| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A TT SA, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada contra o POHP, tendente, em síntese, à anulação do ato praticado pelo Gestor do Compete, de 22/11/2011, que determinou a revogação da decisão de aprovação do financiamento concedido no âmbito da candidatura nº 044385/2010/13 à tipologia nº 1.3 “Cursos de educação e formação de jovens”, do eixo nº 1 “Qualificação inicial de jovens”, no montante de 946.514,11€ e a restituição de 23.662,85€, inconformada com o Acórdão proferido em 27 de janeiro de 2017 (Cfr. fls. 427 a 443 Procº físico) que julgou a ação totalmente improcedente, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância e em coletivo, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Formula a aqui Recorrente nas suas alegações de recurso, apresentadas em 19 de setembro de 2017, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 453, 453v e 454 Procº físico):
“1ª A Recorrente, nas suas alegações apresentadas nos termos do disposto no artigo 91º do CPTA, invocou um novo vício do ato impugnado e sobre o qual foi exercido o contraditório, pelo que a sentença recorrida, ao não se pronunciar sobre o argumento em causa, incorreu em omissão de pronúncia, conforme previsão do artigo 615º/nº 1 d) 1ª parte do CPC, o que configura uma nulidade nos termos do nº 1 do mesmo normativo.
2ª Considera a sentença recorrida que não existe nenhuma ilegalidade no ato impugnado quando se socorre do Decreto-Regulamentar nº 84-A/07, de 10.12 porque a sua aplicação subsidiária encontra-se prevista no Regulamento específico da tipologia de intervenção nº 1.3 – “Cursos de educação e formação de jovens”; no entanto, tal regulamento viola o princípio da competência por apenas ter sido aprovado pelo Ministro da Segurança Social quando deveria ter tido a intervenção do Ministro da Educação.
3ª Os artigos 43º e 44º do D. Reg. 84-A/07 (redução do financiamento e revogação da decisão) preveem situações de infração ao diploma que têm todas por fonte uma conduta ativa ou omissiva da entidade formadora, ou seja, atos ou omissões da entidade formadora que violam normas legais, o que não sucedeu no caso da Recorrente, pois dos factos provados m), n), o), p) e q) resulta que não foi por culpa sua que os cursos em causa tiveram de cessar (resultam antes de um facto externo e involuntário à sua vontade e que não podia controlar).
4ª A decisão de revogação é ilegal pois o artigo 44º do diploma citado exige “culpa” da entidade formadora na situação criada, o que não sucedeu neste caso como atestaram as testemunhas inquiridas.
5ª O fundamento “legal” para a revogação do financiamento resulta de uma circular interna da Autoridade de Gestão (circular normativa nº 7/CD(2009); no entanto, o critério para a revogação devia estar previsto em lei e não numa mera circular administrativa, que não tem o valor de lei.
6ª A redução do número de formandos não tem, automaticamente, de conduzir ao juízo de não consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, razão pela qual se considera que a sentença recorrida não valorou devidamente a articulação entre o fundamento legal e o fundamento de facto criado pela circular normativa nº 7/CD(2009), tendo, por isso, incorrido em erro de julgamento de direito, no caso do artigo 44º/a) do Decreto Regulamentar nº 44-A/2007, de 10.12.
7ª Uma outra decisão adequada à factualidade provada era a de redução do financiamento, até ao montante que a Recorrente provou como representando os custos incorridos na formação ministrada, ou, no limite, ao valor do adiantamento recebido, pois o artigo 43º/d) do Decreto Regulamentar em causa prevê a redução do financiamento quando não houver “execução integral da candidatura nos termos em que foi aprovada ou não cumprimento integral dos seus objetivos”.
8ª No caso da Recorrente, a formação iniciou-se, decorreu ainda durante uns meses, mas não se completou, pelos motivos provados nos autos, pelo que a redução do financiamento iria, ainda, de encontro ao princípio da proporcionalidade, razão pela qual a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, no caso do artigo 43º/d) do Decreto Regulamentar nº 44-A/2007, de 10.12.
Termos em que deve ser revogada a sentença recorrida e serem julgados provados e procedentes os vícios imputados ao ato impugnado, assim se fazendo inteira JUSTIÇA!”
O aqui Recorrido/POHP veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 27 de outubro de 2017, nas quais concluiu (Cfr. fls. 464 a 465v Procº físico):
“1. Na petição inicial o recorrente invocou, como fundamentos da sua pretensão, a impossibilidade legal de revogação do ato de aprovação do financiamento, violação de lei e violação legal da atividade administrativa.
3. A questão da incompetência absoluta, foi suscitada apenas nas alegações que produziu nos termos do artigo 91.º do CPTA.
