| Decisão Texto Integral: | O MINISTÉRIO PÚBLICO [MP] vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Viseu em 31/12/2010, que julgou improcedente a Acção Administrativa para Perda de Mandato por si interposta contra J…, J… e l….
Igualmente inconformados com a decisão relativa ao segmento da sentença que julgou improcedentes as excepções suscitadas pelos RR., vieram os mesmos dela interpor recurso subordinado.
Para tanto, o MP alega em conclusão:
“1.° A Câmara Municipal de Moimenta da Beira nos finais de 2008 e inicio de 2009 encontrava-se numa situação de desequilíbrio financeiro pelo que na reunião da Câmara Municipal de 14 de Janeiro de 2009 foi deliberado propor-se à Assembleia Municipal a proposta de adesão ao Programa de Regularização Extraordinária de Dividas do Estado e a proposta de contratação de um empréstimo que se cifrou em 4.778.861,01€.
2.° Não se concorda com a douta sentença recorrida quando refere que o desequilíbrio financeiro conjuntural em que se encontrava obrigava o município a contrair empréstimos para saneamento financeiro.
3.° Com efeito ninguém e muito menos a câmara municipal de Moimenta da Beira é obrigada a contrair o empréstimo previsto no artigo 3.° e 8.° do D.Lei n.°38/2008 de 7 de Março.
4.° Tal empréstimo é uma faculdade que a Câmara Municipal tem, dado que a Lei n.°27/96 é uma Lei especial e, o empréstimo não pode servir como justificação do facto.
5.º Senão, qualquer Câmara Municipal justificaria a ultrapassagem dos limites legais de endividamento previstos nos artigos 37º e 39.° ambos da Lei n.°2/2007 de 15/1 com a contratação de empréstimos.
6.° Os artigos 3.° e 8.° do D.Lei n.°38/2008 apenas regulam e tão só as condições de acesso aos empréstimos para saneamento financeiro, e, desde que não seja ultrapassado o limite legal de endividamento liquido previsto nos artigos 37.° conjugado com o n.°1 do artigo 40.° ambos da Lei n.°2/2007, conforme é referido na parte final do n.°1 do artigo 3.° do D.Lei n.°38/2008 de 7 de Março.
7.° Ou seja, o empréstimo - PREDE - não é causa justificativa para efeitos de não aplicação da sanção tutelar de perda de mandato.
8.° A regularização do empréstimo se existiu, é apenas fundamento para não se aplicar sanção de responsabilidade financeira sancionatória e não o afastamento da sanção de perda de mandato, que existe, face aos pressupostos legais do artigo 9.° alínea g) da Lei n.°27/96.
9.° Ou seja, os artigos 3.° e 8.º do D.Lei n.°38/2008 diploma este que disciplina o regime de saneamento financeiro das autarquias, apenas regulam e tão só as condições premissórias de acesso aos empréstimos para saneamento financeiro das autarquias, contudo, tais empréstimos no momento da sua contratação não podem exceder os limites legais do endividamento liquido conforme é definido categoricamente na parte final do n.°1 do artigo 3º, conjugado com o n.°1 do artigo 40.°, ambos da Lei n.°2/2007 de 15/1.
10.° O empréstimo - PREDE - não é causa justificativa para efeitos de não aplicação de sanção tutelar de perda de mandato prevista na alínea g) do artigo 9.° da Lei n.°27/96 de 1/8.
11.º A possível regularização do empréstimo à posteriori é apenas fundamento e tão só para não se aplicar sanção de responsabilidade financeira sancionatória aos autarcas em questão, nos termos do artigo 65.° n.°1 alínea f) da Lei n.°98/97 e não, para se excluir a culpa no âmbito dos pressupostos legais da Lei n.°27/96 de 1/8 (Lei da Tutela).
12.° O afastamento dos eleitos locais que votaram favoravelmente o empréstimo admitido pela sentença não corresponde à verdade, dado que os edis ora Réus J…, J… e L… detêm mandatos na Câmara Municipal e Assembleia Municipal de Moimenta da Beira no actual mandato de 2009 /2013.
13.° A douta sentença violou assim o disposto nos artigos 3º e 8º do D.Lei n.°38/2008, de 7 de Março, 37º, 39º e 40° da Lei n.°2/2007 de 15/1 e artigo 9º alínea g) da Lei n°27/96 de 1 de Agosto.
