| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO.
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, com sede institucional na Praça …, inconformado, interpôs o presente recurso jurisdicional da decisão proferida em 23 de novembro de 2012, pelo TAF do Porto, que julgou procedente a ação administrativa especial intentada por MCPAS, magistrada do Ministério Público, com domicilio na Praça …, condenando-o a «no prazo de 30 dias, fixar à Autora a remuneração suplementar devida nos termos dos números 4 e 6 do artigo 63.º e n.º4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente, variável entre um quinto e a totalidade do vencimento da Autora».* Apresentou, para o efeito, as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem:
«1. Não cabe ao Ministro da Justiça, nem este tem meios para o efeito, determinar em cada caso se se verifica ou não uma situação de acumulação de funções.
2. O Recorrente solicitou parecer ao CSMP, que não havia sido proferido na data da instauração da presente ação. Por ausência de tal parecer que confirmasse a existência de acumulação, não podia o Ministro da Justiça apreciar o pedido da Recorrida.
3. Ora, a sentença ao condenar como condenou violou o disposto no art.º 71.º do CPTA, designadamente o n.º 2 desta norma, pois condenou à prática de um ato com determinado conteúdo – fixação de remuneração por acumulação de funções – quando apenas poderia condenar à prática do ato em falta: apreciação do requerimento apresentado pela Recorrida.
4. E tal conclusão mostra-se evidente desde logo porque o tribunal se substitui a órgão que nem sequer é parte nos autos e neles não foi ouvido. A pretender que o CSMP emitisse o Parecer em falta, haveria a Recorrida de ter chamado tal entidade à ação, o que não fez.
5. E para a prática desse ato, o CSMP não exerce um poder vinculado, mas antes um poder discricionário, desde logo porque não foi autorizada a situação de acumulação. Igual pendor discricionário tem o ato de fixação de remuneração, da competência do Ministro da Justiça.
6. Ao contrário do que pretende a Recorrida, esta não exerceu funções que vão para além do conteúdo funcional do seu cargo de Magistrado do Ministério Público.
7. Não se verifica um só dos requisitos previstos na lei para que a situação possa ser considerada de acumulação, designadamente: atribuição de funções correspondentes a outro cargo; por razões excecionais e transitórias e por período de tempo delimitado.
8. Conforme resulta do Parecer do Conselho Consultivo da PGR nº.74/2005, homologado em 21/2/2006, o regime da acumulação de funções e sua remuneração é marcado pela excecionalidade e transitoriedade, o que não se compagina com a situação concreta do tribunal e da Recorrida.
9. Segundo o mesmo Parecer, “A acumulação de funções (…) supõe, com efeito, um acréscimo de trabalho motivado pelo exercício de tarefas que não são próprias do cargo”. E é essa circunstância, como se salienta no Parecer n.º 519/2000, “que justifica uma compensação remuneratória de carácter excecional”.
10. A acumulação de funções é um instrumento de gestão com natureza excecional, usada em três tipos de situações: extinção de pendências atrasadas; substituição de magistrados temporariamente impedidos; auxílio de magistrados com volumes elevados de pendência.
11. A acumulação de funções é distinta daquela situação em que o magistrado do Ministério Público, colocado em determinada comarca, desenvolve o serviço que lhe foi distribuído pelo superior hierárquico, serviço esse que se contém no âmbito das funções próprias, integrando o conteúdo da respetiva prestação funcional.
12. Num caso, os procuradores adjuntos atuam, a título transitório, para além das funções correspondentes ao cargo que ocupam, por razões de carência de pessoal ou incomportabilidade de serviço (e por isso é que a medida caduca ao fim de seis meses e não poderá ser renovada, sem o consentimento do magistrado, antes de decorridos três anos);
13. No outro caso, os magistrados desenvolvem, em circunstância normal, o serviço que lhe foi distribuído, pelo legítimo superior hierárquico e no quadro legal fixado, segundo o qual “a distribuição do serviço” se faz “pelos procuradores adjuntos” “da mesma comarca”, circunscrição para a qual existe um quadro de magistrados de dotação global.
14. No primeiro caso, estamos perante uma situação de acumulação de funções; no segundo, estamos perante uma situação de distribuição de serviço por magistrados da mesma comarca, legitimamente determinada pela hierarquia (artigo 64º, nº 3 do EMP), que se contém no âmbito das funções próprias do magistrado.
15. No caso presente, não nos encontramos perante uma situação de acumulação de funções, mas antes e tão-somente de desempenho de funções abrangidas pelo conteúdo funcional do cargo em que a Recorrida se encontra provida, que inclui a direção de inquéritos e o exercício da ação penal quanto a determinados crimes.
16. É incontornável a ponderação de normas que enformam transversalmente as relações de trabalho subordinado no sentido da possibilidade de atribuição ao trabalhador de funções, não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas (n.º 3 do art. 43.º da Lei 12-A/2008, de 27/2 e art. 118.º do Código do Trabalho).
17. Quando a Recorrida iniciou funções no Tribunal onde as exerce, já aos magistrados deste estavam cometidos processos de inquérito sobre determinados crimes.
18. Estas tarefas não são acrescidas, pois não estavam atribuídas a outro Magistrado ao qual corresponda um lugar no respetivo quadro, como exige o Parecer nº 499/2000, do CC da PGR.
19. Segundo o parecer do CC da PGR nº 519/2000, “todos os magistrados que fazem parte da mesma comarca, departamento ou serviço têm igual competência para exercer funções que estejam cometidas a esse escalão hierárquico”.
20. O serviço desenvolvido pela Recorrida ocorreu dentro da mesma área, que era a criminal, cumpridas as tarefas dentro do tempo e no local normal de trabalho, não se identificando o plus que justifique acréscimo remuneratório.
21. Na comarca do P..., a direção e o exercício da ação penal de determinados inquéritos esteve a cargo dos magistrados do MP em funções em tribunais de julgamento da área criminal desde pelo menos 1994.
22. Esta distribuição de serviço, anterior à afetação da Recorrida ao referido tribunal, visou a divisão equitativa e racional do serviço a cargo dos magistrados do MP em funções na área criminal da comarca sede do distrito judicial do P....
23. Nada na lei obriga a que a direção de inquéritos de todos os crimes cometidos na área da comarca do P... apenas possa integrar o conteúdo funcional dos magistrados adstritos ao DIAP.
24. Diferentemente do que acontece com os magistrados judiciais que exercem funções nos tribunais de 1ª instância, as funções dos magistrados do Ministério Público não correspondem, tão só e necessariamente, ao serviço de determinada unidade organizativa; pelo contrário, o seu concreto conteúdo funcional pode ser definido em função de outros critérios que não o da competência material da específica unidade orgânica onde se encontra integrado.
25. E a Recorrida não alegou que as tarefas denominadas de “acrescidas” estavam distribuídas a outro Magistrado com lugar no quadro, que por qualquer forma provocou a vaga do lugar, ou, se em exercício de funções, tinha serviço acumulado que tinha que ser recuperado com recurso a outro magistrado.
26. Outros requisitos da acumulação falham aqui, como a decisão pelo procurador-geral distrital, com prévia comunicação ao CSMP, e observância dos preceitos legais relativos à verificação da conformidade legal e da regularidade financeira da despesa inerente.
27. Pelo exposto, o acórdão viola o disposto nos arts. 63º e 64º do EMP.
28. A sentença recorrida afronta ainda dois princípios constitucionalmente consagrados, o da confiança e o da igualdade.
29. Sufragando um pedido a Recorrida, mais de 10 anos volvidos sobre o início do exercício de funções, exercício que se prolongou por todo esse tempo nos mesmos exatos moldes, e sem oposição da Recorrida, viola-se o princípio da confiança, constitucionalmente consagrado, e que não vale apenas para os particulares.
30. Tivesse a situação sido equacionada de imediato e não 10 anos após o seu início e poderiam ser tomadas medidas de distribuição de serviço e racionalização de custos bem diferentes.
31. Num período de forte contenção orçamental e de rígida austeridade, a condenação em causa importa relevantes custos para o erário público, em nítido prejuízo da melhor racionalização de meios públicos.
32. A condenação viola ainda o princípio da igualdade, pois atribui apenas a uma magistrada uma remuneração acrescida, deixando sem perceber tal remuneração todos os outros magistrados que, desde 1994, desempenharam funções no mesmo Tribunal.
33. E nos mesmos exatos moldes em que a Recorrida as desempenhou.
34. A verificar-se a situação e acumulação, a Recorrida teria direito a receber o suplemento remuneratório 30 dias após o início daquela, ou seja, a partir de 20 de julho de 2001, ou, se excluído o período de férias, desde 16 de setembro do mesmo ano. Porém, só pediu a atribuição de tal suplemento no final de 2010.
35. Como é jurisprudência pacífica, os atos de processamento de vencimento constituem verdadeiros atos administrativos, suscetíveis de impugnação contenciosa, sob pena de se consolidarem na ordem jurídica como “casos decididos”.
36. No caso presente, e porque não é invocada qualquer nulidade, o prazo de impugnação era de 3 meses sobre a prática do ato (art. 58.º/2/a do CPTA), sob pena de caducidade, aqui verificada.
37. Ao longo de quase uma década, aceitou a Recorrida os sucessivos atos administrativos consubstanciados no processamento dos seus vencimentos mensais, que não contemplavam tal acréscimo remuneratório.
