Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01139/13.8BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/18/2020

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Helena Canelas

Descritores:	INIMPUGNABILIDADE – ANULAÇÃO DE PERÍODO CONTRIBUTIVO – ORDEM DE REPOSIÇÃO DE SUBSÍDIO DE DESEMPREGO

Sumário:	I – Se, muito embora impugnando o ato que ordenou a reposição dos valores recebidos a título de subsídio de desemprego, no valor apurado, o autor apenas aponta erro quanto aos pressupostos no que tange a ato anterior que anulou as declarações de remunerações de determinado período contributivo, não apontando nenhum vício próprio à ordem de reposição, não deve admitir-se a sua impugnação. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	G.
Recorrido 1:	INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, IP
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. RELATÓRIO

G. (devidamente identificado nos autos) autor na ação administrativa especial que instaurou em 24/06/2013 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga contra o INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, IP (igualmente devidamente identificado nos autos) inconformado com o despacho-saneador datado de 12/04/2019 (fls. 219 SITAF) pelo qual a Mmª Juíza do Tribunal a quo, julgando procedentes as exceções de caducidade do direito de ação referente ao ato administrativo datado de 14/12/2011 e de inimpugnabilidade do ato administrativo datado de 13/03/2013, absolveu o réu da instância, dele interpôs o presente recurso de apelação (fls. 236 SITAF), pugnando pela não verificação da exceção de inimpugnabilidade do ato administrativo datado de 13/03/2013 e pela consequente revogação da decisão recorrida, com prosseguimento dos autos, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1 – A decisão recorrida incorreu em erro, tendo violado o disposto nos artigos51º, 52º e 54ºdo C.P.T.A. e no artigo 268º n.º 4 e 5 da C.R.P., ao julgar procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo de 13-03-2013, devendo por isso ser revogada.
2- O Tribunal “a quo” baseou-se em pressupostos de direito errados e insuficientes, para chegar à decisão recorrida e incorreu em erro de julgamento, o que é gerador da nulidade da sentença proferida.
3 - O acto administrativo (como a própria sentença assim o apelida) que ordenou a restituição de valores alegadamente pagos de forma indevida ao recorrente a título de subsídio de desemprego, possui características de lesividade autónoma e imediata, desencadeando directamente na esfera jurídica do recorrente, as consequências que concretamente constam daquele próprio ato.
4 – O despacho em causa é impugnável, dado que, lesando fortemente o património do recorrente, tornou-se igualmente definitivo e executório, através da concretização da dedução mensal da quantia de € 56,66 à sua já parca pensão de reforma no valor mensal de € 339,96, apenas podendo ser impugnado judicialmente, como forma do recorrente contra ele reagir.
5 - O Tribunal recorrido não valorou, nem tão pouco se pronunciou – ainda que minimamente - quanto à existência do referido critério da lesão dos direitos do recorrente, sendo tal sentença igualmente nula por falta de fundamentação e omissão de pronuncia (art.º 615º n.º 1 al. “b” e “d” do CPCP)
6 – O ato em causa datado de 13-03-2013, não se pode qualificar como mero ato de execução de uma decisão final anterior, que em nada inova, tanto que, não consta da referida nota a que ato/despacho a mesma se reporta, precisamente porque essa decisão final não existiu, nem foi notificada ao autor no seguimento do recurso hierárquico por si interposto. (cfr. facto provado n.º 10)
7 - Após a dedução do recurso hierárquico pelo recorrente (cfr. fato provado n.º 10) nenhuma outra notificação foi por este recebida, à exceção da decisão de restituição das prestações “indevidamente” pagas, inserta na Nota de Reposição de 13-03-2013, a qual, pelo seu conteúdo, deve consubstanciar a decisão final da ré e o indeferimento expresso daquele recurso hierárquico, pois somente com a notificação de tal ato, é que o recorrente tomou conhecimento da decisão daquela entidade, quanto à obrigatoriedade de restituir as prestações “indevidamente” recebidas.
8 - Trata-se de um verdadeiro ato, com conteúdo decisório!
9 - Mal andou assim o Tribunal “a quo” ao não interpretar o art.º 51º do CPTA no sentido em que, com a dedução do recurso hierárquico pelo recorrente, o acto lesivo dos seus direitos deixou de ser o despacho de 14/12/2011 (notificado pelo ofício n.º 345755 de 19/12/2011) para passar a ser a nota de reposição n.º 8107879 de 22/03/2013.
10 - Resultou ainda de tal ato, a “novidade” relativa à fixação das consequências do não cumprimento de tal decisão, concedendo-se prazo para pagamento, o que se traduz numa ameaça de execução forçada, consubstanciada na “dedução mensal nas prestações a que tenha direito ou à respetiva cobrança coerciva em processo de execução fiscal”, sendo que, “A dedução só será feita na parte que exceda o valor mensal da pensão social…”.
11 - Mal andou a sentença proferida, cuja decisão consubstancia uma destruição retroativa de atos autónomos e posteriores face ao ato declarativo, o que acarreta uma retroatividade extrema, com violação da segurança e confiança jurídicas de que beneficia o Recorrente.
12 – O próprio ato em causa, é claro no sentido de conceder ao recorrente a possibilidade de o impugnar contenciosamente num prazo de 3 meses, sob pena de, na falta de qualquer resposta àquela decisão, a mesma, tornar-se definitiva passando a produzir os seus efeitos jurídicos no primeiro dia útil ao termo dos prazos concedidos.
13 - Tendo o recorrente, precisamente em cumprimento do ali plasmado, impugnado judicialmente o despacho de 13-03-2013 (cfr. art.º 1 e 2 da p. i.) de forma tempestiva (talqualmente verificado pelo Tribunal “a quo”) não podia por sua vez aquele Tribunal considerar que a decisão em causa “ nada inova em relação àquele ato de 14.12.2011, limitando-se a dar execução à estatuição definida no ato exequendo”, pois se foi a própria recorrida, que em tal ato, concedeu ao recorrente, o direito de impugnar contenciosamente a decisão ali contida, quanto à restituição das prestações de desemprego, não pode este ser agora penalizado, no sentido de que afinal tal ato era inimpugnável, decisão que se considera ser inconstitucional, por violadora dos princípios da segurança e confiança jurídica consagrados no art.º 2 da CRP.
14 - De igual forma, mal andou a sentença recorrida, na medida em que, ainda que se tenha o ato impugnado, como ato executório, os n.ºs 2 e 3 do art.º 52º do C.P.T.A, têm de ser lidos em conjugação com o art.º53.º e o n.º 2 do art.º 54º do mesmo diploma, introduzindo estes, desvios ou exceções à regra tradicional de que não são suscetíveis de impugnação os atos que se limitem a confirmar definições jurídicas introduzidas por anteriores atos administrativos, pelo que, são estes, como “in casu” sindicáveis jurisdicionalmente.