14.° Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida decretando-se a perda de mandato dos Réus J…, J… e L….”* Os recorridos, em sede de recurso subordinado, apresentaram alegações, concluindo da seguinte forma:
“1ª Salvo o devido respeito, o recurso independente interposto pelo Ministério Público não tem qualquer fundamento, não enfermando o aresto em recurso dos erros de julgamento que lhe vêm assacados pelo mesmo.
Na verdade,
2ª O Tribunal a quo julgou improcedente a acção de perda de mandato por entender que o empréstimo que determinou a ultrapassagem do limite do endividamento líquido era determinado por lei e pela situação de desequilíbrio financeiro em que se encontrava o Município, pelo que, destinando-se aquele empréstimo a fazer face a tal desequilíbrio, a pagar atempadamente as dívidas do Município e tendo sido aprovado pela Direcção-Geral do Tesouro e visado pelo Tribunal de Contas, ocorriam motivos justificativos da ultrapassagem daquele limite, não podendo como tal ocorrer a perda de mandato por força do estatuído na segunda parte da alínea g) do artº 9º da Lei nº 27/96, tanto mais que o excesso de endividamento estava a ser objecto de regularização superveniente.
3ª O Ministério Público discorda do decidido por entender que a contracção do empréstimo não era obrigatória e que a finalidade a que se destinava – evitar a ruptura financeira da Autarquia e assegurar o pagamento atempado de dívidas a fornecedores – não era motivo justificativo para a ultrapassagem dos limites do endividamento, assim como o facto de tal endividamento estar a ser regularizado não impedia a perda de mandato.
Contudo,
4ª O primeiro pressuposto em que assenta o recurso do Ministério Público – a contracção do empréstimo não era obrigatória – é manifestamente errado, uma vez que, não estando provado que na data em que a proposta de contracção do empréstimo foi aprovada (14 de Janeiro) o limite do endividamento estava ultrapassado (e o Ministério Público não questiona o facto alegado no artº 37º da contestação), é por demais manifesto que a contracção do referido empréstimo era obrigatória face ao disposto no artº 3º do DL nº 38/2008 e na Resolução nº 191-A/2008 do Conselho de Ministros.
Acresce que,
5ª O segundo pressuposto em que assenta o recurso do Ministério Público – inexistência de causa justificativa da ultrapassagem do limite do endividamento líquido – é manifestamente absurdo, pois prevendo a própria lei que a ultrapassagem daquele limite é inócua e irrelevante em termos de perda de mandato sempre que ocorra uma causa justificativa (v. artºs 9º/g) e 10º da Lei nº 27/96), seguramente se terá de considerar como causa legítima da ultrapassagem de tal limite a contracção de um empréstimo destinado a pagar, como impunha o Governo e os naturais direitos dos credores, dívidas atempadamente e a diminuir os custos suportados pelo erário público, sobretudo quando a alternativa era não contrair o empréstimo, não pagar as dívidas, deixar aumentar os encargos e comprometer o funcionamento do serviço público por ausência de recursos financeiros.
Por fim,
6ª O terceiro pressuposto em que assenta o recurso do Ministério Público – a regularização superveniente do excesso de endividamento só releva para efeitos de isenção de responsabilidade financeira – é verdadeiramente caricato e totalmente desprovido de fundamento, pois se é a própria lei que disciplina a perda de mandato a determinar a que a regularização superveniente do excesso de endividamento constitui causa impeditiva da perda de mandato, seguramente só por uma espécie de milagre se poderá sustentar que aquela regularização só releva em sede de responsabilidade financeira e já não em sede de perda de mandato.
Assim sendo,
7ª Não enferma o aresto em recurso de nenhum dos erros de julgamento que lhe são imputados no recurso independente interposto pelo Ministério Público, pelo que nesse segmento deve ser aquela decisão integralmente confirmada.
Contudo,
8ª O aresto em recurso incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedente a primeira excepção invocada em sede de contestação – a impossibilidade de haver lugar à perda de mandato por o empréstimo ter sido aprovado pela Assembleia Municipal, só podendo ser dissolvido este órgão -, não só por quem propõe um empréstimo não pode sofrer uma penalização que quem o aprova e decide não sofre, mas também por a Câmara Municipal (e, portanto, os Réus) não poder deixar de cumprir as deliberações da Assembleia Municipal (v. artº 64º/1/b) da Lei nº 169/99), tendo, como tal, os Réus que formalizar a contracção do empréstimo por aquela aprovado.