38. Pois bem sabia, ao receber mensalmente a sua retribuição, que a mesma não incluía qualquer suplemento remuneratório, por acumulação de funções. Não obstante, não se opôs ao exercício das funções que ora considera que acresciam às que eram as suas, nem reclamou qualquer pagamento adicional.
49. Falta, pois, um pressuposto processual que “implica a impossibilidade de impugnação”.
50. Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou o disposto nos arts. 56.º e 58.º/2/a do CPTA”.
Termina requerendo o não provimento do recurso, a revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por outro que absolva o Recorrente do pedido.
*
A Recorrida MCPAS contra alegou no sentido da improcedência do recurso, formulando as seguintes conclusões:
“a) não vislumbra a ora recorrida qualquer razão ou pretexto – que nunca fundamento – para a revogação do acórdão recorrido;
b) pois que tendo em conta os factos provados tem direito a uma remuneração suplementar, uma vez que se verificou a situação de acumulação de funções ininterrupta e por muito mais do limite imposto de trinta dias, sendo o montante desse valor fixado entre um quinto e a totalidade do vencimento, ouvido o C.S.M.P.;
c) estão reunidos integralmente os pressupostos de facto e de direito para que assim se proceda;
d) por outro lado, é a presente ação o meio adequado à satisfação da pretensão do recorrido, que pretende a condenação da entidade demandada a praticar os atos de fixação da aludida remuneração, atos esses ilegalmente omitidos, já que tendo requerido ao Sr. Ministro da Justiça a concessão da remuneração a que tem jus, tal pedido nunca foi objeto da decisão administrativa que é legalmente devida;
e) a omissão da prática do ato legalmente devido é inválida, pelas razões materiais que se demonstram, de que resulta quedar insanavelmente inquinada pelo vício de violação da lei;
f) é o que resulta do disposto nos nº 6 do artº 63º e nº 4 do artº 64º do E.M.P., razão pela qual deve manter-se inalterada a condenação do Ministério da Justiça, com o que será feita a esperada Justiça”. * O Digno Magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º, do CPTA, pronunciou-se nos termos que constam do parecer de fls.240 a 241 (processo físico) pugnando pelo não provimento do recurso e pela manutenção da decisão recorrida.* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.* 2.DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO-QUESTÕES DECIDENDAS
São as conclusões das alegações de recurso que definem o seu objeto e, por essa via, que delimitam a esfera de intervenção do tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração [cfr. António Santos Abrantes Geraldes, in “Recurso em Processo Civil”, Novo Regime, 2.ª Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág.89 e seg.; José Lebre de Feitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil, anotado, Vol. 3.º, Tomo I, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.41].
De outra via, também o tribunal de recurso não está adstrito à apreciação de todas as razões, considerações ou argumentos produzidos pelas partes, mas apenas de todas as questões suscitadas e pertinentes, e que por respeitarem aos elementos da causa, definidos em função dos sujeitos, da pretensão e da causa pretendi aduzidas, se configurem como relevantes para o conhecimento do respetivo objeto, exectuadas as que resultem prejudicadas pela solução dada a outras, e sempre com liberdade no respeitante à perscrutação, exegese e aplicação das regras de direito.
Ademais, enquanto meio impugnatório de decisões judiciais, o recurso visa tão só suscitar a reapreciação do decidido, não comportando a prolação de decisão sobre matéria nova não submetida à apreciação do tribunal a quo.
Na situação sub judice, as questões a decidir, tendo em conta as conclusões de recurso apresentadas, passam por determinar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito decorrente de:
1- Violação do artigo 71.º do CPTA;
2- Violação do disposto nos artigos 63.º e 64.º do Estatuto do Ministério Público (EMP).
3- Violação dos princípios constitucionais da confiança e da igualdade;
4- Violação do disposto nos artigos 56.º e 58.º, n.º2, al. a) do CPTA;** 3.FUNDAMENTOS
3.1.MATÉRIA DE FACTO
Da decisão recorrida resultam assentes os seguintes factos:
«A) A Autora é magistrada do Ministério Público, com a categoria de procuradora-adjunta e encontra-se a exercer funções nos Juízos Criminais do P….
B) A Autora tomou posse, como procuradora-adjunta na área da jurisdição criminal da comarca do P…, a 15 de Maio de 1996.
C) No período compreendido entre 15/05/1996 até à presente data, a Autora exerceu funções nos Juízos Criminais da comarca do P….
D) Nos Juízos Criminais da Comarca do P…, a Autora procede, designadamente, à realização de julgamentos, tramitação de processos dos respectivos juízos, elaboração de recursos e respostas, bem como a todas as demais diligências inerentes a essas funções.
E) Pelo Provimento n.º 65, de 04/01/1994, decorrente da entrada em vigor da Portaria n.º 1177/93, de 10/11, procedeu-se, mediante determinação do Senhor Procurador-Geral Distrital do P…, à reestruturação dos Serviços do Ministério Público na comarca da P…, na área da Investigação e Acção Penal.
F) Em consequência dessa reestruturação, foram afectos aos magistrados que prestavam serviço nos Juízos Criminais “ (...) para além dos que já cabiam às existentes duas Secções, todos os inquéritos relativos a quaisquer circunstâncias ilícitas relacionadas com cheques, nomeadamente a sua emissão sem cobrança, falsificação, furto ou burla (...)”.
G) Em 05/05/2000, foi proferido o Provimento n.º 146, junto aos autos a fls. 17 a 21, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, designadamente, o seguinte:
«Nos termos da Portaria 467-A/99, de 28/06, o DIAP do P… passou a ser constituído por 8 secções de processos, sendo que a 7.ª e 8.ª resultaram da 1.ª e 2.ª secções dos serviços do M.º P.º nos Juízos Criminais do P… (...)
Tais secções mantêm-se aí instaladas e para além de prestarem apoio aos Magistrados do M.º P.º colocados junto daqueles juízos, têm tido a competência investigatória definida pelo provimento n.º 65 de 4.1.94 (...)
Com as recentes alterações legislativas, nomeadamente do D.L. 316/97 de 19/11, o número de inquéritos registados por emissão de cheques sem provisão, foi reduzido drasticamente, verificando-se que os que têm sido distribuídos a cada Magistrado do M.º P.º junto dos Juízos Criminais, não tem ultrapassado em média, os 20 em cada mês.
O movimento processual a cargo das 7.ª e 8.ª secções é diminuto comparativamente ao que se verifica nas restantes secções do DIAP, sobretudo das de competência genérica (2.ª a 5.ª).
Sem olvidar que os Magistrados dos Juízos Criminais têm a seu cargo o despacho dos processos que lhes são presentes a despacho em cada juízo e a realização de julgamentos, é de inteira justiça que sejam afectos às 7.ª e 8.ª secções, processos de inquérito de tramitação mais simples e que sobrecarregam os restantes Magistrados e funcionários do DIAP deixando-lhes, assim, mais tempo para dedicação e estudo de todos os outros mais complexos (e que são muitos) que lhes estão afectos.
Face ao exposto, e ouvidos que foram os Magistrados do M.º P.º, funcionários e com o acordo do Exmo. Procurador-Geral Distrital do P…, determina-se, nos termos do art.º 63.º, n.º2 da lei 60/98 de 27/08:
1.º- A partir do próximo dia 8 de Maio de 2000 para além dos processos relativos ao referido provimento n.º 65, todos os inquéritos registados contra arguidos desconhecidos, serão distribuídos às 7.ª e 8.ª secções do DIAP, e despachados pelos Magistrados do M.º P.º junto dos juízos Criminais e conforme vem sucedendo com os relativos à emissão de cheques sem provisão;
(...)».
H) Em 05/05/2008, a Senhora Directora do DIAP do P… proferiu o Provimento n.º 7/2008, junto aos autos a fls. 24 a 29, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual determinou que aos magistrados em causa, que tinham a seu cargo também a 7.ª e 8ª secções especializadas do DIAP do P…, passaria a estar afecta:
“a) Investigação de todos os inquéritos relativos a qualquer circunstância ilícita relacionada com cheques, nomeadamente a sua emissão sem cobertura, falsificação, furto ou burla”; ainda de todos os inquéritos em que o ofendido, através de engano, astúcia, ardil do arguido foi determinado a emitir cheque, cujo valor lhe tenha causado prejuízo patrimonial;
b) Competirá, ainda, a estas secções proceder à investigação de todos os inquéritos por furto que forem reabertos com base no aparecimento de qualquer cheque falsificado.
(...)».
I) Em 17 de Abril de 2009, a Senhora Procuradora – Geral Adjunta Coordenadora dos Serviços do Ministério Público dos Juízos Criminais, do Tribunal de Instrução Criminal e DIAP do P…, proferiu o Provimento n.º 5/2009, junto aos autos a fls. 31 a 37, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual foi determinado que passaria a estar afecta aos referidos magistrados:
«A) Competência especializada – criminalidade relativa a:
*Condução sem habilitação legal;
*Condução sob o efeito do álcool;
*Acidentes de viação;
*Desobediências relacionadas ao Código da Estrada;
B) Competência genérica:
*Equitativamente com os Magistrados das 2.ª, 3.ª, 4.ª, 5.ª e 9.ª secções, os crimes de falsificação e de burla (à excepção dos crimes de burla da competência da 6.ª secção e dos previstos no art.º 221.º do CP).
(...)».
