| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
D…, residente na Rua do Facho n.º …, Perafita, Matosinhos, inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, datada de 02.JUN.03, que julgando procedente o invocado vício de incompetência do autor do acto, concedeu provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO, oportunamente por si interposto do despacho do Director Nacional da PSP, de 26.FEV.02, que lhe indeferira a sua pretensão de ser promovido ao posto de Superintendente, recorreu para o TCAN, na parte em que a sentença recorrida considerou prejudicada a apreciação dos demais vícios invocados pelo Recorrente, formulando as seguintes conclusões:
1- Nos termos do art°57° da LPTA. o Tribunal deve conhecer em primeiro lugar, dos vícios que conduzam à declaração da inexistência ou nulidade do acto recorrido e, só depois, daqueles que conduzam à sua anulação e dentro de cada um destes grupos deverá começar por aqueles vícios cuja procedência assegure uma mais estável ou eficaz tutela dos direitos ou interesses legítimos do recorrente ( cfr. art°20° e 268°/4 da CRP);
2- No caso sub judice está em causa a apreciação das ilegalidades imputadas a um acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculado – Cfr. arts. 29° e 30º do DL 511/99, de 24.NOV - pelo que nunca se justificaria a apreciação prioritária da questão da incompetência da entidade recorrida;
3- As violações da lei, de direitos e princípios fundamentais devem assim ser apreciadas antes dos vícios formais, maxime da questão da incompetência da entidade recorrida, pois, em princípio, asseguram de forma mais estável e eficaz a tutela dos direitos e interesses legítimos do recorrente, pelo que a sentença recorrida violou o art°57° da LPTA;
4- O despacho sub judice indeferiu a pretensão da ora recorrente sem se basear em qualquer fundamento legalmente estabelecido, limitando-se a emitir juízos genéricos e conclusivos sobre a suposta impossibilidade de promoção do ora recorrente – Cfr. art°s 2° e 266° da CRP e art°3° do CPA;
5- O DL 511/99 de 24.NOV, que aprovou o Estatuto da PSP revogou integralmente o DL 44/88, de 08.FEV, pois regulou inovatoriamente todo o regime de carreiras e sistema retributivo, pelo que aquele normativo é manifestamente aplicável in casu;
6- O Estatuto da PSP não consagra qualquer distinção referente a proveniência profissional dos oficiais da PSP que possa condicionar a progressão na respectiva carreira - Cfr. DL 511/99, de 24.NOV - não sendo o DL 44/88, de 08.FEV, aplicável ao caso em análise;
7- Contrariamente ao pretendido pela entidade recorrida, não existe qualquer requisito legalmente estabelecido que preveja a exigência de licenciatura para efeitos de promoção ao posto de Superintendente, pelo que o despacho recorrido violou frontalmente o disposto nos art°29° e 30° do DL 5 11/99, de 24.NOV – Cfr. art°s 2° e 266° da CRP e 3° do CPA;
8- O despacho sub judice violou frontalmente o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado no art°13° da CRP, tendo originado uma situação de discriminação do ora recorrente em razão da sua proveniência dos quadros do Exército – Cfr. art°s 3° e 266° da CRP;
9- O indeferimento da pretensão apresentada pelo ora recorrente violou ainda os princípios da justiça, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da confiança e da boa fé - Cfr. art°s 1°, 2° 9°-b), 18°, 61°, 266° e 268°/4 da CRP; e 3°, 4°, 5°, 6° e 6°-A do CPA;
10- O acto sub judice, ao indeferir o pedido da ora recorrente, negou e restringiu direitos e decidiu em contrário a pretensão formulada pelo interessado, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito - Cfr. art°s 266º-3 da CRP e 124° e 125° do CPA;
11- O acto em análise não indica quaisquer razões de facto ou de direito que pudesse justificar o indeferimento da pretensão do ora recorrente ou a omissão da respectiva audiência prévia;
12- O acto recorrido enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados os art°s 268°-3 da CRP e 124° e 125° do CPA; e
13°- A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos art°1, 3°, 18°, 266° e 268° da CRP; 3°, 4°, 5°, 6°, 6°-A, 124° e 125° do CPA; 57° da LPTA; e 29° e 30° do DL 511/99, de 24.NOV.
