| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I.RELATÓRIO
1.1. AA, intentou a presente ação administrativa contra o MUNICÍPIO DE VILA POUCA DE AGUIAR, pedindo a anulação do despacho do senhor Vereador do Pelouro com poderes delegados proferido a 11/12/2019, no âmbito do processo administrativo nº ...8, que ordena a reposição da situação no estado anterior da obra “construção de muro e colocação de portão”, o qual foi notificado à Autora no dia 19 de dezembro de 2019 ou, subsidiariamente, a declaração de nulidade do mesmo despacho.
Para tanto alegou, em síntese que, o despacho em causa é nulo por violar o seu direito de propriedade privada constante do art.º 62 Constituição e por ausência de forma legal que sustente o procedimento.
O referido despacho não concretiza a razão pela qual o Réu considera os espaços em causa como do domínio público, nem o fundamento probatório em que se sustenta, não havendo qualquer prova em como a construção do dito muro ocupe espaço do domínio público, assacando-lhe, inclusivamente, falta de fundamentação.
1.2. Citado, o Réu contestou, impugnando a versão dos factos apresentada pela Autora, sustentando, em síntese, que o despacho impugnado é plenamente válido, uma vez que a colocação de paus, arames, pedras ou outros obstáculos num caminho que obste à sua utilização pelo público em geral, como no caso, constitui um ato ilegítimo de turbação.
Nos termos do artigo 21.º do DL 280/2007, de 07/08 impunha-se-lhe que tivesse proferido o ato impugnado, determinando a autora á reposição da situação no estado em que o caminho se encontrava antes da ocupação levada a cabo com a implantação do muro e portão em causa.
O caminho ocupado, é um caminho público uma vez que, conforme a jurisprudência um caminho será público quando se verifique que o mesmo está no uso direto e imediato do público e que a sua utilização é imemorial, pelo que, verificando-se esses requisitos, impunha-se-lhe que garantisse o acesso público da generalidade da população ( art.º 25.º do referido DL).
Pugna pela improcedência da ação.
1.3. Por despacho de 24/03/2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela determinou a suspensão da instância, nos seguintes termos:
«(…) o despacho impugnado consiste, para além da sua fundamentação, numa ordem de reposição da situação no estado anterior da obra de construção de um muro e colocação de um portão no Lugar ..., freguesia ..., concelho ....
Por outro lado, considerando a causa de pedir, a questão controvertida principal prende-se com a atribuição da dominialidade do terreno onde foi construído esse muro e colocado o referido portão, uma vez que a Autora alega que o mesmo lhe pertence e a Entidade Demandada que se trata de domínio público.
Nesse sentido, a questão da definição da titularidade da coisa imóvel aqui em causa assume natureza prejudicial relativamente ao objeto da causa, uma vez que a solução jurídica da mesma depende daquela questão prévia.
Ora, como decorre do artigo 1311º do Código Civil, a defesa da propriedade faz-se através da ação de reivindicação, mediante a qual o proprietário pode exigir judicialmente de qualquer possuidor ou detentor da coisa o reconhecimento do seu direito de propriedade e a consequente restituição do que lhe pertence.
Contudo, a competência material para a apreciação da ação de reivindicação pertence aos Tribunais Judiciais, como resulta, entre outros, dos Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 20/11/2014 - Proc. nº ...4-70, de 26/01/2017 – Proc nº 052/14 e de 24/05/2017 – Proc. nº ...7.
E, como decorre do artigo 15º, nº 1 do CPTA, “quando o conhecimento do objeto da ação dependa, no todo ou em parte, da decisão de uma ou mais questões da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie”.
Todavia, a suspensão fica sem efeito se a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta no prazo de dois meses ou se ao respetivo processo não for dado andamento, por negligência das partes, durante o mesmo prazo, devendo, nesse caso, prosseguir o processo do contencioso administrativo e a questão prejudicial ser decidida com efeitos restritos ao mesmo (cfr. n.os 2 e 3 do mesmo preceito legal).