O recorrido INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, IP. contra-alegou (fls. 259 SITAF) pugnando pela improcedência do recurso com manutenção da decisão recorrida, formulando o seguinte quadro conclusivo:
A - O Recorrente não se conforma com a decisão judicial na parte respeitante à inimpugnabilidade do acto administrativo de 13/03/2013, porém, repare-se que, na sequência de despacho o mesmo veio aos autos esclarecer qual ou quais o(s) acto(s) que pretendia impugnar, informando que pretendeu impugnar o despacho de 14 de Dezembro de 2011, da Directora do NGR, que determinou a anulação da classificação deste, como trabalhador por conta de outrem, no período de 02/01/2009 a 02/05/2010, e que lhe foi notificado em 22 de Dezembro de 2011, bem como, pretendeu impugnar a nota de reposição n.º 8107679, que diz ter recebido a 22 de Março de 2013, na consequência desse mesmo despacho.
Não lhe assistindo razão, vejamos:
B - No que diz respeito à impugnabilidade dos actos, não obstante a redacção do artigo 51º do CPTA ter sofrido alterações desde a versão em vigor à data dos factos, ao lermos o nº1 daquele artigo, naquela redacção, apercebemo-nos que o “pressuposto base” para que o acto administrativo possa ser impugnado, é os seus efeitos ou conteúdo terem eficácia externa (jurídica), caindo o pressuposto “antigo” de que o acto tinha que ser definitivo.
C - Trata-se de um tema onde se devem coordenar questões teóricas com questões práticas, traduzindo-se estas últimas na necessidade de protecção judicial. O determinar quais os actos administrativos impugnáveis ter-se-á que fazer sempre, sem prejuízo injustificado do demandante, em concordância com o princípio pro actione presente no art.º 7º do CPTA havendo ainda necessidade de uma interpretação aberta do artigo 51º n.º 1, para que não seja excluída qualquer situação que deva ter tutela efectiva.
D - O artigo 51º do CPTA, com a epígrafe “Princípio Geral”, identifica os actos administrativos que, possuindo algumas características são impugnáveis judicialmente, até mesmo certos actos, considerados administrativos por um critério material, uma vez que podem ser emanados de entidades privadas (artigo 51º, nº 2).
E – O referido nº1 do artigo 51º, começava por mostrar, de uma forma mais ou menos clara, a existência da ideia de que a decisão final de qualquer procedimento que objectiva a prática de actos administrativos ou que decida sobre determinada situação com base na lei, definindo de uma forma autoritária a posição jurídico-administrativa da Administração, é uma decisão final impugnável.
F - Decisivo, significará que para que o acto possa ser impugnável, os efeitos que o acto introduzirá na ordem jurídica serão susceptíveis de se projectarem na esfera jurídica de qualquer entidade (seja pública ou privada), numa realidade em que haja um efeito útil, com o desaparecimento do acto da ordem jurídica (resultado da pretensão com a impugnação).
G - Sendo impugnável o acto, que mesmo inserido num determinado procedimento administrativo tem repercussão na esfera jurídica de determinado sujeito, tem que ter, como constava expressamente do artigo 51º, nº1, eficácia externa.
H - Inseridos num procedimento, a impugnabilidade não será considerada a partir da designada definitividade horizontal ou procedimental, mas sim, da eficácia externa do acto. Quer isto dizer que não é relevante a que fase do procedimento à qual pertence o acto para que este seja impugnável, relevante será, a natureza dos seus efeitos. Assim, se for considerado como mero acto interno, por norma não será impugnável (salvo nas situações de diferendos inter ou intraorgânicos), por sua vez se os efeitos forem externos, será naturalmente impugnável.
I - A eficácia externa, em relação ao procedimento, significará que o acto vai projectar os seus efeitos de uma forma autónoma:
a) ou no objectivo material que se pretendia alcançar através do procedimento ou no próprio bem, direito, interesse ou patamar jurídico a que qualquer interessado ou a própria Administração tinham ideias de chegar;
b) por outro lado, poderá atingir qualquer bem, interesse, direito ou situação exterior ao procedimento, sejam aí de interessados ou de terceiros.
J - Por sua vez, segundo o disposto no artigo 51º, nº1, os actos administrativos com eficácia externa, quer inseridos num determinado procedimento ou não, são impugnáveis, “especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”. Porém, não quererá, certamente, incluir (no grupo dos contenciosamente impugnáveis), todos os actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos de qualquer natureza, uma vez que se tem que verificar o requisito determinante da eficácia externa.
K - A possibilidade de impugnar um determinado acto administrativo retira-se sempre e somente (excepto nos litígios inter-orgânicos), de acordo com a natureza, eficácia externa ou interna, dos seus efeitos.
L - Verifica-se que a nota de reposição n.º 8107879 foi emitida em consequência da decisão de anulação do período contributivo, que determinou a devolução das prestações de desemprego entretanto recebidas por parte do Recorrente, por indevidamente pagas, sendo um acto de execução daquela decisão, pelo que tem de entender-se que o acto ora impugnado não é susceptível de impugnação.
M - Com efeito, os denominados actos de execução são actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando a esse acto, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante do mesmo.
N - Tratam-se de actos que nada inovam, limitam-se a dar execução ao acto anteriormente praticado. Tais actos, porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada. Daí que estes sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros actos administrativos.
O - Como vem sendo uniformemente decidido pela jurisprudência, os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis, não contendo a nota de reposição em crise aptidão para ser judicialmente sindicada, carecendo de eficácia externa própria, e sendo, por isso, contenciosamente inimpugnável.
P - Neste sentido, cfr. Acórdão da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 19/04/2013, proferido no processo nº 02603/11.9BEPRT: “(…) Os actos de execução de actos anteriores não são impugnáveis (…) É que, na parte em que não inova não decide nada pois já está decidido, apenas na parte em que exprime uma resolução é que pode ser sindicável. Daí que seja jurisprudência consolidada que, por norma, os actos de execução não são contenciosamente recorríveis se e quando se contiverem dentro dos limites da definição jurídica definida pelo acto executado, ou seja, se não visarem alterar uma situação jurídica já definida pelo acto que executam.”.
Q - Aliás, tal entendimento foi consagrado na actual redacção do artigo 53º, nº 3, do CPTA, nos termos do qual os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, a não ser por vícios próprios, o que não é o caso.
R - A este propósito vejamos o entendimento plasmado no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08/01/2016 (Proc. n.º 00283/05.0BEMDL), que “1. Apenas se admite a impugnabilidade, face ao disposto no artigo 51º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, dos actos de execução na medida em que padeçam de vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo acto que visam executar.”
S - Relativamente à situação em apreço, e como ficou dito, o acto que produziu efeitos na esfera jurídica do ora Recorrente foi o acto praticado a 14/12/2011 - que determinou a anulação das remunerações recebidas por aquele no período de 02/01/2009 a 02/05/2010 - sendo que a nota de reposição n.º 8107879, foi emitida a 13/03/2013 e consiste, apenas, na execução do primeiro, definindo o valor a restituir das prestações (de desemprego) indevidamente pagas e, sim, informando do respectivo prazo para pagamento, dos prazos para resposta à mesma e respectivos meios de impugnação.
T - No entanto, os meios de impugnação, são relativos à própria nota de reposição, sendo que os vícios têm que ser assacados a esta e não ao acto anterior, que lhe deu origem.
U - E como consta, e bem, na douta decisão ora recorrida “o Autor não alega vícios próprios do ato de reposição, mas sim vícios próprios do ato datado de 14.12.2011, concretamente, a existência de contrato de trabalho.”.
V - A nota de reposição apenas representa o valor que o ora Recorrente tem que restituir por, através de outro acto, ter sido determinado o seu pagamento indevido, apenas dando executoriedade a este.
W - Acresce, e salvo o devido respeito, não faz sentido o entendimento do Recorrente quando alega que após ter apresentado o recurso hierárquico, não recebeu qualquer outra notificação além da nota de reposição em apreço, pelo que, “E atendendo ao conteúdo de tal notificação, que obrigava o recorrente a restituir as referidas quantias, deve entender-se na verdade, que a mesma consubstanciou um indeferimento expresso daquele recurso hierárquico.”
X - Ora, a nota de reposição, sendo um acto executório, “ignora” a existência do recurso hierárquico, pois a mesma, naturalmente, não faz, nem teria de fazer, qualquer referência ao mesmo… Como poderia consistir um indeferimento deste, ainda mais, expresso?
Y - A convicção do Recorrente de que a aquela nota de reposição "consubstanciou um indeferimento expresso" do seu recurso hierárquico, a Administração, neste caso, o Recorrido, não têm qualquer responsabilidade nesse entendimento, e aquela interpretação não altera a realidade dos factos e a cominação legal para os mesmos (acto executório é inimpugnável), bem como o simples facto de ter interposto recurso hierárquico não faz com que o Recorrente fique sem a obrigação de repor as prestações indevidamente pagas.
Z - Mais, com a nota de reposição não existiu qualquer "ameaça de execução forçada", pois o cumprimento do previsto na lei não consiste, em momento algum, uma "ameaça", sendo legalmente previsto o instituto da compensação de dividas com créditos existentes.
AA - Face ao exposto, considera-se que a douta decisão recorrida não enferma de quaisquer vícios, mostrando-se inteiramente válida e legal, devendo a pretensão formulada pelo Recorrente ser considerada de manifesta falta de fundamento, logo devendo improceder.