Para além disso
9ª O Tribunal a quo não conheceu de duas das excepções peremptórias invocadas em sede de contestação – o que determina a sua nulidade ex vi da alínea d) do nº 1 do artº 668º do CPC -, as quais eram manifestamente procedentes e impediam por si só a procedência da acção, uma vez que não só a alínea g) do artº 9º da Lei nº 27/96 foi objecto de revogação tácita como seguramente não foi cumprida a prévia notificação dos Réus imposta pelos nºs 4 e 6 do artº 6º da Lei nº 27/96, a qual constitui pressuposto do recurso à acção de perda de mandato.
Consequentemente,
10ª Ao julgar improcedente uma das excepções e ao não conhecer das restantes duas excepções peremptórias suscitadas pelo Réus em sede de contestação, o aresto em recurso incorreu em erro de julgamento e na nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do artº 678º do CPC, pelo que deve ser concedido provimento ao recurso subordinado nesse segmento.
Nestes Termos,
a) Deve ser julgado improcedente o recurso interposto pelo Ministério Público, com as legais consequências;
b) Deve ser concedido provimento ao recurso subordinado, com as legais consequências.”* O Ministério Público contra-alegou, formulando as conclusões que seguem:
“1.° A Câmara Municipal nos termos legais está obrigada a submeter à aprovação ou autorização da Assembleia Municipal a contratação de empréstimos (artigo 53º, n.°2 alínea d) e 64.°, n.°6 alínea a) da Lei n.°169/99).
2.° Porém é a Câmara Municipal quem propõe a contratação desses empréstimos podendo ainda que essa autorização seja concedida pela Assembleia Municipal não o contratualizar, se assim o entender.
3.° Em último caso, sempre a contratualização desse empréstimo pertencia à Câmara Municipal, dentro dos poderes que a mesma detém na gestão da autarquia, podendo até nem o utilizar caso assim o entendesse.
4.° Todos os recorrentes na qualidade de membros da Câmara Municipal votaram e deram execução a esse empréstimo, sendo pois responsáveis pelo endividamento do município durante o ano de 2009.
5° Bem decidiu a douta sentença recorrida ao considerar que é a Câmara Municipal quem propõe a contratação desses empréstimos, podendo ainda que essa autorização seja concedida pela Assembleia Municipal não o contratualizar e sempre essa contratualização desse empréstimo pertencia à Câmara Municipal dentro dos poderes que a mesma detém na gestão da autarquia e poderes de execução.
6.° Por outro lado, a alínea g) do artigo 9º da Lei nº 27/96 de 1/8 não foi tacitamente revogada pelo artigo 37º, n.°2 da Lei 2/2007 e pela alínea a) do artigo 3.°, n.°4 do D Lei n.°38/2008 de 7 de Março.
7.º Com efeito, as normas do artigo 37º, n.°2 da Lei, nº 2/2007 e alínea a) do artigo 3.°, n.°4 do D Lei nº 38/2008 de 7 de Março regulam o financiamento das autarquias, nada tendo a ver com eventual perda de mandato designadamente o artigo 9.° alínea g) da Lei n.°27/96 de 1/8.
8°.Ou seja, o artigo 3.°, n°4 do D. Lei n.°38/2008 diploma este que disciplina o regime de saneamento financeiro das autarquias, apenas regula e tão só as condições premissórias de acesso aos empréstimos para saneamento financeiro das autarquias.
9.° Por sua vez, o escopo do artigo 37.° da Lei n.°2/2007 é, não a punição de medidas tutelares, mas sim a definição de limites de endividamento, bem como o estabelecer de sanções na retenção de transferências financeiras para as autarquias que não cumpram os limites legais de endividamento.
10.° A norma da alínea a) do n.°4 do artigo 3.° do D. Lei n.°28/2008 é meramente remissiva para o disposto no n.°1 do artigo 37.° da Lei n.°2/2007, não constituindo por si, qualquer medida tutelar a aplicar, tendo só e apenas um fundamento da necessidade de recurso a empréstimos.
11.° Não revogando tacitamente a alínea g) do artigo 9.° da Lei n.°27/96 de 1/8.
12.° Os recorrentes foram ouvidos no processo em declarações onde expuseram todos os motivos porque decidiram contratualizar tal empréstimo.
13.° A douta sentença não incorreu assim em erro de julgamento e na nulidade prevista na alínea d) do n.°1 do artigo 668 do CPC.