3. A omissão de pronúncia significa a ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e exceções bem como sobre as que sejam de conhecimento oficioso.
4. Na petição inicial a Recorrente invocou, como fundamentos da sua pretensão, a impossibilidade legal de revogação do ato de aprovação do financiamento, violação de lei e violação legal da atividade administrativa.
5. O momento processual adequado para invocar os fundamentos da ação não são as alegações escritas a que alude o artº 91º, nº4 do CPTA, aliás hoje facultativas, mas a petição inicial (Cfr. artº 278º, nº 1 f)), só sendo permitido invocar novos fundamentos do pedido nas alegações escritas, se eles forem de conhecimento superveniente (Cfr. nº 5 do citado preceito), o que a Recorrente não alegou nem provou.
6. A falta de invocação, na petição inicial, de algum dos vícios que ali poderia ser arguido, fez precludir o direito da sua posterior invocação pela ora Recorrente, já não podendo ser invocado como fundamento desta ação, não constituindo, por isso, "questão" que o tribunal devesse apreciar.
7. O douto acórdão conheceu, individualmente e concretamente os alegados vícios imputados ao ato recorrido.
8. A existência de desconformidades que se consubstanciaram no início de metade dos cursos aprovados no projeto que funcionaram apenas durante três meses, quando estava previsto o seu funcionamento durante dois anos, e a redução do número de formandos, são factos admitidos pela própria Recorrente nas suas alegações.
9. Tais factos determinaram a decisão do Recorrido de revogar o financiamento aprovado, nos termos previstos na legislação aplicável aos apoios concedidos pelo FSE, in casu, o artigo 43 d) do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro que prevê expressamente como fundamento para revogação da decisão de aprovação, a não consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura, nos termos constantes da decisão de aprovação do financiamento.
10. A possibilidade de redução do financiamento, assenta no pressuposto uma redução do número de cursos e do número de formandos previamente aprovado pela autoridade de gestão do POPH, de acordo o disposto no artigo 43.º alínea d) do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro conjugado com as orientações técnicas constantes da Deliberação n.º 7/CD/2009.
11. O que, in casu, não se verificou.
12. A douta decisão não enferma de nenhum dos vícios invocados pela Recorrente, não merecendo por isso qualquer censura.
13. O POPH, aqui representado pelo Presidente da Comissão Diretiva, tem a natureza jurídica da Estrutura de Missão pertencendo por isso à Administração Direta do Estado.
14. Resultando a sua integração do órgão gestor na pessoa coletiva do Ministério do Trabalho, Solidariedade e da Segurança Social.
15. O Recorrido deve ser dispensado de pagamento prévio da taxa de justiça inicial e subsequente ao presente processo.
Nestes termos e nos melhores de direito e com o douto suprimento de V. Exas deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se o douto acórdão recorrido e em consequência manter-se o ato administrativo recorrido, com as demais consequências legais assim se fazendo justiça!
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 2 de novembro de 2017 (Cfr. fls. 470 Procº físico).
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado a 20 de novembro de 2017 (Cfr. fls. 476 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar, designadamente, a suscitada nulidade por omissão de pronúncia e os suscitados erros de julgamento.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada:
“a) A Autora é uma sociedade comercial anónima que se dedica à organização e disponibilização ao mercado de ações de formação profissional;
b) No âmbito da sua atividade apresentou, em 15.03.2010, junto do Programa Operacional Potencial Humano a candidatura nº 044385/2010/13 à tipologia nº1.3 “Cursos de educação e formação de jovens”, do eixo nº1 “Qualificação inicial de jovens, no montante de €946.514,11;
c) Esta candidatura abrangia quatro cursos para 60 formandos: curso 1 (instalação e operação de sistemas informáticos), curso 2 (operação de sistemas ambientais), curso 3 (instalação e operação de sistemas informáticos) e curso 4 (operação de sistemas ambientais) que decorreriam na região do Alentejo;
d) O financiamento era plurianual com a data de início prevista em 01/09/2010 e conclusão em 31/08/2012;
e) A Autora foi notificada de que tinha sido proferida decisão de Aprovação de atribuição de financiamento para o desenvolvimento de formação profissional, no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. nº 44 e 45 do PA).
