e aqui recuperamos, explica-se cabalmente as razões para não considerar o disposto no artigo 168.º, n.º 4, alínea c) do CPA como sendo o “prazo mais longo” previsto na legislação nacional:
«(…) Sobre esta matéria, decidiu-se no ac. deste TCAS de 4.10.2017, no processo n.º 689/16.9BEALM-A, que “estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de protecção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere, i.a., o Regulamento (CEE) nº 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do C.P.A.”. E no ac. de 18.10.2018, processo n.º 646/15.2BECTB que: “constituindo o objecto do ato impugnado a anulação de um ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário, cuja legalidade pode ser objecto de controlo ou fiscalização administrativa, segundo a legislação aplicável, para além do prazo de um ano, com a imposição do dever de restituição das verbas indevidamente recebidas, aplica-se o prazo de anulação de cinco anos, previsto na alínea c), do n.º 4 do artigo 168.º do CPA e não o prazo de seis meses, previsto no n.º 1 do artigo 168.º do CPA”. (…)
O STA tem, mais recentemente, entendido em casos análogos ao presente, uniformemente que: “[n]os termos do art. 3º, n.º 1 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos, prazo este aplicável ao caso dos autos por inexistir no direito interno um prazo especialmente previsto para o efeito” (cfr., por todos, o recentíssimo ac. de 3.07.2019, proc. nº 2528/08.5BEPRT). Também é ilustrativo da afirmação jurisprudencial daquele mais alto Tribunal o ac. do STA de 8.03.2018, proc. nº 480/17: “[o] prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola [FEOGA] é o de 4 anos, previsto no nº1, do artigo 3º, do Regulamento CE EURATOM nº2988/95, do Conselho, de 18.12.1995, por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna, e por não existir no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior”.
Aderindo à sua fundamentação, sendo que não vemos razão para dela divergir, é de aplicar o prazo prescricional de 4 anos. (…)
E o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do CPA não se mostra aplicável, diremos nós, porque em causa não está verdadeiramente o acto que concedeu – deferiu – a ajuda em causa, mas sim acto praticado na execução do contrato de financiamento, o qual é consequente de uma verificação do cumprimento das condições contratuais subscritas – o nexo causal faz-se com a execução contratual e não com o procedimento de 1.º grau. Ou seja, o procedimento de primeiro grau tendente à concessão da ajuda financeira encontra-se já concluído e o acto em causa não tem sequer a ver com causa de invalidade desse mesmo procedimento (que o nº 4, al. c) do art. 168.º, do CPA permite fiscalizar para além do prazo de um ano). Tal como entendemos, a interpretação do art. 168.º, nº 4, al. c) do CPA tem por referência causas de invalidade do procedimento de concessão, o qual terminou com o acto constitutivo de direitos de atribuição da ajuda; não se aplica aos actos praticados ao nível da execução contratual e da verificação do cumprimento das condições firmadas no programa de incentivos (…). O que sai reforçado também por via da interpretação sistemática em que este art. 168.º surge no capítulo II do “acto administrativo”, enquanto dos contratos versa o capítulo III. (…)»
É, ainda, notório que os acórdãos citados pelo Recorrente se referem à prescrição do procedimento administrativo e não à prescrição da dívida exequenda, sendo esta a questão que nos ocupa. Portanto, em sintonia com a Recorrida, jamais poderíamos considerar que o disposto no artigo 168.º, n.º 4, alínea c) do CPA está em linha com o previsto no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, não podendo acolher-se tal tese, já que inexiste “prazo mais longo” no nosso ordenamento jurídico interno, que o prazo de três anos indicado no mencionado artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95, sendo este, à semelhança do julgamento na sentença recorrida, que será por nós considerado.
Tendo por base a decisão da matéria de facto, que não se mostra impugnada pelo Recorrente, verificamos que a decisão administrativa de reposição da ajuda ficou definitiva a partir do momento em que esse acto administrativo se tornou inimpugnável, por via do esgotamento das vias de recurso, ou seja, ainda em 2016.
Nesta conformidade, observa-se que o prazo de três anos para executar a decisão definitiva já tinha decorrido quando a Recorrida foi citada para a execução em 24/10/2022.
Importa acentuar a importância da data da citação, que consta do ponto D do probatório, não impugnado, (24/10/2022), dado que o estabelecido prazo prescricional de três anos, que começa a correr desde o dia em que a decisão administrativa, determinante da restituição/pagamento, se torna definitiva, só se interrompe na data em que for efectivada a citação do executado (na execução fiscal) – cfr. Acórdão do STA, de 18/05/2022, proferido no âmbito do processo n.º 02502/21.6BEPRT. Isto, porque, fixado em três anos, o prazo, normal, de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, acrescidos de juros, em consequência da prática de actos lesivos dos interesses financeiros da União, o seu decurso tem de ser sujeito, desde logo, às causas de interrupção, compatíveis, vigorantes no ordenamento jurídico nacional, como é o caso da citação – cfr. artigo 323.º n.º 1 do Código Civil (CC), do devedor/obrigado à restituição, no âmbito de processo judicial, destinado à cobrança dos montantes em dívida, com a eficácia estabelecida nos artigos 326.º e 327.º n.º 1 do CC.