14.º Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso independente interposto pelo Ministério Público decretando-se a perda de mandato dos Réus J…, J… e L….
15.° E julgado improcedente o recurso subordinado interposto pelos recorrentes.”
*
FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):
1 - No quadriénio 2005 a 2009, os titulares do órgão executivo Câmara Municipal de Moimenta da Beira eram os seguintes: J…, como Presidente da Câmara Municipal e J…, L…, I…, A…, A… e J…, como Vereadores, tendo tomado posse em 28 de Outubro de 2005 (Doc n.°1).
2 - Actualmente no quadriénio de 2009-2013 o ora Réu J… foi eleito vereador exercendo o seu mandato como membro da Assembleia Municipal de Moimenta da Beira e os Réus J… e L… foram eleitos Vereadores da Câmara Municipal de Moimenta da Beira em regime de não permanência. (Doc. n.º 2).
3 - O montante final de 4.778.861,00€ elegível ao abrigo do programa de Regularização Extraordinária de Dívidas do Estado (PREDE) foi fixado após rateio efectuado pela Direcção Geral do Tesouro e Finanças, dado que a proposta inicial de financiamento da autarquia era de 4.832.847,26 € (Doc. n.°5).
4 - A linha de financiamento de médio e longo prazos a conceder aos Municípios tinha como escopo o pagamento de dívidas a fornecedores, situando-se a Câmara Municipal de Moimenta da Beira à data em 23.º lugar, na listagem dos Municípios com prazo médio de pagamento superior a 90 dias, no final do 2.º trimestre de 2008 (Doc. n.º 6).
5 - A Câmara Municipal de Moimenta da Beira encontrava-se em situação elegível para a contratação daquele empréstimo, dado preencher três das situações previstas no n.º 1 do artigo 8.º do D.Lei n.º 38/2008 de 7 de Março, o que acontecia quanto às alíneas a) a d) do n.º 1 daquele preceito, não cumprindo contudo a da alínea e) daquele diploma legal.
6 - O referida proposta de adesão e de contratação de empréstimo foi aprovada por maioria, em reunião do órgão executivo de 14 de Janeiro de 2009, a submeter a aprovação da Assembleia Municipal, onde estavam presentes além do Presidente da Câmara, o ora Réu J…, os Vereadores L…, A…, J…, J…, I… e A… (Doc. n.º 7).
7 - Tendo votado a favor da deliberação autorizadora do empréstimo todos os ora Réus, J…, como Presidente da Câmara Municipal, L… e J…, na qualidade de Vereadores e contra os Vereadores J…, I… e A…, tendo os mesmos exarados em acta declaração de voto.
8 - De tal empréstimo a contrair no âmbito do PREDE, no montante de 4.778.861,00 €, 2.867.317,00 € seriam a contrair junto de uma instituição de crédito e 1.911.544,00 € seria contraído junto do Estado, através da Direcção Geral do Tesouro e Finanças.
9 - O contrato de empréstimo entre o Estado Português, representado pelo Director Geral do Tesouro e Finanças e o Município de Moimenta da Beira representado pelo ora Réu Dr. J…, no montante de 1.911.544,00 € foi outorgado em 6 de Abril de 2009 e foi visado pelo Tribunal de Contas em 28 de Maio de 2009 (Doc. n.º 8).
10 - O contrato de empréstimo contraído com a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do Vale do Távora e Douro C.R.L. no montante de 2.867.317,00 € foi outorgado em 26 de Março de 2009 e o Município de Moimenta da Beira, representado pelo ora Réu. Dr. J… (Doc. n.º 9).
11 - No final do 1.º trimestre de 2009 a Câmara Municipal de Moimenta da Beira registava um excesso de endividamento líquido de 474.660,08 €, face à situação que dispunha em 31/12/2008, não estando excedido o limite legal do endividamento de médio e longo prazo.
12 - A situação agudizou-se nos trimestres subsequentes, passando logo no final do 2.º trimestre de 2009, o endividamento liquido a ter um excesso de 756.065,35 € e o de médio e longo prazo a violar o respectivo limite da lei em 913.709,58 €, e assim sucessivamente até 31/12/2009, apresentando então valores finais à Direcção - Geral da Administração Local (DGAL) em termos de excesso de endividamento líquido de 2.612.410,30 €, e de médio e longo prazo de 724.895,95€.
