Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02214/14.7BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/10/2017

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	RECURSO. FUNDAMENTO.

Sumário:	I) – É de negar provimento ao recurso que deixa incólume um dos fundamentos que autonomamente justificou a decisão recorrida.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	MCGQM
Recorrido 1:	ULSAM – Unidade Local de Saúde do Alto Minho, E.P.E.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu no sentido de ser confirmada a sentença recorrida.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
MCGQM (R. …), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção administrativa especial intentada contra ULSAM – Unidade Local de Saúde do Alto Minho, E.P.E. (Estrada …), na qual a ré foi absolvida da instância por inimpugnabilidade do acto.
A recorrente verte em conclusões do recurso:
I. Por douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, foi a presente acção administrativa especial julgada improcedente por verificação da alegada excepção de inimpugnabilidade contenciosa do acto administrativo em apreço, não podendo a recorrente conformar-se com a douta sentença recorrida, por ser a mesma nula por manifesta omissão de pronúncia, nos termos e para os efeitos do art° 6150^, n° 1, alínea d) do CPC ex vi art° 1º do CPTA.
II. A decisão recorrida enferma de um manifesto erro de julgamento de direito e de facto consubstanciado no facto de a decisão se alicerçar num errado fundamento e aplicação do direito, e por essa razão não terem sido sequer analisadas todas as questões suscitadas no processo, incluindo os pedidos, nem se ter chegado sequer a produzir qualquer tipo de prova.
III. Absteve-se o tribunal a quo de formar convicção no que respeita às pretensões apresentadas pela recorrente, não apreciando os fundamentos para a nulidade do acto administrativo, bem como a nulidade de todo o procedimento de avaliação do SIADAP 3, levado a cabo pela recorrida, para o ano de 2012, por violação dos artigos 64º, 69º, n° 3, 4 e 5, 70º, n°1, 71° e 72º, nº 1 e 2 da Lei n° 66-B/2007, de 28 de Dezembro.
IV. A avaliação a que a recorrente foi sujeita referente ao período de 01/07/2012 a 31/12/2012, foi alvo de uma série de vícios, distorções e faltas insanáveis, culminando em decisões que atentam expressamente contra os direitos da recorrente, constitucionalmente protegidos: inexistência de reunião de avaliação; falsificação de data aposta na ficha de avaliação de desempenho; não validação da avaliação proposta; falta de fundamentação da avaliação; inexistência de audiência da trabalhadora quanto à nova proposta de avaliação; harmonização das propostas, validação de avaliação final e homologação final da mesma, no mesmo dia; comunicação dolosa à trabalhadora da avaliação final; falta de resposta à reclamação da trabalhadora.
V. Há vícios substanciais no procedimento de avaliação que o afectam de forma irremediável levando à sua nulidade, nomeadamente, a falta de conhecimento da A/avaliada da proposta final referenciada no n° 5 do art° 69º da Lei 66-B/2007, de 28/12 e que não pode deixar de configurar uma verdadeira violação do principio da audiência dos interessados, consagrado no art° 100º do CPA, que determina que os interessados sejam ouvidos antes de ser tomada qualquer decisão final, devendo ser informados sobre o sentido provável desta.