Remetidos os autos a este Tribunal Central Administrativo Norte em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público não emitiu Parecer.

Com dispensa de vistos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DOS RECURSOS/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as respetivas conclusões de recurso, as questões essenciais a decidir, são as de saber se a decisão vertida no despacho-saneador, pela qual o Tribunal a quo julgou verificada a exceção de inimpugnabilidade por referência ao ato de 13/03/2013, absolvendo o réu da instância, incorre em nulidade decisória, por falta de fundamentação ou omissão de pronúncia, e em erro de julgamento, por o ato em causa ser impugnável, devendo ser revogada, e os autos prosseguirem os seus termos.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A – De facto

O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no despacho-saneador recorrido:
1. Em 05.05.2010 o Autor apresentou no Réu, requerimento de prestações de desemprego. – Cfr. fls. 04 e ss. do processo administrativo apenso, constituído por 81 folhas, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

2. Por despacho de 26.05.2010, foi deferido o requerimento referido em 1. – Cfr. fls. 13 do processo administrativo apenso, constituído por 81 folhas, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

3. Foi enviado ao Autor pelo Réu, um ofício datado de 14.09.2011, no qual se informava, em suma, que por despacho de 05.09.2011, determinou-se que o sentido da decisão é de proceder à anulação do período contributivo de 02.01.2009 a 02.05.2010 na entidade A., se no prazo de 10 dias não fosse apresentada resposta por escrito, da qual constasse elementos, juntando meio de prova, que pudessem obstar àquela decisão que se fundamenta: “Não configura a natureza de trabalhador por conta de outrem, mas a natureza de uma prestação de serviços, nos termos do artº 12 do Código de Trabalho.”. – Cfr. fls. 11 do processo administrativo apenso, constante de 58 fls., doravante PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