J) Em 23 de Dezembro de 2009, a Senhora Procuradora – Geral Adjunta Coordenadora dos Serviços do Ministério Público dos Juízos Criminais, do Tribunal de Instrução Criminal e DIAP do P…, proferiu o Provimento n.º 13/2009, junto aos autos a fls. 39 a 45, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, que alterou o Provimento n.º 5/2009 no qual foi determinado que passaria a estar afecta aos referidos magistrados:
«A) Criminalidade relativa a:
* Condução sem habilitação legal – (...);
* Acidentes de viação com produção de danos físicos (feridos de morte);
* Omissão de auxílio (...) relacionada com o Código da Estrada;
* Crimes contra a segurança das comunicações, previstos nos artigos 287.º a 294.º inclusive do Código Penal;
* Desobediências (...) relacionadas com o Código da Estrada;
* Violação de imposições, proibições ou interdições (...) relacionadas com o Código da Estrada;
* Resistência e coacção sobre funcionário (...) relacionada com o Código da Estrada;
* Crimes previstos no Código do Direito de Autor e dos Direitos Conexos.
(...)».
L) Em 15/12/2010, a Senhora Procuradora – Geral Adjunta Coordenadora dos Serviços do Ministério Público dos Juízos Criminais, do Tribunal de Instrução Criminal e DIAP do P…, proferiu o Provimento n.º 12/2010, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2011, junto aos autos a fls. 46 a 48, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, designadamente, o seguinte:
« (...)
Tendo em conta a actual pendência processual e o trabalho desenvolvido nas várias secções do Departamento entendeu-se, em reunião de coordenação e por conveniência de serviço, alargar a competência das 7.ª e 8.ª secções, de modo a nela incluir a criminalidade prevista no Código da Propriedade Industrial.
Nestes termos, altera-se o provimento n.º 13/2009 de 23-12-2009 na parte relativa à competência material das 7.ª e 8.ª secções, acrescentando-se a seguinte alínea:
C) Crimes previstos no Código da Propriedade Industrial.
Nesta parte o presente provimento produzirá efeitos a partir de 01 de Janeiro de 2011
(...)».
M) A Autora, juntamente com outros senhores procuradores, enviou ao Senhor Ministro da Justiça o requerimento de fls. 50 a 58 dos autos, datado de 09/12/2010, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual formularam a seguinte pretensão:
«(...)
Atento o exposto, os Magistrados do Ministério Público a seguir identificados, vêm requerer, a V.Ex.ª, em conformidade com o disposto nos artigos 63.º, n.ºs 5 a 7, 64.º, n.º4, 72.º, 73.º, 120.º, 134.º, n.º4 e 141.º, n.º1, todos do Estatuto do Ministério Público, se digne:
-fixar aos mesmos as remunerações suplementares, devidas pela acumulação de funções, dentro dos parâmetros fixados no art. 63.º, n.º 7, do Estatuto do Ministério Público (um quinto e a totalidade do vencimento);
- processar, doravante, mensalmente com o respectivo vencimento, a remuneração por acumulação de funções que vier a ser determinada;
-quantificar e efectuar o pagamento dos retroactivos devidos aos Magistrados requerentes, individualmente considerados, atentas as respectivas datas de posse do exercício de funções nos juízos criminais do P... (…)».
N) Por ofício datado de 23/12/2010, o pedido referido na alínea que antecede foi remetido ao Conselho Superior do Ministério Público, para emissão de parecer – cfr. doc. de fls. 84 do processo físico.
O) A Autora não recebeu qualquer resposta do Ministério da Justiça ao requerimento referido no ponto M).
P) A Autora instaurou a presente acção em 07/10/2011 – cfr. doc. de fls. 2 do processo físico.
Q) Através do ofício com a referência P.º 2952/2010, E/ 4106-4107, de 22/03/2011, junto aos autos a fls. 83 do processo físico, os senhores procuradores requerentes, referidos em M), requereram ao senhor Ministro da Justiça informação sobre se tal requerimento já havia sido objecto de apreciação e decisão.
R) Em 28/03/2012, foi elaborada a Informação de fls. 142 e 143 do processo físico, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida.
S) Pelos competentes serviços do CSMP foi elaborado o projecto de acórdão de fls. 144 a 155 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
T) Em 28/03/2012, a Senhora Conselheira Vice - Procuradora-Geral da República proferiu o seguinte despacho:
«1. Pelas razões invocadas na presente peça, emito parecer no sentido de sufragar a solução nela preconizada.
Como assim, deverá ser proferida decisão que indefira a atribuição de suplemento remuneratório aos Lics. PS e LV, bem como aos restantes quatro magistrados identificados na mesma peça.
2. Proceda, em consequência, como proposto na informação de 28.03.2012, junta.
Lx. 28.03.2012 (em substituição do Procurador-Geral da República, ausente em Coimbra).
(…)».** 3.2. O DIREITO
3.2.1. Constitui objeto do presente recurso jurisdicional determinar se a decisão proferida pelo TAF do Porto que julgou procedente a ação intentada pela Autora contra o Ministério da Justiça, condenando-o a «no prazo de 30 dias, fixar à Autora a remuneração suplementar devida nos termos dos números 4 e 6 do artigo 63.º e n.º4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente, variável entre um quinto e a totalidade do vencimento da Autora» enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito.
3.2.2. Na ação que a autora intentou contra o Ministério da Justiça, pediu que o mesmo fosse condenado a «praticar os actos de fixação à autora da remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4 e 6 do artigo 63.º e n.º4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redacção então vigente(…)», tendo para tal alegado, em síntese, que desde 15/09/1999 se encontra numa situação configurada como acumulação de serviço, uma vez que, para além da representação do Ministério Público nos atos judiciais da competência dos Juízos Criminais do P..., assume, ainda, a direção de inquéritos e o exercício da ação penal relativamente aos crimes ocorridos na comarca do P..., competência que está funcionalmente atribuída ao Departamento de Investigação e Ação Penal do P... (doravante DIAP do P...), lugar para onde a Autora não concorreu nem foi colocada. Que a acumulação do serviço próprio dos Juízos Criminais do P... com o serviço no DIAP do P... resultou de determinação hierárquica, exercida através dos provimentos n.º 146/2000, de 5/05, n.º 7/2008, de 5/05, n.º 5/2009, de 17/04 e n.º 13/2009, de 23/12. Em 09/12/2010 enviou ao senhor Ministro da Justiça um requerimento a solicitar a concessão da remuneração suplementar prevista nos n.ºs 4 e 6 do art.º 63.º e n.º 4 do art.º 64.º do EMP e a continuação da sua atribuição mensal enquanto a situação de acumulação se mantivesse e quantificação e pagamento dos respetivos retroativos, mas não obteve qualquer resposta a essa sua pretensão, que deveria ter sido decidida até 14/04/2011. Alegou ainda que a ação se justifica, não só porque o Ministério da Justiça violou o dever legal de decisão, mas também por ter violado o dever legal de lhe atribuir a remuneração suplementar a que tem direito por força da acumulação de funções, sustentando que nos termos dos nºs 4 e 6 (do artigo 63.º) do Estatuto do Ministério Público, lhe assiste o direito ao pagamento da requerida remuneração suplementar, posto que, em função do critério estabelecido pelo legislador, o que releva é a verificação da existência, ou não, de uma situação de acumulação valorável para os efeitos da atribuição de remuneração suplementar, e que no seu caso, tal se verifica, uma vez que acumulou o serviço dos Juízos Criminais da Comarca do P... com o serviço do D.I.A.P. do P..., desde 15/09/1999, por determinação hierárquica, e que embora seja evidente que a quantidade e a qualidade do serviço prestado em acumulação relevem, não relevam para a determinação do direito à perceção da remuneração complementar, mas para a determinação do seu montante «entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento».
Por fim, concluiu que prolongando-se a situação de acumulação ininterruptamente por mais de 30 dias, tem direito a uma remuneração suplementar cujo montante é fixado pelo senhor Ministro da Justiça, entre um quinto e a totalidade do vencimento, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, devendo a Entidade Demandada ser condenada no pedido formulado.
3.2.3. O Ministério da Justiça contestou a referida ação, invocando a falta do pressuposto processual traduzido na ausência do dever legal de decidir decorrente da falta do parecer obrigatório do Conselho Superior do Ministério Público, pugnando pela sua absolvição da instância e, para o caso de assim não se entender, requereu a suspensão da instância e, aquando da prossecução dos autos, que a ação fosse julgada improcedente e o mesmo absolvido do pedido. Para tanto sustentou, em síntese, desconhecer os factos alegados pela Autora nos artigos 1.º a 16.º, 40.º a 45.º, 48.º, 51.º e 52.º da p.i., por serem factos que não tem que conhecer, cabendo tal apreciação ao CSMP, sendo certo que, da análise dos documentos juntos, não se está perante uma situação de acumulação de funções, mas apenas perante uma situação de desempenho de funções abrangidas pelo conteúdo funcional do cargo em que a Autora se encontrava provida, que incluía, para além do mais, a direção de inquéritos e o exercício da ação quanto a determinados crimes. E que, com os provimentos referidos na p.i procurou-se, no essencial, proceder a uma distribuição do serviço mais equitativa, concluindo não assistir à Autora o direito invocado.
3.2.4. Antes da prolação da decisão recorrida, foi junto aos autos cópia de parecer emitido pela Senhora Conselheira Vice-Procuradora-Geral da República, em 28/03/2012, a propósito da pretensão da Autora.
3.2.5. O Tribunal a quo julgou a ação procedente, considerando que pese embora o parecer negativo emitido pelo CSMP, a autora exerceu funções em regime de acumulação ininterruptamente por mais de 30 dias, assistindo-lhe, por isso, o direito à perceção de uma remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4 e 6 do artigo 63.º e n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente, variável entre um quinto e a totalidade do vencimento da autora.
O Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo TAF do P..., apontando-lhe um conjunto de vícios que em seu entender determinam a sua revogação por banda deste tribunal.
Vejamos se lhe assiste razão.
3.3. Do Erro de Julgamento Consubstanciado na Violação do Artigo 71.º do CPTA.
A questão nuclear a decidir nestes autos é a de saber se à autora assiste o direito de ver condenado o Ministro da Justiça a praticar o ato devido que peticionou, consubstanciado na fixação da remuneração suplementar que reclama como contrapartida pelo exercício de funções em regime de acumulação, ao abrigo do disposto nos n.ºs 4 e 6 do artigo 63.º e n.º4 do art.º 64.º do EMP, tal como foi reconhecido pelo aresto recorrido.
O Recorrente entende que o tribunal a quo não podia condenar o Ministro da Justiça a fixar a remuneração devida à autora, aduzindo, para o efeito, razões de ordem formal e de ordem substancial.
A primeira razão que o Recorrente invoca para fundamentar a existência de erro de julgamento consubstancia-se na violação do artigo 71.º do CPTA, designadamente do seu n.º2, pois condenou à prática de um ato com determinado conteúdo [fixação da remuneração por acumulação de funções] quando apenas poderia condenar à prática do ato em falta, ou seja, à apreciação do requerimento apresentado pela Recorrida, conclusão que se mostra evidente desde logo porque o tribunal se substitui a órgão que nem sequer é parte nos autos e neles não foi ouvido. E que a recorrida, a pretender que o CSMP emitisse o parecer em falta, haveria de ter chamado o mesmo à ação, o que não fez.
O artigo 71.º do CPTA, sob a epígrafe “Poderes de pronúncia do tribunal” estabelece que:
«1- Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido.
2- Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias o exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido».
No caso, tudo está em saber se a condenação do Ministro da Justiça a «no prazo de 30 dias, fixar à Autora a remuneração suplementar devida nos termos dos números 4 e 6 do artigo 63.º e n.º4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente, variável entre um quinto e a totalidade do vencimento da Autora» constitui um ato estritamente vinculado, ou se, ao invés, o mesmo comporta uma margem de livre apreciação por parte do Ministério da Justiça no exercício do seu poder-dever de decisão e se essa margem foi violada.
A apreciação do apontado vício entronca assim com as questões de saber quais os pressupostos de que depende o reconhecimento do direito à perceção de remuneração suplementar pelo exercício de funções em regime de acumulação, qual a natureza do parecer a cargo do CSMP e quais são os poderes de que dispõe o Ministério da Justiça neste âmbito, designadamente, se o mesmo está ou não vinculado ao parecer negativo emitido pelo CSMP e, a não estar, que margem de livre decisão lhe assiste.
Vejamos.
3.3.1. No art.º 63.º, n.º6 do EMP, aplicável aos procuradores – adjuntos, por via do n.º 4 do art.º 64 do dito EMP, estabelece-se que: «Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento».
Resulta deste preceito legal que é ao Ministro da Justiça que é atribuída a competência para fixar a remuneração a que têm direito os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias.
O exercício dessa competência está, porém, sujeita à audição prévia do Conselho Superior do Ministério Público.
Conforme expressivamente se diz no Acórdão do STA, de 12/07/2007, proferido no processo nº 032/07, da 2ª Subsecção do CA: «I - Nos termos do artº 63º nº 6 conjugado com o disposto no artº 64º nº 4 do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei nº 47/86, de 15/10, após as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 60/98, de 27/08, quem tem competência para fixar o montante da remuneração suplementar ou para decidir o pedido de remuneração devida aos Procuradores da República e aos Procuradores-Adjuntos por acumulação de funções, é o Ministro da Justiça, sem prejuízo de eventual delegação de poderes.
II - A lei manda, no entanto, e antes de a pretensão do magistrado ser decidida, “ouvir” o Conselho Superior do Ministério Público, para este órgão eventualmente se pronunciar ou informar, se o Magistrado em referência preenche os requisitos exigidos para a concessão daquela remuneração suplementar, ou quaisquer outros elementos considerados relevantes e susceptíveis de determinar ou influenciar o quantitativo da remuneração a fixar».
No caso, cotejada a matéria de facto apurada [cfr. ponto T) da fundamentação de facto da decisão recorrida], constatamos que na pendência da ação instaurada pela Autora, o CSMP emitiu o parecer a que se faz referência no n.º 6 do art.º 63.º do EMP.
Nesse parecer, o CSMP pronunciou-se no sentido do indeferimento da atribuição de suplemento remuneratório à Autora, por considerar que as funções desempenhadas pela mesma não integram uma situação de acumulação de exercício de funções.
Assim, impõe-se saber se perante a emissão de parecer negativo do CSMP, que se pronuncie no sentido da inexistência de uma situação de acumulação de funções, o Ministro da Justiça fica impedido de fixar qualquer remuneração, tese a que se reconduzem os argumentos apresentados pelo Recorrente, quando, por exemplo, sustenta não lhe caber nem ter meios para determinar em cada caso se ocorre ou não uma situação de acumulação de funções, ou quando alega que só ao CSMP cabe definir a situação de acumulação de funções, razão pela qual o mesmo devia ter sido chamado à ação.
3.3.2. Analisando o quadro jurídico aplicável, observamos que o mesmo padece de uma insuficiente densificação, designadamente, quanto aos critérios para a existência de acumulação e para a fixação da remuneração, para além de nada referir quanto à natureza do parecer a emitir pelo CSMP.
Conforme escreve João Caupers, in “Introdução ao Direito Administrativo”, Âncora editora, pág. 151 e ss “Os pareceres são opiniões técnicas solicitadas a especialistas em determinadas áreas do saber ou a órgãos colegiais consultivos”. E no dizer de Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, Vol.II, 2011, 2.ª edição, com a colaboração de Pedro Machete e Lino Torgal, pág.304 e ss, os mesmos “agrupam-se segundo duas classificações muito importantes que cumpre conhecer.
Por um lado, os pareceres são «obrigatórios» ou «facultativos», conforme a lei imponha ou não a necessidade de eles serem emitidos; por outro, os pareceres são «vinculativos» ou «não vinculativos», conforme a lei imponha ou não a necessidade de as suas conclusões serem seguidas pelo órgão decisório competente”.
No que concerne à natureza dos pareceres, isso mesmo resulta do disposto no artigo 98º do Código do Procedimento Administrativo, no qual se preceitua o seguinte:
“1. — Os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão.
2. — Salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos.
A regra geral que vigora quanto à natureza dos pareceres previstos na lei, como é o caso, é que os mesmos são não vinculativos, salvo se existir norma que expressamente o determine.
Seguindo os ensinamentos do prof. Freitas do Amaral, in ob.cit. «quando a lei estabelece a necessidade de obter um parecer, sem dizer em que termos, a regra geral a aplicar em caso de dúvida é a de que esse parecer é obrigatório (porque se a lei manda elaborá-lo, deve presumir-se que pretende mesmo que ele seja emitido pelo órgão consultivo e ponderado pelo órgão decisório); mas por via de regra, o parecer não é vinculativo, porque se o fosse quem realmente tomava a decisão era quem dava o parecer- o órgão consultivo transformava-se em órgão decisório, e o órgão a quem a lei desse competência decisória nada mais podia fazer do que aceitar, passivamente, o parecer emitido». E conforme o mesmo afirma «Os casos em o parecer de um órgão consultivo, ou de um especialista, são vinculativos para o órgão competente para decidir são casos excepcionais».
Há pareceres que são vinculativos em absoluto – qualquer que seja o respetivo conteúdo, a decisão final tem sempre que se acomodar às suas conclusões. Nestes casos, quem na verdade decide, é a entidade que emite o parecer, que no caso de ser negativo, funciona como uma espécie de veto. Mas há casos em os pareceres vinculativos só o são relativamente, isto é, se a sua conclusão for em certo sentido (negativa ou positiva), ficando o órgão com competência decisória, na hipótese contrária, “livre” para agir, como entender mais adequado à realização dos interesses públicos envolvidos.
A este respeito, veja-se João Caupers, in ob.cit. pág.152, segundo o qual «Situação muito comum é a dos pareceres que são vinculativos quando desfavoráveis (impondo neste caso uma decisão negativa) mas que são não vinculativos quando favoráveis (permitem uma decisão positiva, mas não impedem uma decisão negativa- desde que devidamente fundamentada, entenda-se)»
Importa ainda ter presente o disposto no artigo 99.º do CPA, nos termos do qual:
“1. — Os pareceres devem ser sempre fundamentados e concluir de modo expresso e claro sobre todas as questões indicadas na consulta.
2. — Na falta de disposição especial, os pareceres serão emitidos no prazo de 30 dias, excepto quando o órgão competente para a instrução fixar, fundamentadamente, prazo diferente.
3. — Quando um parecer obrigatório e não vinculativo não for emitido dentro dos prazos previstos no número anterior, pode o procedimento prosseguir e vir a ser decidido sem o parecer, salvo disposição legal expressa em contrário».
Na situação em análise, compulsado o EMP constatamos que inexiste norma legal da qual decorra que o parecer em causa tem natureza vinculativa.
Não encontramos na lei qualquer apoio ao entendimento segundo o qual, na circunstância de o Conselho Superior do Ministério Público entender não se verificar uma situação de acumulação de funções, que o Ministro da Justiça, entendendo diferentemente, e de forma fundamentada, se encontre impedido de fixar a remuneração devida, pois não existe norma expressa a qualificar tal parecer como vinculativo (ou seja, o Ministro da Justiça não tem que o seguir, apenas se determina que ouça o Conselho Superior do Ministério Público).
Nesta conformidade, à luz das normas legais citadas e do entendimento doutrinal de que demos conta, é de concluir que o parecer negativo emitido pelo CSMP não determina de forma vinculada o sentido da decisão a proferir pelo Ministro da Justiça, sendo ao mesmo que compete proferir decisão final sobre a verificação ou não dos pressupostos previstos na lei para a fixação de uma remuneração suplementar por acumulação de funções.
Sobre a problemática da vinculatividade dos pareceres, já se pronunciou o órgão de cúpula desta jurisdição, no seu Acórdão de 19/10/2005, processo n.º 758/05, em cujo sumário se prolataram as seguintes conclusões, perfeitamente transponíveis para a situação em análise:
«I- Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no referido artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do mencionado DL n.º 244/98, do Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto (na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa.
II - Não tendo esses pareceres natureza vinculativa, não produzem, por si mesmos, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos particulares nem determinam o sentido da decisão final, não podendo também considerar-se como actos material e horizontalmente definitivos, pois deles não resulta a concessão nem a recusa de autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro acto procedimental que contenha uma decisão final.
3.3.3. Sendo assim, a decisão a proferir neste âmbito, é da competência exclusiva do Ministro da Justiça, sendo sobre o mesmo que recai o dever de decidir se existe ou não uma situação de acumulação de serviço e qual a remuneração suplementar a fixar como contrapartida. E, se é certo que, quanto ao montante remuneratório assiste ao Ministro da Justiça uma margem de livre decisão na sua fixação, como tem sido reconhecido pela jurisprudência, o mesmo não se passa quanto à verificação dos pressupostos sobre a existência ou não de uma situação de acumulação de serviço.
Conforme bem se sintetizou no Acórdão do TCA Sul, de 11/10/2007, proferido no processo n.º 0029/04, versando sobre matéria análoga à que está em equação «o órgão administrativo não goza de nenhuma liberdade quanto à constatação da realidade ou do direito existente pois só podem ser dados como tendo ocorrido factos materiais que realmente se verificaram e factos juridicamente existentes».
3.3.4. Assim, perante o exposto, tendo o tribunal a quo considerado que os autos forneciam elementos bastantes para se concluir pela existência de uma situação de acumulação de serviço, que reconheceu, não pode o Ministro da Justiça recusar-se a pagar à autora a remuneração suplementar com base em critérios de conveniência ou oportunidade. Daí que, a decisão condenatória que o tribunal a quo proferiu se encontre dentro da balizas delimitadas pelo artigo71.º do CPTA, não se prefigurando nenhuma violação ao disposto no n.º2 desse normativo, tanto quanto é certo que, no domínio em que ao Ministro da Justiça reconhecidamente lhe assiste uma margem de livre decisão e ponderação, o tribunal se limitou a condená-lo nos estritos limites em o que podia fazer, ou seja, a proferir decisão que fixe a remuneração a atribuir à autora dentro dos limites legalmente estabelecidos, ou seja, entre 1/5 e 5/5 do vencimento, cabendo ao Ministro da Justiça a fixação em concreto do quantum remuneratório que entende adequado.
Termos em que improcede o apontado fundamento de recurso.
3.4. Do Erro de Julgamento Decorrente da Violação dos Artigos 63.º e 64.º do EMP.
No aresto recorrido, a senhora juiz a quo concluiu que a autora exerceu funções em regime de acumulação, por período superior a 30 dias, e fê-lo com base na seguinte argumentação:
«A Autora faz decorrer o direito que reclama do disposto nos n.ºs 4 e 6 do artigo 63.º e n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público (EMP), sustentando, para tanto, que encontrando-se colocada nos Juízos Criminais da Comarca do P..., as funções compreendidas no cargo a que se encontra afecta encontram-se delimitadas pelas competências do respectivo juízo, pelo que, o exercício de quaisquer outras funções correspondentes a outro departamento ou serviço sempre será exercido em acumulação e dá direito à percepção de uma remuneração suplementar quando estejam preenchidos os requisitos de tempo legalmente estabelecidos.
Defende que a ampliação, por via de determinação hierárquica, do âmbito das funções por si exercidas para além da representação do Ministério Público nos processos em tramitação nos Juízos Criminais da Comarca do P... significa uma acumulação de serviço relevante para efeitos do disposto nos artigos 63º e 64º do Estatuto do Ministério Público.
Por fim, aduz em prol da sua pretensão a jurisprudência constante dos Acórdãos do TCA do Sul de 19.12.2007, processo n.º 0618/02 e de 24.01.08, processo n.º 06700/02.
Sendo estes os argumentos essenciais em que a Autora assenta a fundamentação da sua pretensão, importa verificar se os mesmos conduzem ou não ao deferimento da sua pretensão.
De acordo com o quadro factuológico apurado, a Autora, no período compreendido entre 15/05/1996 até à presente data, tem vindo a exercer funções nos Juízos Criminais da comarca do P....
Mais se apurou que a Autora desenvolveu nos Juízos Criminais da Comarca do P..., desde a instalação do DIAP do P..., em 15/09/1999, as tarefas próprias das funções atribuídas ao Ministério Público no âmbito desses juízos, tais como a realização de julgamentos, tramitação de processos dos respectivos juízos, elaboração de recursos e respostas, etc, despachando, também, e depois investigando, os inquéritos relativos a quaisquer circunstâncias ilícitas relacionadas com cheques, nomeadamente a sua emissão sem cobrança, falsificação, furto ou burla, bem como todos os inquéritos registados contra arguidos desconhecidos (cfr. provimento n.º 146, de 04/05/2000), desenvolvendo ainda, posteriormente, as funções de dirigir inquéritos e exercer a acção penal, relativamente aos tipos legais de crime enunciados nos Provimentos n.º 7/2008, de 05 de Maio, e n.º 5/2009, de 17 de Abril, próprias do DIAP do P....
Está igualmente assente que a Autora, a partir de 23/12/2009, por força do Provimento n.º 13/2009, de 23/12, para além do exercício das funções decorrentes da sua colocação junto dos Juízos Criminais da comarca do P..., passou a ter a seu cargo a direcção do inquérito e o exercício da acção penal relativamente aos crimes identificados nesse Provimento.
Finalmente, apurou-se ainda que por força do Provimento n.º 12/2010, de 15/12, que alterou o Provimento n.º 13/2009, de 23.12, na parte relativa à competência das 7.ª e 8.ª secções do DIAP do P..., acrescentando-se a competência para a direcção do inquérito e exercício da acção penal relativamente aos crimes previstos no Código da Propriedade Industrial, a Autora passou também a exercer tal competência.
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora qual é o quadro legal que rege a situação dos autos, tal como já foi efectuado no âmbito do processo n.º 2911/11.9BEPRT, que aqui acompanhamos:
A este respeito e prima facie, importa começar por ter presente que com a entrada em vigor da Portaria n.º 754/99, de 27 de Agosto, que declarou instalado, a partir de 15 de Setembro de 1999, o DIAP do P..., o serviço do Ministério Público na comarca do P..., no que concerne aos procuradores-adjuntos, passou a estar funcionalmente dividido em três áreas, a saber, a área de jurisdição cível, a área dos departamentos de investigação e acção penal e a área da jurisdição criminal, abrangendo esta última os serviços junto dos juízos criminais e juízos de pequena instância criminal do P....
Por outro lado, segundo o disposto no art.º 134.º do EMP “Relativamente a comarcas sede de distrito judicial [como é o caso dos autos], os magistrados podem concorrer para tribunais ou para departamentos específicos, nos termos do regulamento aprovado pelo Conselho Superior do Ministério Público”.
Outrossim, de acordo com o previsto no artigo 21.º, §1 do Regulamento de Movimentos dos Magistrados do Ministério Público, aprovado pela deliberação 720/2009 do CSMP, publicada no Diário da República, 2.ª Série, de 13.03.2009:
“ Os magistrados que pretendam concorrer para tribunais ou departamentos específicos das comarcas sedes de distrito judicial devem fazê-lo nos termos constantes dos números seguintes:
1. Comarcas de Lisboa e do Porto:
a) Os procuradores-adjuntos podem concorrer para as áreas de jurisdição criminal e cível ou para os departamentos de investigação e acção penal (DIAP), considerando-se integrados naquelas áreas os tribunais a seguir indicados:
. área da jurisdição criminal: juízos criminais e juízos de pequena instância criminal;
. área da jurisdição cível: juízos cíveis e juízos de pequena instância cível”.
No que tange ao concreto procedimento de nomeação, colocação e transferência de magistrados do Ministério Público veja-se ainda o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 499/2000, de 16/06/2004, no qual se diz o seguinte:
«1.º O procedimento jurídico-administrativo de nomeação, colocação e transferência dos magistrados do Ministério Público, com as categorias de procurador da República e de procurador-adjunto, compreende uma deliberação do Conselho Superior que os afecta a determinada circunscrição – e, no caso de comarcas sede de distrito judicial, a uma área, afectando cada magistrado a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar;
2.º- Com esta decisão fica definido o cargo que cada magistrado irá exercer, permitindo uma autonomização e delimitação funcionais».
