| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
««AA», de nacionalidade brasileira, com residência habitual em Rue ..., ... ..., Suíça, vem requerer intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias contra o INSTITUTO DOS REGISTOS E NOTARIADO, I.P., com sede no Campus de Justiça, Avenida ..., 1.08.01, Edifício H. ... Lisboa».
O TAF do Porto julgou «verificada a excepção dilatória inominada decorrente da falta de preenchimento dos requisitos previstos no artigo 109º, nº 1 do CPTA para o uso da presente intimação e, em consequência, absolvo a entidade demandada da instância».
A recorrente aponta sob conclusões:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Sem contra-alegações.
*
O Exm.º Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitindo parecer.
*
Os factos, que o tribunal “a quo” julgou provados:
1. A autora é nacional da República Federativa do Brasil e tem a nacionalidade brasileira (cfr. cópia do passaporte a fls. 12 do processo administrativo incorporado com a refª ...57, doravante PA);
2. Em 05/08/2022, a autora submeteu pedido de aquisição de nacionalidade portuguesa, junto do Arquivo Central do Porto, com fundamento no artigo 6º, nº 7 da Lei nº 37/81, de 3 de Outubro, invocando ser descendente de judeu sefardita português (cfr. fls. 5-14 do PA);
3. O processo de nacionalidade originado por tal pedido foi autuado sob o nº ...14/2022, do Arquivo Central do Porto (cfr. fls. 4 do PA);
4. Pelo menos até 04/12/2025, os serviços da entidade demandada não concluíram a análise do pedido de concessão de nacionalidade portuguesa apresentado pela autora (cfr. documento com a refª ...88).
*
A apelação:
A Autora peticionou em processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias:
«(…)
A. Intime o I.R.N., I.P. para que profira de decisão no pedido de aquisição da nacionalidade, com carácter de urgência, atendendo o carácter excepcionalíssimo do risco iminente de dano irreparável, relacionado com o exercício do direito fundamental à nacionalidade, que requer;
B. Lavre de seguida o respectivo registo de nascimento por transcrição, averbando-se a aquisição da nacionalidade portuguesa;
Que V. Exa., determine a fixação de sanção pecuniária compulsória por cada dia de incumprimento (…)».
Em fundamentação da conclusão a que chegou, o tribunal “a quo” ponderou:
«(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)».
Uma primeira atenção no que em recurso vem assim:
IX -A discordância da 1.ª instância quanto à existência de urgência qualificada não configura erro na forma de processo, mas um juízo de mérito sobre a verificação dos pressupostos da ação, que não pode ser transmutado em exceção dilatória inominada nos termos do artigo 89.º do CPTA;
X - Ao confundir estes planos, a sentença violou o artigo 89.º do CPTA, o artigo 109.º do CPTA e o artigo 20.º da CRP, negando à Recorrente o acesso efetivo ao julgamento de mérito da sua pretensão;
O tribunal “a quo” não afirmou um erro na forma de processo.
No que o tribunal encarou, bem que possa ver-se um “juízo de mérito sobre a verificação dos pressupostos da ação”, isso não transmuta; o juízo sobre esses pressupostos é de mérito quanto a(os) pressupostos de questão adjectiva, aqui os relativos à admissibilidade do uso do meio processual, distinguindo-se daqueles outros, de fundo, “do julgamento de mérito da sua pretensão”, num acesso ao direito e aos tribunais que se há-de conformar com as exigências de processo, que no caso têm toda a harmonia constitucional.
«A questão que ora vem colocada tem natureza de exceção dilatória e respeita à propriedade ou adequação do meio processual utilizado pelo Autor para fazer valer a pretensão que deduz em juízo, respeitante à intimação da Entidade Demandada, nos termos do regime legal previsto no artigo 109.º e seguintes do CPTA, a decidir favoravelmente o pedido de aquisição da nacionalidade português» (Ac. do STA, de 26-09-2024, proc. n.º 02630/23.3BELSB).
Está em causa nos autos apenas a questão de saber se os factos alegados pela A. na petição inicial são suficientemente demonstrativos da verificação dos requisitos da indispensabilidade e da urgência que se extraem do n.º 1 do art.º 109.º do CPTA cuja alegação e prova lhe incumbia (cfr. Ac. do STA, Pleno, de 27/3/2025, proc. n.º 0155/24.9BALSB).
O tribunal “a quo” viu que não, pois “Analisada a alegação da autora constata-se que esta
não consubstancia quaisquer factos que permitam concluir que o recurso ao processo de intimação é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de qualquer direito, liberdade ou garantia, isto é, qualquer situação de urgência, para lá dos normais incómodos associados à incerteza de estar a aguardar uma decisão da Administração relativamente à decisão do seu pedido de aquisição de nacionalidade.”.
Bastou-se com essa alegação; e temos que é o suficiente, ficando os factos que elencou como provados com a valia de explicitar e contextualizar a relação.
Não se divisa que tenha incorrido em erro de julgamento.
O artigo 109.º, n.º 1 do CPTA, prevê que “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”
Na Doutrina salientam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que “o Código assume que, ao contrário do que se poderia pensar, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a propositura de uma ação não urgente, associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação” (“Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª ed., Coimbra, 2017, págs. 886-887); também Vieira de Andrade faz notar que “Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito, na falta da qual deverá haver lugar a uma ação administrativa normal - sublinhe-se, no entanto, o carácter relativo ou gradativo da urgência, que depende das circunstâncias do caso concreto, avaliadas de acordo com um critério composto, que, nas espécies radicais de “especial urgência”, associa apreciações temporais de iminência a juízos de valor, numa ponderação própria das situações de necessidade.” (“A Justiça Administrativa”, 19.ª ed., Almedina, Coimbra, 2022, pág. 265); também Anabela Leão refere que “A Intimação pressupõe ainda a urgência e indispensabilidade. Uma vez que se associa à célere emissão de uma decisão que permita assegurar o exercício de um direito em tempo útil, a Intimação está associada a uma situação de urgência. Trata-se de uma urgência concreta, que cabe ao requerente da Intimação alegar e demonstrar. Caso esta urgência principal (não cautelar […]) não se verifique, o recurso à Intimação não é admissível.” (Anabela Leão, “Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias”, Comentários à Legislação Processual Administrativa, (Carla Amado Gomes et alii Coord.), vol. II, 6.ª ed., AAFDL, Lisboa, 2024, pág. 709 e segs., págs. 729-730).
Em primeira exigência, apenas se justifica o uso deste meio processual quando a “célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia”.
A imputada “violação grave do dever de decidir em prazo razoável, nos termos dos artigos 13.º, 128.º e 129.º do CPA e dos artigos 20.º, 268.º e 266.º da CRP” pode abstractamente abrigar uma intimação; mas não justifica só por si; há que atender à situação individualizada; nem é de boa leitura imputar que “tanto o IRN como a douta sentença partem de uma premissa errada: a de que só estaria em causa um direito fundamental se a Recorrente já fosse nacional portuguesa ou se estivesse “privada da nacionalidade que possui” (cfr. corpo de alegações), pois não foi por aí e com tal sentido que vem à liça benefício do princípio da equiparação consagrado no artigo 15º, nº 1, da CRP.
Cfr. Ac. do STA, de 17-12-2025, proc. n.º 01207/25.3BEPRT.SA2:
«I - A admissibilidade do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto no artigo 109.º do CPTA, quando convocado para compelir a Administração à decisão de pedidos de atribuição ou aquisição de nacionalidade, pressupõe a demonstração estrita de uma situação de urgência material qualificada, reveladora de um risco concreto, grave e irreversível de lesão de direitos fundamentais conexos. Não bastam, para o efeito, meras alegações genéricas de morosidade procedimental ou de insuficiência dos meios administrativos.
II - Embora o direito à nacionalidade, consagrado no artigo 26.º, n.º 1, da CRP e sujeito ao regime próprio dos direitos, liberdades e garantias (art. 17.º da CRP), se revele insuscetível de uma tutela adequada através da adoção de providências de natureza meramente provisória, essa circunstância não converte automaticamente a intimação em meio processual idóneo em toda e qualquer situação. A sua utilização continua dependente da comprovação exigente de que apenas uma decisão jurisdicional imediata e definitiva poderá evitar um dano irreparável.».