4. Em 27.09.2011 o Autor enviou carta ao Réu a informar, em suma, que trabalhou no referido período - de 02.01.2009 a 02.05.2010 – como empregado de A., com contrato de trabalho, tendo efetuado todos os descontos para o Réu, solicitando que não se procedesse à anulação do período contributivo de 02.01.2009 a 02.05.2010. – Cfr. fls. 12 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

5. Em 14.12.2011 foi emitida uma informação pelo Réu, que mereceu, na mesma data, despacho de concordância da Diretora do Núcleo de Gestão de Remunerações, no sentido de anulação do período contributivo de 02.01.2009 a 02.05.2010 na entidade A.. – Cfr. fls. 13/14 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

6. Foi enviado ao Autor pelo Réu, um ofício datado de 15.12.2011, no qual notificou a decisão de anulação de remunerações referida em 5. – Cfr. doc. 2 junto com a p.i. e de fls. 15/16 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

7. Em janeiro de 2012, o Autor apresentou no Réu, reclamação do despacho referido em 5. – Cfr. fls. 19/42 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

8. Foi emitida uma informação pelo Réu, que mereceu, em 19.01.2012, despacho de concordância da Diretora do Núcleo de Gestão de Remunerações, no qual decidiu, em suma, que na reclamação apresentada não constam elementos que permitam alterar a decisão emitida em 14.12.2011. – Cfr. fls. 43/44 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

9. Foi enviado ao Autor pelo Réu, um ofício datado de 20.01.2012, o qual notificava a decisão referida em 8. – Cfr. fls. 45 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

10. Em 20.03.2012. o Autor apresentou recurso hierárquico da decisão referida em 5. – Cfr. fls. 49/54 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

11. Foi emitida uma informação pelo Réu, que mereceu, em 19.04.2012, despacho de concordância do Diretor do Centro Distrital, no qual decidiu, em suma, manter a decisão de 14.12.2011 e remeter o recurso hierárquico ao Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, IP. – Cfr. fls. 55/58 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

12. Foi enviado ao Autor pelo Réu, um ofício datado de 16.04.2012, com carimbo de 20.04.2012, o qual notificava a decisão referida em 11. – Cfr. fls. do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

13. Foi enviado ao Diretor do GAJC pelo Réu, o processo do recurso hierárquico para decidir, através do ofício datado de 16.04.2012, com carimbo de 20.04.2012. – Cfr. fls. do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

14. Foi enviado ao Autor pelo Réu, um ofício datado de 13.03.2013, notificado em 22.03.2013, o qual notificava o Autor para restituir o valor de 21.299,68 euros, relativo a prestações indevidamente pagas, a título de subsídio de desemprego, conforme anteriormente foi comunicado. – Facto admitido e cfr. doc. 1 junto com a p.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

15. Em 08.04.2013, o Autor apresentou requerimento no Réu, pedindo a anulação da nota de reposição referida em 14. – Cfr. fls. 14/67 do processo administrativo apenso, constituído por 81 folhas, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

16. Em 24.06.2013, o Autor apresentou a presente ação neste Tribunal, através de correio eletrónico. – Cfr. fls. 2 e ss. do processo físico, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

B – De direito

1. Da decisão recorrida
A Mmª Juíza a quo apreciando em sede de despacho-saneador as suscitadas exceções dilatórias de caducidade do direito de ação por referência ao ato de 14/02/2011 e de inimpugnabilidade por referência ao ato de 13/03/2013, julgou-as a ambas verificadas, absolvendo em consequência o réu da instância, nos termos assim vertidos no respetivo segmento-decisório:
«Nos termos e com os fundamentos acima expostos, julgo procedentes,
a) a exceção da caducidade do direito de ação referente ao ato administrativo datado de 14.12.2011, e, em consequência absolvo o Réu da instância; e
b) a exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo datado de 13.03.2013, e, em consequência absolvo o Réu da instância.»

Não pondo em causa o julgamento quanto à verificação da exceção da caducidade do direito de ação, o autor insurge-se no presente recurso apenas e só quanto ao julgamento de verificação da exceção de inimpugnabilidade.
Pelo que é apenas esse o segmento decisório recorrido.