VI. Terá ainda de referir-se a violação flagrante dos direitos à informação e consulta do processo legalmente protegidos e consagrados respectivamente nos artigos 61º e 62ºdo CPA, por parte da recorrida, que se furtou de forma clara e repetida a fornecer os elementos do seu processo à recorrente obstando ao exercício dos direitos da recorrente, factos que só poderão ser apurados após produção de prova, negada à recorrente. Assim, como podem tais faltas merecer outra tutela que não a nulidade? (o artigo 133º do CPA ao abrir um elenco a título exemplificativo para actos nulos, não esgota os actos no seu n° 2),
VII. O tribunal a quo fundamentou a decisão no facto de o acto administrativo impugnado, ou seja, a deliberação de 27.5.2014, se tratar de um acto meramente confirmativo do despacho de homologação de 8.5.2013 do Conselho de Administração da ULSAM.
VIII. Tal fundamentação assenta na apreciação de que entre o despacho e a deliberação existe identidade de sujeitos, atendendo à origem da titularidade dos poderes exercidos; de objecto, pois ambos se reportam à avaliação de desempenho da recorrente perante o mesmo quadro factual; e de decisão, sendo que o acto de 27.5.2014 se limitou a reiterar o acto de 8.5.2013.
IX. O tribunal a quo fez uma interpretação errónea dos artigos 46ºe 51º do C.P.T.A.
X. Ao entender que o acto administrativo em apreço é um acto confirmativo, o M° Juiz a quo confere uma validade ao acto administrativo praticado em 8.5.2013, que este de facto não possui.
XI. Aliás, só poderia tal conclusão ser alcançada após análise dos factos e provas carreados para o processo, e análise das questões colocadas pela recorrente, no pedido, ao requerer-se a nulidade de todo o procedimento de avaliação do SIADAP 3, levado a cabo pela recorrida, para o ano de 2012, por violação dos artigos 64º,69º, n°3, 4 e 5, 70, nº1, 71º e 72º, n° 1 e 2 da Lei n° 66-B/2007, de 28 de Dezembro, onde é também suscitada, neste âmbito, a nulidade do despacho de homologação de 8.5.2013.
XII. Assim, uma análise sucinta, sem atender verdadeiramente à força do princípio do contraditório por falta de produção de prova, impossibilita que possa o tribunal abster-se a priori de analisar o pedido, referindo-se ao primeiro despacho de homologação como se de um acto administrativo válido se tratasse.
XIII. Assim, não pode entender-se que possa o tribunal a quo, sem mais, apreciar a confirmatividade de um acto posterior alegadamente de fundamentação e conteúdo idêntico a um acto anterior, desvalorizando a natureza do próprio acto e do vício imputado ao acto administrativo.
XIV. Além disso, ambos os actos produzem efeitos na esfera jurídica da recorrente, lesivos de direitos fundamentais.
XV. Ao obter uma avaliação final de desempenho adequado, decorrente de um processo avaliativo deficiente e fendo de nulidades, além de que alicerçado em factos que não fazem transparecer a qualidade do trabalho da recorrente, privam esta de uma série de direitos, ofendendo a sua dignidade profissional.
XVI. Assim, a decisão da recorrida de conferir à recorrente uma classificação de desempenho adequado, obsta à progressão na carreira, ao aumento salarial e subsequente reforma a auferir pela recorrente, bem como o direito a adquirir férias extra.
XVII. Entende-se então que são nulos, por força do art. 133º, n.° 2, al. d) do Código de Procedimento Administrativo, os actos administrativos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, como sendo, o direito ao trabalho, à segurança no emprego e a uma retribuição justa, previstos expressamente nos artigos 58º, 53º e 59° da CRP.
XVIII. De tudo o exposto se conclui que outra poderia ser a decisão caso o tribunal a quo permitisse a produção de prova, através da realização da audiência de julgamento, podendo debruçar-se sobre todos os pedidos peticionados pela recorrente, assim se fazendo justiça.