Não houve contra-alegações.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso. -/- II- FUNDAMENTAÇÃO
II-1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
I) O recorrente ingressou na Polícia de Segurança Pública em 1980, com o posto de Capitão do Quadro Especial de Oficiais;
II) Em 18/07/1988 o recorrente foi integrado no Quadro do Pessoal Técnico Policial da PSP, ao abrigo do disposto no art. 114º do D.L. n.º 151/85, de 9 de Maio;
III) Em 28/09/1995 o recorrente foi promovido, por distinção, ao posto de Intendente;
IV) Em 02/10/2000 o recorrente requereu ao Senhor Director Nacional da PSP que, ao abrigo do disposto no art. 30º do Estatuto do Pessoal da PSP, aprovado pelo D.L. n.º 511/99, de 24/11 e no art. 01º do D.L. n.º 173/2000, de 09/08, ordenasse a sua promoção ao posto de Superintendente (cfr. 17 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
V) Em 24/01/2001 o recorrente foi notificado do despacho do Senhor Director Nacional da PSP, datado de 16/01/2001, que, remetendo para uma informação do Departamento de Recursos Humanos, de 05/01/2001, indeferiu a sua pretensão (cfr. fls. 43 a 46 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VI) Em 23/03/2001 o recorrente interpôs recurso contencioso do referido despacho do ente recorrido referido em V) conforme consta do processo que sob o n.º 1000/01 correu os seus termos neste TAC;
VII) Por despacho de 07/12/2001 o Senhor Director Nacional da PSP revogou o despacho referido em V) com fundamento, além do mais, em ilegalidade por falta de audiência prévia do recorrente, determinando que todo o procedimento fosse reiniciado (cfr. fls. 102 e 103 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido), o que conduziu à extinção da instância do referido recurso contencioso, por inutilidade superveniente da lide;
VIII) Em 20/12/2001 o ora recorrente foi notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre a intenção do Director Nacional da PSP indeferir o seu pedido de promoção, tendo o recorrente, em 14/01/2002, apresentado nos termos do art. 100º do C.P.A. resposta escrita onde conclui no sentido do deferimento da sua pretensão (cfr. fls. 108 a 130 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
IX) Em 11/03/2002 o ora recorrente foi notificado do despacho do Senhor Director Nacional da PSP, datado de 26/02/2002, que, remetendo para uma informação do Departamento de Recursos Humanos, de 09/01/2002, indeferiu a sua pretensão (cfr. fls. 131 a 134 e 145/146 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido); (ACTO RECORRIDO);
X) O recorrente deste despacho interpôs recurso hierárquico para S.a Ex.a o Sr. Secretário de Estado da Administração Interna, em 27/03/2002, nos termos e pelos fundamentos vertidos a fls. 136 a 139 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido;
XI) Sobre tal recurso recaiu parecer da Auditoria do Ministério da Administração Interna de 09/05/2002 no sentido do indeferimento do mesmo e despacho concordante de S.a Ex.a o Sr. Secretário de Estado da Administração Interna, datado de 16/05/2002 (fls. 147 a 169 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XII) O recorrente instaurou os presentes autos em 03/04/2002 (cfr. fls. 02 e 15 dos presentes autos);
XIII) O recorrente na sequência de despacho do ente recorrido de 19/09/2002 foi autorizado à passagem à situação de pré-aposentação, tendo sido desligado do serviço com efeitos desde 23/09/2002 (cfr. fls. 72 a 76 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); e
XIV) O ente recorrido à data da prolacção do despacho recorrido não dispunha de qualquer delegação de competência por parte de S.a Ex.a o Sr. Ministro da Administração Interna considerando o teor do despacho n.º 23257/2000 publicado no DR II Série, n.º 264, de 15/11 (cfr. docs. de fls. 55 a 57 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).-/- II-2. Matéria de direito
O Recorrente insurge-se contra a sentença recorrida por entender que, nos termos do art°57° da LPTA o Tribunal deveria ter conhecido em primeiro lugar, dos vícios que conduzem à declaração da inexistência ou nulidade do acto recorrido e, só depois, daqueles que conduzem à sua anulação e dentro de cada um destes grupos deveria ter começar por aqueles vícios cuja procedência assegurasse uma mais estável ou eficaz tutela dos direitos ou interesses legítimos do recorrente, pelo que, estando em causa, no caso sub judice a apreciação das ilegalidades imputadas a um acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculado nunca se justificaria a apreciação prioritária da questão da incompetência da entidade recorrida, porquanto as violações da lei, de direitos e princípios fundamentais devem assim ser apreciadas antes dos vícios formais, maxime da questão da incompetência da entidade recorrida, uma vez que asseguram de forma mais estável e eficaz a tutela dos direitos e interesses legítimos do recorrente.
Deste modo a sentença recorrida violou o art°57° da LPTA.
A questão central objecto de recurso consiste em determinar qual a ordem do conhecimento dos vícios da Teoria do Acto administrativo invocados.
A ordem de conhecimento dos vícios encontra-se regulada pelo artº 57º da LPTA.
Ora, de acordo com o critério que se contém no artº 57º da LPTA, deve conhecer-se prioritariamente dos vícios que conduzam à declaração de invalidade (rectius nulidade) do acto recorrido e, num momento posterior, dos vícios geradores de mera anulabilidade, devendo a apreciação, dentro do primeiro grupo, ser feita por forma a cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, uma mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos; e, no âmbito do segundo grupo, pela ordem indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Mº Pº ou, nos demais casos, por aquela que permita uma maior estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos, segundo o prudente critério do julgador, entendendo-se que determina mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos a procedência de vícios que impeçam a renovação do acto.
No caso dos autos são imputados ao despacho impugnado contenciosamente o vício de violação de lei, quer por infracção ao disposto no artº 30º do DL 511/99, de 24.NOV, quer por violação dos princípios constitucionais da igualdade, da legalidade, da proporcionalidade, da justiça, da boa fé, da confiança e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; o vício de forma, por falta de fundamentação, e o vício de incompetência relativa.
Como atrás se deixou dito, o critério orientador da ordem de conhecimento dos vícios estabelecida no artigo 57º da LPTA subjaz à ideia da tutela mais eficaz dos direitos e interesses legítimos ofendidos.
Assim, não existindo questão impeditiva do conhecimento do fundo do recurso e não tendo sido invocadas situações de nulidade, procede-se à análise dos vícios que levam à anulação do acto recorrido, tendo prioridade a apreciação de vícios cuja procedência, segundo o critério do julgador, determine mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos.
Perante esta norma, a ordem de prioridade do conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido, quando sejam causa de mera anulação, é feita em função das circunstâncias concretas do caso que apontem para o vício cuja eventual procedência assegure mais estável e mais eficaz tutela dos interesses do recorrente.
Para este efeito, a jurisprudência faz a destrinça entre anulação que permite a renovação do acto anulado e aquela que não permite e que os actos não renováveis são, em regra, de conhecimento prioritário relativamente aos renováveis.
Assim, o conhecimento dos vícios de violação de lei e de desvio de poder que, em princípio, não são renováveis, deve preceder o dos vícios de forma e de incompetência, que são renováveis.
Com tal distinção pretende-se sublinhar que, na generalidade dos casos, é sempre renovável o acto anulado por vícios formais, podendo, numa maioria de hipóteses, não o ser quando a anulação emerge da verificação de vícios de violação de lei ou de desvio de poder.
Perante a regra contida no artº 57º da LPTA, foi-se formando um entendimento jurisprudencial de que não se tratando de inexistência ou de nulidade, em princípio, e salvo o prudente critério do julgador, não tem prioridade de conhecimento os vícios geradores de anulação não impeditivos da prática de acto novo; consequentemente e ressalvadas sempre situações específicas, a regra é a de que devem ser apreciadas prioritariamente os vícios de violação de lei de fundo e de desvio de poder em relação aos vícios de incompetência do órgão e de forma. (Cfr. neste sentido, entre outros os Acs. do STA de 13.FEV.86, in AD 317, e 23.ABR.97, in Rec. 35 367.) Tal não significa que não haja situações concretas em que a apreciação prioritária do vício de forma pode garantir uma mais estável ou eficaz tutela dos interesses do recorrente, como acontece com a falta ou deficiência de fundamentação do acto recorrido, sempre que os outros vícios arguidos se reconduzam, nomeadamente a erro nos pressupostos de facto ou a desvio de poder, casos em que a revelação dos motivos da decisão pode colocar a descoberto elementos determinantes da decisão a tomar quanto a outros vícios. (Cfr. neste sentido, designadamente, os Acs. do STA de 10.NOV.89, in Rec. 23 322, e de 17.NOV.99, in Rec. 41 885).
No caso dos autos, tendo sido invocado o vício de violação de lei, quer por infracção ao disposto nos artºs 29º e 30º do DL 511/99, de 24.NOV, quer por violação dos princípios constitucionais da igualdade, da legalidade, da proporcionalidade, da justiça, da boa fé, da confiança e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, a par do vício de forma, por falta de fundamentação, e do vício de incompetência relativa, em ordem a assegurar uma tutela mais estável e eficaz dos direitos e interesses legítimos do recorrente, impunha-se a apreciação prioritária do vício de violação de lei, porquanto o acto, em causa, foi proferido no exercício de poderes vinculados, não estando em causa o exercício de poderes discricionários que impusessem a prévia apreciação dos fundamentos dele constantes, para efeitos de se possibilitar o controlo jurisdicional dos pressupostos do acto praticado.
Deste modo, a sentença recorrida, contrariando a ordem de conhecimento dos vícios estabelecida no artigo 57º da LPTA, anulou o acto impugnado por vício de procedimento, sem cuidar de saber se o seu conteúdo era ou não legítimo, através da apreciação dos vícios de fundo que o recorrente também lhe imputa, quando, em ordem à garantia de uma mais estável ou eficaz tutela dos direitos e interesses legítimos ofendidos, se impunha a apreciação prioritária dos vícios substanciais, designadamente a violação dos artºs 29º e 30º do DL 511/99, aliado à circunstância do acto atinente à promoção do recorrente se qualificar como acto vinculado, quer quanto aos pressupostos quer quanto aos efeitos jurídicos.
Conclui-se, pois, ter havido erro de julgamento, por preterição da ordem de conhecimento dos vícios estabelecida no artigo 57º da LPTA, com o que terão sido violados igualmente os artºs 20 e 268º-4 da CRP, normas atinentes ao direito de acesso aos tribunais e à garantia da tutela jurisdicional efectiva.-/- III- CONCLUSÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em julgar o seguinte:
a) Dar provimento ao recurso jurisdicional e revogar a decisão impugnada; e
b) Ordenar a baixa do processo à primeira instância para conhecimento prioritário dos vícios substanciais.-/- Sem custas.-/- Porto, 2006-01-26 |
