| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
L…, casado, Professor Doutor, com o NIF …, residente na Rua Dr.ª Maria Manuel Moreira de Sá, n.º …, S. Mamede de Infesta, e JÚRI DO CONCURSO PARA PREENCHIMENTO DE UMA VAGA DE PROFESSOR CATEDRÁTICO DO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA METALÚRGICA E DE MATERIAIS DA FEUP, inconformados vieram interpor recursos jurisdicionais da sentença do TAF do Porto - 1º Juízo, datada de 14/05/2004, que julgou procedente o recurso contencioso instaurado por M…, ora recorrido, e anulou a deliberação do referido júri de 24/02/2003 que determinou a ordenação dos candidatos ao concurso com fundamento na verificação dos vícios de forma (falta de fundamentação) e violação do art. 05º do DL n.º 204/98, de 11/07.
Formula o 1º recorrente, nas respectivas alegações (cfr. fls. 176 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1. O ECDU está contido nas excepções do art. 3º/3 do Decreto-Lei nº. 204/98 e não nas excepções do n.º 2 do mesmo artigo. Assim, inexiste qualquer preterição de formalidades essenciais na deliberação em apreço.
2. O conceito de internacionalização sustentada de actividades de I & D é do perfeito conhecimento do candidato ora agravado, por lhe ser familiar.
3. O que deva entender-se por esforço institucional de melhoria contínua e promoção de actividades do DEMM é, igualmente, uma noção que o recorrente aqui agravado não pode deixar de conhecer.
4. Assim, não é legítimo arguir de falta de fundamentação uma decisão que utilize aqueles elementos como suporte, como acontece com a decisão do júri que vem sendo dilucidada.
5. A acta do Júri do concurso para Professor Catedrático do Departamento de Engenharia Metalúrgica e de Materiais da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto não sofre, portanto, de nenhum dos vícios que lhe são atribuídos. (…).”
Conclui no sentido de que deve dar-se provimento ao recurso, declarando-se nula a sentença recorrida e mantendo-se o acto contenciosamente impugnado por não estar inquinado de qualquer ilegalidade.
Formula o 2º recorrente, nas respectivas alegações (cfr. fls. 170 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1. Aos concursos de pessoal docente do ensino superior deve aplicar-se, antes de mais, o disposto no Estatuto da Carreira Docente Universitária aprovado pelo Decreto-lei n.º 448/79 de 13 de Novembro, alterado pela Lei n.º 19/80 de 16 de Julho, adiante designado como ECDU;
2. No presente concurso foram cumpridos os princípios e garantias estabelecidos no artigo 5º, número 2 do Decreto-Lei número 204/98 ao ser aplicado o previsto no ECDU;
3. A decisão do recorrido júri não viola quaisquer regras e princípios e foi tomada com absoluta transparência e respeito pelo interesse público.
4. O acto administrativo recorrido foi devida e suficientemente fundamentado cumprindo o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA.
5. Designadamente ambos os candidatos compreenderam o itinerário cognoscitivo e valorativo adoptado pelo seu autor. (…).”
Conclui no sentido de que deve dar-se provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se improcedente o recurso contencioso interposto, mantendo-se, assim, o acto administrativo em crise.
O ora recorrido apresentou contra-alegações (cfr. fls. 189 e segs.) nas quais conclui nos seguintes termos:
“(…)
A sentença recorrida faz correcta aplicação da lei e dos princípios, pelo que deve ser inteiramente confirmada.
Improcedem as conclusões em contrário das alegações de recurso dos ora recorrentes. (…).”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento dos recursos e manutenção da decisão recorrida (cfr. fls. 205 a 207).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102º da LPTA.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos normativos legais nos quais se fundou a sentença recorrida para anular o acto administrativo em crise (arts. 124º e 125º do CPA – falta de fundamentação - e 03º e 05º ambos do DL n.º 204/98, de 11/07) [cfr. conclusões dos recursos supra reproduzidas]. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Pelo edital n.º 698/2002, publicado no DR, II Série de 30/ABR/02, foi aberto concurso para provimento de uma vaga de professor catedrático do Departamento de Engenharia Metalúrgica e de Materiais da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto – cfr. doc. de fls. 47;
II) Ao mencionado concurso foram admitidos o Recorrente e o Recorrido particular L… – cfr. doc. de fls. 49 e segs.;
III) Dou por reproduzida para todos os efeitos legais a proposta de decisão constante de fls. 53 e segs.;
IV) Os candidatos admitidos a concurso foram notificados da proposta de decisão antecedente e para se pronunciarem sobre o seu teor, em sede de audiência prévia – cfr. doc. de fls. 53 e segs.; e
V) Por deliberação do Júri do concurso, datada de 24/FEV/03, foi ordenada a classificação dos candidatos admitidos ao concurso, em referência – cfr. doc. de fls. 41 e segs., aqui dado por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais; (ACTO RECORRIDO).«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão suscitada para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelos recorrentes nos recursos jurisdicionais “sub judice”.