A recorrida termina a suas contra-alegações com a seguinte síntese:

A) O acto administrativo que a Autora, ora Recorrente, pretende impugnar é processual inimpugnável por manifestamente extemporâneo;

B) O acto administrativo em equação é meramente confirmativo de um acto anterior;

C) Não existiu qualquer omissão de pronúncia por parte do Tribunal a quo, tendo este analisado factual e juridicamente tudo o que lhe competia, face à inimpugnabilidade do acto administrativo.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer, opinando pela inexistência da apontada nulidade de pronúncia e alinhando com a decisão recorrida a respeito da inimpugnabilidade do acto por relação de confirmatividade.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, tidos como provados na sentença recorrida:
1. Em reunião de 8.5.2013 do Conselho Coordenador da Avaliação (CCA) da Unidade Local de Saúde do Alto Minho deliberou:
“As avaliações com menção de desempenho relevante, não foram validadas, por ultrapassarem a cota disponível do respetivo serviço e avaliador, por ordem decrescente da nota inicialmente apresentada, tendo sido atribuída a menção de desempenho adequado, correspondente a 3,99, aos seguintes trabalhadores em RCTFP:
[…]
MCGQM”.
– fls. 16 e ss. do pa.
2. Por despacho de 8.5.2013 o Conselho de Administração da ULSAM homologou a deliberação do CCA da mesma data. – cfr. doc. de fls. 28 do pa.
3. A A. foi notificada da decisão referida no ponto anterior em 19.6.2013. – cfr. doc. de fls. 28 do pa apenso aos autos.
4. Em 28.6.2013 a A. apresentou requerimento indicando que “tendo tomado conhecimento da sua avaliação de desempenho após homologação [..] vem […] requerer, nos termos e para o efeito previsto no art.º 72.º e 70.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro […] se digne providenciar para que o seu processo de avaliação seja submetido à apreciação da Comissão Paritária” e peticionando que a “reclamação seja procedente”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. – cfr. doc. de fls. 49 e ss. do pa apenso aos autos.
5. Em 1.11.2013 e 19.12.2013 a Comissão Paritária reuniu entendendo não poder emitir parecer,quanto ao requerimento da A., por falta de elementos. – cfr. doc. de fls. 55 e 58 do pa.
6. Em 27.5.2014 o Conselho Coordenador de Avaliação deliberou, relativamente à reclamação da A., “Considerando a ata n.º 3 do CCA do dia 8 de maio de 2013 e o constante nas atas da Comissão Paritária datadas de 01 de novembro e 19 de dezembro de 2013, o CCA reitera a decisão constante na ata n.º 3, não validando a avaliação com menção de “desempenho relevante”, por ultrapassarem a cota disponível do respetivo serviço e avaliador, por ordem decrescente da nota inicialmente apresentada, tendo sido atribuída a menção de desempenho adequado, correspondente a 3,99, aos seguintes trabalhadores em RCTFP: MCGQM”. – cfr. doc. de fls. 61 do pa.
7. Em 11.7.2014 foi remetido email à A. do qual consta:
Exma. Sr. MCGQM
Relativamente ao requerimento apresentado por V.Ex.ª aonde solicita que o processo de avaliação referente ao ano de 2012 seja submetido à apreciação da Comissão Paritária, informa-se da decisão do conçelho coordenador de avaliação, na reuníão de 27 de maio de 2014:
Considerando a ata nº3 do CCA do dia 8 de maio de 2013 e o constante nas atas da Comissão Paritária datadas de 01 de novembro e 19 de dezembro de 2013, o CCA reitera a decisão constante na ata nº 3 de 8 de Maio de 2013, não validando a avaliação com menção de “desempenho relevante”, por ultrapassarem a cota disponível do respetivo serviço e avaliador, por ordem decrescente da nota inicialmente apresentada, tendo sido atribuída a menção de desempenho adequado, correspondente a 3,999, aos seguintes trabalhadores em RCTFP: MCGQM
Atentamente,
AA
Técnica Superior
T.258…
- cf. doc. de fls. 62 do pa.
8. Em 2.8.2013 a A. foi notificada por correio registado com aviso de receção da decisão “do Conselho Coordenador da Avaliação na reunião de 08 de maio de 2013, a qual consta da ata n.º 3/2013 e que a seguir se transcreve” – cfr. doc. de fls. 53 e ss do pa.
9. A presente ação foi instaurada em 9.10.2014. – cfr. doc. de fls. 2 dos autos.

