Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00457/13.0BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/06/2014

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Alexandra Alendouro

Descritores:	COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS – RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DAS PESSOAS COLECTIVAS DE DIREITO PÚBLICO - ARTIGOS 1.º E 4.º, N.º 1 ALÍNEA G), DO ETAF; ARTIGO 7.º DA LEI N.º 67/2007, DE 31/12

Sumário:	A acção proposta por um particular contra o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas para pagamento de quantia certa, a título de indemnização por alegados danos causados a bem imóvel de que é proprietário pela antecessora Autoridade Florestal Nacional, aquando da abertura/beneficiação de um caminho florestal no território de uma freguesia que ligou uma povoação a outra, no exercício das atribuições e competências previstas no Decreto-lei n.º 135/2012, de 29/7, e fundada, entre o demais, no artigo 7.º do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007 é, em razão da matéria, da competência dos tribunais administrativos e não dos tribunais judiciais – artigos 1.º e 4.º, n.º 1, alínea g), do ETAF.* *Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	MCTG
Recorrido 1:	Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
MCTG interpôs recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que, no âmbito da acção administrativa comum que instaurou contra o INSTITUTO DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS, julgou procedente a invocada excepção dilatória de incompetência absoluta do TAF, em razão da matéria, para conhecer do pedido nela formulado e, em consequência, absolveu o Réu da instância.

A Recorrente pede a revogação da decisão recorrida com consequente prosseguimento dos autos, concluindo as respectivas alegações nos seguintes termos:
“1) Os factos alegados na P.I. integram a causa de pedir com todos os pressupostos do dever de indemnizar em sede de responsabilidade extra contratual.
2) O autor da prática daqueles factos é uma pessoa colectiva de direito público e foi no exercício das suas atribuições que os mesmos foram praticados.
3) Não foi alegado na P.I., nem na contestação, que o réu actuasse desprovido do seu poder de império ou autoritas ou, ainda, que o fizesse fora do exercício da sua função pública.
4) Nos termos do artigo 4.º n.º 1 alíneas g) e h) do ETAF são competentes para conhecer dos pressupostos da responsabilidade civil a que se referem a causa de pedir e do pedido da presente acção os tribunais administrativos.
5) A sentença recorrida ao ter outro entendimento fez incorrecta aplicação da lei e do direito violando aquela norma jurídica.”.

O Recorrido não contra-alegou.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 146.º e 147.º do CPTA, proferiu parecer sobre o mérito do presente recurso no sentido de lhe ser concedido provimento.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - Questões decidendas

O presente recurso jurisdicional será apreciado de acordo com os parâmetros ínsitos nos artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA, e assim, de acordo com as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente a partir da respectiva motivação, delimitativas de questões decididas pelo tribunal a quo, nos termos ora suscitados e sujeitos ao âmbito de intervenção deste tribunal, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso e do disposto no artigo 149.º do CPTA.

No caso, não existem questões que importe conhecer oficiosamente.
A questão colocada no presente recurso consiste em saber se a sentença recorrida, ao julgar procedente a invocada excepção dilatória de incompetência absoluta do TAF a quo, em razão da matéria, para conhecer do pedido nela formulado fez incorrecta aplicação da lei e do direito violando o disposto no artigo 4.º n.º 1 alíneas g) e h) do ETAF.

***

III. FUNDAMENTAÇÃO:
DE FACTO
Com relevância para o julgamento do presente recurso relevam os seguintes elementos do processo:
A) Em 07/10/2013 a Recorrente instaurou no TAF de Viseu acção administrativa comum, à qual foi atribuído o n.º 457/13.0BEVIS, contra o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, pedindo a condenação deste a pagar-lhe a quantia de 50 000,00€ acrescida de juros de mora, expressamente centrando a sua pretensão, na alegação de “durante o ano de 2011…a então Autoridade Florestal Nacional, hoje ICNF, I.P, criada pelo Decreto-lei 135/2012, de 29 de Junho, no âmbito das suas atribuições ter procedido “à abertura de um caminho florestal, no território da freguesia de M..., nos limites do lugar de M..., que ligou a povoação de C... “H...” à povoação de B... e vice versa”, actuação que lhe os causou os prejuízos discriminados na respectiva Petição inicial.