2. Da tese do recorrente
O recorrente pugna pela não verificação da exceção de inimpugnabilidade do ato de 13/03/2013 e pela consequente revogação da decisão recorrida, com prosseguimento dos autos, defendendo para tanto, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões, que a decisão recorrida incorreu em erro, tendo violado o disposto nos artigos 51º, 52º e 54ºdo C.P.T.A. e no artigo 268ºn.º 4 e 5da C.R.P., ao julgar procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo de 13/03/2013; que o Tribunal a quo se baseou em pressupostos de direito errados e insuficientes e incorreu em erro de julgamento, o que é gerador da nulidade da sentença proferida; que o ato que ordenou a restituição de valores alegadamente pagos de forma indevida ao recorrente a título de subsídio de desemprego, possui características de lesividade autónoma e imediata, desencadeando diretamente na esfera jurídica do recorrente, as consequências que concretamente constam daquele próprio ato; que o despacho em causa é impugnável, dado que, lesando fortemente o património do recorrente, tornou-se igualmente definitivo e executório, através da concretização da dedução mensal da quantia de € 56,66 à sua já parca pensão de reforma no valor mensal de € 339,96, apenas podendo ser impugnado judicialmente, como forma do recorrente contra ele reagir; que o Tribunal recorrido não valorou, nem tão pouco se pronunciou, ainda que minimamente, quanto à existência do referido critério da lesão dos direitos do recorrente, sendo tal sentença igualmente nula por falta de fundamentação e omissão de pronuncia (art.º 615º n.º 1 al. b) e d) do CPC); que o ato em causa datado de 13/03/2013, não se pode qualificar como mero ato de execução de uma decisão final anterior, que em nada inova, tanto que, não consta da referida nota a que ato/despacho a mesma se reporta, precisamente porque essa decisão final não existiu, nem foi notificada ao autor no seguimento do recurso hierárquico por si interposto. (cfr. facto provado n.º 10); que após a dedução do recurso hierárquico pelo recorrente (cfr. facto provado n.º 10) nenhuma outra notificação foi por este recebida, à exceção da decisão de restituição das prestações “indevidamente” pagas, inserta na Nota de Reposição de 13/03/2013, a qual, pelo seu conteúdo, deve consubstanciar a decisão final da ré e o indeferimento expresso daquele recurso hierárquico, pois somente com a notificação de tal ato, é que o recorrente tomou conhecimento da decisão daquela entidade, quanto à obrigatoriedade de restituir as prestações “indevidamente” recebidas; que se trata de um verdadeiro ato, com conteúdo decisório; que mal andou, assim, o Tribunal a quo ao não interpretar o art.º 51º do CPTA no sentido em que, com a dedução do recurso hierárquico pelo recorrente, o ato lesivo dos seus direitos deixou de ser o despacho de 14/12/2011 (notificado pelo ofício n.º 345755 de 19/12/2011) para passar a ser a nota de reposição n.º 8107879 de 22/03/2013; que resultou ainda de tal ato, a “novidade” relativa à fixação das consequências do não cumprimento de tal decisão, concedendo-se prazo para pagamento, o que se traduz numa ameaça de execução forçada, consubstanciada na “dedução mensal nas prestações a que tenha direito ou à respetiva cobrança coerciva em processo de execução fiscal”, sendo que, “A dedução só será feita na parte que exceda o valor mensal da pensão social…” tendo andado mal a decisão proferida, cuja decisão consubstancia uma destruição retroativa de atos autónomos e posteriores face ao ato declarativo, o que acarreta uma retroatividade extrema, com violação da segurança e confiança jurídicas de que beneficia o Recorrente; que o próprio ato em causa é claro no sentido de conceder ao recorrente a possibilidade de o impugnar contenciosamente num prazo de 3 meses, sob pena de, na falta de qualquer resposta àquela decisão, a mesma, tornar-se definitiva passando a produzir os seus efeitos jurídicos no primeiro dia útil ao termo dos prazos concedidos; que tendo o recorrente, precisamente em cumprimento do ali plasmado, impugnado judicialmente o despacho de 13/03/2013 (cfr. art.º 1 e 2 da p. i.) de forma tempestiva (talqualmente verificado pelo Tribunal “a quo”) não podia por sua vez aquele Tribunal considerar que a decisão em causa “ nada inova em relação àquele ato de 14.12.2011, limitando-se a dar execução à estatuição definida no ato exequendo”, pois se foi a própria recorrida, que em tal ato, concedeu ao recorrente, o direito de impugnar contenciosamente a decisão ali contida, quanto à restituição das prestações de desemprego, não pode este ser agora penalizado, no sentido de que afinal tal ato era inimpugnável, decisão que se considera ser inconstitucional, por violadora dos princípios da segurança e confiança jurídica consagrados no art.º 2 da CRP; de igual forma mal andou a sentença recorrida, na medida em que, ainda que se tenha o ato impugnado, como ato executório, os n.ºs 2 e 3 do art.º 52º do C.P.T.A, têm de ser lidos em conjugação com o art.º 53.º e o n.º 2 do art.º 54º do mesmo diploma, introduzindo estes, desvios ou exceções à regra tradicional de que não são suscetíveis de impugnação os atos que se limitem a confirmar definições jurídicas introduzidas por anteriores atos administrativos, pelo que, são estes, como in casu sindicáveis jurisdicionalmente.

3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Das invocadas nulidades da decisão recorrida
3.1.1 Comece por dizer-se que improcedem as invocações de nulidade da sentença (saneador-sentença) feitas pelo recorrente – (vide conclusões 2ª e 5ª das alegações de recurso).
3.1.2 As situações de nulidade da sentença encontravam-se legalmente tipificadas no nº 1 do artigo 615º do CPC novo, nos termos do qual: “É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar -se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”

Mas nenhuma nulidade se verifica, seja por não existir falta de fundamentação, seja por não se verificar qualquer omissão de pronúncia.
3.1.3 É seguro que em sintonia com o comando constitucional inserto no artigo 205º nº 1 da CRP nos termos do artigo 154º do CPC novo “as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas” (nº 1), não podendo a justificação consistir “…na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, salvo quando, tratando-se de despacho interlocutório, a contraparte não tenha apresentado oposição ao pedido e o caso seja de manifesta simplicidade” (nº 2).
A fundamentação das decisões jurisdicionais, para além de visar persuadir os interessados sobre a correção da solução legal encontrada pelo Estado, através do seu órgão jurisdicional, tem como finalidade elucidar as partes sobre as razões por que não obtiveram ganho de causa, para as poderem impugnar perante o tribunal superior, desde que a sentença admita recurso, e também para este tribunal poder apreciar essas razoes no momento do julgamento.
Mas nos termos do artigo 615º nº 1 alínea b) do CPC só a falta absoluta da especificação dos fundamentos, de facto e de direito, constituirá causa de nulidade da decisão judicial.
Ora, no caso a Mmª Juíza a quo externou no despacho-saneador recorrido os fundamentos, quer de facto quer de direito, que a conduziram à decisão de verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade, objeto do presente recurso.
Pelo que a decisão está fundamentada. Poderá ocorrer erro de julgamento, por errada subsunção dos factos ao direito ou por errada interpretação ou aplicação deste, mas não nulidade da decisão.
3.1.4 E também não há nulidade por omissão de pronúncia.
É que a nulidade por omissão de pronúncia está diretamente relacionada com o comando inserto na primeira parte do no nº 2 do artigo 608º do CPC novo, de acordo com o qual o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”.
Tal nulidade serve assim de cominação ao desrespeito de tal dever e só ocorre quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras. Mas o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa.
3.1.5 Ora a Mmª Juíza do Tribunal a quo enfrentou a questão essencial a decidir, que era a da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato de 13/03/2013, a qual foi apreciada convocando o artigo 51º nº 1 do CPTA. Que era o que se impunha. Sendo que, ademais, o argumento a que se refere agora o recorrente, atinente à lesividade do ato, não foi convocado nos articulados da ação.
Pelo que não existe qualquer omissão de pronúncia.
3.1.6 Não merece, pois, acolhimento o recurso, não ocorrendo qualquer das apontadas nulidades da decisão recorrida.

3.2 Do apontado erro de julgamento
3.2.1 Na situação dos autos temos que na Petição Inicial da ação o autor descrevendo que em 22/03/2013 foi notificado da decisão final proferida pelo Diretor de Segurança Social que obriga à restituição de prestações alegadamente indevidas, no montante de 21.299,68€, que foram pagas a título de subsídio de desemprego, na sequência da cessação de um contrato de trabalho; que os fundamentos para a exigência de tais prestações prendem-se com a anulação de remunerações declaradas no período contributivo de 02/01/2009 a 02/05/2010 na medida em que o INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL considerou que essas remunerações não correspondiam à efetiva prestação de trabalho subordinado, entendendo que o trabalho prestado pelo autor não consubstanciava um contrato de trabalho (nos termos vertidos no Doc. nº 2 que juntou com a PI) e dizendo não se conformar com o teor de tal decisão, que lhe foi notificada através da Nota de Reposição nº 8107879 de 13/03/2013 (que juntou sob Doc. nº 1), por entender que a atividade que prestou se enquadra no regime de contrato de trabalho, e consequentemente, não tem que restituir as prestações por desemprego, uma vez que as mesmas lhe eram devidas (vide, designadamente, artigos 1º a 6º da PI), formulou a final o seguinte pedido nos seguintes termos: «Nestes termos e nos melhores de direito permitidos, requer-se a Vª Exa. que se digne admitir a presente ação, devendo a mesma ser julgada provada por procedente e, consequentemente, ser anulada a decisão, proferida pelo Diretor de Segurança Social, que exige a restituição das prestações pagas, a título de subsídio de desemprego, no valor de € 21.299,68»
Em sede de pré-saneador, por conseguinte, já após a contestação do réu, a Mmª Juíza do Tribunal a quo, considerando não estar identificado com clareza o ato administrativo impugnado na ação solicitou, por despacho de 05/06/2015 (fls. 87 SITAF), ao autor que este esclarecesse, aperfeiçoando o pedido se fosse o caso, se pretendia impugnar:
a.) apenas a nota de reposição 8107879;
b.) o despacho que terá revogado o ato de 26/05/2010 que deferiu o seu requerimento de prestações de desemprego, indeferindo o referido requerimento;
c.) o despacho de 14/12/2011 da Diretora do NGR que determinou a anulação da qualificação do A. como trabalhador por conta de outrem no período de 2009-01-02 a 2010-05-02 (notificado pelo oficio 345755 de 19/12/2011).

E nessa sequência o autor disse (pelo requerimento de fls. 125 SITAF) que «pretendeu impugnar o despacho de 14 de Dezembro de 2011, da directora do NGR, que determinou a anulação da classificação deste, como trabalhador por conta de outrem, no período de 02/01/2009 a 02/05/2010, que lhe foi notificado em 22 de Dezembro de 2011, bem como, pretendeu impugnar a nota de reposição-8107679, recebida em 22 de Março de 2013, consequência desse mesmo despacho».
E no despacho-saneador datado de 12/04/2019 (fls. 219 SITAF) a Mmª Juíza, apreciando as suscitadas exceções dilatórias de caducidade do direito de ação por referência ao ato de 14/02/2011 e de inimpugnabilidade por referência ao ato de 13/03/2013, julgou-as a ambas verificadas, absolvendo em consequência o réu da instância.
3.2.2 A decisão de verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação por referência ao ato de 14/02/2011, tomada pela Mmª Juíza a quo assentou no seguinte discurso fundamentador, que se passa a transcrever:
«Da caducidade do direito de ação:

O Réu sustentou a caducidade do direito de ação alegando que o Autor não está a atacar a nota de reposição, mas sim o ato que determinou a anulação do período contributivo, datado de 14.12.2011, sendo que se encontra ultrapassado o prazo de 3 meses previsto no n.º 2, alínea b), do artigo 58.º do CPTA, para interpor a ação.
Em resposta, o Autor referiu que o ato impugnado é o ato de reposição e não o ato datado de 14.12.2011.
Acrescenta-se, ainda, por ter interesse para a matéria a decidir, que o Autor foi notificado para esclarecer qual o ato que vem impugnar, ao que veio informar que pretende a anulação do despacho datado de 14.12.2011 e, consequentemente, seja anulado o ato de reposição de prestações indevidamente pagas, no valor de € 21.299,68 euros.
Antes de mais, à luz do tempus regit actum, as normas do CPTA aplicadas serão na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro e as normas do CPA aplicadas serão na redação anterior ao DL n.º 4/2015, de 07 de janeiro.
Importa agora então, analisar a factualidade dada como provada à luz da lei para aferir se ocorreu ou não intempestividade para deduzir a presente ação administrativa, que constitui exceção dilatória nos termos do disposto no artigo 89.º, n.º 1, alínea h) do CPTA, cuja verificação implica a absolvição da instância e o não conhecimento do mérito da ação.
Apreciemos.
Preceitua o n.º 2, alínea b) do artigo 58.º do CPTA que o prazo de impugnação contenciosa para atos anuláveis é de três meses, a contar desde a notificação do ato (cfr. artigo 59.º, n.º 1 do CPTA).
A contagem do prazo, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro, obedece ao regime previsto no CPC, ou seja, o prazo é contínuo suspendendo-se em férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se se tratar de atos a praticar em processos urgentes e quando o prazo terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o 1.º dia útil seguinte (artigo 138.º do CPC).
Por outro lado, o n.º 4, do artigo 59.º do CPTA preceitua que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
Acrescenta-se, ainda, que, nos termos da interpretação que vem sendo efetivada deste normativo, nomeadamente veiculada pelo Acórdão do Pleno STA 27.02.2008 - Proc. 848/06, a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Entende este Tribunal, conforme referido pelo Autor, que o ato que pretende atacar é o despacho datado de 14.12.2011 que determinou a anulação do período contributivo de 02.01.2009 a 02.05.2010 na entidade A..
Não se consegue precisar a data em que o Autor foi notificado do ato emanado em 14.12.2011, mas considerando que apresentou reclamação em janeiro de 2012, presume-se que pelo menos desde essa altura, o Autor tem conhecimento daquele ato, ora, impugnado.
No âmbito de tal reclamação, foi proferida decisão em 19.01.2012 no sentido de manter o ato reclamado. A partir da data em que o Autor foi notificado da decisão de reclamação o prazo para interpor ação administrativa começou a correr, considerando que a reclamação foi decidida no prazo de 30 dias cfr. o disposto no artigo 165.º do CPA.
Não se conformando com a decisão da reclamação, o Autor apresentou recurso hierárquico em 20.03.2012.
O recurso hierárquico no caso dos autos é facultativo, podendo ser apresentado no prazo estabelecido para interposição do recurso contencioso do ato em causa (cfr, artigos 167.º,
n.º 1 e 168.º n.º 2 do CPA), sendo que deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, considerando-se tacitamente indeferido decorrido o referido prazo de 30 dias (cfr. artigo 175.º, n.ºs 1 e 3 do CPA).
Ao apresentar o recurso hierárquico em 20.03.2012, o Autor obedeceu ao prazo estabelecido de três meses para ser interposta a ação administrativa.
Importa, agora, atentar na suspensão do decurso do prazo de 3 meses para impugnar contenciosamente, nos termos do n.º 4, do artigo 59.º, acima referido, pois o recurso hierárquico em causa é facultativo.
Nestes termos, aplicando o referido normativo, o prazo de três meses para se impugnar o ato, só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa (recurso hierárquico) ou com o decurso do respetivo prazo legal para decidir (30 dias), conforme o que ocorrer primeiro.
Assim, o prazo de três meses retoma o seu curso, 30 dias a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer (artigo 175.º, n.º 1 do CPA).
Resulta do n.º 1, do artigo 172.º do CPA que o autor do ato recorrido deve pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, no prazo de 15 dias, notificando o recorrente da remessa do processo.
Em 20.04.2012 o processo do recurso hierárquico foi enviado para o órgão competente para o conhecer (facto provado 13.), tendo o mesmo 30 dias para o decidir.
Estes prazos que ocorrem no procedimento administrativo são contados nos termos do artigo 72.º, n.º 1 do CPA, ou seja, não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr {a)}; o prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se aos sábados, domingos e feriados {b)}; e o termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o ato não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte {c)}.
Portanto, tendo o recurso hierárquico sido apresentado em 20.03.2012, tinha o autor do ato, até 10.04.2012 – 15 dias – para enviar o recurso hierárquico para o órgão competente para o conhecer. E é a partir desta data que se começa a contar o prazo dos 30 dias para ocorrer o indeferimento tácito do recurso hierárquico e não com a efetiva remessa do processo para o órgão decisor, que no caso ocorreu em 20.04.2012.
Nesta senda, contados 30 dias a partir da data em que o processo do recurso hierárquico deveria ter sido remetido para o órgão competente para decidir – 10.04.2012 – o indeferimento tácito ocorreu em 22.05.2012.
Assim, o Autor tinha a partir de 22.05.2012, o prazo de 3 meses para interpor a ação para impugnar o ato emanado em 14.12.2011.
No sentido preconizado, vide, entre outros, o Acórdão proferido pelo TCAS em 04.10.2018, no processo 2186/17.6BELSB.
Este prazo de 3 meses é contado nos termos do artigo 138.º do CPC, cfr. artigo 58.º, n.º 3 do CPTA, tendo terminado em 22.08.2012, que por ser dia de férias judiciais, transferiu-se para o primeiro dia útil após o decurso das férias judicias, que ocorreu em 02.09.2012.
A presente ação foi apresentada em 24.06.2013, muito depois de 02.09.2012, sendo, portanto intempestiva, relativamente ao ato emanado em 14.12.2011.
Vejamos, agora, o ato de restituição de prestações indevidamente pagas emanado em 13.03.2013, notificado ao Autor em 22.03.2013.
Contados 3 meses para apresentar ação administrativa referente ao ato emanado em 13.03.2013, o prazo terminava em 22.06.2013.
Sucede que, o Autor apresentou reclamação no dia 08.04.2013 (facto provado 15.) o que nos termos do artigo 162.º do CPA, fê-lo atempadamente.
Aplicando o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, bem como tudo que acima foi explanado e considerando que o prazo para decidir a reclamação é de 30 dias (artigo 165.º do CPA), terminando em 20.05.2013, o Autor tinha até 02.09.2013 para apresentar a presente ação.
A presente ação foi instaurada em 24.06.2013, pelo que, quanto ao ato emanado em 13.03.2013, foi apresentada tempestivamente.
Nestes termos, verifico a exceção dilatória da caducidade do direito da ação prevista no artigo 89.º, n.º 1, alínea h) do CPTA, no tocante ao ato proferido em 14.12.2011, e, nessa medida, deve o Réu, ser absolvido da instância.»

3.2.3 E a decisão de verificação da exceção dilatória de inimpugnabilidade por referência ao ato de 13/03/2013, que é a que vem impugnada no presente recurso, assentou no seguinte discurso fundamentador, que se passa a transcrever:
«Da inimpugnabilidade do ato:
O Réu defendeu-se por exceção, alegando a inimpugnabilidade do ato sustentando, em suma, que o despacho proferido em 13.03.2013 consubstancia um ato de execução da revogação das prestações de desemprego atribuídas.
O Autor veio responder à invocada exceção aduzindo que o ato é suscetível de lesar direitos e interesses legalmente protegidos, sendo por isso impugnável.
Antes de mais, à luz do tempus regit actum, as normas do CPTA aplicadas serão na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro e as normas do CPA aplicadas serão na redação anterior ao DL n.º 4/2015, de 07 de Janeiro.
Importa agora, então, analisar a factualidade dada como provada à luz da lei para aferir se ocorreu ou não a inimpugnabilidade do ato, que constitui exceção dilatória nos termos do disposto no artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA, cuja verificação implica a absolvição da instância e o não conhecimento do mérito da ação.
Apreciemos.
O conceito de ato impugnável vem plasmado no artigo 51.º, n.º 1 do CPTA que estabelece que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Portanto, são recorríveis contenciosamente, todos os atos administrativos, quer sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento, quer sejam internos ou externos, quer constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que da prática dos mesmos advenha lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares.
“O conceito de acto contenciosamente impugnável traz pressuposta a definição legal de ato administrativo que provém do art. 120.º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa. São externos os actos que produzem efeitos jurídicos o âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa.”, cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007, pág. 307.
Depreende-se, então, que a impugnabilidade depende, desde logo, de estarmos perante um ato administrativo, ou seja, um ato com um conteúdo decisório.
Por outro lado, os atos de execução, consideram-se como sendo os atos administrativos através dos quais se põe em prática um ato administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse ato.
São atos que se limitam a dar execução, a confirmar o ato anterior, são atos que nada inovam. Tais atos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes atos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros atos administrativos.
Retira-se do artigo 51.º do CPTA, que os atos de mera execução de atos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios. É que, na parte em que não inova não decide nada pois já está decidido, apenas na parte em que exprime uma resolução é que pode ser sindicável.
Como nos ensinam, Mário Esteves de Oliveira e outros no Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1ª edição, a pp. 245, a impugnabilidade dos atos de execução depende da concreta ilegalidade que lhes é imputada. Assim, se lhes é imputada uma ilegalidade própria (ou cuja fonte radique no próprio ato de execução), este é contenciosamente impugnável. Porém, se a ilegalidade do ato de execução derivar de alguma ilegalidade que já afetava o ato executado, obviamente que era este último que deveria ter sido objeto de impugnação, ficando deste modo impossibilitada a impugnação autónoma do ato de execução.
É jurisprudência consolidada que, por norma, os atos de execução não são contenciosamente recorríveis se e quando se contiverem dentro dos limites da definição jurídica definida pelo ato executado, ou seja, se não visarem alterar uma situação jurídica já definida pelo ato que executam.
No caso dos autos verifica-se que em 14.12.2011 foi praticado o ato administrativo que determinou a anulação das remunerações recebidas no período entre 02.01.2009 e 02.05.2010, com os fundamentos legais e factuais que vêm discriminados no mesmo. Sendo que, seguidamente veio a ser emitida em 13.03.2013 a nota de reposição n.º 8107879.
Este nota de reposição nada inova em relação àquele ato de 14.12.2011, limitando-se a dar execução à estatuição definida no ato exequendo, mediante a exigência de reposição pelo Autor das quantias que terá recebido indevidamente.
E como se denota do teor da petição inicial, o Autor não alega vícios próprios do ato de reposição, mas sim vícios próprios do ato datado de 14.12.2011, concretamente, a existência de contrato de trabalho.
Destarte, o ato emanado em 13.03.2013 é inimpugnável.»

3.2.4 Ressuma do autos que pelo despacho de 14/12/2011 foram anuladas as remunerações declaradas relativamente ao autor no período contributivo de 02/01/2009 a 02/05/2010, anulação que se fundou (tal como vertido na informação em que se suportou tal despacho, transposto no ofício de notificação datado de 15/12/2011, que o autor juntou sob Doc. nº 2 com a PI) na conclusão, retirada após averiguação dos serviços de inspeção do INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, de que as declarações de remunerações nesse período não corresponderam a efetiva prestação de trabalho subordinado, e que a sua inclusão nas declarações de remunerações, tendo visado apenas permitir o acesso indevido ao subsídio de desemprego.
E que posteriormente foi apurado como valor do subsídio de desemprego a restituir, nos termos do ofício datado de 13/03/2013 (que o autor juntou sob Doc. nº 1 com a PI), o valor de 21,299,68€.
3.2.5 Ora, como bem entendeu a Mmª Juíza a quo na decisão recorrida, o autor não alega vícios próprios ao ato que ordena a reposição, mas sim vícios do ato de 14/12/2011.
Com efeito, lida a petição inicial da ação, o que se constata é que nela o autor, muito embora pondo em causa o ato de 13/03/2013 que ordenou a reposição dos valores recebidos a título de subsídio de desemprego, no valor apurado de 21,299,68€, o que sustenta é que a atividade que prestou se enquadra no regime de contrato de trabalho. Significando que o autor aponta erro quanto aos pressupostos no que tange ao ato que anulou as declarações de remunerações do período de 02/01/2009 a 02/05/2010. Não apontando nenhum vício próprio à ordem de reposição, datada de 13/03/2013, das quantias que havia recebido a título de subsídio de desemprego.
E se assim é, não deve, efetivamente, admitir-se a impugnação do ato de 13/03/2013, que consubstancia a ordem de reposição das quantias recebidas a título de subsídio de desemprego, se a ele não são assacados vícios próprios.
Se muito embora impugnando o ato que ordenou a reposição dos valores recebidos a título de subsídio de desemprego, no valor apurado, o autor apenas aponta erro quanto aos pressupostos no que tange a ato anterior que anulou as declarações de remunerações de determinado período contributivo, não apontando nenhum vício próprio à ordem de reposição, não deve admitir-se a sua impugnação.
Não se mostrando, assim, que o Tribunal a quo tenha feito uma incorreta interpretação e aplicação, no caso concreto, do disposto no artigo 51º nº 1 do CPTA.
3.2.6 Igual entendimento foi, aliás, seguido no acórdão de 23/05/2019 deste TCA Norte, proferido no processo cautelar apenso aos presentes autos (Proc. nº 1139/13.8BEBRG-B), e que conduziu, ali, ao juízo da falta de preenchimento do requisito do fumus boni iuris e com ele à não decretação da providência cautelar através da qual o autor visava impedir que lhe pudesse continuar a ser exigida a restituição dos montantes do subsídio de desemprego na pendência do presente processo.
3.2.7 Aqui chegados, e sem necessidades de maior desenvolvimento, resta concluir pelo não provimento do recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
O que se decide.

IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, sem prejuízo do respetivo Apoio Judiciário - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.

Notifique.
D.N.

Porto, 18 de setembro de 2020

M. Helena Canelas
Isabel Costa
Rogério Martins