Valerá ter atenção ao discurso fundamentador deste aresto, balizando devidos trilhos de solução, que terminou por confirmar “o acórdão recorrido que julgou verificada a exceção dilatória inominada da impropriedade da presente intimação para a tutela da pretensão substantiva do autor”:
«(…)
10. Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”
10.1. Este meio processual assume natureza sumária e principal, na medida em que visa a prolação de uma decisão judicial urgente e definitiva, desenhada para «situações de especial urgência (lesão iminente e irreversível de DLG)» e «destinado a conferir proteção qualificada aos direitos, liberdades e garantias, no âmbito da concretização do comando constitucional consignado no n.º 5 do artigo 20.º da CRP» - cfr. FERNANDA MAÇÃS, Meios Urgentes e Tutela Cautelar, «A Nova Justiça Administrativa», CEJ, 2006, Coimbra Editora,
pp. 94-95.
10.2. Decorre deste regime o carácter excecional do pedido de intimação, cuja mobilização apenas se justifica quando o mesmo constitua o único instrumento capaz de obstar à violação de um direito, liberdade e garantia. É jurisprudência pacifica que a regra para tutelar direitos violados ou sob ameaça de violação é o recurso à ação não urgente, eventualmente conjugada com uma providência cautelar, sempre que tal combinação seja apta a satisfazer a pretensão deduzida em juízo.
10.3. O processo urgente de intimação apenas pode ser utilizado quando se verifiquem os dois pressupostos que vêm claramente explicitados no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, a saber:
(i) que a célere emissão de uma decisão de mérito se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; e
(ii) que, nas circunstâncias do caso, não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar.
10.4. Impõe-se, por isso, a quem pretenda valer-se deste meio processual, alegar factos concretos idóneos ao preenchimento desses pressupostos, demonstrando que a situação reclama uma decisão judicial definitiva e urgente.
10.5. Quanto ao primeiro pressuposto, «o seu preenchimento (…) pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.»--Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Almedina, 2017, p. 883.
A «(…) indispensabilidade corresponde à absoluta e incontornável necessidade para assegurar a possibilidade de exercer o direito, devendo ser avaliada em termos situacionais». Não basta alegar dificuldades genéricas, sendo necessário demonstrar, ainda que sumariamente, que o decurso do tempo tornará inútil ou impossível o exercício efetivo do direito. - Carla Amado Gomes, Pretexto, contexto e texto da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, pp. 21-22.
10.6. Quanto ao segundo pressuposto, «A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, atos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano letivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.» - cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, «A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?», O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
10.7. No plano sistemático, «A ação urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109.º do CPTA, constitui um meio processual excecional e subsidiário, concebido como válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, reservado às situações em que os demais instrumentos do contencioso administrativo se revelam inidóneos para assegurar, em tempo útil, a tutela efetiva de direitos fundamentais.» - Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 5.ª ed., pp. 935-936.
10.8. Deste modo, este meio processual urgente exige, cumulativamente:
(i) uma urgência qualificada, traduzida na necessidade de uma decisão jurisdicional imediata e definitiva sobre o mérito, apta a impor à Administração uma conduta positiva ou negativa indispensável à salvaguarda do direito invocado;
(ii) a sua indispensabilidade, ou seja, que a intimação se revele necessária para evitar a frustração do direito, não sendo suficiente o recurso a uma providência cautelar;
(iii) a subsidiariedade, pois só pode ser utilizada quando não exista outro meio processual eficaz para alcançar a tutela pretendida.
10.9. A extrema urgência que lhe é imanente impõe uma triagem rigorosa, sob pena de banalização do instituto e a consequente ineficácia na proteção das verdadeiras situações urgentes. O STA tem reiterado que a intimação não pode ser utilizada como sucedâneo da ação administrativa, sob pena de desvirtuar a sua natureza excecional (cf. Ac. STA de 06/06/2024, Proc. 741/23.4BELSB).
11. Em suma, a intimação do artigo 109.º do CPTA é um remédio processual de exceção, principal e urgente, destinado a decisões definitivas que, pela indispensabilidade e urgência qualificada da situação, não podem ser eficazmente tuteladas cautelarmente nem por outros meios ordinários.
12. Decorre do quadro normativo acabado de delinear, que cabe a quem lança mão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias alegar e provar factos que traduzam uma situação de indispensabilidade de uma tutela definitiva urgente de um direito, liberdade ou garantia fundamental que esteja a ser violado ou sob ameaça iminente de violação, o que reclama, necessariamente, a demonstração da insuficiência da tutela
através de uma ação administrativa não urgente, ainda que acompanhada do decretamento de providência cautelar.