O mérito da apelação:
→ A nulidade
A recorrente tem como manifesta a nulidade da sentença por omissão de pronúncia (art° 615º, n° 1, alínea d) do CPC).
Mas o que é manifesto é que ela inexiste.
Efectivamente, o artigo 615º, nº 1, d), do CPC, comina com a nulidade a sentença em que o juiz “deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar ou conheça de outras de que não podia tomar conhecimento.”.
Contudo, “a sentença conhece, em primeiro lugar, das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância” (art.º 608º, nº 1, do CPC); depois, certo também é que o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras” (art.º 608º, nº 2, do CPC).
No caso, excepcionada a inimpugnabilidade do acto, a questão teria de ser apreciada, e foi-o, conduzindo, na sua procedência, à absolvição da instância.
Melhor ou pior que tenha sido alcançado tal julgamento, não retira que é afirmada circunstância obstativa ao conhecimento de mérito.
Assim, «Não ocorre nulidade da decisão a quo por omissão de pronúncia: tendo o tribunal a quo dado como verificada circunstância legalmente obstativa do conhecimento do mérito de tal acção, absolvendo o Demandado da instância, não lhe era exigível que entrasse na apreciação do mérito ou fundo da acção, antes ficando prejudicada a pronúncia sobre os alegados vícios imputados ao questionado acto. Aliás, fazê-lo representaria a prática de actos incompatíveis com a natureza e consequências das excepções dilatórias, bem como inúteis (artigos 288.º e ss e 130.º do CPC).» – Ac. deste TCAN, de 22-05-2015, proc. nº 00470/13.7BECBR.
Olhando para todo o urdido enredo do recurso à volta da afirmação desta nulidade, só pode ter-se como “insubsistente a argumentação desenvolvida em torno da verificação das ilegalidades e da necessidade de produção de prova porquanto nem a decisão judicial recorrida procedeu à análise dos fundamentos materiais de ilegalidade assacados ao ato administrativo impugnado e, como tal, não poderia ter incorrido nesse erro, nem em decorrência dos efeitos que derivam da procedência da exceção (…) cumpre ao Tribunal entrar na apreciação de referidos fundamentos materiais de ilegalidade e da necessidade de produção de prova sobre realidade factual que integre tais fundamentos, sendo certo que a realidade factual que releva para o conhecimento da matéria de exceção não se mostra carecer de qualquer instrução probatória por controvertida” (Ac. deste TCAN, de 08-02-2013, proc. nº 00235/11.0BEPNF).
→ De fundo
A recorrente tudo circunda na pressuposição única de que «O tribunal a quo fundamentou a decisão no facto de o acto administrativo impugnado, ou seja, a deliberação de 27.5.2014, se tratar de um acto meramente confirmativo do despacho de homologação de 8.5.2013 do Conselho de Administração da ULSAM».
Mas mal o faz.
No labor do juízo alcançado quanto à inimpugnabilidade do acto, o tribunal “a quo”, depois de anteceder análise pormenorizada, concluiu:
«(…)
resulta que a A. considera que o ato administrativo impugnável corresponde ao email de 11.7.2014 remetido pela técnica superior pelo qual é informada do teor da deliberação do conselho coordenador de avaliação de 27.5.2014 e é este “ato administrativo emitido […] assinado por uma Técnica Superior dos Serviços de Recursos Humanos da R., que comunica à A. anterior decisão tomada pelo Conselho Coordenado de Avaliação (adiante designado por CCA) de não validação da avaliação da A., do ano 2012, com a menção de desempenho relevante” que a A. afinal peticiona a nulidade.
Dispõe o art. 51.º, n.º 1 do CPTA que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
“O conceito de acto contenciosamente impugnável traz pressuposta a definição legal de ato administrativo que provém do art. 120.º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa.
São externos os actos que produzem efeitos jurídicos o âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa.”, cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007, pág. 307.
A impugnabilidade depende, por isso, desde logo, de estarmos perante um ato administrativo, ou seja, um ato com um conteúdo decisório. Ora, não é esse o caso do “ato” de 11.7.2014 da técnica superior pois que, como a própria A. reconhece, se trata da mera comunicação do teor daquele que é o ato administrativo, ou seja, a deliberação de 27.5.2014 do Conselho Coordenador de Avaliação que incidiu sobre a reclamação da A.