3.2.1. Argumentam os recorrentes enquanto primeiro fundamento do presente recurso que a decisão judicial recorrida viola, por erro de julgamento, o disposto nos arts. 03º, n.º 3 e 05º ambos do DL n.º 204/98 porquanto o regime decorrente neste DL não seria aplicável “in totum” no âmbito dos concursos de pessoal de docentes universitários tal como foi sufragado naquela decisão visto estes serem disciplinados pelo DL n.º 448/79, de 13/11 (com as alterações da Lei n.º 19/80, de 16/07) (vulgo ECDU) o qual constitui lei especial.
Da decisão judicial recorrida resultou o entendimento de que “(…) De acordo com o disposto no art. 5º do DL 204/98, de 11.JUL, constituem princípios a que devem obedecer os processos de recrutamento e selecção de pessoal na Administração pública, a divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar, do programa das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final e a aplicação de métodos e critérios de avaliação.
E de harmonia com o enunciado no art. 3º-2 do mesmo diploma legal, tal desiderato deve ser também observado nos procedimentos de recrutamento e selecção de pessoal aplicáveis aos corpos especiais e às carreiras de regime especial.
O caso dos autos, subsume-se justamente à previsão deste último normativo legal que torna extensivo às carreiras de regime especial o regime contemplado nesse diploma legal, em matéria de recrutamento e selecção de pessoal, na Administração pública, em geral.
Tal regime consubstancia uma garantia de imparcialidade da Administração pública e da igualdade de oportunidades dos concorrentes que se apresentam aos concursos públicos.
Acontece que, no caso sub judice, não foram cumpridas tais formalidades legais, o que se repercute na decisão final do procedimento administrativo, por forma a que a deliberação tomada de graduação dos candidatos enferme de vício de forma, por falta de formalidades legais.
É certo que o ECDU contém a enunciação dos métodos de selecção aplicáveis. Acontece que, tal não substitui o sistema de classificação final aplicável, decorrente da utilização de critérios de avaliação que deveriam ter sido definidos anteriormente ao conhecimentos dos elementos curriculares dos candidatos, em ordem a determinar o seu mérito relativo.
Deste modo, houve preterição de formalidades legais essenciais, o que importa a anulação da deliberação impugnada, por vício de forma. (…).”
Analisemos da bondade desta argumentação.
Cumpre, desde já referir, que, em nosso entendimento, não procede a argumentação desenvolvida na decisão judicial recorrida, que, assim, não poder ser mantida.
Na verdade, da análise do regime legal decorrente da concatenação dos arts. 47º, n.º 2 da CRP, 03º e 05º do DL n.º 204/98, 09º, 19º, 20º, 21º, 37º e segs. todos do ECDU, resulta, em nossa opinião, que ao recrutamento do pessoal que integra corpos especiais da função pública, “in casu” os docentes universitários, não se aplicam as regras gerais constantes do DL n.º 204/98, mas, tão-só, como o próprio diploma determina no art. 03°, os princípios e garantias formulados no respectivo art. 05°, sendo que estes terão ainda de ser devidamente configurados com os regimes especiais de recrutamento.
Explicitemos e fundamentemos este nosso entendimento.
A lei, em cumprimento do comando constitucional vertido n.º 2 do art. 47° da CRP, estabeleceu um regime geral de recrutamento dos funcionários (DL n.º 204/98), mas não deixou de compreender a necessidade de regimes especiais para determinadas categorias do pessoal, admitindo excepções à própria regra do concurso.
Aliás, o referido DL limitou-se, neste aspecto, a continuar uma tradição já antiga, prevendo a existência de regimes legais específicos de recrutamento, mais adequados a determinados corpos de funcionários, sem, todavia, prescindir da afirmação de certos valores normativos fundamentais.
Daí que ao recrutamento para cada corpo especial hão-de aplicar-se, em primeira linha, as regras específicas fixadas na lei especial respectiva, devendo, além disso, os princípios e as garantias previstos na lei geral ser adaptados ao contexto sistemático dessa legislação substantiva especial, posicionamento este a que se chega igualmente por apelo ao regime decorrente do art. 02º do CPA que no que tange à aplicação das regras procedimentais determina a preferência aplicativa das normas especiais, sem prejuízo, todavia, do respeito pelos princípios gerais fundamentais e da utilização subsidiária das normas gerais.
Revertendo esta conclusão para o caso concreto importa afirmar que se deve aplicar, em primeira linha, o ordenamento próprio previsto no ECDU, adaptando-se os princípios e garantias ao contexto substancial em que operam.
Ora no que diz respeito aos concursos para professor catedrático, como o ora em presença, temos que resultam do ECDU regras especiais que definem a finalidade do concurso [selecção, em termos absolutos e relativos, dos candidatos, em função do mérito da obra científica, da capacidade de investigação e do valor da actividade pedagógica - cfr. art. 38°], o método de selecção [que é exclusivamente o da avaliação científica e pedagógica do currículo - cfr. arts. 42° e 44°], o critério de ordenação dos candidatos [que é o do mérito científico e pedagógico do currículo - cfr. art. 49°].
Por outro lado, temos que o concurso é aberto por disciplina ou grupos de disciplinas (cfr. art. 37°), refere-se ao preenchimento de lugares no topo da carreira (cfr. art. 40º), o júri é escolhido depois da admissão dos candidatos, ou seja, quando já se sabe quem são estes (cfr. art. 45°) e inclui, em regra, professores catedráticos da área científica em causa, dos quais dois, pelo menos, de outras universidades, podendo incluir investigadores de reconhecida competência e até, quando tal se justifique, professores estrangeiros de reconhecido mérito (cfr. mesmo art. 45°).
Para além disso o próprio procedimento de concurso também é regulado com algum pormenor na lei (cfr. arts. 47º e segs. do ECDU).
Assim, inicia-se por uma apreciação prévia dos elementos curriculares dos candidatos após o envio aos membros do júri dos mesmos (cfr. art. 47°), com um primeira reunião do júri na qual se procede à avaliação global do currículo e na qual se pode logo excluir quem não tenha currículo de mérito adequado (cfr. art. 48°) e, após, numa outra ou outras reuniões do júri o mesmo procede à avaliação curricular dos candidatos, sendo que, no caso do número de candidatos ser superior ao número de vagas, a decisão ordena-os por mérito, decisão essa tomada por maioria simples, com indicação individual do sentido dos votos e respectivos fundamentos, ou seja, mediante uma votação nominal individualmente justificada (cfr. arts. 49º, 50º, 51º e 52°, n.º 1) e sobre a qual cabe ou importa recair o direito de audiência prévia (cfr. arts. 100º e segs. do CPA). Por fim, o júri deve ainda elaborar um relatório sobre o concurso, com a proposta de nomeação dos candidatos para as respectivas vagas (cfr. art. 52°, n.ºs 2 e 3).
Ora do cotejo deste regime especial com o que resulta do regime geral vertido no DL n.º 204/98 temos que o primeiro apresenta algumas diferenças significativas, mormente, no que respeita ao momento da nomeação dos membros do júri [cfr. art. 27°, n.º 1, alínea e) do referido DL], no que diz respeito à escolha do método de selecção, bem como aos critérios de apreciação e de ponderação do júri do concurso (cfr. arts. 27°, n.º 1, alínea g) e artigo 36° do mesmo DL].
No que aqui se revela de interesse para a decisão da questão em apreciação temos que não há lugar no recrutamento de professores catedráticos à escolha do método de selecção porquanto é a própria lei a impor que este seja exclusivamente a avaliação curricular, o que implica, por um lado, que não há lugar aqui nem a provas de conhecimentos, nem a entrevistas ou exames, e, por outro, que a decisão do júri integra um acto de avaliação global do currículo científico e pedagógico de cada um dos candidatos.
Tal constitui uma especialidade que implica, em nosso entendimento, a necessidade de efectuar uma interpretação restritiva das próprias garantias gerais referidas no art. 05°, n.º 2 do DL n.º 204/98, mormente, quanto à divulgação atempada do programa das provas de conhecimentos e dos sistemas de classificação, pois, é o próprio legislador que regulou e previu um quadro legal específico e que, prosseguindo tais princípios e garantias, o fez adequando-os às necessidades particulares do recrutamento deste tipo de docentes (cfr. em idêntico sentido decisório, acórdão deste Tribunal datado de 30/06/2005 – Proc. n.º 76/02-COIMBRA ainda inédito).
Frise-se, ainda, que a deliberação do júri neste tipo concurso integra um acto de avaliação global do currículo científico e pedagógico, exprimindo e traduzindo-se num juízo altamente especializado sobre a pessoa dos candidatos, sobre as suas qualidades universitárias, manifestadas em obras científicas e em actuações académicas, mas que envolve, igualmente, um juízo de experiência e de prognose relativamente ao futuro desempenho das funções para que são recrutados (cfr. art. 04° ECDU).
Nesta sede, importa ainda ter presente, como se aludiu supra, que o júri neste tipo de concurso não actua segundo critérios de apreciação e de ponderação previamente fixados no aviso de abertura ou por ele próprio antes do conhecimento das candidaturas, nem tem de obedecer a uma fórmula classificativa de zero a vinte, ao contrário do que exige a lei geral [cfr. arts. 27°, n.º 1, alínea g) e 36° ambos do referido DL].
Na verdade, considerando a especificidade deste tipo de concursos seria impraticável ou mesmo impensável, na sua grande maioria, proceder-se à elaboração duma grelha qualitativa antes do conhecimento dos candidatos mercê da diversidade potencial entre os currículos, porquanto, muitas vezes, é dos mesmos que se suscitam os fundamentos da avaliação e os argumentos para a ordenação dos candidatos.
Note-se que não se vislumbra a valia ou a utilidade, depois de conhecidos os candidatos e seus currículos, duma regra que impusesse que o júri determinasse, em abstracto, os critérios de apreciação e de ponderação dos mesmos, não trazendo a mesma nenhuns ganhos ao procedimento concursal em termos de imparcialidade e de transparência mercê da ausência duma definição abstracta dum perfil prévio de professor e considerando que no sistema de recrutamento de professores catedráticos e associados vigente não se está, em rigor, face uma escolha de alguém para preencher um lugar com determinadas características, mas antes avaliar se o currículo de alguém que já é professor tem o nível científico e pedagógico exigido para o cargo.
Da própria especialidade ou especificidade deste corpo especial decorrem exigências também especiais e específicas em termos do seu recrutamento e selecção, impondo-se, desta feita, que a avaliação curricular tenha de ser global e concreta e realizada ou efectivada através duma avaliação pessoal dos candidatos já que não é possível submetê-los, na maioria das situações, a uma grelha de classificação prévia e abstracta, sendo, aliás, por isso, que a lei prevê uma ordenação por mérito relativo dos candidatos admitidos e não uma classificação final de zero a vinte.
Ressuma, de tudo o que vimos expondo, que não se pode aceitar o entendimento sufragado na decisão judicial recorrida quando na mesma se julgou verificado, no âmbito do procedimento concursal em presença, o vício de infracção ao disposto no art. 05º do DL n.º 204/98 mercê da ausência de fixação prévia dos métodos de selecção, do sistema de classificação e dos critérios de avaliação, porquanto tal posicionamento não atende e não corresponde a um correcto entendimento do que se dispõe nos arts. 03º e 05º daquele DL na sua conjugação com as regras especiais e específicas para este tipo de concursos previstas no ECDU (cfr. arts. 09º, 19º e segs., 37º e segs.).
Procede, por conseguinte, a argumentação desenvolvida pelos recorrentes nas suas alegações de recurso sob as conclusões [1ª a 3ª do júri do concurso e 1ª do recorrido-particular] já que no procedimento concursal “sub judice” se mostram observados os princípios e garantias decorrentes do art. 05º daquele DL na sua concatenação/conjugação com as regras que norteiam e disciplinam este tipo de concurso para o pessoal docente do ensino superior decorrentes do ECDU, inexistindo o vício que lhe foi assacado pelo aqui ora recorrido em sede de petição de recurso. * 3.2.2.
Argumentam, ainda, os aqui ora recorrentes que a decisão judicial recorrida violou ainda o disposto nos arts. 124º e 125º do CPA na sua articulação com o art. 52º, n.º 2 do ECDU, quando julgou verificado que o acto administrativo em crise padeceria de vício de forma por falta de fundamentação.
Sustentou-se na decisão ora objecto de impugnação que “(…) procedendo à análise da deliberação do Júri do Concurso, maxime da sua fundamentação, somos de considerar que a mesma assume contornos de contradição.
Efectivamente, depois de ser dito que “apreciados os perfis globais dos candidatos (...) sendo os indicadores relativos à actividade lectiva e de investigação equivalentes, nenhum deles se distinguindo com um desempenho excepcional” refere-se de seguida que “a candidatura de L… justifica a seriação em primeiro lugar (...) pelo bom desempenho da actividade lectiva (...)”.
Ora, sendo os indicadores relativos à actividade lectiva e de investigação de ambos os candidatos equivalentes, nenhum deles se distinguindo com um desempenho excepcional, não se configura como absolutamente perceptível como a candidatura de um deles, no caso do Recorrido particular justifica a preferência do Júri do concurso tendo em consideração o bom desempenho da actividade lectiva, justamente um indicador de avaliação em que os concorrentes mostraram ser equivalentes.
O teor da fundamentação da deliberação impugnada, configura-se deste modo como contraditória. E sendo contraditória a fundamentação do acto recorrido, o mesmo enferma de vício de forma.
(…) Assim sendo, o acto impugnado padece de vício de forma, por falta de fundamentação, o que acarreta a sua anulabilidade. (…).”
Apreciemos os posicionamentos em presença, fazendo, todavia, um prévio enquadramento jurídico da questão subjacente.
Nos termos do disposto no art. 124º do C.P.A., sob a epígrafe de "Dever de fundamentação", temos que:
"1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal."
Estatui o art. 125º do C.P.A. que:
"1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados."
Os normativos ora reproduzidos correspondem ao cumprimento duma directiva constitucional decorrente do art. 268º, n.º 3 da CRP no qual se mostra consagrado o dever de fundamentação e correspondente direito subjectivo do administrado à fundamentação, sendo que com a consagração de tal dever se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à administração de actuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Do cotejo dos normativos citados temos que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto, acto este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o acto em questão, pelo que importa e se impõe que a decisão contenha os preceitos legais aplicados e que conduziram a tal decisão.
A fundamentação consiste, portanto, em deduzir de forma expressa a decisão administrativa com as premissas fácticas e jurídicas em que assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir, contribuindo para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem a responsabilidade da decisão além de permitir ao administrado seguir o processo mental que a ela conduziu.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal em face do caso concreto ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante dos actos em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Com tal dever de fundamentação visa-se "captar com transparência a actividade administrativa", sendo que tal dever, nos casos em que é exigido, é um importante sustentáculo da legalidade administrativa e constitui um instrumento fundamental da respectiva garantia contenciosa, para além de um elemento fulcral na interpretação do acto administrativo.
Para se atingir aquele objectivo basta uma fundamentação sucinta, mas que seja clara, concreta, congruente e que se mostre contextual.
Note-se que a fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado, e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.
É contextual a fundamentação quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea.
A fundamentação é clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como conclusão lógica e necessária de tais razões.
Ora, a apreciação do mérito dos candidatos num concurso de provimento, como é o caso “sub judice”, inserindo-se na chamada “justiça administrativa”, em que a Administração aplica critérios de justiça material, aí relevam essencialmente juízos de apreciação subjectiva, não sendo curial que um juízo problemático da Administração deva ser substituído por outro juízo não menos problemático do tribunal.
Nesse aspecto, como impressivamente se exprimiu um autor, “a balança do juiz vale tanto quanto a espada do administrador” (cfr. F. Ledda em: “Potere, tecnica e sindicato guidizario sull’ amministrazione publica”, in: Dir. Proc. Amnistrativo, 1983, pág. 434).
Contudo, temos que mesmo nestas situações denominadas de "justiça administrativa" o autor do acto administrativo, proferido no uso de tais poderes e que envolvem uma margem de livre apreciação incontrolável, de modo algum está dispensado do dever de fundamentação da sua decisão nos termos e com o alcance supra aludido.
É que a exclusão do controle jurisdicional sobre o mérito da decisão administrativa, que encontra o seu próprio fundamento teorético-político no princípio da separação dos poderes, não obsta a que o mesmo controle se exerça para fiscalizar os casos de “erro manifesto, inadmissibilidade ostensiva dos critérios usados, ou mostrarem-se estes manifestamente desacertados e inaceitáveis”, casos esses que não incidem directamente sobre a essência do mérito, mas ainda sobre aspectos do procedimento cognoscitivo adoptado pela Administração, onde se revela a ilegalidade e a ilicitude do acto.
Por outro lado, princípios jurídicos como os princípios da justiça e da imparcialidade configuram-se constitucionalmente como limites intrínsecos do poder discricionário da Administração, podendo dizer-se, com o Prof. Freitas do Amaral, que “a justiça do acto administrativo transitou do hemisfério do mérito para o hemisfério da legalidade” (em: “A Evolução do Direito Administrativo em Portugal”, in: “Contencioso Administrativo”, Livraria Cruz, Braga, pág. 12).
Como refere a este propósito o Prof. J. C. Vieira de Andrade (in: "O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos", págs. 136 e 138) "(...) A crítica à ideia de incompatibilidade entre a fundamentação e a discricionaridade não deve, contudo ficar por aqui. É que, ao contrário dessa ideia, a discricionaridade exige especialmente a fundamentação: porque, como a seguir se dirá, a discricionaridade pertence ao mundo do Direito; por que é nesse domínio que é necessário compensar um défice de regulamentação material; porque, finalmente, a fundamentação não tem de limitar-se aos casos ou à medida da controlabilidade jurisdicional dos actos administrativos.
(...) a fundamentação dos actos que incluem o exercício de poderes discricionários é especialmente exigível, precisamente porque estamos perante domínios de grande abertura normativa, em que há um défice de regulamentação substancial prévia, que há-de ser compensado por uma imposição de transparência capaz de garantir uma efectiva protecção jurídica dos administrados, maxime, a sua protecção contenciosa. Se a discricionaridade não é livre arbítrio, à maior "liberdade" administrativa há-de corresponder uma responsabilidade mais exigente. (...)".
Operou-se, assim, uma mudança qualitativa do entendimento da discricionariedade visto que esta já “(...) não é uma liberdade, uma escolha subjectiva, mas sim uma competência, uma tarefa, corresponde a uma função jurídica”, é “um espaço de criação-concretização jurídica que a lei confere à Administração” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade em “O Ordenamento Jurídico Administrativo Português”).
Note-se que o júri deste tipo de concursos não pode ser visto como um simples órgão burocrático, mas, ao invés, como um conjunto de personalidades que são escolhidas individualmente para realizar uma determinada avaliação e que constituem um órgão exclusivamente destinado a esse fim, chamando-se cada elemento do júri a emitir um juízo “científico” ou “técnico” que se converte em decisão administrativa.
Daí que a opção ou o juízo individual emitido por cada um dos membros do júri tem de ser fundamentada em termos racionais e alicerçada em motivos adequados à respectiva finalidade, além de deverem respeitar os princípios da imparcialidade e da igualdade de tratamento, em termos inter subjectivamente comprováveis.
Constitui, por conseguinte, uma das situações típicas em que se aceita um “espaço de decisão” ou uma “liberdade ou prerrogativa de apreciação” administrativa perante as indeterminações legais, sendo que essa “discricionaridade de avaliação” assenta e implica, no quadro legal vigente, uma confiança na experiência dos professores, na sua competência para efectuar a avaliação e de o fazer de forma imparcial, num contexto de autonomia cientifica e de independência.
É certo que existe inevitavelmente neste âmbito um espaço de subjectividade e, por isso, os juízos de avaliação hão-de ser suficientemente fundamentados para que o tribunal possa, a partir dessa fundamentação, controlar a razoabilidade da decisão e fiscalizar erros ou vícios manifestos, decorrentes de motivos determinantes da decisão que sejam inexistentes, falsos, desviados, errados, contraditórios, incongruentes ou ilegítimos.
Importa frisar, todavia, como supra se aludiu, que o juízo ou pronúncia a emitir pelo Tribunal é apenas um juízo “externo” de fiscalização da decisão, a partir dos respectivos fundamentos, num teste à racionalidade inter subjectiva da decisão em questão.
Feitas estas considerações de ordem geral importa, agora, atender à situação concreta “sub judice”, para o que se impõe atender ao que se preceitua nos arts. 52º, n.º 1 e 85º ambos do ECDU.
Assim, resulta do art. 52º n.º 1 do referido Estatuto que “a decisão do júri, tomada por maioria simples dos votos dos seus membros, ficará consignada em acta, com indicação do sentido dos votos individualmente expressos e dos respectivos fundamentos”, ou seja, aquela deliberação carece de ser fundamentada à luz dos normativos supra reproduzidos, exigência essa de fundamentação que já resultava quer do texto constitucional (cfr. art. 268º, n.º 3 da CRP) quer da lei geral (cfr. arts. 124º e 125º ambos do CPA supra reproduzidos).
E prevê-se no art. 85º do mesmo diploma que:
“As deliberações relativas ao provimento definitivo de professores catedráticos e associados, bem como as respeitantes ao recrutamento e renovação dos contratos do restante pessoal docente, são tomadas em votação nominal justificada”.
Temos, para nós, que, contrariamente ao entendimento sufragado na decisão judicial recorrida, o acto administrativo objecto de recurso contencioso tem-se como dotado de fundamentação suficiente de modo a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fique em condições de saber o motivo porque se decidiu daquela forma em termos de classificação e ordenação final de cada um dos candidatos ao concurso, já que do mesmo constam os factos e razões que motivaram a classificação/ordenação dos candidatos de per si e no seu confronto entre si de molde a que se possam entender e compreender o porquê das mesmas tendo em atenção os critérios ou métodos de selecção legalmente fixados (avaliação curricular).
Na verdade, analisada e considerada a factualidade apurada ressalta o seguinte:
- Na reunião do júri do concurso realizada em 20/12/2002 foi discutida e votada a ordenação dos candidatos ao concurso posicionando em 1º lugar L… e em 2º lugar M…, votação essa por unanimidade e apresentando como justificação a seguinte: “(…) apreciados os perfis globais dos candidatos e em particular os parâmetros curriculares apresentados, o júri é de parecer que, sendo os indicadores relativos à actividade lectiva e de investigação equivalentes, nenhum deles se distinguindo com um desempenho excepcional, a candidatura de L… justifica a seriação em primeiro lugar pela maior componente de internacionalização sustentada de actividades de I & D, pelo bom desempenho da actividade lectiva, pelo notável reforço institucional de melhoria contínua e promoção das actividades do DEMM. (…)”; (cfr. doc. junto a fls. 53 dos autos e fls. 85 a 87 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
- Os candidatos admitidos a concurso foram notificados da proposta de decisão antecedente e para se pronunciarem sobre o seu teor, em sede de audiência prévia, tendo o aqui recorrido apresentado resposta escrita na qual pugnava por uma nova ordenação dos candidatos (cfr. fls. 53 e segs. dos autos e fls. 88 a 201 do PA cujo teor aqui se dá por reproduzido);
- O júri do concurso reunido em 24/02/2003, deliberou “manter, por maioria, com quatro votos a favor e um contra, a ordenação dos candidatos, constante do projecto de decisão tomado na reunião de 20 de Dezembro de 2002”, formulando os membros do júri o seu “sentido e justificação do voto” e apresentando o relatório a que se alude no art. 52º, n.º 2 do ECDU (cfr. fls. 41 a 46 v. dos autos e fls. 216 a 218 do PA cujo teor aqui é dado por integralmente reproduzido - ACTO RECORRIDO).