Por fim, resulta do disposto nos nºs 4 e 6 do art.º 63.º do EMP, aplicável aos procuradores – adjuntos, por via do n.º 4 do art.º 64 do dito EMP, que:
«4 - Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, os procuradores-gerais distritais podem, mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos. […]
6- Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento».
Em face do quadro factual e legal traçado prefigura-se-nos assistir razão à Autora na pretensão de tutela judiciária que formula através da presente acção administrativa especial, porque, bem vistas as coisas, a situação factual relatada é de molde a integrar uma situação de acumulação de funções.
Expliquemos porquê.
A Autora encontra-se colocada nos Juízos Criminais da Comarca do P... desde 15/05/1996 exercendo, simultaneamente, desde a instalação do DIAP do P..., em 15/09/1999, o serviço próprio dos Juízos Criminais da Comarca do P... [onde foi colocada], bem como serviço próprio dos magistrados do Ministério Público do DIAP do P..., tudo, por via dos referidos Provimentos, ou seja, a Autora exerce funções que vão para além do conteúdo funcional do seu cargo, qual seja o de procuradora-adjunta nos Juízos Criminais da Comarca do P... e executa-as por determinação hierárquica.
É que o cargo da Autora ficou definido com a sua afectação aos Juízos Criminais da Comarca do P..., sendo em razão desse cargo que são definidas as suas funções em relação às funções dos demais procuradores colocados noutros serviços do Ministério Púbico ou departamentos.
E se dúvidas houvesse quanto ao agora por nós afirmado, bastaria, para as dissipar, atentar-se no já mencionado Parecer n.º 499/2000, de 16.06.2004, do Conselho Consultivo da PGR no qual se refere e conclui o seguinte:
“1.º O procedimento jurídico-administrativo de nomeação, colocação e transferência dos magistrados do Ministério Público, com as categorias de procurador da República e de procurador-adjunto, compreende uma deliberação do Conselho Superior que os afecta a determinada circunscrição – e, no caso de comarcas sede de distrito judicial, a uma área, afectando cada magistrado a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar;
2.º- Com esta decisão fica definido o cargo que cada magistrado irá exercer, permitindo uma autonomização e delimitação funcionais.
3.º Sempre que, para além das funções compreendidas no cargo, definidos nos termos das conclusões anteriores, o magistrado passa a exercer, em acumulação, as funções que correspondem ao cargo atribuído, ou a atribuir, a outro magistrado – ao qual corresponde um lugar no respectivo quadro – por motivos de acumulação de serviço, falta ou impedimento do titular do segundo cargo, ou por vacatura de lugar, e desde que a acumulação se prolongue por período de tempo superior a trinta dias, é devida ao primeiro a compensação remuneratória prevista no n.º6 do art.º 63.º do Estatuto do Ministério Público» (realce nosso).
E a reforçar que assim é, veja-se ainda o Parecer n.º 156/2004, de 16.02.2006 emitido pelo mesmo corpo Consultivo, onde se conclui do seguinte modo:
“1.º O procedimento jurídico-administrativo de nomeação, colocação e transferência dos magistrados do Ministério Público, com as categorias de procurador da República e de procurador-adjunto, compreende uma deliberação do Conselho Superior que os afecta a determinada circunscrição – e, no caso de comarcas sede de distrito judicial, a uma área de especialidade – e uma decisão do superior hierárquico que procede à distribuição do serviço dentro dessa circunscrição e área, afectando cada magistrado a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar.
2.ª- Com esta decisão fica definido o cargo que cada magistrado irá exercer, permitindo uma autonomização e delimitação funcionais;
In casu, a Autora, por deliberação do CSMP, foi colocada na circunscrição judicial do P... e afecta à área criminal.
Porque essa deliberação carecia de ser integrada por uma outra decisão do órgão com funções de direcção na área respectiva – o Procurador – Geral Distrital – por decisão deste, os magistrados em apreço terão sido afectos a um determinado tribunal – aos Juízos Criminais da Comarca do P....
Com esta decisão ficou definido o cargo que cada magistrado ali colocado irá exercer (...)”.
Emerge dos citados Pareceres e dos princípios neles enunciados, claramente, quando transpostos para a situação sub judice, que as funções compreendidas no cargo a que a Autora se encontra afecta são as que se encontram delimitadas pelas competências do respectivo juízo, pelo que o exercício das funções correspondentes ao DIAP do P..., também executadas pela Autora, configuram uma situação de acumulação de funções, ou dito de outro modo, são funções que acrescem às funções do cargo de procuradora-adjunta nos Juízos Criminais da Comarca do P..., onde a Autora foi colocada em 15/05/1996.
Tais funções acrescidas apenas são exercidas pela Autora por força dos já aludidos Provimentos, ou seja, por força duma determinação hierárquica a que a Autora se encontra sujeita e por tais funções não se encontrarem a ser asseguradas por procurador-adjunto colocado no do DIAP do P....
Não fossem os mencionados Provimentos e à Autora apenas incumbia executar as funções próprias do Ministério Público colocado junto dos Juízos Criminais da Comarca do P..., por serem essas as funções correspondentes ao cargo da Autora.
Aliás, atinente a esta questão, veja-se o que a própria Procuradoria - Distrital do P..., no seu relatório de 2010 referente ao ano de 2009, na pág. 200, escreveu a respeito dos procuradores-adjuntos que exercem funções nos juízos criminais: “Os procuradores-adjuntos [os que exercem funções nos juízos criminais do P...] cumulam a representação do Ministério Público das 9 secções dos juízos criminais com a direcção dos inquéritos que incumbem às 7.ª e 8.ª secção do DIAP, melhor explicitados no capítulo referente ao DIAP e com as tarefas inerentes às situações relacionadas com internamentos compulsivos, quer no âmbito da Lei de Saúde Mental quer, ultimamente, no âmbito da Tuberculose activa e multirresistente.
Trata-se de um enquadramento funcional cuja revisão se mostra aconselhável dada a sua singularidade no plano nacional e uma certa ineficiência dos serviços em razão da ambivalência do desempenho. (...)”. (realce nosso)
Também em sentido conforme ao por nós defendido se pronunciou já o Tribunal Central Administrativo do Sul, em acórdão de 19.12.2007, no âmbito do processo n.º 06018/02, consultável in www.dgsi.pt , no qual se sumariaram as seguintes conclusões, que ora transcrevemos:
«1) Conforme dispõe o artigo 63º do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei nº 60/98, de 27/8, os Procuradores da República que acumulem funções por mais de 30 dias têm direito a remuneração, a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público.
2) Mostrando-se provado nos autos que os recorrentes, magistrados do Ministério Público num tribunal de Lisboa, por determinação da hierarquia passaram a desempenhar funções também noutro tribunal da mesma comarca por mais de 30 dias, constituíram-se no direito à respectiva remuneração, enquanto tal situação se manteve».
Assim sendo, forçoso é concluir que as funções acrescidas que à Autora incumbe executar por força dos sobreditos Provimentos, vulgo, de determinação hierárquica, não se inserem no seu cargo, ou dito de outro modo, as funções exercidas pela Autora de direcção de inquéritos e exercício da acção penal relativamente aos crimes ocorridos na comarca do P... constantes daqueles Provimentos inserem-se no âmbito das competências funcionalmente atribuídas ao DIAP do P..., lugar para onde a Autora não concorreu nem foi colocada, donde se impõe concluir que o seu exercício pela Autora constitui uma clara situação de acumulação de serviço, que lhe confere o direito à percepção de uma remuneração suplementar, nos termos previstos nos artigos 63.º e 64.º do EMP.
Deste modo, tendo em conta que, conforme o probatório, a descrita situação de acumulação se tem prolongado ininterruptamente por mais de 30 dias, a Autora tem direito a uma remuneração suplementar, cujo montante tem de ser fixado pela Senhora Ministra da Justiça entre um quinto e a totalidade do vencimento, ouvido o CSMP – vide n.ºs 6 do art.º 63.º e n.º 4 do art.º 64.º do EMP».
3.4.1.O Recorrente discorda da decisão proferida, apontando-lhe erro de julgamento por violação ao regime legal decorrente do disposto nos artigos 63.º e 64.º do EMP, alegando, em suma, que não se verifica o exercício de funções em regime de acumulação [cfr. conclusões 7.ª a 22.ª].
E as razões que adianta para esse seu entendimento, que em parte já tinha explanado na contestação que apresentou, reproduzem o que de essencial o CSMP considerou como fundamentos para a inexistência da acumulação do exercício de funções invocada pela autora no parecer negativo que emitiu. Assim, afirma não se verificar um só dos requisitos previstos na lei para que a situação possa ser considerada de acumulação, designadamente: a) atribuição de funções correspondentes a outro cargo; b) por razões excepcionais e transitórias; c) por período de tempo delimitado. Invoca a doutrina constante do Parecer do Conselho Consultivo da PGR, n.º 74/2005, homologado em 21/02/2006, segundo o qual o regime de acumulação de funções e sua remuneração é marcado pela excecionalidade e transitoriedade, o que não se compagina com a situação concreta da recorrida. Adianta que, no caso, as funções cometidas à autora, não são tarefas acrescidas, pois não estavam atribuídas a outro Magistrado ao qual corresponda um lugar no respetivo quadro, como o exige o Parecer n.º 499/2000, do CC da PGR, não tendo a autora alegado que as tarefas denominadas de acrescidas estavam atribuídas a outro Magistrado com lugar no quadro. Sustenta que as funções desempenhadas pela autora ocorreram dentro da mesma área, que era a criminal e que na comarca do P..., a direção e o exercício da ação penal de determinados inquéritos sempre esteve a cargo dos magistrados do MP em funções em tribunais de julgamento da área criminal desde pelo menos 1994 e, sendo assim, não se podia concluir pela acumulação de funções, asseverando que com os provimentos referidos no acórdão procurou-se essencialmente proceder a uma distribuição de serviço mais equitativa, tendo por referência a racionalização dos recursos humanos disponíveis e as exigências e desequilíbrios do volume de trabalho existente no DIAP do P… e nos Juízos Criminais.
Acrescenta que na lei nada determina a pretendida separação de funções entre os magistrados afetos ao DIAP e aos juízos criminais, só assim se compreendendo que durante estes anos nem o Recorrido, nem os outros magistrados tenham tido a iniciativa de requerer a fixação da retribuição que agora pretendem. Por fim, refere que os provimentos referidos no acórdão nunca foram comunicados previamente ao CSMP, como impõe o n.º4/63.º do EMP, o que constitui pressuposto objectivo para a verificação da situação de acumulação.
3.4.2. Feita esta resenha, para melhor compreensão do objeto do recurso, não vemos razões para não acompanhar o entendimento vertido na decisão recorrida.
Na verdade, da fundamentação de facto da decisão recorrida [cfr. alíneas C) e D)] resulta demonstrado que «No período compreendido entre 15/05/1996 até à presente data, a Autora exerceu funções nos Juízos Criminais da comarca do P...» e que aí a autora procedeu «designadamente, à realização de julgamentos, tramitação de processos dos respectivos juízos, elaboração de recursos e respostas, bem como a todas as demais diligências inerentes a essas funções». De igual modo, resulta também demonstrado que em simultâneo com aquelas funções, a autora/recorrida desenvolveu nos Juízos Criminais do P..., desde a instalação do DIAP (15/09/1999) as tarefas próprias das funções atribuídas ao MP no âmbito desses juízos, e que esta situação se prolongou por muito mais de trinta dias.
Nos termos do disposto no artigo no art.º 73.º, n.º 1, al. a) do EMP, é da competência dos DIAP nas comarcas sede de distrito judicial “dirigir o inquérito e exercer a ação penal por crimes cometidos na área da comarca”, donde resulta que a partir da instalação do DIAP do P… - 15.09.1999-, a competência para dirigir o inquérito e exercer a ação penal é, por força da lei, dos magistrados colocados nesse Departamento.
Importa ter presente que a partir da instalação do DIAP do P..., o serviço do MP nessa comarca, passou a estar fundamentalmente dividido em três áreas, a saber: a área de jurisdição cível, a área dos departamentos de investigação e ação penal e área da jurisdição criminal, esta última abrangendo os serviços junto dos Juízos Criminais e Juízos de Pequena Instância Criminal do P....
Ora, segundo o disposto no art.º 134.º do EMP “Relativamente a comarcas sede de distrito judicial [como é o caso dos autos], os magistrados podem concorrer para tribunais ou para departamentos específicos, nos termos do regulamento aprovado pelo Conselho Superior do Ministério Público”.
E de acordo com o previsto no artigo 21.º, §1 do Regulamento de Movimentos dos Magistrados do Ministério Público, aprovado pela deliberação 720/2009 do CSMP, publicada no Diário da República, 2.ª Série, de 13.03.2009: «Os magistrados que pretendam concorrer para tribunais ou departamentos específicos das comarcas sedes de distrito judicial devem fazê-lo nos termos constantes dos números seguintes:
1. Comarcas de Lisboa e do P...:
a) Os procuradores-adjuntos podem concorrer para as áreas de jurisdição criminal e cível ou para os departamentos de investigação e acção penal (DIAP), considerando-se integrados naquelas áreas os tribunais a seguir indicados:
. área da jurisdição criminal: juízos criminais e juízos de pequena instância criminal;
. área da jurisdição cível: juízos cíveis e juízos de pequena instância cível”.
3.4.3.Tendo a autora sido colocada nos juízos criminais, em face do que antecede, é esse o seu cargo e é por referência ao mesmo que as suas funções e responsabilidades são delimitadas, resultando claro que as funções de dirigir o inquérito e exercer a ação penal correspondem «ao cargo atribuído, ou a atribuir, a outro magistrado ao qual corresponde um lugar no respetivo quadro” – cfr. Parecer n.º 499/00, do Conselho Consultivo da PGR.
Em boa verdade, as funções próprias do quadro a que a autora se candidatou e onde foi colocada [juízos criminais da Comarca do P...] não integravam/incluíam a tramitação e o despacho final de processos de inquérito ou a direcção do inquérito e o exercício da ação penal nos mesmos processos.
Entende, porém, o Ministério da Justiça, na linha do parecer negativo emitido pelo CSMP, que a situação verificada visou apenas proceder a uma distribuição interna equitativa de serviço, no que, pelas razões explanadas e também detalhadamente apresentadas pela autora, não se consente.
A este respeito não podemos deixar aqui de dar nota que sobre questão idêntica a esta, mas referente aos procuradores dos juízos criminais da Comarca de Lisboa, que foram colocados na mesma situação da autora, a deliberação ao tempo proferida pelo CSMP, nos termos da qual foi dado parecer negativo à verificação de uma situação de acumulação, por, tal como agora, se ter entendido estar perante uma mera distribuição de serviço, não foi votada por unanimidade, tendo três vogais desse órgão votado contra, entre os quais se contava a atual senhora Procuradora Geral da República, Dra. Joana Marques Vidal, e fizeram-no com base na seguinte fundamentação: «No plano da legalidade, a deliberação aprovada viola as disposições conjugadas dos artigos 63.º, n.º4 a 7, 64.º, n.º4 e 73.º, n.º1, al.a), todos do Estatuto do Ministério Público…No plano metodológico, essa mesma deliberação estriba-se numa pretensa antinomia conceptual entre distribuição e acumulação de serviço que se afigura criticável pela circunstância da acumulação de serviço pressupor em termos lógicos e jurídicos, um ato de atribuição do serviço em causa»- cfr.http://www.pgr.pt/pu/CSMP/2000/45.pdf.
A não se entender deste modo, cremos que estaria posta em causa a própria garantia da estabilidade que resulta da colocação da autora nos Juízos Criminais do P....
Quanto ao argumento avançado pelo Recorrente de durante todos estes anos nem a recorrida, nem os seus demais colegas terem tomado a iniciativa de requerer a fixação da retribuição ora pretendida, a constatação desse facto não tem qualquer relevância jurídica na apreciação dos pressupostos de que depende a atribuição da remuneração suplementar pelo exercício de funções em regime de acumulação. Independentemente das razões que terão levado a autora e os seus colegas a só agora requererem o pagamento dessa remuneração, que podem ser de variada ordem [desde logo, aguardar pelo que viesse a ser decidido relativamente ao colegas de Lisboa que se encontravam na mesma situação] o que releva é verificar se estão ou não preenchidos os pressupostos legais para a atribuição desse direito.
Assim sendo, na improcedência do apontado fundamento de recurso, impõe-se manter o que foi decidido pelo tribunal a quo.
3.5. Da Violação dos Princípios da Confiança e da Igualdade
O Recorrente invoca que a decisão recorrida viola o princípio da confiança, uma vez que, sufragou um pedido da recorrida, mais de 10 anos volvidos sobre o início do exercício de funções, exercício esse que se prolongou por todo esse tempo nos mesmos exatos moldes, e sem oposição da recorrida. Adianta que se a recorrida tivesse equacionado a situação de imediato, poderiam ter sido tomadas medidas de distribuição de serviço e racionalização de custos bem diferentes.
Outrossim afirma que a decisão viola o princípio da igualdade, pois atribui apenas a uma magistrada uma remuneração acrescida, deixando sem perceber tal remuneração todos os outros magistrados que, desde 1994, desempenharam funções no mesmo Tribunal e nos mesmos exatos moldes em que a Recorrida as desempenhou.
A este respeito, cumpre dizer que a decisão recorrida, porque proferida em obediência ao ditames legais, tal como resulta do que antecede, não viola nenhum princípio constitucional ou legal. A decisão recorrida limitou-se a aplicar, de forma correta, o direito vigente no ordenamento jurídico português para as situações como aquela que a autora trouxe a juízo.
Não há violação da confiança, quando se trate de reconhecer aos cidadãos uma pretensão que já decorria da lei e que o tribunal se limitou a reconhecer. Não viola o princípio da igualdade, o reconhecimento pelo tribunal de uma pretensão que lhe é formulada, só porque outras situações iguais existem que não foram submetidas ao seu conhecimento e que, quiçá, por isso, fiquem sem tutela.
Improcedem, consequentemente, as apontadas violações aos princípios da confiança e da igualdade.
3.6. Da Violação dos Artigos 56.º e 58.º, n.º2 do CPTA
A Recorrente assaca à decisão recorrida erro de julgamento decorrente da violação do disposto nos art.ºs 56º e 58º, nº 2, alínea a), do CPTA, por falta de um pressuposto processual que nas suas palavras “implica a impossibilidade de impugnação”.