13. Como vimos, no caso, o TCA Norte concedeu provimento ao recurso, por entender que não foi demonstrada a indispensabilidade nem a urgência qualificada que legitimassem o recurso ao processo de intimação, uma vez que a demora verificada na tramitação do pedido de atribuição da nacionalidade portuguesa formulado pelo autor, aqui Recorrente, não tinha consequências que afetassem de forma grave o exercício de direitos, liberdades e garantias do autor, que carecessem de ser acautelados de forma urgente e definitiva. E isso, porque, designadamente, o Recorrente não estava indocumentado, beneficiando de sucessivas prorrogações legais da validade do título de residência (DL n.º 41-A/24 e DL n.º 85-B/2025), aceites para todos os efeitos legais. Logo, não se verificava ameaça iminente ao direito de permanência, nem a impossibilidade de recorrer a meios alternativos eficazes, como a ação de condenação à prática de ato devido.
14. O Recorrido pugna pela confirmação do acórdão recorrido, avançando que a mera demora procedimental na decisão do pedido de atribuição de nacionalidade portuguesa ao autor, aqui Recorrente, desacompanhada da alegação e prova de um concreto perigo de lesão grave e iminente de direitos, liberdades e garantias não preenche o requisito de urgência previsto no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, como tem sido entendimento pacifico do STA, de que é exemplo o Acórdão de 11/07/2024, proferido no processo n.º 03760/23.7BELSB.
14.1. Ademais, assevera que a jurisprudência administrativa tem entendido que o requerente de nacionalidade não é titular de um direito subjetivo à sua concessão, mas apenas de um direito a obter uma decisão administrativa, não correspondendo tal situação, por si, à violação de um direito fundamental com tutela reforçada.
14.2. Aduz que a tese do Recorrente, ao defender que qualquer atraso administrativo deve ser automaticamente tutelado através de uma intimação urgente e que quanto maior o atraso maior a urgência, esvaziaria os pressupostos legais do artigo 109.º do CPTA, transformando um meio de natureza excecional num expediente ordinário de aceleração processual- o que o acórdão recorrido, com justeza, rejeitou.
14.3. Refere ainda que o artigo 15.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa não confere ao Recorrente um direito subjetivo à concessão da nacionalidade, mas apenas lhe assegura a equiparação, enquanto estrangeiro legalmente residente em Portugal, ao gozo dos direitos fundamentais constitucionalmente consagrados aos cidadãos portugueses. E, considerado que o Recorrente reside e trabalha em Portugal ao abrigo de autorização de residência válida, não há qualquer justificação para que, no caso, possa lançar mão do presente meio processual.
O que dizer?
15. Como já acima se deixou claro, saber se o meio processual consagrado no artigo 109.º do CPTA é idóneo para a satisfação da pretensão deduzida em juízo depende do caso concreto, delimitado em função do que é alegado pelo requerente. Não basta invocar na petição a ameaça ao exercício de direitos tipificados na CRP como fundamentais ou análogos, impondo-se ao requerente alegar e provar factos que permitam concluir pela verificação, por referência ao seu caso concreto, dos pressupostos de admissibilidade-
indispensabilidade e subsidiariedade - da ação de intimação prevista no artigo 109.º do CPTA.
16. Em relação à natureza do direito à obtenção da nacionalidade como direito fundamental, o STA, em Acórdão de 26/09/2024 (Proc. 02630/23.3BELSB), sumariou a seguinte jurisprudência, que subscrevemos:
«I - O direito à nacionalidade portuguesa, previsto no artigo 26.º, n.º 1, da CRP, está englobado no regime dos direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 17.º da CRP, segundo o qual esse regime se aplica aos direitos enunciados no Título II (como o direito à nacionalidade, previsto no artigo 26.º), e aos direitos fundamentais de natureza análoga. II - Considerando a natureza do direito, liberdade e garantia cuja tutela jurisdicional é requerida - o direito à cidadania ou à nacionalidade portuguesa -, o mesmo não se compadece com a emissão de uma pronúncia jurisdicional meramente provisória, como é característico e próprio do processo cautelar, não sendo essa pronúncia satisfatória, nem suficiente à realização do direito invocado. (…)».
17. Tem igualmente interesse para os autos convocar o Acórdão n.º 599/2005 do Tribunal Constitucional, por o mesmo assumir uma especial relevância na delimitação do direito à cidadania portuguesa como direito fundamental. Nesse aresto, sublinhou-se que “O artigo 26.º, n.º 1, da CRP consagra o direito à cidadania como direito fundamental, integrado no regime dos direitos, liberdades e garantias. Todavia, cumpre distinguir entre o direito subjetivo de quem já detém a cidadania portuguesa- que implica a garantia de não ser arbitrariamente privado desse status - e a posição jurídica de quem pretende adquiri-la, que se traduz numa expectativa jurídica dependente da verificação dos pressupostos definidos pelo legislador ordinário.» (Ac. TC n.º 599/2005).
17.1. O Tribunal Constitucional acrescentou que a densificação legislativa do acesso à cidadania deve respeitar os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade, preservando o núcleo essencial do direito, mas sem eliminar a margem de conformação do legislador na definição dos vínculos que exprimem integração efetiva na comunidade nacional.
17.2. Esta jurisprudência é relevante para a análise a empreender neste recurso, na medida em que, pese embora se reconheça que o direito à cidadania portuguesa é um direito fundamental, a sua concretização depende de requisitos legais que não conferem, por si só, um direito subjetivo imediato à nacionalidade. Essa circunstância, antecipa-se, reforça a conclusão de que a mera demora procedimental não basta para preencher os pressupostos da intimação do artigo 109.º do CPTA, sob pena de se banalizar um meio processual concebido para situações de urgência qualificada e indispensabilidade absoluta.
18. No caso vertente, resulta demonstrado que o Autor é cidadão brasileiro, residente em território nacional há mais de cinco anos, tendo apresentado, em 16/08/2024, pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa por via da naturalização, o qual permanece pendente. Subsequentemente, em 19/05/2025, deduziu a presente intimação. Como fundamentos para a instauração do presente processo, invocou a caducidade formal do título de residência, a existência de cláusula contratual que condiciona a manutenção do vínculo laboral à validade desse título, dificuldades habitacionais e a impossibilidade de acesso a crédito bancário, alegando que apenas uma decisão urgente e definitiva que imponha ao Demandado, ora Recorrido, a apreciação do pedido de nacionalidade permitirá assegurar a tutela dos seus direitos fundamentais.
19. À luz do enquadramento constitucional e jurisprudencial previamente delineado - designadamente a distinção estabelecida pelo Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 599/2005) entre o direito fundamental à cidadania e a mera expectativa jurídica de quem pretende adquiri-la por naturalização -, recai sobre o Recorrente o ónus de alegar e demonstrar factos concretos que evidenciem, cumulativamente, a indispensabilidade de uma decisão jurisdicional imediata e definitiva e a existência de urgência qualificada, nos termos do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Incumbe-lhe, nos termos dos artigos 342.º do Código Civil e 5.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, provar que a sua pretensão consubstancia um ou vários “direitos” cuja tutela jurisdicional efetiva carece de ser assegurada com especial urgência, demonstrando, ainda que sumariamente, a ameaça ou o início de lesão desses direitos, concretizando-os, bem como a indispensabilidade da adoção, pela Administração, da conduta requerida para garantir, em tempo útil, o seu regular exercício.
20. O escopo primordial deste mecanismo processual consiste em dar efetividade ao preceituado no artigo 20.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, que impõe a obrigação de assegurar aos cidadãos procedimentos judiciais céleres e prioritários, aptos a garantir a tutela efetiva e tempestiva contra ameaças ou violações de direitos fundamentais. Esse regime aplica-se, nos termos do artigo 17.º da Lei Fundamental, aos direitos, liberdades e garantias, bem como aos direitos de natureza análoga.
21. Destarte, cumpre salientar que o processo de intimação não se configura, em princípio, como a via adequada para situações em que se verifique apenas a frustração de expectativas jurídicas, como sucede quando os requerentes da nacionalidade portuguesa pretendem ver o seu pedido decidido com prioridade sobre os demais, sem que se demonstre o risco iminente para direitos fundamentais conexos.
22. Embora a cidadania portuguesa constitua um direito fundamental, a sua aquisição por naturalização não se traduz, para quem a requer, num direito subjetivo imediato, mas antes numa posição jurídica condicionada à verificação dos pressupostos legais e à decisão administrativa favorável. Assim, o reconhecimento da natureza fundamental do direito não implica, por si só, a automaticidade da intimação. Esta apenas se justifica quando a falta de decisão comprometa, de forma iminente e irreversível, o exercício útil de direitos fundamentais conexos, não sendo possível assegurar essa tutela por meios ordinários.
23. A legitimidade do recurso ao processo de intimação para salvaguardar o direito à nacionalidade dependerá sempre das circunstâncias concretas do caso em concreto. A utilização deste mecanismo exige a prova rigorosa de que, sem uma decisão definitiva e imediata, ocorrerá uma lesão irreversível de direitos fundamentais conexos, não bastando alegações genéricas de demora administrativa.
24. Cumpre ainda sublinhar que situações de urgência, suscetíveis de justificar a intimação, devem estar inequivocamente caracterizadas, e que têm de revelar um risco efetivo e grave para direitos fundamentais, e não apenas dificuldades decorrentes da morosidade administrativa ou da sobrecarga dos serviços competentes.
25. Como já se deixou exposto, o direito à nacionalidade, qualificado como direito, liberdade e garantia, não se compadece com tutela meramente provisória, própria do processo cautelar. Daqui não resulta, porém, que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (art. 109.º do CPTA) seja automaticamente idónea em qualquer litígio sobre nacionalidade: a sua utilização exige prova rigorosa de que, sem decisão imediata e definitiva, se verificará lesão irreversível de direitos fundamentais conexos. É nesta exata perspetiva - delimitar quando o recurso à intimação se justifica - que é oportuno convocar novamente o Acórdão do STA de 26/09/2024 (Proc. 02630/23.3BELSB).
26. No referido Acórdão, estando igualmente em causa a demora procedimental num pedido de aquisição da nacionalidade, o STA admitiu excecionalmente a intimação por considerar suficientemente caracterizada a urgência: (i) o Autor era doente oncológico, e (ii) a própria Administração reconhecia a gravíssima carência de meios e o “aumento avassalador de pedidos”, com impacto na impossibilidade de cumprir prazos e num atraso cada vez maior na decisão. Sublinhou-se ainda que a não residência em território nacional “não releva” para aferir a idoneidade do meio, relevará, quando muito, para o mérito. E, quanto ao critério jurídico, o STA reiterou que, por regra, a intimação não é o meio normal para reagir contra a inércia ou demora; contudo, se dessa inércia resulta que um ou mais DLG estão a ser lesados ou na iminência de o ser e se torna indispensável e urgente tutelá-los a título principal, então justifica-se a intimação.
Lê-se nesse acórdão que: «Por regra, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é o meio normal adequado para reagir contra a inércia da Administração ou a demora procedimental. Contudo, se tal inércia ou demora (…) deixa o requerente numa situação concreta em que um ou mais dos seus direitos, liberdades ou garantias estão a ser lesados ou na iminência de o serem e é indispensável e urgente tutelá-los a título principal, justifica-se recorrer à intimação.»
27. A situação que está em causa nos presentes autos apresenta, porém, contornos diversos. No caso, o Recorrente é um cidadão brasileiro, residente em Portugal há mais de cinco anos, que apresentou um pedido de aquisição da nacionalidade por naturalização em 16/08/2024, que estava pendente à data em que intentou a presente intimação. O mesmo alegou como como fundamentos para a prolação de uma decisão urgente, a caducidade formal do seu título de residência, a existência de cláusula laboral que condiciona a manutenção do vínculo à legalidade da sua permanência, dificuldades habitacionais e impossibilidade de acesso a crédito.
26. Essas razões, ainda que relevantes no plano socioeconómico, não evidenciam, com o grau de especificidade e prova rigorosa exigidos pelo art. 109.º do CPTA, uma lesão atual ou iminente e irreversível de direitos fundamentais que não possa ser evitada ou reparada por meios próprios (jurisdicionais ou administrativos) distintos da intimação da Administração para que decida o pedido de nacionalidade.
27. Diversamente do quadro fáctico subjacente ao Acórdão de 26/09/2024- em que a doença oncológica do requerente, conjugada com a deterioração estrutural da capacidade decisória do serviço, configurava uma urgência material qualitativamente distinta-, nos presentes autos invocam-se, essencialmente, repercussões de índole patrimonial ou profissional, bem como um problema de regularidade documental cuja natureza- a verificar-se esse problema- se revela, em princípio, transitória e suscetível de regularização pelos meios próprios, não se demonstrando a existência de risco concreto de dano irreversível atinente ao núcleo essencial do direito fundamental à aquisição da nacionalidade.
28. Por conseguinte, o juízo de idoneidade firmado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26/09/2024, quanto à adequação do mecanismo da intimação, não é transponível para a presente situação, porquanto se está perante um quadro fáctico substancialmente distinto.
29. Como bem reconheceu o Tribunal a quo, o Recorrente residia em Portugal há mais de cinco anos e, contrariamente ao alegado, não se encontrava indocumentado, beneficiando, aliás, das prorrogações legais da validade do título de residência (cf. DL n.º 41-A/2024 e DL n.º 85-B/2025).
30. Não obstante não ser ainda titular da nacionalidade portuguesa, o Recorrente, por ser residente no território nacional, goza dos direitos reconhecidos aos cidadãos portugueses e está igualmente sujeito aos deveres que sobre estes impendem, nos termos do artigo 15.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, com as ressalvas previstas no n.º 2 do mesmo preceito.
30. Ainda que se verificasse uma situação de indocumentação do Recorrente - o que não ocorre-, resultante da falta de decisão tempestiva por parte da AIMA relativamente a um eventual pedido de atribuição ou prorrogação de autorização de residência, incumbia ao Recorrente reagir contra essa inércia administrativa, podendo, para o efeito, lançar mão do mecanismo de intimação previsto no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.
31. A este respeito, relembre-se o Acórdão proferido no processo n.º0741/23.4BELSB, que uniformizou jurisprudência nos seguintes termos:
«Estando em causa o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela Constituição da República Portuguesa e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência por parte da Administração, a garantia do gozo de tais direitos não se compagina com uma tutela precária, traduzida na atribuição de uma autorização provisória, antes reclama uma tutela definitiva, pelo que o meio processual adequado é o processo principal de intimação previsto nos artigos 109.º a 111.º do CPTA.»
32. A referida uniformização de jurisprudência diz respeito aos pedidos de autorização de residência e não diretamente a pedidos de nacionalidade, ainda que os critérios do art. 109.º (indispensabilidade, urgência qualificada e subsidiariedade face à tutela cautelar) sejam transponíveis quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias. Resulta dessa jurisprudência que perante uma situação de indocumentação decorrente da inércia administrativa na emissão de decisão sobre um pedido de autorização de residência que tenha sido requerido, assiste ao interessado o direito de usar o mecanismo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, para obter a condenação da Administração a decidir o pedido apresentado por estar em causa a legalização da sua permanência em território nacional, e a afetação de direitos fundamentais que decorrem dessa situação para quem nela se encontre.
33. No caso sub judice, está em causa a aquisição da nacionalidade por naturalização, regulada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, e pelo Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (DL n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro), nas redações vigentes, relativamente a cidadão estrangeiro com residência prolongada em Portugal.
34. Sucede que na situação em apreço, o Recorrente não alegou factos com densidade suficiente para legitimar o recurso à intimação prevista no art. 109.º, n.º 1, CPTA, isto é, factos que traduzam um perigo atual e iminente de lesão irreversível de direitos fundamentais, como, por exemplo, a privação de tratamento médico vital por falta de cobertura documental não suprível pelas prorrogações legais da autorização de residência, risco imediato de expulsão sem possibilidade de renovação ou situação de desproteção familiar crítica, de modo a evidenciar que nenhuma outra via (cautelar ou ordinária) seria eficaz em tempo útil.
35. No caso, o Recorrente nem sequer se encontra indocumentado, pois os títulos de residência foram prorrogados/aceites por força do DL n.º 41-A/2024, com validade até 30/06/2025 e aceitação posterior mediante prova de agendamento, e, subsequentemente, do DL n.º 85-B/2025, que prorrogou automaticamente a validade das autorizações até 15/10/2025, admitindo, após essa data, aceitação mediante comprovativo de pagamento da renovação (AIMA), com validade de 180 dias.
36. Por outro lado, as dificuldades laborais, habitacionais ou de acesso ao crédito, embora compreensíveis, não bastam para evidenciar uma situação de perigo atual e iminente de lesão irreversível que justifique a intimação.
37. Não vem demonstrado que a ausência de uma decisão imediata sobre a condenação da entidade demandada a decidir o pedido de aquisição de nacionalidade apresentado pelo aqui ora Recorrente, acarrete a violação irreversível de um direito, liberdade ou garantia que não possa ser acautelado por via de uma ação ordinária. Também não se evidencia que a ausência de decisão imediata comprometa, de forma iminente e material, o exercício útil de um direito, liberdade ou garantia do Recorrente.