13 - O empréstimo contratado ao abrigo do PREDE foi deliberado em Junho de 2009 (2.º trimestre) conforme se demonstra do documento de prestação de contas referente ao ano de 2009. (Doc. n.º 10).
14 - O documento de prestação de contas relativo ao ano de 2009, foi aprovado na reunião do órgão executivo de 16 de Abril de 2010 e apreciado em sessão da Assembleia Municipal de Moimenta da Beira, de 30 de Abril do mesmo ano, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 64.º, n.º 2 alínea c), da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.°5-A/2002, de 11 de Janeiro e 41.º n.º 1 da Lei 2/2007 de 15 de Janeiro.
15 - O Chefe de Divisão Económico Financeira da Câmara Municipal de Moimenta da Beira, Paulo Figueiredo, na informação n.º 07.2009/DEF/PF, sob o assunto “Limites ao endividamento Municipal 2009” logo em 30 de Abril de 2009, e referente até à data de 31 de Março de 2009 alertava para o facto de a Câmara Municipal ultrapassar o limite de endividamento líquido nesse período em 474.660,08 €, colocando em causa o estipulado no artigo 37.º da Lei das Finanças Locais. (Doc. n.º 12).
16 - Em 3 de Julho de 2009 na informação n.º 13.2009/DEF/PF, sob o assunto “limites ao endividamento Municipal 2009, 2.º Trimestre” e referente até à data de 31 de Junho de 2009 informou a Câmara Municipal alertando para o facto de a Câmara Municipal ultrapassar o limite de endividamento líquido nesse período em 756.065,35€, colocando em causa o estipulado no artigo 37.º da Lei das Finanças Locais, e, por sua vez, após a contratação do empréstimo de médio longo prazo, o Município violar o limite de endividamento de MLP em 913.709,58 €, violando assim o estipulado no artigo 39.º n. º 2 da Lei das Finanças Locais. (Doc. n.º 13).** QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer é se se impõe a perda de mandato dos recorridos e conhecer do recurso subordinado.
O DIREITO
Alega a recorrente que a sentença violou o disposto nos artigos 3º e 8º do D.Lei n.°38/2008, de 7 de Março, 37º, 39º e 40° da Lei n.°2/2007 de 15/1 e artigo 9º alínea g) da Lei n°27/96 de 1 de Agosto.
Para tanto refere que contrariamente ao aí decidido o empréstimo que determinou a ultrapassagem do limite do endividamento líquido não era determinado por lei nem pela situação de desequilíbrio financeiro em que se encontrava o Município, pelo que, não ocorriam motivos justificativos da ultrapassagem daquele limite, impondo-se a perda de mandato por força do estatuído na segunda parte da alínea g) do artº 9º da Lei nº 27/96.
Quanto à regularização do empréstimo diz que, mesmo que tenha existido, tal é apenas fundamento para não se aplicar sanção de responsabilidade financeira sancionatória e não o afastamento da sanção de perda de mandato, que existe, face aos pressupostos legais do artigo 9.° alínea g) da Lei n.°27/96.
Discordamos do recorrente.
Senão vejamos.
Nos termos do art. 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que: (…)
d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte.
Por sua vez, o artigo 9.º dispõe o seguinte:
Qualquer órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido quando: (…)
g) Os limites legais de endividamento da autarquia sejam ultrapassados, salvo ocorrência de facto julgado justificativo ou regularização superveniente;
Independentemente de a situação de desequilíbrio financeiro em que o Município se encontrava impor ou não a contracção do empréstimo que determinou a ultrapassagem do limite do endividamento líquido, questão diversa é a de tal ser causa justificativa e impeditiva da perda do mandato.
Aliás a resolução nº 191-A/2008 do Conselho de Ministros no seu Preâmbulo deixa bem claro que o seu objectivo é “…reforçar a garantia de pagamento aos credores privados das dívidas vencidas dos serviços e dos organismos da administração directa e indirecta do Estado, das regiões autónomas e dos municípios….”, estabelecendo-se “…medidas sancionatórias para os serviços com prazos médios de pagamento alargados…”.
E, no artº 2º da dita Resolução é o Conselho de Ministros determina-se “Reforçar a obrigatoriedade de os serviços…procederem ao pagamento das dívidas certas, líquidas, exigíveis e vencidas…”.