Daqui resulta que não constituindo o ato, que é identificado pela A. como sendo objeto dos autos, um ato administrativo mas apenas um ato de notificação, de comunicação, que não tem um conteúdo decisório idóneo a “produzir uma transformação jurídica externa”, nos termos do art. 120.º do CPA, naturalmente que não é o mesmo impugnável.
(…)»
Continuando o seu discurso fundamentador, logo conjecturou, em termos que ao adiante desenvolveu em alicerce de resposta negativa dada, que:
«(…)
Poder-se-ia, todavia, admitir que face ao teor do ponto 60 da sua pi, e ao ponto 2 da resposta às exceções, a A. pretendia verdadeiramente impugnar a deliberação de 27.5.2014 do Conselho Coordenador de Avaliação. Sucede que este ato não corresponde, também, a um acto administrativo impugnável.
(…)»
É de linear leitura que com toda a assertividade se teve como acto objecto da impugnação deduzida pela autora o “email de 11.7.2014 remetido pela técnica superior pelo qual é informada do teor da deliberação do conselho coordenador de avaliação de 27.5.2014 e é este “ato administrativo emitido […] assinado por uma Técnica Superior dos Serviços de Recursos Humanos da R., que comunica à A. anterior decisão tomada pelo Conselho Coordenado de Avaliação (adiante designado por CCA) de não validação da avaliação da A., do ano 2012, com a menção de desempenho relevante”.
E com relação a ele – e desligado de qualquer razão de confirmatividade - se verteu o julgamento de inimpugnabilidade (por não constituir acto administrativo), levando à decretada absolvição da instância.
Só subordinadamente, explorando a hipótese de um outro entendimento, a sentença teve de hipótese a absolvição da instância por atenção à “deliberação de 27.5.2014 do Conselho Coordenador de Avaliação”.
Só quanto a esta se levantando o que é pomo de discórdia do/no recurso, a inimpugnabilidade com alicerce numa dita relação de confirmatividade .
A recorrente abraça todo o esforço recursivo em torno e em função deste último ponto.
Apenas.
Olvidando aquela que em primeira linha foi a “ratio decidendi”.
Ora, como se sumaria no Ac. do STA, de 12-07-2006, proc. nº 0136/06 :
I - O objecto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e os seus fundamentos.
II - Se as alegações do recorrente apenas atacaram validamente um dos dois fundamentos jurídicos em que se sustentou a sentença recorrida (ainda que incluídos no mesmo vício) deixando inatacado o outro, permitiram que a decisão nela contida se consolidasse na ordem jurídica (art.ºs 671, n.º 1, e 677 do CPC).
Ou, numa outra formulação, eventualmente reputada (consoante a perspectiva) mais acomodada à alternatividade (sem abandono da subalternização) enunciada na decisão recorrida (cfr., entre outros, os Acs. do STA, de 09-01.2013, procs. nºs. 01346/12, 01350/12, e 01352/12):
I - A pluralidade de fundamentos autónomos de uma decisão equivale a uma pluralidade de proposições decisórias convergentes para o mesmo resultado.
II - Em princípio, qualquer recurso só poderá ter sucesso se atacar, com êxito, todos os fundamentos jurídicos que imediata e autonomamente sustentem a decisão criticada, constituindo um seu antecedente lógico necessário.
Donde – concedendo (na certeza de que esta admissão não reverte em excesso) até, no caso, pelo umbilical nexo com que a questão foi colocada (ligada apenas a um dos fundamentos), que se pudesse/possa sustentar refluir prejuízo inclusive para a apreciação da invocada omissão de pronúncia – resulta a improcedência do recurso, já que, ficando incólume a absolvição da instância ditada pela primordial razão, “a antecipada certeza de que a acção está votada ao malogro - e que o aresto recorrido não pode ser revogado nesse ponto fundamental - exclui e dispensa, até por razões lógicas, a apreciação de quaisquer outros temas, assim remetidos a um estatuto de total irrelevância dentro da actividade de revisão inerente ao recurso.” (cfr. Ac. do STA, de 28-01-2016, proc. nº 01397/15) [ou, num outro modo, “havendo a sentença de manter-se com base num dos fundamentos, torna-se inútil – e, por isso, proibido (cfr. art. 130.º do CPC) – conhecer do recurso que ataca o outro fundamento” (Ac. do STA, de 03-11-2016, proc. nº 01407/15)].
[«Decididas na sentença recorrida duas questões que autonomamente conduzem à absolvição do réu da instância, e apenas atacada no recurso a decisão sobre uma delas, será inútil conhecer do objecto do recurso» - Ac. deste TCAN, de 25-10-2013, proc. nº 00123/12.3BECBR]

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.

Porto, 10 de Fevereiro de 2017.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa