| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A…, casada, professora do quadro de nomeação definitiva a exercer funções na Escola Secundária Inês de Castro, em Canidelo, Vila Nova de Gaia, residente na Rua Padre Alexandre, …, …º Esq., Porto, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto - 2º Juízo, datada de 01/07/2004, que julgou improcedente a acção administrativa especial que a mesma havia instaurado contra SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA e na qual peticionava a declaração de inexistência ou se assim não for entendido decretada a anulação da decisão de 30/09/2003, proferida no uso de poderes delegados, que negou provimento ao recurso hierárquico pela mesma interposto da decisão de 26/03/2003 do Presidente da Comissão Provisória da Escola S/3 Arquitecto Oliveira Ferreira, “(…) com todas as consequências daí decorrentes, ou seja, determinar-se a progressão da autora ao 8º escalão em 30.12.2000 com efeitos a 01.01.2001, com respectivo pagamento das diferenças de vencimento entre Janeiro de 2001 e Julho de 2001, inclusive, bem como da relativa ao subsídio de férias referente ao ano 2001 (…).”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 65 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1. A douta sentença recorrida considerou não padecer o acto sub judice de qualquer vício que o torne ilegal, pelo que deverá o mesmo manter-se, desatendendo a pretensão da autora, ora recorrente;
2. Porém, o tribunal a quo na douta decisão recorrida não aprecia os vários vícios imputados ao acto pela autora, designadamente da sua inexistência ou, caso assim se não entenda, da sua anulabilidade por vício de violação de lei, visto contrariar o disposto nos artigos 140º e 141º do C.P.A., vícios esses que, mesmo na perspectiva adoptada, deveriam ser analisados e ponderados, por relevantes para a decisão a proferir;
3. Incorre assim o douto aresto em vício de omissão de pronúncia, causa da sua nulidade, nos termos do disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil;
4. Ainda que assim se não entenda, mas sem prescindir, sempre pelos mesmos motivos a douta decisão recorrida incorrerá em erro de julgamento ao não conhecer de nenhum dos vícios invocados, o que implicará a sua revogação.
5. Não é aceitável a posição vertida no douto aresto recorrido de que “a questão trazida aos autos não se reconduz à dialéctica entre uma anotação a lápis que conduz ao questionamento do valor do registo biográfico ou a impugnação atempada das listas de antiguidade; pelo contrário, o que está em causa é antes (mais do que isso) a observância do princípio da verdade material.”
6. À observância do alegado princípio da verdade material terá de ser contraposto e considerado o princípio da estabilidade, certeza e segurança da situação jurídica da recorrente e da própria ordem jurídica no seu todo, bem como o facto de serem contrariados e violados direitos consolidados na ordem jurídica;
7. A situação em análise nos presentes autos não é comparável ou assimilável à plasmada no acórdão invocado na douta sentença recorrida, não podendo considerar-se estar-se perante um simples “lapso” dos serviços administrativos constantes de uma certidão (que é um mero documento certificativo, sujeito a eventual confirmação), mas sim perante elementos que fundamentaram a prática de vários actos administrativos ao longo de vários anos, perfeitamente consolidados na ordem jurídica;
8. A progressão na carreira da ora recorrente até ao 7º escalão, ocorrida em 30.12.1998, com efeitos a 01.01.1999, sempre se processou atenta a contagem do tempo de serviço nos anos de 1981/1982 e 1982/1983 de 303 e 88 dias (dactilografados) e não de 110 e 45 dias (anotados a lápis);
9. Tal progressão fundamenta-se em acto administrativo concordante de que em tal data a recorrente possuía o tempo necessário para progredir, o qual não foi revogado, pelo que é constitutivo de direitos, consolidando-se na ordem jurídica, pelo menos nesse momento, o tempo de serviço prestado até essa data e, consequentemente, o direito a progredir ao 8º escalão uma vez findo o período legalmente previsto de permanência no 7º escalão, ou seja, em 30.12.2000, com efeitos a 01.01.2001;
10. Relativamente ao tempo de serviço dactilografado no registo biográfico, não pode sequer considerar-se a possibilidade de tratar-se de um mero lapso ou erro de cálculo (nos termos definidos no artigo 249º do Código Civil), pois que nada em tal registo ou em quaisquer outros elementos permitem a conclusão de se tratar de um erro aritmético ou de contagem;
11. Quanto muito, mas sem conceder, tratar-se-ia de um erro intelectual, resultante de uma possível interpretação da lei aplicável, o qual, contudo, sempre constituiria erro não susceptível de uma qualquer rectificação a todo o tempo;
12. Nesta medida, a decisão da autoridade ré deveria ser pelo tribunal a quo anulada, por padecer de vício de violação de lei, por contrariar o disposto nos artigos 140º e 141º do Código do Procedimento Administrativo;
13. Por assim não o fazer, impõe-se a revogação do douto aresto recorrido;
14. Prévia, para além e a acrescer ao já alegado, independentemente de se considerar que o registo biográfico constitui um mero arquivo burocrático e os dados dele constantes não são assimiláveis a actos administrativos nem gozam da protecção a estes conferida, não pode descurar-se que eles são a materialização de um acto ou decisão prévia;
15. Foi em tal decisão prévia ou acto que se fundamentou quer a inscrição no registo biográfico da contagem de tempo de serviço dactilografada quer a anotação a lápis;
16. Porém, neste último caso, desconhece-se quem tomou tal decisão ou praticou o acto administrativo que conduziram à anotação a lápis, bem como ao abrigo de que competências, pelo que estar-se-á perante uma conduta legalmente inexistente, a qual, por seu turno, conduz a um acto inexistente;
17. Tal inexistência é de conhecimento oficioso, invocável a todo o tempo, pretendendo-se que dela resultem os mesmos efeitos práticos dum verdadeiro acto administrativo. (…).”
Conclui no sentido de que deve dar-se “(…) provimento ao presente recurso jurisdicional (…)” e declarada “(…) a nulidade da douta sentença recorrida, por omissão de pronúncia ou, caso assim se não entenda (…)” revogado “(…) o douto aresto, nos termos e com os fundamentos supra expostos, com todas as consequências daí resultantes.”
O ente demandado, ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 74 e segs.), concluindo nos seguintes termos:
“(…)
A) A agravante alega que no seu registo biográfico existem anotações efectuadas a lápis na contagem do tempo de serviço referente aos anos lectivos de 1981-82 e 1982-83, e que a progressão ao 8º escalão, foi efectuada com base na contagem de tais anotações a lápis de 110 e 45 dias e não com base na contagem de 303 e 88, como está dactilografado a tinta.
B) A Administração confirma a existência de tais anotações a lápis e admite ter-se verificado um lapso dos Serviços aquando da feitura do registo biográfico a tinta.
C) Sustenta a agravante que a anotação a lápis é juridicamente inexistente embora nunca refira que tal anotação a lápis corresponde à verdade material (cfr., neste sentido o Acórdão n.º TCA 4382/99 de 31 de 1.02 e Acórdão do Pleno 16.01.01 cit. no anterior Acórdão).
D) Pois a agravante prestou serviço durante os anos lectivos supra discriminados de 2-12-81 a 31-7-82 e de 8-11-82 a 22-12-82, em regime de horário incompleto sendo a respectiva contagem feita de acordo com a regra da proporcionalidade de acordo com o nº 1 do art. 3º do D.L. n.º 167/80 de 20 de Maio, aplicável à data (Cfr. Parecer n.º 21/89 da P.G.R. publicado no D.R. II Série de 11-10-89);
E) E, assim, a agravante entende que tal vício afectou todos os actos posteriores praticados na sua sequência, nomeadamente as listas de antiguidade posteriormente elaboradas e publicitadas com base nessa alteração a lápis, que considera um acto inexistente.
F) Todavia agravante admite, que a sua progressão na carreira, até ao momento a que se refere o acto recorrido, sempre se efectuou com base no que estava erroneamente escrito no registo biográfico a tinta.
G) E é por isso, que, tendo transitado para o 7º escalão em 30-12-98, julga que tinha direito a transitar ao 8º escalão em 30-12-2000, findo o período legalmente previsto de permanência no 7º escalão e não em 1-8-2001, como sustenta a Administração.
H) No entanto, como se pode ler no Acórdão do T.C.A. (Proc. 1934/98 de 17-01-02, 1ª Secção, 1ª Subsecção), a mera inscrição do tempo de serviço de um funcionário no seu registo biográfico, não corresponde a um acto administrativo constitutivo de direitos.
I) Assim o que conta, são as listas de antiguidade dos funcionários devidamente publicitadas; mas não deixa de ser curioso, que a progressão na carreira da recorrente, aconteceu nos termos do explicitado, de acordo com a contagem ilegalmente anotada no seu registo biográfico a tinta e não de acordo com aquelas listas, independentemente do valor que se atribuía a estas.
J) Refira-se aliás que, neste processo, houve elaboração e publicitação das listas de antiguidade, por avisos n.ºs 1938/99 com rectificação n.º 694/99 e n.º 17 282/99, respectivamente em II Série de 2.2.99 e 27.11.99, tendo sido ainda efectuada notificação oral à ora agravante, sobre a sua progressão, cfr. Ofício de 13.02.03 da Escola S/3. Arquitecto Oliveira Ferreira, em Arcozelo, cfr. Documento constante do processo administrativo.
L) E só em 24.03.03, tendo tido conhecimento e aceite desde Fevereiro de 1999 que não iria transitar ao 8º escalão em 30.12.2000, com efeitos a 1.1.2001, quando a Administração quer repor a legalidade a legalidade dos factos, a agravante diz que a anotação a lápis no seu registo biográfico se baseia num acto inexistente e quer que valha a contagem mal efectuada registada a tinta, que não foi considerada na lista de antiguidade dos professores.
M) O cerne da questão é assim, o saber-se, se é legítimo à Administração protelar a passagem ao 8º escalão da recorrente, até se perfazer o tempo em que numa progressão normal e legal, a autora tivesse direito a esse escalão, não fora o erro do cálculo referido.
N) E a resposta a esta questão, considerando que a passagem ao 7º escalão e anteriores foram ilegais, embora se encontrem consolidadas na ordem jurídica, deverá ser, a de que a autora apenas adquiriu o direito a manter-se no 7º escalão até 1-8-2001, data em que teria legalmente direito a aceder ao 8º escalão não fora os erros anteriormente cometidos.
O) Num caso análogo, o S.T.A. em 17-10-96, 1ª Secção (Proc. 30532), já se pronunciou neste sentido, e, embora na altura estivesse em causa o D.L. n.º 100/86, de 17-5, mantêm-se as mesmas razões de decidir, pois os docentes não podem chegar ao tempo da carreira mais rapidamente do que o total dos módulos de tempo que estão previstos para cada escalão, da mesma carreira.
P) Pelo exposto, o tribunal “a quo” na referida Sentença, como se pode verificar, analisou, ponderou e pronunciou-se sobre todos os factos relevantes para a progressão da Autora ao 8º escalão da carreira docente, pelo que não lhe pode ser imputada o vício de omissão de pronúncia nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 668º do C.P.C. (…)”.
Termina no sentido na manutenção da decisão judicial recorrida.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso e manutenção da decisão recorrida (cfr. fls. 90 a 93).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, se ocorre nulidade da sentença [art. 668º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro, se ocorreu ou não violação do art. 140º e 141º do CPA e 249º do CC por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta julgou improcedente a acção administrativa especial em presença [cfr. conclusões de recurso supra reproduzidas]. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) A autora exerce as funções de professora na Escola Secundária Inês de Castro, em Canidelo, Vila Nova de Gaia;
II) Esta, nos anos lectivos 1981/1982 e 1982/1983, prestou serviço de 02/12/1981 a 31/07/1982 e de 08/11/1982 a 22/12/1982, em regime de horário incompleto;
III) No seu registo biográfico, nos anos lectivos de 1981/1982 e 1982/1983, existem anotações a lápis na contagem de tempo de serviço referente a tais períodos:
IV) Na coluna “Fases” no ano lectivo de 1981/1982 está dactilografado 303 e ao lado anotado a lápis 110;
V) E na mesma coluna referente ao ano lectivo 1982/1983 está dactilografado 88 e ao lado está anotado a lápis 45;
VI) A progressão na carreira da autora ao 8° escalão foi efectuada com base na contagem de tais anotações a lápis de 110 e 45 dias e não nos 303 e 88 dias, progredindo a autora àquele 8º escalão em 1 de Agosto de 2001;
VII) A Presidente da Comissão Provisória da Escola S/3 Arquitecto Oliveira Ferreira confirmou a aposição a lápis de tais anotações, alterando-se de 303 dias para 110 dias e de 88 dias para 45 dias;
VIII) E, 26/03/03, indeferiu o pedido da autora no sentido da correcção da contagem de tempo de serviço relativo aos anos lectivos de 1981/1982 e 1982/1983;
IX) Esta decisão fundamenta-se nos seguintes pontos:
a) O registo biográfico dos funcionários e agentes da administração pública ser “um mero arquivo burocrático”, pelo que os factos nele inscritos não são assimiláveis a actos administrativos nem gozam da protecção conferida a estes.
Assim, não resultando do processo a existência de um acto administrativo prévio em consequência do qual fora inscrito no registo biográfico que o tempo da recorrente nos anos lectivos de 1981/1982 e 1982/1983 era de 391 dias, não se pode afirmar que essa mera inscrição correspondia a um acto administrativo constitutivo de direitos;
b) No processo em causa houve elaboração e publicitação de listas de antiguidade, por avisos n.° 1938/99, com rectificação n.° 694/99, e n.° 17282/99, tendo também sido a recorrente notificada oralmente nesse ano de 1999, tudo de acordo com a nova contagem. Tais listas de antiguidade, se se considerar que são constitutivas de direitos, como a jurisprudência vinha considerando até há pouco, não foram reclamadas, pelo que a situação do recorrente se consolidou. Caso se entenda, na esteira da posição constante do Acórdão do TCA n.° 4382/99, de 31/10/2002, que a não impugnação de uma lista de antiguidade não conduz à consolidação definitiva na ordem jurídica, então sempre se poderá proceder a correcções, em observância da verdade material, pelo que não padece a decisão de qualquer vício.
X) A autora, em 24/04/2003, interpôs recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, pedindo a revogação daquele acto de 26/03/2003, da Presidente da Comissão Provisória da Escola S/3 Arquitecto Oliveira Ferreira;
XI) Este, por despacho de 30/09/2003, manteve a decisão então recorrida; (ACTO IMPUGNADO);
XII) Este despacho foi notificado à autora por via postal registada, através de ofício n.º 1445 datado de 28/10/2003;
XIII) Esta acção deu entrada neste tribunal em 05/01/2004.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pela recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1.
A recorrente sustenta, por um lado, que a sentença lavrada nos autos enferma da nulidade prevista no art. 668º, n.º 1, al. d) do CPC porquanto não conheceu ou não emitiu pronúncia sobre os vícios alegados e imputados ao acto objecto de impugnação (a sua inexistência e a violação do disposto nos arts. 140º e 141º do CPA) [cfr. conclusões das alegações 01ª), 02ª) e 03ª)].
Apreciemos da procedência da arguida nulidade.
Estipula-se no art. 668º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/09/1994, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03, de 10/03/2005 - Proc. n.º 46.862 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Ora o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) do “(...) corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264º, n.º 1 e 664 2ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
“(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia.”
Questões para este efeito são “(...) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes” (cfr. Prof. A. Varela in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “(...) as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão” (cfr. Prof. Alberto dos Reis, in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: ob. cit., págs. 220 e 221) “(...) O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder”.
As decisões proferidas pelos tribunais administrativos no exercício da sua função jurisdicional dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados), o qual terá de se inserir no âmbito das chamadas “relações jurídicas administrativas” (cfr. arts. 01º, 03º e 04º do ETAF).
As mesmas conhecem do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a decisão (sentença/acórdão) pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668º do CPC.
Revertendo ao caso em presença temos que procede a arguida nulidade.
Explicitemos o nosso entendimento.
Da análise da sentença recorrida e sem prejuízo da análise de fundo da mesma, que também constituiu fundamento material do presente recurso jurisdicional, resulta que a Mm.ª Juiz “a quo” em sede de pronúncia sobre a pretensão impugnatória deduzida pela aqui ora recorrente pese embora tenha concluído a final pela inexistência de qualquer ilegalidade [“não se vendo que o acto (despacho) ‘sub judice’ padeça de qualquer vício que o dê por ilegal, ele manter-se-á, desatendendo-se (…) a pretensão da autora. (…)”], na verdade, não emitiu qualquer pronúncia sobre a concreta ilegalidade assacada ao acto administrativo em crise que se traduz no alegado vício de violação de lei por infracção ao disposto nos arts. 140º e 141º do CPA, padecendo, por conseguinte, de nulidade por omissão de pronúncia.
Tal pronúncia nos termos em que se mostram expressos não pode ter-se como suficiente e legal.
Verificada, pois, a nulidade arguida temos, todavia, que, face ao disposto no art. 149º, n.º 1 do CPTA, poderes conferidos por este normativo ao tribunal “ad quem” em sede de recurso jurisdicional (cfr. natureza do recurso nos termos supra aludidos) e ao facto da factualidade relevante estar fixada, não está impedido este Tribunal de conhecer de facto e de direito, apreciando e julgando a pretensão impugnatória na sua globalidade, o que se cuidará de seguida em sede e momento próprio.
Pelo exposto, no caso em apreço ocorre a nulidade assacada à decisão judicial em crise, procedendo a sua arguição, sem prejuízo do que em sede própria se irá julgar quanto ao mérito da pretensão “sub judice” [cfr. conclusões 01ª), 02ª) e 03ª) e art. 149º, n.º 1 do CPTA].* 3.2.2.
Argumenta a recorrente, enquanto fundamento material de recurso, que a decisão judicial recorrida fez errado julgamento porquanto no caso o indeferimento da correcção do tempo de serviço docente referente aos anos de 1981 e 1982, para os valores inicialmente registados no seu registo biográfico, de 303 e 88 dias, equivale a manter os valores entretanto corrigidos a lápis para 110 e 45 dias, quando se desconhece quem procedeu a esta última correcção e ao abrigo de que competência o fez, o que gera a sua inexistência a qual é transmitida para o acto em crise.
Argumenta, ainda, por outro lado, a aqui recorrente que tendo adquirido direito ao tempo de serviço inicialmente registado, com base no qual se procedeu à sua progressão na carreira até ao 7º escalão, a sua correcção abusiva está inquinada pelo vício de violação de lei por desrespeito ao disposto nos arts. 140º e 141º do CPA [cfr. conclusões 04ª) a 17ª)].
Vejamos.
Temos, para nós, que a pretensão da recorrente improcede.
Explicitemos e fundamentemos este nosso entendimento.
A correcção do tempo de serviço da aqui ora recorrente ao que inicialmente se mostrava averbado de forma dactilografa constitui uma imposição legal por força do regime previsto no art. 03º, n.º 1 do DL n.º 167/80, de 29/05.
Com efeito, como se demonstra claramente no Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 21/89 (in: “www.dgsi.pt/pgrp” e DR II Série n.º 234, de 11/10/1989), cuja argumentação/fundamentação se acolhe e aqui se tem por integrada ou reproduzida, a regra da proporcionalidade constante do n.º 1 do art. 03º daquele DL é aplicável à contagem do tempo de serviço docente oficial prestado nos ensinos preparatório e secundário, com horário incompleto.
Como se pode ler no referido Parecer do CC PGR citando o Dr. João Alfaia (in: “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, 2º vol., 1988, págs. 1 222 e segs.) “(…) O tempo de serviço pode ser classificado em função dos critérios seguintes, que se entrecruzam:
(…) De harmonia com o critério teleológico - e, consequentemente, quanto aos efeitos que produz - o tempo de serviço poderá ser classificado nos termos seguintes:
A) Tempo de serviço para efeitos profissionais
Esta espécie de tempo de serviço abrange, por seu turno, os tipos seguintes:
a) Tempo de serviço para efeito de remunerações (…)
b) Tempo de serviço para efeito da vida funcional - A modalidade mais importante que surge neste domínio é a de tempo de serviço para efeitos de antiguidade ... .
B) Tempo de serviço para efeitos sociais
“Nesta espécie de tempo de serviço, haverá a distinguir, antes de mais, os tipos seguintes:
a) Tempo de serviço para efeito de subsídios sociais ... .
b) Tempo de serviço para efeitos de pensões - Aqui o panorama é dominado pelo tempo de serviço respeitante às duas mais importantes instituições de previdência social: o tempo de serviço para efeitos de aposentação; e o tempo de serviço para efeitos da pensão de sobrevivência.
[...] são igualmente dignas de menção - no sentido de dar uma panorâmica geral em matéria de tempo de serviço - as classificações resultantes dos critérios seguintes:
(…) Analisando o tempo de serviço para efeitos de antiguidade, escreve o mesmo autor:
“[...] a antiguidade surge-nos constituída pelo número de dias respeitante às situações de pessoal de serviço efectivo ou equiparadas e é relevante para efeitos profissionais não contemplados em contagens específicas, pois funciona como:
a) ...;
b) Requisito de promoção (…);
c) Factor de promoção (…); (…) .
(…) O processo de contagem de antiguidade abrange as fases seguintes:
A) Contagem dos dias de antiguidade
a) Em princípio, cada dia contado corresponde a um dia de antiguidade - Tal princípio encontra-se implícito na primeira parte do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 90/72, de 18 de Março, segundo o qual a antiguidade do pessoal será calculada em dias. Daqui se infere que, em regra, cada dia inserido em situação que dê direito à contagem para antiguidade conta, por inteiro, para tal efeito.
Esta regra, porém, conhece derrogações:
- A que resulta, para todo o pessoal da Administração Central, do desconto pelo triplo das faltas injustificadas e da falta de assiduidade (…);
- A que resulta do disposto no n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 167/80, de 28 de Maio, segundo o qual o trabalho a meio tempo contará proporcionalmente para todos os efeitos decorrentes da antiguidade - de onde resulta que cada dia que confere direito a antiguidade, no caso dos funcionários e agentes em regime de tempo parcial, conta apenas como meio dia de antiguidade.
b)... . (…).”
E continua aquele Parecer:
“(…) Como escreveu MARCELLO CAETANO (…) relativamente ao pessoal da função pública, o tempo de serviço conta-se continuamente, a partir da posse, só podendo ser descontados os dias ou períodos que a lei determinar.
0 artigo 3º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969, referia-se ao regime de tempo parcial apenas para efeitos de remuneração - que seria de quantitativo proporcional ao número de horas semanais de serviço exigido -, e o artigo 26º, n.º 2, do Estatuto de Aposentação, para efeitos de cálculo da pensão de aposentação, determinou que o “tempo parcial”, será convertido em tempo completo através da soma das respectivas fracções”.
Foi o Decreto-Lei n.º 167/80, de 29 de Maio, que instituiu e disciplinou o regime de trabalho a tempo parcial na função pública - que tem a duração de metade do horário normal de trabalho -, dispondo, no n.º 1 do seu artigo 3º, que o trabalho a meio tempo contará, proporcionalmente, para todos os efeitos decorrentes da antiguidade”.
Salvo disposição em contrário, não se podem oferecer dúvidas de que o princípio que enforma esta norma deve ser aplicado, por analogia, a quaisquer casos de "tempo incompleto”, na função pública, nomeadamente no tocante ao pessoal docente.
E deverá tal princípio (regra) ser aplicado à situação em causa, isto é, à contagem do tempo de serviço como requisito ou factor de ordenação dos docentes dos ensinos preparatório e secundário para efeitos de concursos, como, aliás, relativamente a quaisquer outros efeitos profissionais, salvo se, como se disse, de modo diferente estiver especificamente disposto.
Ora, nada se dispõe, de modo diverso, no tocante à matéria em causa.
Daí que se deva concluir que o serviço docente oficial, prestado nos ensinos preparatório e secundário, em regime de “tempo incompleto", isto é, com “horários incompletos”, deva ser contado proporcionalmente, para efeitos de concursos, nomeadamente o concurso a que se refere o Decreto-Lei nº 18/88, de 21 de Janeiro. (…).” (sublinhados nossos).
Nesta medida, ponderados os elementos antecedentes temos que o acto em crise ao indeferir a pretensão da A., aqui ora recorrente, veio dar cumprimento aos comandos legais em referência, repondo, dessa forma, a legalidade da contagem do tempo de serviço da mesma.
Note-se que o fez sem que se possa assacar ao mesmo as ilegalidades apontadas pela aqui recorrente porquanto não ocorrem os alegados vícios geradores de inexistência do acto e de violação de lei por infracção aos arts. 140º e 141º do CPA.
Na verdade, no que diz respeito ao alegado vício gerador da inexistência do acto impugnado, vício esse transmitido por força da aludida correcção a lápis do tempo de serviço averbada no registo biográfico da aqui recorrente, importa, desde logo, referir que os elementos biográficos dos funcionários não passam de meros registos burocráticos, salvo se resultarem de acto administrativo praticado anteriormente (cfr. Prof. Marcello Caetano in: “Manual de Direito Administrativo”, 10ª edição, vol. I, pág. 446).
Tratam-se, pois, de actos da administração desprovidos de carácter de acto administrativo praticados por agentes da Administração tendentes à formação da vontade a declarar, ou declarada, do órgão administrativo, ou actos que se limitam, nos seus efeitos jurídicos, a tornar possível a prática de outro acto (cfr. aquele Professor in: ob. cit., pág. 442).
Nessa medida e como bem é sustentado no parecer do Digno Magistrado do MºPº junto deste Tribunal “(…) tais elementos biográficos serão livremente alteráveis até que os mesmos passem a integrar a lista de antiguidade do funcionário, pois que nesta, assim, como todos os elementos dela constantes, consolidam-se como caso resolvido se não forem impugnados, ou se o forem, consolidam-se de harmonia com o sentido da decisão da dita impugnação. (…)” (cfr. Acs. do STA de 30/10/1986 - Proc. n.º 021032, de 01/07/1993 - Proc. n.º 031112, de 01/03/1995 - Proc. n.º 031115, de 25/09/1997 - Proc. n.º 037174, de 23/03/1999 - Proc. n.º 042190; de 23/09/2003 - Proc. n.º 0662/03 todos in: «www.dgsi.pt/jsta», de 13/10/1999 - Proc. n.º 41603 in: Ap. DR de 23/09/2002, págs. 5618 a 5626 ou in: «www.dre.pt/acordaos/»; vide ainda entendimento em parte diverso expendido pelo Dr. Paulo Veiga e Moura em “Listas de antiguidade ou antiguidades das listas” in: CJA n.º 42, págs. 51 e segs. em especial, págs. 55 a 57).
A propósito das listas de antiguidade referia o Professor Marcello Caetano “(…) A lista é um acto que se limita a registar ou declarar factos (o tempo de serviço contado a cada um). Mas decorrido o prazo da reclamação sem que o interessado haja formulado os seus reparos, a lista é considerada expressão autêntica da verdade dos factos, e como tal imodificável na altura em que se pratique qualquer acto com base nos dados dela extraídos. Por isso, um erro que se deixou consolidar na lista de antiguidades não poderá ser reparado ao fazer-se uma nomeação ou promoção segundo a ordem que consta dessa lista.
(...) Embora sejam meras verificações de factos, estas passam a integrar, como únicas verídicas, a esfera jurídica dos interessados.” (in: ob. cit., pág. 446).
Note-se, todavia, que, conforme tem sido entendimento jurisprudencial do STA, pese embora a competência para certificar a antiguidade dos candidatos, com vista a um concurso interno, caiba aos respectivos serviços de origem, os erros detectados no cálculo dessa antiguidade, desde que prejudiciais para outros concorrentes, devem ser corrigidos no concurso pelo próprio júri do mesmo e com efeitos no estrito âmbito desse mesmo concurso já que as contagens de antiguidade, certificadas pelos serviços de origem dos candidatos, não têm força probatória plena no que se refere a exactidão dos critérios usados no processo mental conducente ao resultado - que é a contagem da antiguidade, sendo que as listas de antiguidade estabilizadas só são vinculantes para os seus membros, cujas posições relativas definem [cfr. Acs. daquele Venerando Tribunal de 13/10/1999 - Proc. n.º 41603 in: Ap. DR de 23/09/2002, págs. 5618 a 5626 ou in: «www.dre.pt/acordaos/», de 16/01/2001 (Pleno) - Proc. n.º 041603 que confirma aquele outro in: Ap. DR de 17/02/2003, págs. 37 a 42 ou in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Ora do que supra já se foi afirmando temos que o cálculo da antiguidade dos funcionários é uma actividade estritamente vinculada e sujeita a princípios únicos, que não admitem tergiversações.
Daí que a partir do momento em que, num determinado procedimento administrativo, se detecte que a antiguidade na carreira de um funcionário foi calculada indevidamente a Administração tem que intervir por forma a garantir a sua veracidade integral e repor a legalidade, ressalvando-se, todavia, as situações que se mostrem consolidadas na esfera jurídica desse mesmo funcionário.
Na situação vertente e face aos considerandos atrás expendidos temos que não constituindo os registos biográficos quaisquer actos administrativos susceptíveis de “per si” fundarem impugnação contenciosa os mesmos não são susceptíveis de gerar a obtenção de direitos ou a sua perda.
Só os actos administrativos que, assentes factualmente nos seus pressupostos, decidam pretensão concedendo ou negando direitos se podem consolidar na ordem jurídica nos termos e condições legalmente exigidas.
Assim, não estando demonstrado nos autos pela recorrente, como lhe era imposto, que a contagem de antiguidade nos termos em que a mesma reclama lhe assistir direito se havia consolidado por acto administrativo constitutivo desse mesmo direito (v.g., através despacho anterior a deferir a sua pretensão, ou de lista de antiguidade que contemplasse a sua pretensão publicada ou publicitada nos termos legais e no prazo da validade da mesma), não estava a Administração impedida de efectuar correcção da contagem da antiguidade da mesma e externá-la através do acto que foi confirmado pelo acto aqui impugnado.
Aliás, este acto veio repor a legalidade em matéria de contagem da antiguidade da A. fundada no art. 03º, n.º 1 do DL n.º 167/80, de 29/05, fundamento esse que a mesma não discute e não nega, pois, “refugia” a sua tese na pretensa consolidação da sua situação cuja revogação se traduziria numa violação dos arts. 140º e 141º do CPA (revogação ilegal de acto constitutivo de direitos).
Daí que como refere o Digno Magistrado do MºPº junto deste Tribunal no seu parecer “(…) como o registo dos valores do tempo de serviço da recorrente não resultava de acto administrativo praticado anteriormente, não tem o carácter de acto administrativo, e portanto não é constitutivo de direitos. E não sendo acto administrativo é irrelevante apreciar a identidade de quem praticou tal actividade, e muito menos se cabe dentro da sua esfera de atribuições, porque tais elementos apenas relvam para apurar da validade dos actos administrativos. Não faz, assim, sentido falar-se de inexistência, nem mesmo de invalidade, por vício de violação de lei, do acto (…), ao confirmar a alteração, a lápis, da antiguidade da recorrente. (…).”
Por fim cumpre ainda referir que o facto da progressão da carreira da A. haver sido feita até ao 7º escalão com base em contagem de tempo de serviço ilegal não inviabiliza minimamente a actuação da Administração ora em análise porquanto apenas se pode considerar consolidada a progressão da A. na carreira até aquele momento (7º escalão) e, nessa medida, insusceptível de revogação sob pena de violação dos arts. 140º e 141º do CPA, pois, a partir daí inexistindo acto administrativo que tivesse sancionado a contagem do tempo de serviço para efeito de antiguidade nos termos em que se mostra registado dactilograficamente no seu registo biográfico para os anos de 1981/1982 e 1982/1983 a Administração não estava impedida de efectuar nova contagem, corrigindo-a se necessário fosse por imposição dos normativos legais a atender ao caso de molde a repor-se a legalidade que eventualmente tivesse sido postergada.
Na verdade, o facto de se haver cometido no passado uma ilegalidade, pese embora se culpa da A. ora recorrente, tal não significa que a Administração esteja atada de pés e mãos e assim impedida de repor a legalidade no e para o futuro, sem que daí decorram violações como as alegadas pela aqui ora recorrente (cfr., neste sentido, Ac. do STA de 17/10/1996 - Proc. n.º 030532 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem as demais conclusões da alegação da recorrente e, consequentemente, o recurso jurisdicional “sub judice”.* 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar a decisão recorrida quanto ao julgamento de improcedência da presente acção pese embora nos termos e com a fundamentação antecedente.
Custas nesta instância a cargo da A., aqui ora recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, al. a), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA].
Notifique-se. D.N..* Restituam-se aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.*
Porto, 2005/12/07 |