Por outro lado, nos termos do artº 3º do DL nº 38/2008 impõe-se que “Os municípios que se encontrem em situação de desequilíbrio financeiro conjuntural devem contrair empréstimos para saneamento financeiro, tendo em vista a reprogramação da dívida e a consolidação de passivos financeiros, desde que o resultado da operação não aumente o respectivo endividamento líquido”.
Conforme resulta da matéria de facto e nomeadamente do nº5 da mesma, a situação financeira da Câmara Municipal de Moimenta da Beira era de desiquilíbrio financeiro com dívidas a vários fornecedores.
Pelo que, não podemos deixar de considerar que estava justificada a contracção do empréstimo para além da questão de qualquer obrigatoriedade na sua contracção, sendo que até este empréstimo foi aprovado pela Direcção-Geral do Tesouro e visado pelo Tribunal de Contas,
Em suma, independentemente da contracção do empréstimo ser ou não obrigatória, o certo é que a ultrapassagem do limite do endividamento líquido não constitui por si só uma causa automática de perda de mandato, como resulta da alínea g) do artº 9º e do artº 10º da Lei nº 27/96 antes se impondo que essa ultrapassagem só determinará a perda de mandato se não existir um motivo justificativo ou causa que exclua a culpa dos responsáveis.
Significa isto que o próprio legislador previu a irrelevância da ultrapassagem dos limites do endividamento municipal líquido, tornando inócua tal ultrapassagem em termos de perda de mandado sempre que haja uma causa legítima que o justifique ou que exclua a culpa
Ora, resulta dos autos a situação de desequilíbrio financeiro em que se encontrava a autarquia e que o empréstimo foi determinante e contraído para pagar as suas dívidas de forma atempada.
Pelo que, a ultrapassagem dos limites do endividamento motivaram-se não numa causa gratuita, mas antes no objectivo de pagar dívidas atempadamente, ocorrendo por isso um motivo justificativo da ultrapassagem dos limites do endividamento.
E não existe qualquer óbice a que se entenda que é uma causa legítima da ultrapassagem de tal limite a contracção de um empréstimo destinado a diminuir os custos suportados pelo erário público, sobretudo quando a alternativa era não contrair o empréstimo, não pagar as dívidas, deixar aumentar os encargos e comprometer o funcionamento do serviço público por ausência de recursos financeiros.
É que não é o empréstimo que é causa de justificação, o que é causa de justificação é a situação em que se encontra o município e que levou à contracção do empréstimo.
Para além disso, considerou ainda o Tribunal a quo que estando o excesso de endividamento a ser objecto de regularização sempre a causa de perda de mandato cessaria ex vi da parte final do referido preceito legal.
Efectivamente a ultrapassagem do limite do endividamento líquido é ainda irrelevante para efeitos de perda de mandato sempre que o excesso de endividamento for objecto de regularização superveniente.
Mas tal pressupõe, a nosso ver, que essa regularização venha a ser feita pelas pessoas que sem justificação ultrapassaram os limites do endividamento municipal.
O que não resulta que tenha acontecido neste caso concreto pelo que o facto de a ultrapassagem do limite do endividamento estar a ser objecto de uma regularização superveniente, se a mesma não for por quem a causou não releva como causa de exclusão da perda de mandato previstas na alínea g) do artº 9º da Lei nº 27/96.
Improcede, pois, o recurso.
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A propósito do recurso subordinado extrai-se do Ac. do STA 9/010 de 26/5/010:
“(…)Podemos, assim concluir que, em regra, o recurso subordinado se encontra dependente do recurso principal, quer quanto à sua admissibilidade quer quanto à sua subsistência, pelo que o recurso subordinado caducará se o recurso principal ficar sem efeito ou o tribunal não conhecer dele ou o recorrente desistir do mesmo (artº682º nºs 2 e 3 do CPC).
Porém, desde que se conheça do mérito do recurso principal, ainda que o mesmo improceda, deve conhecer-se do recurso subordinado.
Neste sentido escreve José Lebre de Freitas que “o recurso subordinado só deve ser apreciado pelo tribunal se este conhecer do objecto do recurso principal, julgue-o procedente ou improcedente” (Código de Processo Civil Anotado, vol. 3º, pág. 27). No mesmo sentido pode ver-se: Fernando Amâncio Ferreira, in Manual dos Recursos em Processo Civil, 9ª ed., pág. 94; Armindo Ribeiro Mendes, in Recursos em Processo Civil, págs. 174 e 175; António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos em Processo Civil-Novo Regime, págs. 79 e 80; Miguel Teixeira de Sousa, in Estudos sobre o Novo Processo Civil, pág. 496; José João Baptista, in Dos Recursos [em Processo Civil], pág. 66).