Alega para tanto que, como é jurisprudência pacífica, os atos de processamento de vencimento constituem verdadeiros atos administrativos, suscetíveis de impugnação contenciosa, sob pena de consolidação na ordem jurídica como “casos decididos”, sendo que no caso presente, o prazo de impugnação era de 3 meses, sob pena de caducidade.
Assim, afirma que sabendo a recorrente, ao receber mensalmente a sua retribuição, que a mesma não incluía qualquer suplemento remuneratório, por acumulação de funções e não tendo impugnado tais atos de processamento no prazo de três meses, a mesma aceitou os referidos atos, pelo que falta um pressuposto processual.
Sucede que esta concreta questão não foi colocada à apreciação do tribunal a quo.
É consabido que, enquanto meio impugnatório de decisões judiciais, o recurso visa tão só suscitar a reapreciação do decidido, não comportando a prolação de decisão sobre matéria nova não submetida à apreciação do tribunal a quo.
Constitui jurisprudência corrente dos tribunais superiores que ao recorrente não é dada a possibilidade de, em sede de recurso jurisdicional, suscitar a apreciação de questões que não colocou perante o tribunal recorrido «pois o recorrente só pode sindicar a decisão recorrida no contexto do objecto do processo apreciado pelo tribunal a quo»- cfr. Acórdãos do TCS, de 07/01/2005, proc. n.º 00506/00 e de 13/01/2011, proc. n.º 00865/05
Termos em que, por se tratar de questão nova, dela não se conhece.
Improcedem, pois todas as conclusões de recurso. ** 4.DECISÃO.
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo do Recorrente.
Notifique.
DN.** Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).** Porto, 08 de maio de 2015
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins - vencido conforme declaração que se junta.
"
- Discordo da posição que prevaleceu no presente acórdão pelas seguintes razões:
Dispõem as normas que o recorrente considera violadas, do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto:
Artigo 63º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto:
“(…)
5 - Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, o procurador-geral distrital pode, sob proposta do procurador-geral-adjunto da comarca e mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros tribunais ou departamentos.
6 - A medida prevista no número anterior caduca ao fim de seis meses, não podendo ser renovada quanto ao mesmo procurador da República, sem o assentimento deste, antes de decorridos três anos.
7 - Os procuradores da República que acumulem funções por período
superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento.”
Artigo 64º deste Estatuto: “(…)
3 - Sem prejuízo da orientação do procurador-geral distrital respectivo, a distribuição de serviço pelos procuradores-adjuntos da mesma comarca faz-se por despacho do competente procurador da República.”
Tendo em conta o teor dos documentos reproduzidos ou dados como reproduzidos sob as alíneas E) a J) dos factos dados como provados e do parecer emitido pelo Conselho Superior do Ministério Público, conforme resulta das alíneas R) a T) dos mesmos factos, extrai-se o seguinte:
O serviço das 7ª e 8º secção do DIAP P... foram reduzidos drasticamente com as sucessivas alterações legislativas, em particular com o Decreto-Lei n.º 316/97, de 19.11.
Face a estas alterações legislativas – bem como na sequência e de acordo com um provimento emitido em 1994 - os Procuradores Gerais-Adjuntos encarregados da coordenação dos serviços do Ministério Público do P..., foram determinando novas distribuições de serviço de forma a obter uma “distribuição mais equitativa do serviço.
Foi em cumprimento destes provimentos, consolidados na ordem jurídica nos seus precisos termos, que o ora autor viu o seu serviço acrescido.
O seu conteúdo funcional foi alterado por decisões do órgão competente por forma a alcançar-se uma distribuição equitativa do serviço face às sucessivas alterações legislativas.
Não se trata de desempenhar funções que coubessem a outros magistrados, por impedimento prolongado ou vacatura de lugar ou qualquer outro motivo.
Como bem se salienta no parecer do Conselho Superior do Ministério Público.
Os termos em que foram emitidos os provimentos que determinaram a redistribuição de serviço - como redistribuição determinada em termos genéricos e não como acumulação de serviço imposta a magistrados em concreto para acudir a situações pontuais e transitórias, como é próprio da acumulação de serviço ou de funções - e que se consolidaram na ordem jurídica nos seus precisos termos, não permitem, entendo, uma solução que passe pela interpretação da situação do autor como de acumulação de serviço.
Materialmente não há acréscimo de serviço mas apenas redistribuição equitativa.
Formalmente existem provimentos, emitidos por quem tem competência para o efeito e consolidados na ordem jurídica, a determinar, a título tendencialmente definitivo e não provisório ou transitório, o conteúdo funcional do autor que incluiu serviço de duas áreas abstractamente definidas.
Não se prevê, de acordo com a natureza e conteúdo dos provimentos, a caducidade destas determinações e a sua renovação com o consentimento dos magistrados visado.
Como se diz no parecer do Conselho Superior do Ministério Público, não faz sentido entender como acumulação de serviço aquilo que é a adaptação do serviço às novas realidades, em particular determinadas por alterações legislativas, feita por quem tem competência para o efeito e em complemento à divisão de serviço feita em abstracto e de uma forma mais genérica por diplomas legais ou por decisão da hierarquia, conforme permite o artigo 64º, nº 3, do Estatuto do Ministério Público.
Concordamos, como se refere nos Pareceres do Conselho Consultivo da PGR n.º 499/2000, de 16.06.2004, e n.º 156/2004, de 16.02.2006, que:
“1.º O procedimento jurídico-administrativo de nomeação, colocação e transferência dos magistrados do Ministério Público, com as categorias de procurador da República e de procurador-adjunto, compreende uma deliberação do Conselho Superior que os afecta a determinada circunscrição – e, no caso de comarcas sede de distrito judicial, a uma área, afectando cada magistrado a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar;
2.º- Com esta decisão fica definido o cargo que cada magistrado irá exercer, permitindo uma autonomização e delimitação funcionais.
3.º Sempre que, para além das funções compreendidas no cargo, definidos nos termos das conclusões anteriores, o magistrado passa a exercer, em acumulação, as funções que correspondem ao cargo atribuído, ou a atribuir, a outro magistrado – ao qual corresponde um lugar no respectivo quadro – por motivos de acumulação de serviço, falta ou impedimento do titular do segundo cargo, ou por vacatura de lugar, e desde que a acumulação se prolongue por período de tempo superior a trinta dias, é devida ao primeiro a compensação remuneratória prevista no n.º6 do art.º 63.º do Estatuto do Ministério Público» (realce nosso).
(…)”
Este é, no entanto, um enunciado geral e de princípio que terá de ter em conta alterações legislativas e de facto relevantes.
Imaginemos, levando o raciocínio ao absurdo, que no caso concreto tinham sido pura e simplesmente extintos, por via legislativa, os Juízos Criminais onde a autora se encontra a exercer funções e que, tendo em conta essa alteração legislativa, lhe eram entregues, por determinação hierárquica, os processos até aí a cargo de um colega da 7ª ou da 8ª secção do DIAP do P..., sem qualquer outro acréscimo de serviço.
No rigor daquele entendimento, poderia vir a receber o seu vencimento em dobro, por acumulação de funções, apesar de estar numa secção com menos serviço que as demais.
O que claramente violaria os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade e constituiria uma afronta para os demais colegas, a exercerem apenas as funções originais mas com mais serviço.
Na realidade no caso concreto não há acumulação de serviço mas redistribuição equitativa de serviço tendo em conta as alterações legislativas.
O que foi definido, mais uma vez de repete, por actos que se consolidaram na ordem jurídica, praticados por órgãos com competência para o fazer, os sucessivos provimentos a que alude a matéria dada como provada.
Sem reacção dos destinatários e, em concreto, da autora que exerceu as funções que lhe foram determinadas a título tendencialmente definitivo sem requerer qualquer acréscimo de retribuição e sem questionar a caducidade das determinações hierárquicas, face ao disposto no n.º 6 do artigo 63º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, beneficiando de um acréscimo de retribuição indefinido no tempo, ao contrário do que a lei prevê e sem dar ao Ministério da Justiça a possibilidade de, em coordenação com o CSMP, encontrar uma solução mais económica para o erário público.
Sendo que a autora, não tendo reagido em tempo contra os aludidos provimentos que lhe determinavam diferentes funções das originais vai agora beneficiar da aplicação dos mesmos, ao contrário do que sucede com os demais colegas, não só os que não intentaram acções deste género como aqueles que nas suas funções originais têm mais trabalho a seu cargo.
Não sendo vinculativo, o parecer do Conselho Superior do Ministério Público, que dá apoio ao acto de indeferimento do demandado, mostra-se acertado, justo, respeitador das legítimas expectativas do Ministério da Justiça e de actos administrativos consolidados da ordem jurídica. Mostra-se, enfim, de acordo com a legalidade.
A decisão recorrida viola, como defende o recorrente, o disposto nos artigos 63º e 64º do Estatuto do Ministério Público, o disposto nos artigos 56.º e 58.º, n.º2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, bem como os princípios da igualdade e da confiança.
Em sentido coincidente, no essencial, da obrigatoriedade e da relevância do parecer do Conselho Superior do Ministério Público neste contexto, se pronunciaram os acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 23.01.2015, no processo 2920/11.BEPRT, e de 20.02.2015, no processo 2910/11.0 BEPRT.
Com todo o respeito pela tese que agora obteve vencimento, concederia provimento ao recurso e julgaria improcedente a acção.
Porto, 08.05.2015
Rogério Martins” |