Como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, em anotação à referida disposição legal (in Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Coimbra, Almedina, 2017), “constitui questão prejudicial a questão que, sendo da competência de outro tribunal, se revele essencial para a apreciação do fundo da causa e possa, por si só, modificar a situação jurídica que tenha de ser dirimida na decisão a proferir (Acórdão do STA de 3 de julho de 2003, Processo nº 648/03). É o que, v.g., sucede quando se coloque a questão da titularidade do direito de propriedade sobre um bem acerca do qual exista litígio ou controvérsia entre as partes no âmbito da relação jurídica submetida ao tribunal administrativo (Acórdão do STA de 3 de março de 1994, Processo nº 30248).
“(…) Na hipótese considerada neste artigo 15º, é o juiz que remete as partes para um tribunal de diferente jurisdição para dirimir uma questão prejudicial que não é da sua competência, suspendendo para esse efeito a instância. E, no caso de o processo dever prosseguir no contencioso administrativo, por aplicação do disposto nos n.ºs 2 e 3, o juiz decide a questão prejudicial no próprio processo, a título incidental, por ela ser necessária à apreciação da causa dependente”.
Isto posto, atendendo aos motivos acima explanados, decide-se, ao abrigo do artigo 15º, nº 1 do CPTA, suspender a instância até à prolação de decisão, com trânsito em julgado, do tribunal competente sobre a questão da titularidade do terreno onde foi construído o muro de vedação e colocado o portão por parte da Autora, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 2 e 3 do mesmo preceito legal.
Nessa medida, aguardem os autos pelo prazo de dois meses, devendo a Autora informar, até ao final desse período, se propôs entretanto a ação judicial respetiva.
Notifique.
Mirandela, 24 de março de 2021.».
1.4. Inconformada com o teor deste despacho, a Autora interpôs recurso de apelação.
1.5. Por decisão proferida em 17/05/2021, a 1ª Instância não admitiu o recurso de apelação interposto pela Autora, tendo aquela reclamado dessa decisão para o TCAN.
1.6. Por decisão da relatora proferida em de 09/03/2022, a reclamação foi julgada procedente constando o seu dispositivo do seguinte teor:
«Nestes termos, em face do exposto, julga-se a presente reclamação procedente e em consequência, após trânsito, requisite ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, a subida do processo a este tribunal, devendo o Tribunal a quo fixar a espécie e o efeito que compete a tal recurso e logo que decorrido o prazo para apresentação de contra-alegações ou logo que as mesmas sejam juntas.
Custas da reclamação pela reclamante, porquanto, apesar de ter obtido vencimento a reclamada não deduziu oposição, não sendo, por isso vencida, acabando por ser a reclamante quem retirou proveito da procedência da presente reclamação- artigo 527.º, n.º1 do CPC.
*
Notifique.»
1.7. No recurso interposto pela Apelante contra o despacho de 24/03/2021, a mesma formulou as seguintes Conclusões:
«1.º - Entende a Recorrente que a acção de reivindicação aludida do despacho sub judice deve ser intentada, não pela mesma, mas sim pelo Réu MUNICÍPIO ....
2.º - O R. Município, com a instauração do processo/procedimento administrativo contra a ora Recorrente, invoca como fundamento o facto de que a área onde a A. tem implantado o portão e os muros, é pertença do domínio público, entendendo, como tal, que a mesma não pode ser ocupada por terceiros, neste caso, pela A..
3.º - Em momento algum do seu extenso processo administrativo o Município demonstrou essa dominialidade pública.
4.º - Existe uma evidente nulidade do processo/procedimento administrativo que deveria ter sido apreciado pelo TAF a quo.
5.º - lnexiste qualquer causa onde tal dominialidade se discuta, inexistindo, como tal, qualquer relação de prejudicialidade de causas que imponha a suspensão da instância.
6.º - Caso fosse necessário apurar a dominialidade sobre tal parcela de terreno onde está implantado o portão e os muros, esse ónus não pode ser imposto à recorrente, mas sim ao Município porque é o mesmo que no processo administrativo se arroga como detentor de tal área.
7.º - Entende a recorrente que o despacho sub judice é nulo por violação da lei.
8.º - É ao Município que incumbe a prova de que a área em causa seja do domínio público.
9.º- Não carreando aos autos qualquer prova nesse sentido, deve ser considerado nulo todo o processo/procedimento administrativo.
10.º - Querendo, pode o Município interpor acção judicial contra a recorrente pedindo o reconhecimento do direito de propriedade daquele sobre a área em questão e, nesse processo, fazer provar dessa relação de dominialidade.
11.º - A Recorrente, nos vários processos administrativos e/ou contraordenacionais contra si instaurados pelo R., juntou sempre as escrituras públicas e os registos prediais a seu favor, referentes às várias parcelas adquiridas, demonstrando que toda aquela área, inclusive a área em discussão nestes autos, lhe pertence.
12.º - Foram violados, directa e/ou indirectamente, os mais basilares princípios jurídico-administrativos e, bem assim, os artigos 342.º e 1311.º, ambos do Código Civil, entre outros.
Termos em que,
Nos melhores de direito e com o sempre mui douto suprimento de V.ªs Ex.ªs deve ser revogado o despacho sub judice e ser substituído por um outro em que se decida nos termos predictos.
Assim se fazendo a costumada justiça.»
1.8. O Apelado contra-alegou, formulando as seguintes Conclusões:
«I.
O MUNICÍPIO ..., aqui Recorrido, com a emanação do ato administrativo que determina a cessação do comportamento lesivo e abusivo do interesse público limitou-se a fazer cumprir a obrigação imposta pelo artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto;
II.
A fundamentação da aplicação do ato reside no cumprimento do princípio da legalidade;
III.
A verificação do caracter público do caminho manifesta-se, no caso, pelo seu uso, durante anos, pelos habitantes da aldeia com vista à satisfação de interesses públicos relevantes;
IV.
Tal declaração sempre foi manifestada, quer pelos habitantes da aldeia, quer pela respetiva Junta de Freguesia.
V.
Posto todo o enquadramento factual, tendo ocorrido a execução de um muro de vedação em caminho público, concretamente a ocupação indevida com uma parte de muro de vedação onde assenta o portão e com o próprio portão, era dever da Administração Local salvaguardar a adoção de comportamentos abusivos não titulados que lesassem o interesse público;
VI.
Porque, à administração é imposto o dever de fazer cumprir os princípios invocados pelo Regime Jurídico dos Bens Imóveis dos Domínios Públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais quando colocada em causa a violação desses mesmos princípios.
VII.
No que respeita ao conceito de caminho público, a jurisprudência está atualmente uniformizada, referindo essencialmente como dois os requisitos da dominialidade pública de um caminho de mero interesse local, o seu uso direto e imediato pelo público e a sua utilização por tempo imemorial.
VIII.
Ao Requerido, não pode ser exigida a interposição de uma ação de reivindicação nos termos consignados pela Recorrente.
Nestes termos e nos mais de Direito, doutamente supridos, não deve ser dado provimento ao recurso da Recorrente.»
1.9. O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
1.10. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
*
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento ao considerar como questão prejudicial a questão da aferição da titularidade do espaço onde se encontram implantados o muro e portão em causa e ao determinar à Apelante que instaure a competente ação de reivindicação, quando, na perspetiva da Autora, a ter de ser intentada tal ação, essa obrigação impenderá antes sobre Réu Município.
**
III. FUNDAMENTAÇÃO
B. DE FACTO
3.1.Colhe-se do despacho recorrido, que o Tribunal a quo julgou provada a seguinte facticidade:
1- Em 11/12/2019, o Vereador do Pelouro com poderes delegados, proferiu despacho, no âmbito do processo administrativo nº ...8, do seguinte teor:
[dá-se por reproduzido o documento/imagem constante do original]
2- A Autora foi notificada do mesmo nos seguintes moldes:
[dá-se por reproduzido o documento/imagem constante do original]
**
III.B.DE DIREITO
3.2. A Autora, ora Apelante, intentou a presente ação administrativa de impugnação do despacho proferido pelo Senhor Vereador do Pelouro da Câmara Municipal ..., em 11/12/2019, por via do qual lhe foi ordenado, ao abrigo do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, que procedesse à reposição da situação no estado anterior da obra de construção de um muro e colocação de um portão no Lugar ..., freguesia ..., concelho ..., ou seja, para que procedesse à desocupação do caminho público colocando-o na situação em se encontrava anteriormente a essa construção.
O Réu, ora Apelado, contestou, sustentado a validade do ato, por estar em causa um caminho público e como tal, tendo o mesmo sido vedado à circulação do publico por força daquele muro e portão, tinha o dever de agir, pondo fim a essa situação, como fez, ao abrigo do disposto no art.º 21 do DL n.º 280/2007.
O Senhor juiz a quo proferiu despacho em que brevitais causa considera existir uma questão prejudicial, cujo conhecimento é da ordem dos tribunais comuns e nessa medida determinou a suspensão da instância, ao abrigo do artigo 15.º do CPTA, determinando à Autora que no prazo de dois meses comprovasse nos autos que intentou a competente ação de reivindicação a que alude o artigo 1311.º do CC.
A Apelante não se conformou com o referido despacho assacando-lhe erro de julgamento, por duas ordens de razão: (i) primeiro porque considera não existir nenhuma questão prejudicial que obste ao conhecimento do mérito da ação; (ii) segundo por entender que, a existir essa questão prejudicial, o ónus da prova sobre a titularidade do espaço ocupado com os referidos muro e portão, cabe ao Réu Município, pelo que devia ser sobre o mesmo que devia recair a obrigação de intentar a respetiva ação.
Vejamos
b.1. da inexistência de questão prejudicial
Nos termos do disposto no artigo 15º nº 1 do CPTA, “quando o conhecimento do objeto da ação dependa, no todo em parte, da decisão de uma ou mais questões da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie” (nº 1) ficando a suspensão sem efeito se tal ação não for proposta no prazo de dois meses ou se ao respetivo processo não for dado andamento por negligência das partes (nº 2), situação em que a ação administrativa deve prosseguir, “sendo a questão prejudicial decidida com efeitos a ele restritos” (nº 3), consubstanciando, assim, em tal caso, uma situação de extensão de competência dos tribunais administrativos à decisão de questões prejudiciais pertencentes a outra ordem jurisdicional. Neste sentido, veja-se a jurisprudência que consta, designadamente, dos acórdãos deste TCA Norte de 18/12/2019, Proc. nº 725/19.7BEPNF-S1, e de 31/01/2020, Proc. nº 249/18.0BEPNF.
Entende-se por questão prejudicial aquela que sendo da competência de outro tribunal, seja fundamental para conhecer do fundo da causa e possa « por si só, modificar a situação jurídica que tenha de ser dirimida na decisão a proferir. É o que, v.g., sucede quando se coloque a questão da titularidade do direito de propriedade sobre um bem acerca do qual exista litígio ou controvérsia entre as partes no âmbito da relação jurídica submetida ao tribunal administrativo ( acórdão do STA de 3 de março de 1994, Proc. n.º 030248)»- » -cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in CPTA anotado, 5.ª edição, Almedina, pág. 161 e Ac. do STA de 03/03/2003, Processo n.º 648/03.
Nesta senda, tal como considerou o senhor juiz a quo na decisão recorrida, tendo em conta a causa de pedir, é incontornável que a questão controvertida na presente ação prende-se efetivamente com a atribuição da dominialidade do terreno onde foi construído esse muro e colocado o referido portão, uma vez que a Autora alega que o mesmo lhe pertence e a Entidade Demandada que se trata de domínio público.
Tal questão – relativa “à definição da titularidade a coisa imóvel aqui em causa”- como bem ponderou o Tribunal a quo, assume natureza prejudicial relativamente ao objeto da causa, uma vez que a solução jurídica da mesma depende daquela questão prévia, cujo conhecimento é da competência dos tribunais comuns.
Nesse sentido, o STA pronunciou-se de forma lapidar no já referido acórdão de 03/03/1994, cujo sumário é bem elucidativo e no qual se lê: « Assentando o ato impugnado - deliberação de uma Câmara Municipal que ordenou a demolição, o despejo sumário e a posse de construções efetuadas em terreno, cujo direito de propriedade é controvertido entre o Município e os moradores de tais construções - na falta de licenciamento das obras de tais moradias e na falta de apresentação de título escrito aquisitivo da propriedade - que o Município diz pertencer-lhe e os recorrentes dizem ter adquirido por usucapião e acessão industrial - , nada há a censurar ao despacho recorrido proferido pelo Juiz "a quo" que, no recurso contencioso de anulação do ato impugnado, arguido do vício de erro nos pressupostos de facto, ordena a suspensão da instância nos termos dos arts. 4 n. 2 do ETAF e 276, al. c) e 279 do C.P.C., até que o Tribunal competente se pronuncie, com trânsito em julgado, sobre a questão prejudicial, da propriedade do terreno controvertida entre os recorrentes e a entidade recorrida atenta a complexidade da referida questão prejudicial».
No mesmo sentido veja-se também o Acórdão do STA, de 03/04/2008, proferido no processo n.º 0934/07, em cujo sumário se escreveu: «I - Uma câmara municipal carece de competência para definir, através de acto administrativo, sobre a inclusão num terreno no domínio público, em situação em que um particular defende que ele lhe pertence.
II - O acto administrativo que levou a cabo tal definição, dirimindo um litígio entre a administração e um particular, que cabe aos tribunais decidir, enferma de usurpação de poder, gerador da sua nulidade, nos termos do art. 133.º, nº. 2, alínea a), do CPA.
Sendo controvertida a questão de saber se o espaço/ caminho onde se encontra implantado o muro e colocado o portão, é parte integrante do prédio da Apelante ou constitui parte de um caminho público, e como tal, um bem dominial, e revelando-se essa questão fulcral para a decisão de mérito sobre a validade/invalidade do ato administrativo impugnado, bem decidiu o senhor juiz a quo, quando, ao abrigo do artigo 15º, nº 1 do CPTA, suspendeu a instância até à prolação de decisão, com trânsito em julgado, do tribunal competente sobre a questão da titularidade do terreno onde foi construído o muro de vedação e colocado o portão por parte da Autora, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 2 e 3 do mesmo preceito legal.
Termos em que improcede o presente fundamento de recurso.
**
b.2.do ónus da prova sobre a titularidade do espaço ocupado pela construção do muro e colocação do portão.
Quanto a esta questão resulta da decisão recorrida que o Tribunal a quo considerou impender sobre a Autora, ora Apelante, o ónus da prova quanto à titularidade do espaço ocupado com a construção do muro e colocação do portão, na medida em que expressamente onerou a Autora com a obrigação de informar os autos, no prazo de dois meses, se intentou a competente ação de reivindicação.
Porém, desde já expressamos afigurar-se-nos, salvo o devido respeito, que neste segmento do despacho recorrido, o senhor juiz a quo incorreu em erro de julgamento.
Vejamos.
São atos administrativos, por referência ao conceito que consta do artigo 148.º, n.º1 do CPA « as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos». É o caso do despacho impugnado.
A questão que se coloca, de decidir sobre quem impende o dever de intentar a competente ação nos tribunais judiciais, para que seja decidida a questão prejudicial de saber se o espaço ocupado pela obra de construção de um muro e colocação de um portão no Lugar ..., freguesia ..., concelho ..., é parte de um caminho público ou se integra o prédio da Apelante, depende de saber sobre quem recai o ónus da prova nas ações de impugnação dos atos administrativos quanto aos pressupostos em que o mesmo assenta.
Ora, a este respeito, importa recordar que era recorrente na jurisprudência portuguesa mais tradicional a afirmação de que a Administração tinha a seu favor o princípio da presunção de legalidade dos atos administrativos que proferia - pese embora o mesmo não tivesse consagração legal-, o que implicava a presunção de veracidade dos pressupostos de facto e de direito em que assentava a decisão administrativa.
À luz desse entendimento, era sobre o destinatário do ato administrativo que o pretendesse impugnar que recaía o ónus de «infirmar a veracidade do preenchimento dos respetivos pressupostos»- nesse sentido, veja-se, entre outros, os seguintes Acórdãos do STA: de 06/12/1972, in Acórdãos Doutrinais n.º 146, p.201; de 06/03/1980, in Acórdãos Doutrinais n.º 224/225, p.996, de 24/02/1981, in Acórdãos Doutrinais n.º 236, p.1033; de 13/10/1983, in Acórdãos Doutrinais n.º 265, p.21; de 08/03/1984, in Acórdãos Doutrinais n.º 271, p.850; de 26/01/1988, in Acórdãos Doutrinais n.º 364, p.425;de 01/03/1995, in Apêndice ao D.R. de 18/07/1997.
Como refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha - in Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, pág.424.- era ao « recorrente que cabia o ónus de ilidir essa presunção e, assim, alegar e demonstrar os factos que pudessem conduzir ao reconhecimento da existência de um vício suscetível de determinar a anulação contenciosa do ato. Tal correspondia, por outro lado, à aplicação estrita dos critérios gerais de repartição do ónus da prova que decorriam do estatuído no artigo 342.º do Código Civil, entendendo-se que era ao recorrente que incumbia fazer a prova dos factos constitutivos do direito de anulação que se arrogava» .
Mas essa conceção foi sendo abandonada, quer pela doutrina, quer pela própria jurisprudência. Como nota Carlos Alberto Fernandes Cadilha- in ob. cit., pág.425 e sgts-, «torna-se hoje mais difícil de compreender à luz do novo quadro jurídico-constitucional: em primeiro lugar, a utilização do conceito de relação jurídica administrativa no ordenamento interno português ( artigos 212.º, n.º3, da CRP, 1.º, n.º1 do ETAF, e 9.º, n.º1 do CPTA) pressupõe que o administrado seja entendido como um sujeito autónomo de direito, preenchendo uma posição jurídica que pode considerar-se paralela à da Administração, mesmo nos casos em que esta atua no exercício de um poder de autoridade; (…) por outro lado, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado constitucionalmente ( artigo 268.º, n.º 5 da CRP) abre caminho não apenas a novos mecanismos de tutela jurisdicional, como também à parificação entre os diversos meios processuais…e ao reforço do poder jurisdicional do juiz...fatores que geram uma maior aproximação à jurisdição comum; além disso, o CPTA estabelece hoje um princípio de igualdade entre as partes, pelo qual o legislador procura neutralizar as prerrogativas da Administração no domínio dos litígios que seguem o regime da ação administrativa especial e que visa criar condições para uma efetiva situação de igualdade entre as partes no processo…».
A «afirmação tradicional segundo a qual sobre o impugnante, pelo simples facto de figurar no processo de impugnação na posição formal de autor, recairia, por definição o ónus material da prova dos vícios invocados contra o ato impugnado assenta na indevida acentuação da circunstância de a impugnação ter de ser proposta pelo interessado na anulação do ato»- cfr. Mario Aroso de Almeida, in Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, Almedina, 2012, pág.180.
Ao ónus de impugnação dos atos administrativos desfavoráveis que impendia sobre os respetivos destinatários, tradicionalmente era-lhe associado o ónus material da prova no âmbito do processo impugnatório.
Esta conceção caiu, havendo que «proceder, no domínio do contencioso de impugnação de atos administrativos, a uma interpretação e aplicação das regras gerais sobre o ónus material da prova que atenda à circunstância de que, neste especifico domínio, existe um fenómeno de inversão da situação processual das partes, por comparação com a situação em que elas se encontram colocadas no plano das suas relações jurídicas substantivas.
(…) o processo deve ser deve ser, portanto, encarado como se tivesse sido a Administração a propor a ação, ao praticar o ato, e o autor, no processo contencioso, viesse contestar.»- cfr. Mario Aroso de Almeida, in ob. cit., pág.183.
Importa porém, ter em conta a posição do impugnante no processo, distinguindo as situações em que o mesmo se defende por impugnação ( defesa direta) daquelas em que se defende por exceção ( defesa indireta).
« Assim, quando o impugnante alegue o não preenchimento dos pressupostos do ato, deve recair sobre a Administração o ónus material da prova: é a consequência natural da recusa de uma presunção em juízo do preenchimento dos pressupostos nos quais se baseia o ato.
Quando, pelo contrário, o impugnante alegue a ocorrência de factos impeditivos, modificativos ou extintivos da pretensão administrativa consubstanciada no ato impugnado, é justo que sobre ele recaia o ónus da prova…»- cf. ob. cit. pág.184.
Em abono deste entendimento, veja-se o Acórdão do STA, de 26/01/00, in CJA, n.º20, pág. 38, no qual aquela alta instância considerou que competia à Administração provar os requisitos da aplicação do regime do artigo 8.º do RGEU no decretamento de um despejo, que pressupunha que o interessado tinha dado à edificação em causa uma utilização diversa da que fora autorizada.
Nos presentes autos, recorda-se, estamos em presença de um ato administrativo positivo, por via do qual a Administração Municipal determinou a Apelante para que procedesse à reposição da situação no ponto em que se encontrava antes da construção do muro e colocação do portão, no pressuposto de que aquele muro e portão ocupavam o espaço de um caminho público, que assim se encontrava subtraído à circulação do público em geral.
Resulta, assim, do conteúdo do ato impugnado que o mesmo assentou no pressuposto de que o espaço ocupado com a construção do muro e a implantação do portão integra um caminho público que por ali passa, cuja circulação se encontra cortada ao público por força daqueles muro e portão, competindo, por isso, ao Apelado, nos termos do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07/08, que aprovou o regime jurídico dos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais, impedir esse atropelo à lei.
No caso, em face das considerações que expendemos supra e sem necessidade de nos repetirmos, resulta claro que o ónus da prova subjetivo sobre a questão da dominialidade do espaço em discussão, pertence ao Apelado, por se tratar de um pressuposto de um ato positivo promanado pela Administração.
Note-se que a Autora, relativamente à questão da titularidade do espaço, limitou-se a alegar que o Réu não comprovou que o mesmo fosse do domínio público, contrapondo que o espaço em causa é sua propriedade privada. Ou seja, defendeu-se, quanto a este pressuposto do ato, de forma direta, por mera impugnação.
Logo, não podemos subscrever a decisão recorrida na parte em que faz impender sobre a Autora a obrigação de intentar a ação competente para decidir sobre a referida questão prejudicial, sendo tal obrigação incumbência do Réu.
Nestes termos, impõe-se julgar procedente o presente fundamento de recurso.
IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em julgar parcialmente procedente o recurso, e em, consequência revoga-se a decisão recorrida no segmento em que determina que seja a Apelante ( a autora) a comprovar que instaurou a competente ação no prazo de dois meses e, em sua substituição, determina-se que essa obrigação impende sobre o Apelado ( réu Município); no mais, confirma-se o decidido.
Custas da apelação pela Apelante e Apelado na proporção do respetivo decaimento que se fixa em 50% para cada um (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
*
Notifique.
*
Porto, 30 de setembro de 2022
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