f) Em 05/08/2010, a Autora enviou à Entidade Demandada o Termo de Aceitação, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 35 a 42 do PA)
g) A Autora iniciou dois cursos, o curso nº 1 “Instalação e operação de sistemas informáticos” e o curso nº 2 “ Operação de sistemas ambientais” em 23/09/2010, o primeiro com 18 formandos e o segundo com 13 formandos inscritos;
h) Com a aprovação da candidatura a Autora recebeu a quantia de €23.662,85, a título de adiantamento respeitante ao ano de 2010;
i) Em 10 de Dezembro de 2010, a Autora contactou, via email, a Ré informando que “Por desistência dos alunos, não é possível continuar com o CEF de Évora, “Operadores de sistemas informáticos” (cfr. doc. pág. 40 dos autos);
j) Por ofício, datado de 21.02.2011, a Autora informou a Entidade demandada que o curso 1- Instalação e Operação de sistemas informáticos tinha sido “encerrado/cancelado”, em 23 de Novembro, devido a desistência dos formandos por motivos pessoais, financeiros, alteração de residência, por começarem a trabalhar (cfr. fls. 38, 39, 40 e 41 dos autos e fls. 21 do PA);
k) Por despacho, datado de 16 de Novembro de 2011, o Presidente da Comissão Diretiva revogou a decisão de aprovação da candidatura relativa ao projeto referido em b), nos termos e com os fundamentos da Informação nº 2485/2011, os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos (cfr. fls. 1 a 5 do PA- ato impugnado).
l) A Autora foi notificada da decisão referida em K) no dia 22 de Novembro de 2011;
m) Os formandos dos dois cursos, referidos em c), invocando mudança de residência, início de laboração, motivos de ordem pessoal, motivos de ordem financeira, motivos de ordem familiar, foram paulatinamente desistindo da frequência do curso;
n) A Autora, relativamente aos dois cursos referidos em c), contactou os formandos, as suas famílias, enviou cartas, solicitou a comparência dos formandos na escola, sem conseguir evitar a desistência dos mesmos dos cursos em que se encontravam inscritos;
o) Em 23 de Novembro de 2010, o curso “Instalação e Operação de Sistemas Informáticos” deixou de ter formandos por desistência de todos os formandos inscritos;
p) Relativamente ao curso “ Operação de sistemas ambientais” a Autora realizou um lanche de Natal, um lanche de Reis, marcou sessões de integração do grupo de formandos, sem conseguir evitar a desistência gradual dos mesmos de frequência do curso;
q) No curso “ Operação de sistemas ambientais” as faltas dos formandos tornaram-se mais acentuadas no mês de Dezembro de 2010;
r) Os cursos nº 3 (Instalação e operação de sistemas informáticos) e curso nº 4 (Operação de sistemas ambientais) não se iniciaram;
s) Os formadores e formandos dos cursos referidos em c) receberam os valores propostos por parte da Autora;
t) Os formadores ministraram a formação para que foram contratados até ao momento em que a Autora decidiu encerrar o curso por desistência de todos os formandos.
u) A Autora não informou a Ré de que só iria dar início a dois cursos dos quatro aprovados por esta.
v) A Autora não solicitou à Ré alteração da candidatura de realização de quatro para dois cursos.
w) A Autora incorreu em custos no total de €42.410,01, distribuídos da seguinte forma: R1: formandos (bolsas, subsídios de alimentação, seguros) - €4.302,34; R2: formadores (monitoria) - € 21.962,70; R3: outro pessoal afeto ao projeto (gestão, acompanhamento pedagógico, contabilístico, direção de turma, apoio administrativo) - €11.836,25; R4: rendas, alugueres e amortizações (aluguer de salas) - €3.516,42; R5: preparação, desenvolvimento, acompanhamento e avaliação (material pedagógico e consumíveis) - € 792,39;
x) A Autora ministrou um total de 4.697,5 horas de formação;
y) A Autora utilizou o valor de €3,45 para os custos R3, R4 e R5.
IV – Do Direito
A questão a dirimir nos presentes autos prende-se com o despacho do Gestor do Compete, de 22/11/2011, que determinou a revogação da decisão de aprovação do financiamento concedido no âmbito da candidatura nº 044385/2010/13 à tipologia nº 1.3 “Cursos de educação e formação de jovens”, do eixo nº 1 “Qualificação inicial de jovens”, no montante de 946.514,11€ e a restituição de 23.662,85€.
No que ao direito concerne, transcreve-se condensadamente o essencial do amplamente discorrido em 1ª instância:
“A questão a dirimir nos presentes autos prende-se com a decisão, datado de 16 de Novembro de 2011, proferida pelo Presidente da Comissão Diretiva, que revogou a decisão de aprovação da candidatura apresentada pela Autora relativa ao projeto nº 044385/2010/13 à tipologia nº1.3 “Cursos de educação e formação de jovens”, do eixo nº1 “Qualificação inicial de jovens, no montante de € 946.514,11, nos termos e com os fundamentos da Informação nº 2485/2011.
Considera a Autora que o ato impugnado é suscetível de anulação, uma vez que, segundo defende, padece de vício de violação de lei, por impossibilidade legal de revogação de ato de aprovação do financiamento (violação do art. 141º do CPA), inaplicabilidade do Decreto-Regulamentar nº 84-A/07 aos cursos de educação e formação de jovens, bem como na violação do princípio da proporcionalidade.
(...)
a) Violação do art. 141º do CPA
Alega a Autora que a Ré violou o disposto no art. 141º do CPA quando revogou a decisão de aprovação da candidatura apresentada por aquela. Vejamos
Do disposto no art. 141º do CPA resulta que “(…) os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (…)(nº1), sendo que”(…) se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar (…)” (nº2).
Importa ainda ter presente o demais quadro normativo (legal e contratual) pertinente.
Do aviso de abertura de candidatura e das cláusulas do Termo de Aceitação da decisão de aprovação da candidatura, aceite pela autora, resultava que o Decreto Regulamentar nº 84-A/2007, de 10 de Dezembro era o diploma aplicável ao Programa Operacional financiado pelo FSE com as necessárias adaptações às operações desenvolvidas no âmbito das atividades definidas, uma vez que o Regulamento específico da Tipologia de intervenção 1.3 – “Cursos de educação e formação de jovens”, prevê expressamente a aplicação deste Decreto Regulamentar no seu art. 16º, bem como a aplicação das demais regras nacionais comunitárias aplicáveis à presente tipologia de intervenção e aos financiamentos do FSE.
Resulta da al. e) do art. 9º do referido Decreto Regulamentar que “Compete às autoridades de gestão dos PO financiados pelo FSE (…) proceder, de forma fundamentada, (…) à revogação da decisão de aprovação.”
E do nº 10 do art. 40º do mesmo Decreto Regulamentar que “No caso de candidaturas plurianuais, a não execução integral do financiamento aprovado para cada ano civil pode dar lugar à revisão da decisão de aprovação”.
Acrescendo que determina o art. 44º, sob a epígrafe “Revogação da decisão”, que “Os fundamentos para a revogação da decisão de aprovação da candidatura são os seguintes: a) Não consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura nos termos constantes da decisão de aprovação; b) Não comunicação (…), pela autoridade de gestão, das alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação, tais como redução (…) do número de formandos, que ponham em causa o mérito do projeto ou a sua razoabilidade financeira (…)”.
(...)
Resulta claramente da fundamentação constante do Acórdão do STA/Pleno, datado de 03.05.2007, que “(…) embora inicialmente este STA tivesse sustentado, em vários arestos a tese sufragada pelo acórdão recorrido, que chegou a ser maioritária, posteriormente ocorreu uma inversão dessa jurisprudência no sentido do acórdão fundamento, tendo sido esta última orientação jurisprudencial que se firmou no Pleno da Secção, a partir do acórdão de 06.10.2005, proferido no rec. 2037/02, reiterada no acórdão, também do Pleno, de 06.12.2005, rec. 328/02, ambos tirados por unanimidade (…)”.
O entendimento jurisprudencial ali firmado, assenta na seguinte fundamentação que, no essencial, se transcreve do acórdão de 06.10.2005: “(…) Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um ato constitutivo de direitos para os respetivos destinatários e que a ordem de restituição de montante entregues a título daquelas ajudas era um ato revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias (…) o regime da revogação de atos inválidos do artigo 141º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspetivo efetuado a partir da documentação comercial. (…) A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de proteção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença.
O princípio da segurança jurídica informa a solução adotada no CPA no artigo 141º para a revogação dos atos inválidos, na medida em que adota uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.
Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial da justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.
Na conjugação destes dois princípios a solução adotada pelo art. 141º do CPA tem sido objeto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do ato ilegal se contar desde a prática do ato e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (…).
Especificamente quanto ao prazo de revogação de ato inválido, fora do quadro ato de impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade: “Optou-se por uma solução temporal de total precariedade do ato até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspetos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime.
Por exemplo não se considera aqui a diferença entre atos constitutivos de direitos, atos precários e atos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”.
Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspetos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da proteção da confiança e estabilidade.
Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o ato que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do ato (má-fé do particular).
(...)
Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre o prazo de revogação de atos administrativos ilegais como a do art. 141º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas ou recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).
Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.09.2002, P. C-336/2000, “As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos…”.
Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos atos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legitima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária tomado em consideração aquando da apreciação dos interesses em causa.
(...)
Esta análise da estrutura do ato administrativo de concessão de ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar.
Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de ato legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a atividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme.
Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível dos ordenamentos jurídicos de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.