B) Consta da Petição inicial na parte intitulada “D- O direito” que a pretensão da Autora e dos Chamados funda-se nos artigos 483.º, 562.º, 566.º, 1305.º, 1308.º do CC e artigo 7.º do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas aprovado pela Lei 67/2007.”.

C) A decisão recorrida julgou procedente a invocada excepção dilatória de incompetência absoluta do TAF, em razão da matéria, para conhecer do pedido nela formulado e, em consequência, absolveu o Réu da instância, sustentando, em suma, que a relação material controvertida exarada na Petição inicial não constitui uma relação jurídica administrativa estabelecida entre a autora e o réu, o qual actuou aquando da abertura, ou sua beneficiação, de um caminho florestal como “se de uma qualquer pessoa privada que zelasse por aquilo que é seu e ou em defesa ou para melhor aproveitamento do património que lhe compete zelar ou conservar ou usufruir”, actuando “não revestido da sua autoritas” e “sem que desses atos se vislumbre algum poder de superioridade em relação aos demais vizinhos e proprietários de prédios confinantes, como é o caso da autora” e que “a eventual responsabilidade que lhe é assacada funda-se no direito privado ou normas do direito privado”.

B/DE DIREITO
Fixada a factualidade (processual) relevante, delimitada a questão objecto do presente recurso, cumpre apreciar e decidir.
Vejamos.

O artigo 211.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) veio consagrar os tribunais judiciais como os tribunais comuns em matéria cível e criminal e que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – n.º 1.
O legislador constitucional reservou assim para, os também denominados Tribunais comuns, uma competência residual, no sentido de apenas não caber dentro do seu âmbito de jurisdição as matérias atribuídas por lei a outras jurisdições.
Competência concretizada por lei, actualmente no artigo 40.º da actual Lei da Organização do Sistema Judiciário (n.º 62/2013, de 26 de Agosto) e artigo 64.º do CPC, no sentido de serem da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Estipula, por sua vez, o n.º 3 do artigo 212.º da CRP que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Do que se retira, desde logo, que os Tribunais Administrativos são a jurisdição comum do direito administrativo, competindo-lhe dirimir qualquer litígio que seja regulado pelo direito administrativo e que não esteja atribuído a tribunais de outras ordens jurisdicionais.
A nível legal, e em concretização da lei suprema, o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Ficais em razão da matéria resulta do disposto nos artigos 1.º e 4.º do CPTA, em conjugação com outros preceitos legais que atribuem a jurisdição de relações jurídico-administrativas à jurisdição de outros tribunais.
Assim, estabelece o artigo 1.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais. E o artigo 4.º do ETAF identifica os litígios cuja resolução compete aos tribunais administrativos (critério positivo) e aqueles que estão excluídos do seu âmbito de jurisdição (critério negativo). Mais propriamente, consta do artigo 4.º do ETAF, que:
“Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
“a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita o que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
l) Promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracções cometidas por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal.
2 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões.
3 - Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso; – s/n.
b) A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
c) A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente;
d) A apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público, com excepção dos litígios emergentes de contratos de trabalho em funções públicas”. – itálico nosso.

Neste contexto, o critério material de competência dos tribunais administrativos assenta, agora, e em geral, no conceito de relações jurídicas administrativas, tomando-se aqui como referência, atenta a multiplicidade de definições daquela relação, a definição efectuada por Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, V.I, Almedina, p. 147, e com reporte a jurisprudência e a doutrina, no sentido de serem relações jurídico-administrativas:
“em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC n.º 746/96, de 29 de Maio, e Vieira de Andrade, A Justiça..., cit., p. 55 e 56);
aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137).”.

Sabemos que a competência do Tribunal afere-se pelo quid disputatum ou o “quid decidendum” em antítese com aquilo que será mais tarde o “quid decisum” (configuração que o Autor faz da relação processual fundamentada nos factos e no direito constantes da Petição inicial) não dependendo, pois, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção – cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91.
Daí que, para se determinar a competência material dos tribunais se deva atender aos factos articulados pelo autor na Petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja, à causa de pedir invocada e ao pedido formulados.

Nos presentes autos resulta do quid disputatum a pretensão da Autora de obter uma indemnização por alegada actuação ilícita de pessoa colectiva de direito público, no exercício das suas atribuições, constituindo a relação jurídica que opõe as partes em litígio uma relação jurídico-administrativa integrada expressamente nos litígios identificados no artigo 4.º supra transcrito, cuja resolução compete aos tribunais administrativos (cfr. alínea g)).

De facto, o litígio dos autos, não obstante o apelo do Autor/Recorrente, entre o demais exposto na Petição inicial, a normação privada – não esquecendo que a definição da jurisdição competente se afere pela índole da causa e esta capta-se através do pedido principal, iluminado pela sua “causa petendi” (cfr. Acórdão do Tribunal de Conflitos de 09-06-2010, proc. n.º 012/10) – evidencia marcas de administratividade suficientes e seguras para o considerar administrativo e não privado: a natureza pública do ente demandado, a sua actuação (no caso, por via de operações materiais), ao abrigo das suas atribuições e competências definidas pelo Decreto-lei n.º 135/2012, de 29 de Junho, incluindo o seu “poder de autoritas”, naturalmente subjacente ao “acto” de abertura/beneficiação de caminho florestal, bem como a finalidade de interesse público de tal actuação.

Mais propriamente:
– O Réu é uma pessoa colectiva de direito público criada pelo próprio Estado, através do Decreto-lei n.º 135/12, de 29 de Junho, nos termos do qual deve, entre o demais, actuar de acordo com as competências consignadas no sistema nacional de defesa da floresta contra incêndios e de acordo com o plano nacional de defesa da floresta contra incêndios nomeadamente coordenando as ações de prevenção estrutural, nas vertentes de sensibilização, planeamento, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação, e ainda assegurar coordenação e gestão do programa de sapadores florestais – cfr. artigo 3.º, n.º 2, alínea u) do Decreto-lei n.º 135/2012.
– No exercício das suas atribuições o Réu, ora Recorrido, procedeu à abertura de um caminho florestal que liga duas povoações da Freguesia de M..., o qual se presume de natureza pública e, portanto, de interesse geral, comum ou colectivo (desde logo, dos habitantes das povoações da Freguesia de M...). Aliás, o Recorrente em parte alguma da Petição inicial alegou a dominialidade privada de tal caminho ou a finalidade privada (por exemplo, na vertente de acesso exclusivo a propriedades privadas).
– Foi neste âmbito ou ambiência pública que o Réu/Recorrido actuou, tendo durante a execução das “acções” materiais inerentes à reabilitação da infraestrutura rodoviária em causa (caminho florestal) – actividade própria e inerente aos poderes públicos reconhecidos por lei – causado, alegadamente, danos à Autora (à sua propriedade) derivados de tal execução não ter obedecido “às melhores técnicas”.
– A Autora funda a sua pretensão indemnizatória, entre o demais, no artigo 7.º do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, que estabelece que “o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício”, considerando-se ilícitas “as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 8.º, n.º 1).

Em síntese, e em conclusão, diversamente do sustentado pelo tribunal recorrido quando refere que “o réu não atuou autoridade vestida no seu poder de autoritas ou de poderes públicos ou como atuando ou intervindo num ato de gestão pública, mas tão só no âmbito da sua gestão privada tal qual como um privado”, os “actos” ou “omissões” considerados ilícitos pela então Autora foram praticados pelo Réu no exercício de poderes públicos ínsitos à natureza de entidade pública e às atribuições que o legislador que o criou lhe confiou para a prossecução e salvaguarda do interesse público.

Presente a natureza administrativa da relação jurídica subjacente aos autos, o pedido e a causa de pedir neles configurados, resta enquadrá-la nos atinentes normativos processuais: os artigos 1.º e 4.º, n.º 1, alínea g), do ETAF que atribuem aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios jurídico-admnistrativos que tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público.

Face ao exposto, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu é o competente em razão da matéria para julgar a presente causa, procedendo, em consequência, os fundamentos do presente recurso.

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IV – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida, descendo os autos à 1ª instância para aí prosseguirem os respectivos trâmites.
Sem custas.
Notifique. DN.

Porto, 6 de Março de 2015
Ass.: Maria Alexandra Alendouro Ribeiro
Ass.: João Beato Oliveira de Sousa
Ass.: Hélder Frazão da Costa Vieira Bonito