- Resulta do “sentido e justificação do voto” dos membros do júri que formaram maioria o seguinte:
I) Profs. R… e H…: “Os vogais (…) apreciaram as alegações do candidato M… e tomaram a decisão acima expressa com base nos seguintes argumentos:
i) Rejeitam a leitura simplista, patente nas alegações, de que a obra científica e pedagógica dos candidatos seja matéria passível de ser avaliada de modo objectivo, universal e definitivo, através da sua conversão em tabelas contendo indicadores quantificados; a ser assim (…), o júri poderia ser substituído por um funcionário administrativo; se a lei impõe que os vogais dos concursos para professores universitários sejam professores da especialidade de categoria hierárquica superior à dos candidatos, outorga-lhes necessariamente um grau inalienável de discricionariedade nas suas decisões;
ii) O júri considerou e os vogais abaixo assinados mantêm que os indicadores relativos à actividade lectiva e de investigação dos candidatos são equivalentes.
iii) Os vogais abaixo assinados explicitam porém que o candidato L… alarga a sua actividade a um conjunto de temas mais vasto que o candidato M…, cobrindo a Química-Física, a Modelização Termodinânica, os Materiais e Tecnologias Avançadas e ainda aspectos de impacto ambiental de tecnologias convencionais. O candidato M… limita a sua actividade ao tema dos Resíduos Sólidos.
iv) Os vogais abaixo assinados distinguem ainda como mais valia da actividade do candidato L… o facto de esta abranger em simultâneo aspectos de carácter científico (por exemplo, modelização de diagramas de equilíbrio) e tecnológico, enquanto o candidato M… apresenta essencialmente resultados de pendor tecnológico. Os vogais consideram ainda como factor relevante e diferenciador a orientação com sucesso de um doutoramento por parte do candidato L….
v) Acresce ainda que o candidato L… tem desenvolvido a sua actividade de investigação em cooperação sustentada com equipas internacionais (Grenoble e Helsínquia), enquanto o candidato M… tem exercido a sua actividade a nível nacional e em geral local.
vi) Foi pois o maior eclectismo e grau de internacionalização da actividade científica da actividade de investigação do candidato L… um outro factor relevante de diferenciação.
vii) Assume o júri, aliás os vogais abaixo assinados, que os indicadores de diferenciação devem sobrepor-se em mérito relativo à quantidade de acções desenvolvidas equacionando a solução de muitos problemas semelhantes, embora esta última abordagem possa originar mais palestras e mais acções aprovadas com financiamento, como se constata no caso do candidato M…. (…)”;
II) Prof. M…: “(…) As alegações apresentadas pelo candidato M… são bastante detalhadas, tendo sido analisadas com toda a atenção. Em primeiro lugar, reconheço que o candidato tem tido um papel relevante na criação de condições que lhe permitem realizar investigação no domínio do Tratamento de Resíduos. Esse esforço e os seus resultados, nomeadamente em termos de envolvimento em projectos de investigação, orientação de trabalhos de pós-graduação e publicações, foram tomados em conta. Contudo, contrariamente ao que está bem explícito na sua exposição, não me limitei a fazer uma análise baseada na quantidade desses indicadores. Como membro do júri, tive que proceder a uma análise quantitativa e qualitativa dos elementos apresentados por ambos os candidatos, e não apenas à primeira. Considerados aqueles dois tipos de análise, constata-se que nenhum dos candidatos tem um desempenho excepcional, sendo, em termos globais, bastante equivalentes. (…) Apesar dos esclarecimentos prestados pelo candidato colocado em segundo lugar, não há, objectivamente, razões para alterar o meu sentido de voto. (…)”;
III) Prof. F…: “(…) Tendo apreciado as alegações apresentadas pelo candidato, Dr. M…, à decisão do Júri (…) tomada na reunião de 20 de Dezembro de 2002, na reunião de 24 de Fevereiro considero que:
- (…).
- No ponto 14 das suas alegações o candidato M… pretende utilizar e valorizar eventos que não podem ser considerados no seu C.V., por não terem acontecido antes de 2 de Agosto de 2002. Por outro lado, tenta rectificar segundo a sua visão própria o C.V. do seu opositor, nomeadamente desvalorizando elementos curriculares.
- Discordo em absoluto da forma como se refere aos elementos do Júri, e os apouca, nomeadamente os pertencentes ao D.E.M.M. (…).
- Julgo que, com base nos elementos curriculares disponíveis, a votação do Júri na sua reunião de 20 de Dezembro foi adequada, e que as aparentes diferenças apontadas nas alegações não justificam a alteração da minha votação (…)”.
Presente esta factualidade e os considerandos de enquadramento supra tecidos temos que, efectivamente, terá de considerar-se que a deliberação do júri ora objecto de impugnação nos autos se mostra fundamentada à luz das exigências que em concreto a lei prevê nos normativos em referência.
Na verdade, do cotejo do projecto de decisão vertido na deliberação datada 20/12/2002 que foi retomado por maioria na deliberação final do mesmo júri do concurso de 24/02/2003, com as justificações e sentidos de voto dos membros do referido júri vertidas nesta última deliberação, consegue-se com suficiência captar, perceber ou entender o percurso desenvolvido pelo órgão concursal no seu processo decisório, realidade esta que, aliás, o próprio recorrente no procedimento administrativo e processo judicial “sub judice” revelou e revela captar, perceber e entender (atente-se na argumentação desenvolvida em sede de resposta ao abrigo do direito de audiência prévia e petição de recurso).
É que o júri do concurso, concorde-se ou não com os motivos e fundamentos apresentados pelo mesmo, explicitou e concretizou os motivos que estiveram na base da distinção entre os candidatos em confronto no processo concursal “sub judice”.
A alusão e argumentação inicial (como ponto de partida) feita quanto a uma equivalência dos currículos dos candidatos em termos da actividade lectiva e investigação não permite inferir ou concluir, face às motivações entretanto explanadas pelos membros do júri na deliberação recorrida, mormente dos Profs. R… e H…, que tal se traduzisse, em concreto e num juízo final, numa equivalência ou igualação absoluta da natureza, qualidade, quantidade e valor daqueles candidatos, porquanto, os mesmos, no uso dos seus conhecimentos científicos especiais, da sua experiência profissional e académica, acabaram por, em concreto, descortinar diferenças entre o mérito científico e pedagógico do currículo dos candidatos que justificaram, de forma plausível e perceptível, a sua opção por aquela ordenação dos candidatos em confronto sem que ocorra contradição ou insuficiência de fundamentação nessa decisão.
Face à factualidade apurada temos que a decisão do júri cumpriu o que lhe era imposto pelo n.º 1 do art. 52º do ECDU, já que a decisão do júri foi tomada por maioria simples dos votos dos seus membros, ficou consignada em acta, com indicação do sentido dos votos individualmente expressos e dos respectivos fundamentos, sendo que nada impede que as posições ou votos emitidos por cada um dos membros do júri remetam para fundamentos ou assentem em justificações de votos similares ou comuns.
Da explicitação desses fundamentos por cada um dos membros do júri mostra que cada um deles usou parâmetros uniformes e similares na análise dos curricula vitae dos candidatos, assim os pondo em confronto nos aspectos que entenderam ser os mais relevantes. E explicitaram os seus juízos de forma a mostrar que se debruçaram ponderadamente sobre esses mesmos currículos, deixando claro o percurso cognoscitivo e valorativo que seguiram para alcançar o sentido de voto emitido, em coerência com as análises que produziram, sendo que a questão de determinar e saber se o júri na justificação e fundamentação expendida sobre cada um dos critérios ou métodos de selecção assenta sobre pressupostos ou realidades fácticas verdadeiras ou não se prende com este vício em análise.
Estão, pois, validamente fundamentados os votos dos membros do júri quanto ao único parâmetro de aferição (mérito científico e pedagógico do curriculum vitae de cada um dos candidatos), pois ficam satisfeitos os fins a que se destina a fundamentação nessa parte.
Por tal razão não se mostram viciados os comandos e as exigências decorrentes dos arts. 49º, n.º 1 e 52º do ECDU, 124º e 125º ambos do CPA em termos de regras de fundamentação da deliberação do júri, pelo que à luz dos referidos normativos terá de se considerar o acto recorrido como devidamente fundamentado, já que não se mostra inviabilizada a adequada racionalização da decisão, a esclarecida compreensão da motivação e o controle judicial efectivo.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que procedem, na totalidade, as conclusões das alegações dos recorrentes e, consequentemente, os recursos jurisdicionais “sub judice”.* 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e, consequentemente, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Ordenar a remessa dos autos ao TAF do Porto – 1º Juízo para apreciação dos demais fundamentos invocados no recurso contencioso de anulação “sub judice”.
Sem custas.
Restituam-se aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.
D.N..* Porto, 2005/10/13 |