O Recorrente pugna no sentido de a “Decisão Final” ser de 10/05/2016 (+30 dias pagamento voluntário; 90 dias impugnação judicial), interrompido com a execução mediante compensação até 05/07/2022, data a partir da qual começou a contar de novo o prazo de 3 anos, interrompido novamente com a citação pessoal em outubro de 2022 com a instauração de um processo de execução fiscal para cobrança coerciva da dívida, sendo ainda, que os prazos estiveram suspensos em dois momentos/períodos (2020 e 2021) por força da COVID 19.
In casu, compulsando o processo de execução fiscal ínsito nos autos, observa-se não ressaltar qualquer execução mediante compensação com eventuais outras ajudas que pudessem ser conferidas à Recorrida, dado que inexiste nota de que sequer tenham sido atribuídas nesse período.
A decisão de 11/05/2016, referida no ponto C) do probatório, notificada à Oponente, é um acto administrativo impugnável, uma vez que se trata de uma decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos conferidos ao IFAP, I.P., visou produzir efeitos jurídicos externos na situação individual e concreta da Oponente, tendo em vista a devolução da quantia total de €16.911,56, no prazo de trinta dias a contar da recepção do ofício [cfr. artigo 51.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)]. Por conseguinte, a partir dessa notificação, a oponente, ora Recorrida, dispunha de três meses para apresentar a respectiva acção administrativa contra o referido acto administrativo (cfr. artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA).
Sucede que, através de Requerimento 25/05/2016, a Oponente terá apresentado reclamação junto do IFAP, I.P., que somente terá sido indeferida por despacho de 05/07/2022. A partir deste momento, não tendo sido devolvido voluntariamente o valor indevidamente recebido, foi instaurado o processo de execução fiscal em 14/10/2022 – cfr. autuação do mesmo.
Ora, não resulta dos autos que a Recorrida tenha impugnado judicialmente o acto administrativo de 11/05/2016, nem este estava sujeito a qualquer impugnação administrativa necessária prévia. Terá, então, aparentemente, de forma facultativa, impugnado administrativamente o acto em 25/05/2016.
Nos termos do artigo 59.º, nº 4 do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
No caso, o prazo legal para o órgão competente apreciar e decidir tal reclamação era de 30 dias (cfr. artigo 192.º, n.º 2 do CPA), pelo que a partir desse momento cessou a suspensão do prazo de três meses para impugnação contenciosa; logo, como bem se afirma na sentença recorrida, ainda no ano de 2016 o acto administrativo em causa, de 11/05/2016, consubstancia-se numa “decisão definitiva”, por inimpugnável pelo decurso do prazo, para efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento vindo a referir, sendo ostensivo o decurso do prazo de três anos antes de se dar execução coerciva ao mesmo.
Por outro lado, a reclamação alegadamente deduzida não implicaria a suspensão do prazo de prescrição, nos termos do disposto no artigo 49.º, n.º 4, alínea b), da LGT, porque não terá determinado a suspensão da cobrança da dívida, além do mais, não foi prestada garantia nesse momento temporal, mas somente após a instauração do processo de execução fiscal, conforme consta do mesmo – cfr. artigos 169.º, n.º 1 a 3 do CPPT.
Nesta conformidade, o prazo para levar a cabo a execução da decisão não poderá ser contado desde 05/07/2022, na medida em que o acto é definitivo, inimpugnável, desde finais de 2016.
Nestes termos, não detectámos erro no julgamento encetado em primeira instância, pelo que urge negar provimento ao recurso.
Conclusões/Sumário
I - O artigo 3.º, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, empreendeu regular os efeitos do decurso do tempo, disponibilizado às autoridades administrativas intervenientes, por um lado, para concluírem o procedimento de aplicação de medidas e/ou sanções administrativas, visando o cometimento de irregularidades no domínio do direito comunitário e, por outro, para, terminada essa fase, dentro do previsto prazo prescricional, darem início à execução da decisão, definitiva, que aplicou a concreta medida e/ou sanção administrativa; no caso dessa execução implicar o recebimento de quantias monetárias, instaurarem (com citação) a competente execução fiscal.
II – Nos termos do artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE/Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro, o prazo de execução da decisão que determina a restituição de ajudas comunitárias irregulares é de três anos, prazo este aplicável ao caso dos autos por inexistir no direito interno um prazo especialmente previsto para o efeito.
III - O prazo de execução da decisão (administrativa), de três anos, imposto pelo artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (primeiro parágrafo), começa a correr desde o dia em que tal decisão se torna definitiva, ou seja, insusceptível de recurso (por termo do prazo ou esgotamento das vias de recurso/impugnação administrativa).
IV - Fixado em três anos, o prazo, normal, de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, acrescidos de juros, em consequência da prática de actos lesivos dos interesses financeiros da União, o seu decurso tem de ser sujeito, desde logo, às causas de interrupção, compatíveis, vigorantes no ordenamento jurídico nacional, como é o caso da citação – cfr. artigo 323.º, n.º 1 do Código Civil (CC), do devedor/obrigado à restituição, no âmbito de processo judicial, destinado à cobrança dos montantes em dívida, com a eficácia estabelecida nos artigos 326.º e 327.º n.º 1 do CC.
V - Portanto, o estabelecido prazo prescricional de três anos, que começa a correr desde o dia em que a decisão (administrativa), determinante da restituição/pagamento, se torna definitiva, só se interrompe na data em que for efectivada a citação do executado (na execução fiscal).
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo do Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 18 de Dezembro de 2025
Ana Patrocínio
Cláudia Almeida
Maria do Rosário Pais |