38. Note-se que pese embora não seja titular da nacionalidade portuguesa, o Recorrente goza dos direitos conferidos aos cidadãos nacionais nos termos do art. 15.º, n.º 1, CRP, ressalvadas as exceções do n.º 2, o que mitiga o risco de ocorrência de uma lesão irreversível dos seus DLG enquanto aguarda por uma decisão sobre o pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa, quer no procedimento, quer, se necessário, em ação ordinária. Aliás, não foi alegada a perda irreversível de faculdades de exercício do direito à nacionalidade nem uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar que comprometa a sobrevivência imediata.
39. Cumpre ainda assinalar que o Recorrente não se encontra privado da nacionalidade que possui (brasileira), pelo que não é um apátrida. No caso, está apenas em causa a demora procedimental na decisão do pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa. Logo, não se discutem, nesta dimensão, direitos fundamentais inerentes à cidadania portuguesa (art. 26.º, n.º 1, CRP) em termos que reclamem uma decisão jurisdicional imediata.
40. Não se verificando uma situação de urgência qualificada nem a indispensabilidade da prolação de uma decisão urgente e definitiva, mostra-se adequada a via ordinária, ou seja, a ação administrativa de condenação à prática de ato devido (arts. 66.º e ss., CPTA).
41. A indispensabilidade da intimação deve ser demonstrada situacionalmente, incumbindo ao interessado provar, ainda que sumariamente, que só a procedência do meio urgente lhe proporcionará o exercício efetivo do direito, sob pena de perda irreversível de faculdades, ponderado o “tempo justo” entre a urgência e a necessária ponderação administrativa.
42. A mera referência aos prazos procedimentais do art. 41.º do RNP não basta para fundar uma urgência qualificada. Esses prazos ordenam o procedimento e responsabilizam a Administração, permitindo uma reação contenciosa à sua inércia (art. 13.º CPA), mas não implicam a preclusão do resultado material, ou seja, da aquisição da nacionalidade. O ordenamento constitucional e legal não consagra um prazo substantivo de caducidade do acesso à nacionalidade por naturalização, pelo que, também por este prisma, o decurso do tempo não torna automaticamente indispensável uma decisão jurisdicional imediata.
43. Consequentemente, em situações como a dos autos, a intimação não é o meio adequado, mas sim a ação ordinária, para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva, sob pena de se desvirtuar a natureza excecional da intimação. Note-se que no caso não se demonstrou que a apreciação do pedido no âmbito da ação ordinária elimine a utilidade prática de uma eventual condenação a decidir ou deferir o pedido.
44. A não aquisição da nacionalidade portuguesa, por razões imputáveis à Administração, não retira ao interessado o conjunto de direitos reconhecidos pela CRP e pelos instrumentos internacionais vinculativos para Portugal, que asseguram direitos fundamentais independentemente da nacionalidade ou estatuto legal.
45. Em suma, pese embora o direito à nacionalidade integre o regime de direitos, liberdades e garantias e a tutela provisória se mostre inadequada (por reclamar decisão definitiva), só quando a inércia administrativa comprometa materialmente o exercício útil de direitos fundamentais é que o processo principal urgente de intimação (arts. 109.º-111.º CPTA) pode ser o meio adequado, impondo-se ao requerente alegar e demonstrar, a indispensabilidade e a urgência qualificada.
(…)»
A estas luzes, fica claro que o fulcro de censura da recorrente na sua alegação de que se “encontra, entretanto, em situação irregular na Suíça, sem autorização de residência, sem acesso pleno a trabalho e proteção social, vivendo de empregos precários e com receio de ser detida e deportada, o que configura uma lesão atual e grave da sua dignidade e de vários direitos fundamentais”, não robustece uso do meio.
O discurso fundamentador empregue na decisão recorrida, guiando-se por aquela que é sã interpretação, mostra que assim não acontece em moldes de a recorrente poder lançar mão da intimação, e, volvendo apenas a um reiterar de posição, não o consegue rebater criticamente.
*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Sem custas, por isenção.
[deixa-se consignado que uma eventual desconfiguração da presente peça aquando da inserção no sistema informático não é do nosso domínio]
Porto, 10 de Abril de 2026.
[Luís Migueis Garcia]
[Celestina Caeiro Castanheira]
[Catarina de Sousa Vasconcelos]
|