Podemos, assim, concluir que desde que se conheça do mérito do recurso principal, seja o mesmo provido ou improvido, deve conhecer-se do recurso subordinado.
Ora, no caso dos autos (acórdão de TCA-N de 28/5/2009) escreveu-se que “tendo sido negado provimento ao recurso principal, não temos de conhecer do recurso subordinado-fls.538. E, com este fundamento não se conheceu do objecto do recurso subordinado.
Porém, impunha-se ao TCA-N, apesar de ter julgado improcedente o recurso principal, conhecer do mérito do recurso subordinado, como acima se referiu.”
Sendo assim vejamos.
Em sede de contestação, os aqui recorridos suscitaram três excepções peremptórias – inexistência de causa de perda de mandato; revogação da alínea g) do artº 9º da Lei nº 27/96 e falta de prévia notificação dos Réus para se pronunciarem sobre o fundamento da perda de mandato.
A primeira foi julgada improcedente e as duas restantes nem sequer foram objecto de conhecimento por parte do Tribunal a quo.
Pretende o recorrente subordinado que a primeira excepção devia ter sido julgada procedente e que ocorre nulidade de sentença por esta não ter conhecido das duas últimas excepções suscitadas.
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Quanto à 1ª questão de que o que fizeram foi propor a contracção do empréstimo, tendo sido essa proposta aprovada pela Assembleia Municipal, pelo que não poderiam perder o mandato por apenas terem feito uma proposta quando quem aprovou o empréstimo (Assembleia Municipal) não foi objecto de qualquer responsabilização ou perda de mandato, carecem de razão.
Referem os recorrentes que resulta da conjugação dos artigos 53.° n.°2 alínea d) e 64.° n.°6 alínea a) da Lei n.°169/99, de 18 de Setembro, que à Câmara Municipal apenas compete propor a contratação de empréstimos, cabendo à Assembleia Municipal a sua aprovação ou autorização, sendo que eles, enquanto membros do executivo municipal, não podem perder o seu mandato por se terem limitado a propor a contratação de um empréstimo.
Mas não têm razão.
É a Câmara Municipal quem propõe a contratação destes empréstimos, podendo ainda que essa autorização seja concedida pela Assembleia Municipal, não o contratualizar continuando esse poder a pertencer-lhe dentro dos poderes que a mesma detém na gestão da autarquia e de poderes de execução.
È certo que, a Câmara Municipal, nos termos legais está obrigada a submeter à aprovação ou autorização da Assembleia Municipal a contratação de empréstimos (artigo 53º n.°2 alínea d) e 64.°, n.°6 alínea a) da Lei n.°169/99).
Porém, se é a Câmara Municipal quem propõe a contratação desses empréstimos, pode, ainda que, essa autorização seja concedida pela Assembleia Municipal, não o contratualizar, se assim o entender.
Pelo que, em último caso, sempre a contratualização desse empréstimo pertencia à Câmara Municipal dentro dos poderes que a mesma detém na gestão da autarquia, podendo até nem o utilizar caso assim o entendesse.
Sendo assim, todos os recorrentes na qualidade de membros da Câmara Municipal ao votaram e darem execução a um empréstimo que implica um aumento do endividamento permitido, são responsáveis por esse endividamento do Município durante o ano de 2009 e susceptíveis de perderem o mandato se não for justificado ou regularizado esse endividamento.
Quanto às questões omissas na sentença recorrida e suprindo a nulidade de que a sentença padece diz-se desde já que a alínea g) do artigo 9.° da Lei n.°27/96 não foi tacitamente revogada pelo artigo 37.°, n.°2 da Lei 2/2007 e pela alínea a) do artigo 3º n.°4 do D. Lei n.°38/2008 de 7 de Março.
Argumenta o recorrido que a alínea g) do artº 37º da Lei 27/96 foi estipulada quando estava em vigor a Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, em cujo artigo 15º se fixavam os limites do endividamento municipal e em parte alguma se previa ou permitia que tais limites fossem ultrapassados, razão pela qual fez todo o sentido que na Lei nº 27/96 se previsse a perda de mandato pela ultrapassagem de um limite que a lei não permitia ser ultrapassado.