Da aplicabilidade direta e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141º do CPA.
Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional.
(...)
O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionados, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional.
No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis com o direito comunitário pelo mecanismo do artigo 93º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional. Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respetiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de proteção da confiança e segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o ato de revogação da concessão da ajuda...”
(...)
Remete-se ainda para o decidido, entre outros, nos acórdãos deste STA de 12.10.2004, Proc. nº 138/04 e de 01.06.2004, Proc. nº 972/03, onde se entendeu, como resulta do sumário deste último aresto, que “nas ações de formação cofinanciadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, no seu final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado”…”.
Cumpre, por fim, ter em linha de conta a jurisprudência que foi sustentada no acórdão do STA de 23-11-2005, in www.dgsi.pt, quando ali se afirmou que “ …a aprovação inicial do financiamento não significa uma obrigatoriedade de atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados. A entidade promotora, terá naturalmente no final da ação que prestar contas dos montantes gastos bem como da sua adequada aplicação aos fins visados com a ação de formação, comprovando não só a efetiva utilização dos dinheiros mas também que esses dinheiros foram adequadamente utilizados.”
(...)
Em suma, como se sintetizou no mesmo acórdão “Nas ações de formação cofinanciadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, a final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado.”
Presente o quadro factual apurado e munidos do enquadramento normativo e jurisprudencial acabados de enunciar cumpre apreciar a situação em análise.
Do quadro normativo trazido à colação resulta, por um lado, a afirmação ou enunciação duma competência para a prática de atos do tipo daquele que se mostra impugnado na presente ação, competência essa de controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projeto que se mostra aprovado.
E, nesta sede, não estamos perante uma revogação, modificação ou suspensão do ato administrativo de aprovação da candidatura apresentada pela Autora, mas ao invés duma atividade que se insere no âmbito dos poderes de autoridade da Ré de verificar se os cursos financiados no âmbito do Programa em causa foram conduzidos de forma correta, impedindo e combatendo, desta forma, as irregularidades e determinar a recuperação dos montantes incorreta ou indevidamente aplicados.
Nessa medida, um eventual incumprimento das obrigações e regras assumidas só com a ação de fiscalização permite ser detetado, deteção essa e respetiva reação que não configura uma revogação da decisão de concessão ou deferimento do apoio financeiro no âmbito do programa em crise.
Mas ainda que assim se não entenda temos, por outro lado, que face ao quadro legal nacional e comunitário e aos princípios gerais de direito comunitário atrás enunciados (como os do primado, o da restituição do que foi indevidamente recebido, e o da interpretação conforme) e à factualidade apurada nos autos, o regime de revogação dos atos administrativos inválidos, previsto no art. 141º do CPA, é inaplicável no âmbito deste procedimento na medida em que está em causa um controlo “a posteriori” do qual alegadamente resultaram como verificadas irregularidades e decisão que sobre o mesmo recaiu.
Improcede, desta forma, o alegado vício invocado pela Autora de violação do art. 141º do CPA.
B) Inaplicabilidade do Decreto-Regulamentar nº 84-A/07 aos cursos de educação e formação de jovens Também nesta alegação a Autora não tem razão.
Conforme já se referiu supra a aplicabilidade do Decreto-Regulamentar nº 84-A/07 aos cursos de educação e formação de jovens vem expressamente determinado no Regulamento específico da Tipologia 1.3 – “Cursos de educação e formação de jovens”, pelo que a Administração, a Ré, ao aplicar à situação em análise o supra referido Decreto Regulamentar nada mais fez senão obedecer à ordem jurídica vigente entre nós.
C) Violação do princípio da proporcionalidade
Alega ainda a Autora que a decisão impugnada violou o princípio da proporcionalidade ao determinar revogar a decisão de aprovação da candidatura por si apresentada apenas com base no encerramento dos cursos por desistência de todos os formandos por razões que não são imputáveis à Autora, considerando que tal situação não pode ter como consequência a revogação da decisão mas apenas uma alteração da candidatura porque os cursos funcionaram por algum tempo e a Autora suportou despesas com o funcionamento dos cursos durante o período em que estes funcionaram.
(...)
Assim, antes demais, importa aferir se a atuação da Administração que está em causa nos presentes autos se situa (ou não) no âmbito da sua atividade discricionária.
Como já se disse o ato impugnado corresponde ao despacho que revogou a decisão de aprovação da candidatura apresentado pela Autora para lecionação de quatro cursos para jovens, o qual teve como fundamento legal o disposto na al. a) do art. 44º do Decreto Regulamentar nº 44-A/2007, de 10 de Dezembro, que estabelece o regime geral de aplicação do FSE aos Programas Operacionais financiados pelo FSE e aplica-se com as necessárias adaptações às operações desenvolvidas no âmbito das atividades financiadas e que se aplica aos “Cursos de educação e formação para jovens” por disposição expressa do Regulamento específico da Tipologia de intervenção 1.3, os referidos, “Cursos de educação e formação para jovens”.
Nos termos da al. a) do art. 44º do Decreto Regulamentar nº 44-A/2007, de 10 de Dezembro é fundamento para revogação da decisão de aprovação da candidatura a “não consecução dos objetivos essenciais previstos na candidatura nos termos constantes da decisão de aprovação e como fundamento de facto a constatação de que a Autora não iniciou os quatro cursos que se propôs na candidatura e que foram aprovados e os dois cursos que iniciou apenas tiveram a duração de cerca de três meses por desistência de todos os formandos inscritos.
(...)
De facto, as desconformidades que estão em causa – início de apenas metade dos cursos aprovados, funcionamento dos cursos iniciados por apenas cerca de três meses quando a sua aprovação era para o funcionamento durante dois anos – na medida em que beliscam a credibilidade da apresentação e aprovação de candidaturas, e tendo em conta que estamos no âmbito da concessão de incentivos financeiros de carácter público de elevado valor económico, afetam, de modo substantivo, a justificação do financiamento.
Há, ainda, que dizer que o Ac. do Tribunal de Primeira Instância (segunda secção), de 12 de Dezembro de 2007, no proc. nº T-308/05, refere que “(…) Quanto à alegada violação do princípio do proporcionalidade, há que recordar que este faz parte dos princípios gerais de direito comunitário e que exige que os atos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Nacional Farmer´s Union (…). Para efeitos de fiscalização jurisdicional das condições indicadas, há que ter em consideração que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder normativo para definir as regras gerais aplicáveis aos fundos estruturais, que corresponde às responsabilidades politicas que o artigo 161º CE lhe atribui. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio, em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (…)”.
Para concretizar o normativo que fundamentou a decisão de revogação a Administração recorreu à Circular Normativa nº 7/CD/2009, a qual, tendo em vista harmonizar procedimentos de análise e de decisão, determina que uma redução do nº de formandos durante a execução do projeto face ao aprovado inicialmente na proporção de mais de 40% dos formandos aprovados em candidatura não é aceite. Este critério de que a Administração lançou mão é um critério objetivado e racional, respeitando o equilíbrio definido comunitariamente para o todo da ajuda estrutural, e que do mesmo passo garante a igualdade entre os beneficiários, evitando situações em que a redução de formandos permitida seja em maior proporção acolhido para uns e (aproximando-se ou esgotado o teto máximo) não já permitido, ou não igualmente permitido, para outros; uma igual margem de desvio no rateio por todos assegura o balanceamento de proporcionalidade/igualdade e não se mostra desadequado.
(...)
Reunidos os pressupostos para a revogação, e não tendo a Autora solicitado a redução da candidatura e da consequente aprovação, a administração vê excluída a discricionariedade em agir e, assim, não se podem considerar violados os princípios da proporcionalidade e da justiça, ou seja, não se verifica qualquer violação do disposto no art. 266º nº 2 da CRP e do art. 5º do CPA.”
Analisemos então o suscitado.
Por acórdão de 27 de junho de 2017, foi julgada improcedente a ação interposta, mantendo válido o ato de revogação da identificada candidatura ao Programa identificado, com a consequente determinação de restituição de verba atribuída.
Desde logo, os fundamentos invocados para revogar a decisão de aprovação do financiamento não são compatíveis com uma revogação parcial como pretende a Recorrente.
Na realidade, e como resulta dos elementos disponíveis, o pedido de financiamento aprovado no montante até 946.514,11€, tinha como pressuposto a realização de quatro cursos de formação para 60 formandos, com um total de 8.436 horas de formação a realizar de 1/09/2010 a 31/08/2012, sendo que apenas foram iniciados dois cursos, os quais tiveram apenas a duração de cerca de 3 meses.
É manifesto que a não conclusão de qualquer das ações propostas, aprovadas e financiadas, determina a não concretização dos objetivos subjacentes à candidatura, o que necessariamente determina a revogação do financiamento nos termos da alínea a) do artigo 44° do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro.
Se é certo que a alínea d) do artigo 43° do identificado Decreto Regulamentar prevê a redução do financiamento no caso de "não execução integral da candidatura nos termos em que foi aprovada ou não cumprimento integral dos seus objetivos", o que é facto é que o referido normativo não é aqui aplicável na medida em que não foi concluída qualquer das Ações propostas e financiadas, em face do que manifestamente não foi atingido qualquer dos objetivos propostos e que haviam determinado o financiamento.
Não estando preenchidos os pressupostos de elegibilidade e financiamento, naturalmente que terão de ser retiradas as devidas ilações, efetivando-se a devolução dos adiantamentos efetuados, por não serem devidos, nos termos dos artigos 44° alínea a) e nºs 6 e 7 do artigo 45° do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dezembro.
Apreciemos ainda os restantes vícios objetivados no Recurso
Omissão de pronúncia
A Recorrente invocou a incompetência do Recorrido para emitir a decisão de revogação da controvertida candidatura e o consequente pedido de restituição de verbas, por supostamente se tratar de uma competência da Comissão Europeia, mais afirmando que o Tribunal "a quo" não se teria pronunciado face ao suscitado, o que determinaria a verificação de omissão de pronuncia.
É certo que nos termos do art.º 608º nº 2 do Código de Processo Civil, o tribunal deverá pronunciar-se face a todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Como resulta, designadamente, de jurisprudência administrativa uniforme, a nulidade por omissão de pronúncia pressupõe que o tribunal não tenha julgado uma questão que devesse apreciar, não bastando que não tenha sido considerado um qualquer argumento que o Recorrente tenha entendido como relevante.
Refere-se, entre muitos outos no Acórdão do STA nº 01692/13, de 25-09-2014 que “(…) tendo o acórdão enfrentado e resolvido essas «quaestiones juris», não se lhe pode imputar qualquer omissão de pronúncia, mesmo que não tivesse apreciado argumentos vários, suscetíveis de serem convocados e esgrimidos para as elucidar.”
“Se a sentença se pronuncia e decide questão que o Tribunal foi chamado a resolver, então … não se verifica nulidade da sentença, por omissão de pronúncia.” (Acórdão STA nº 0514/12, de 30-05-2012).
Com efeito, é entendimento pacífico na nossa jurisprudência e na doutrina, que só se verifica nulidade da decisão por omissão de pronúncia, a que aludem as referidas normas, quando o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes e de que devesse conhecer e não quando apenas não aprecia um argumento (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09).
Assim, apenas padecerá de nulidade a decisão que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afeta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (art.ºs 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
Em qualquer caso e em bom rigor, a Recorrente na sua Petição Inicial apenas invocou como fundamentos da sua pretensão, a impossibilidade legal de revogação do ato de aprovação do financiamento, violação de lei e violação legal da atividade administrativa, sendo que a questão da incompetência absoluta, só veio a ser suscitada nas alegações apresentadas nos termos do artigo 91.º do CPTA.
Efetivamente, o momento processual adequado para invocar os fundamentos da ação é a PI, sendo que nos termos do nº 5 do Artº 91º do CPTA então aplicável, só era possível invocar novos pedidos nas alegações, desde que de conhecimento superveniente, o que não é manifestamente a situação aqui em causa, nem tal foi sequer alegado e muito menos provado.
Sem prejuízo do afirmado já, diga-se, em qualquer caso, que o tribunal a quo não deixou de enfrentar a questão da competência para a prática do ato objeto de impugnação.
Efetivamente, refere-se na decisão recorrida, designadamente o seguinte:
“Do quadro normativo trazido à colação resulta, por um lado, a afirmação ou enunciação duma competência para a prática de atos do tipo daquele que se mostra impugnado na presente ação, competência essa de controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras no quadro de projeto que se mostra aprovado.
E, nesta sede, não estamos perante uma revogação, modificação ou suspensão do ato administrativo de aprovação da candidatura apresentada pela Autora, mas ao invés duma atividade que se insere no âmbito dos poderes de autoridade da Ré de verificar se os cursos financiados no âmbito do Programa em causa foram conduzidos de forma correta, impedindo e combatendo, desta forma, as irregularidades e determinar a recuperação dos montantes incorreta ou indevidamente aplicados.
Nessa medida, um eventual incumprimento das obrigações e regras assumidas só com a ação de fiscalização permite ser detetado, deteção essa e respetiva reação que não configura uma revogação da decisão de concessão ou deferimento do apoio financeiro no âmbito do programa em crise.
Mas ainda que assim se não entenda temos, por outro lado, que face ao quadro legal nacional e comunitário e aos princípios gerais de direito comunitário atrás enunciados (como os do primado, o da restituição do que foi indevidamente recebido, e o da interpretação conforme) e à factualidade apurada nos autos, o regime de revogação dos atos administrativos inválidos, previsto no art. 141º do CPA, é inaplicável no âmbito deste procedimento na medida em que está em causa um controlo “a posteriori” do qual alegadamente resultaram como verificadas irregularidades e decisão que sobre o mesmo recaiu.”
É assim patente que o tribunal a quo, se é certo que não terá contrariado cada um dos argumentos aduzidos pela Recorrente, não deixou de apreciar e decidir a questão alegadamente omitida, em face do que se não reconhece qualquer omissão de pronúncia do Tribunal "a quo".
Mesmo que assim não fosse, diga-se complementarmente, que o apoio concedido ao Recorrente aqui controvertido, assentou na Reforma dos Fundos Estruturais prevista nos Regulamentos CEE n.º 2052/88, 4053/88 e 4255/88 segundo os quais os Estados-Membros são responsáveis pela gestão e controlo dos Fundos Comunitários, cabendo-lhes definir as prioridades e os critérios de concessão.
A reforma descentralizou para os Estados-Membros a gestão das intervenções operacionais, pelo que a Comissão deixou de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelas diversas entidades, passando tal missão a caber à Administração de cada um dos Estados-Membros, em relação aos diversos beneficiários finais.
À Comissão foram atribuídas funções de avaliação e acompanhamento e controlo em parceria com os Estados-Membros, sendo que a gestão e controlo financeiro de pedidos de cofinanciamento, passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-Membros.
As decisões da Comissão têm como objetivo último a atuação dos Estados-Membros sobre as ações concretas realizadas ao abrigo de cada Programa Operacional, pelo que as decisões sobre as autoridades nacionais sobre o montante das despesas financiáveis em determinada ação e a ordem de restituição do que consideraram indevidamente recebido, não invade a esfera de atribuições reservadas pela legislação comunitária aos órgãos comunitários.
Neste sentido, o Regulamente nº (CE) nº 1083/2006, do Conselho de 11 de julho, no artigo 70º n.º 1 alínea b) dispõe que os Estados-Membros são responsáveis pela gestão e controlo dos programas operacionais, prevenindo, detetando e corrigindo eventuais irregularidades e recuperando montantes indevidamente pagos.
Correspondentemente, a competência do aqui Recorrido POPH, resulta do disposto no artigo 45° n.º 1 alíneas g), h), e i), do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de setembro que define o modelo de governação do QREN - Quadro Nacional de Referência Estratégico Nacional 2007- 2013.
Neste sentido, mutatis mutandis, veja-se o decidido, designadamente, nos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11-05-2000, 11-07-2000, de 29-03-2001, de 27-03-2003, de 25-03-2004, e de 12-03-2009 nos Proc.°s n.º 45.696, 46.189 e 46.450, 1286/02, 1010/03 e 448/08 respetivamente.)
Dos erros de julgamento
Diga-se igualmente que o tribunal a quo analisou individualmente cada um dos vícios que vinham imputados ao ato objeto de impugnação, em termos que se acompanha, pelo que se mostraria inútil, redundante e fastidioso aqui reproduzir o aí explicitado e já precedentemente transcrito, no essencial.
Como de algum modo já ficou precedentemente dito, o tribunal não tem necessariamente de se pronunciar sobre toda a argumentação invocada, tendo correspondentemente apenas o dever de selecionar a factualidade que se mostre relevante para a decisão a proferir (cfr. artºs.596, nº.1 e 607, nºs.2 a 4 CPC).
O recurso visa corrigir eventuais erros de procedimento ou de julgamento que nele possam ter resultado, incluindo erros de julgamento da matéria de facto e não servir para obter um novo julgamento, nas instâncias superiores.
A Recorrente entende, no entanto e ainda, que a decisão proferida em 1ª instância padecerá de erro de julgamento de direito, por suposta violação do artigo 43.º d) do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007, de 10 de dez, o que nem se vislumbra nem reconhece.
A existência de desconformidades que se consubstanciaram no início de apenas metade dos cursos aprovados no projeto, tendo funcionado apenas durante três meses, quando era previsível o seu funcionamento durante dois anos e a significativa redução do número de formandos, são factos admitidos pela própria Recorrente nas suas alegações, o que se mostra incontornável face à decisão a proferir.
Efetivamente, não é despiciente a circunstância de metade dos cursos não terem chegado a realizar-se, sendo que os restantes funcionaram apenas 3 meses, dos dois anos que era suposto.
Foram pois e designadamente os referidos factos que determinaram a decisão de Revogação do financiamento atribuído, nos termos previstos no reiteradamente referido Artº 43 d) que prevê como fundamento para a revogação, a não obtenção dos objetivos previstos na candidatura.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se o Acórdão Recorrido.
Custas pela Recorrente.
Porto, 2 de fevereiro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Sousa
Ass. Luís Migueis Garcia |