E que a evolução posterior em sede de finanças locais veio permitir que os limites máximos do endividamento fossem ultrapassados (v. artº 37º/2 da Lei nº 2/2007), prevendo mesmo a conduta a adoptar em caso de ultrapassagem de tais limites (v. artº 3º/4/a) da Lei nº 38/2008), pelo que a norma da Lei nº 27/96 que previa a perda de mandato pela ultrapassagem de tais limites tem de se considerar tacitamente revogada, sob pena de se estar a perder um mandato com base num comportamento – a ultrapassagem dos limites de endividamento - que a própria lei prevê e permite.
Acrescenta que a revogação tácita daquele preceito também resulta de o mesmo só implicar a perda de mandato se a ultrapassagem do limite do endividamento não fosse supervenientemente regularizada, pelo que, impondo a legislação posterior que qualquer excesso dos limites do endividamento seja obrigatoriamente regularizado nos anos seguintes (v. nº 2 do artº 37º da Lei nº 2/2007), é manifesto que a alínea g) do artº 9º da Lei nº 27/96 foi revogada tacitamente, pois se o não tivesse sido nunca seria aplicável (por haver sempre lugar à regularização superveniente do excesso de endividamento).
Contudo, se pode ter lógica e razão de ser que venha a ser eliminada este fundamento de perda de mandato face à regulamentação actual do regime financeiro dos municípios não podemos concluir nem que o legislador quis revogar aquele preceito nem que o mesmo tenha perdido a sua razão de ser.
Na verdade, as normas do artigo 37.°, n.°2 da Lei n.°2/2007 e alínea a) do artigo 3.°, n.°4 do D. Lei n°38/2008 de 7 de Março regulam o financiamento das autarquias nada tendo a ver com eventual perda de mandato designadamente o artigo 9.° alínea g) da Lei n.°27/96 de 1/8 nem tornam o mesmo impossível embora lhe retirem força.
Como é referido na alínea a) do nº4 do artigo 3.° do D. Lei n.°38/08 de 7/3 este diploma apenas se circunscreve à definição do regime de saneamento financeiro das autarquias nada tendo a ver com aplicação de medidas tutelares a eleitos locais que tenham intervindo em deliberações que tenham como causa o excesso de endividamento, não só liquido, como também de médio e longo prazo.
A norma da alínea a) do n.°4 do artigo 3.° do diploma atrás citado é meramente remissiva para o disposto no n°1 do artigo 37.° da lei nº2/2007, não constituindo por si qualquer medida tutelar a aplicar, tendo só e apenas um fundamento na necessidade de recurso a empréstimos.
E, independentemente do tratamento do endividamento pelos referidos diplomas e das circunstâncias em que tal é permitido, e salientámos que tal apenas é possível em situações justificadas, não se vê que daí resulte qualquer incompatibilidade com um juízo de censura quando tal ocorre sem justificação.
Não foi, pois, revogada tacitamente a alínea g) do artigo 9.° da Lei n.°27/96 de 1/8.
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Quanto à alegada omissão da prévia notificação dos recorrentes imposta pelos números 4 e 6 do artigo 6.° da Lei n.°27/96, parece-nos que a mesma se verifica.
Com efeito, os recorrentes foram ouvidos no processo em declarações onde expuseram todos os motivos porque decidiram contratualizar tal empréstimo conforme resulta de fls 95 e seguintes dos autos.
Contudo esta audição não preenche a finalidade do art. 6º nº 4 da Lei 27/96 nos termos do qual quando estão em causa situações susceptíveis de perda de mandato deve determinar-se “ a notificação dos visados para, no prazo de 30 dias, apresentarem, por escrito, as alegações tidas por convenientes, juntando os documentos que considerem relevantes.”
É que este preceito permite uma possibilidade de defesa e uma ponderação da mesma assim como junção de documentos que aquela audição por si só não comporta.
Contudo, sempre se poria a questão do aproveitamento do acto se esta formalidade se considerar no caso concreto que não tem efeito invalidante.
Ora, não é o que resulta dos autos tanto assim que se entende que não è caso de perda de mandato.
Não está aqui em causa um acto vinculado que impusesse uma única decisão pelo que em sede de audiência podia os próprios visados oferecer fundamentação de direito que impusesse outra solução.
Procede nesta parte o recurso subordinado.
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Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida julgando procedente um dos fundamentos do recurso subordinado.
Custas pelo recorrente.
R. e N.
Porto, 18/03/2011
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro |
