A. M. P. P., devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [doravante T.A.F. de Braga], de 21.12.2016, prolatada no âmbito da presente Ação Administrativa Especial por este intentada contra o MUNICÍPIO DE V... . C..., aqui Recorrido, que julgou integralmente improcedente a presente ação e, consequentemente, absolveu o Réu do pedido.
Em alegações, o Recorrente formularam as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso:

“(…)

“1ª A caducidade prevista no art. 17º, nº 4, do DL nº 445/91, não opera automaticamente, devendo ser precedida da audiência dos interessados, de harmonia com o disposto no art. 100º e, à contrário, no art. 103º, ambos do Código do Procedimento Administrativo e, a contrário, no art.º 103º, ambos do Código do Procedimento Administrativo (com a redação á data do ato sindicado);

2ª O que significa que, não tendo o Município recorrido cumprido com tal procedimento no processo de obras nº 425/92, do qual são titular o recorrente, o mesmo não se encontra caducado e, antes pelo contrário, encontra-se plenamente vigente na ordem jurídica;

3ª Não é aceitável qualquer outra interpretação para além da aqui defendida, designadamente, com assento no Código Civil, como se faz na Sentença sob recurso, não só porque o ordenamento jurídico-administrativo prevê a solução para a matéria em causa (art. 100º do CPA), mas também porque só a lei administrativa tem subjacente uma especial atenção nas relações que regula e a qualidade em que estão investidos os intervenientes – de um lado a Administração Pública e do outro os cidadãos;

4ª Ao abrigo do princípio tempus regit actum, a legalidade da construção em causa, deve ser apreciada segundo as normas vigentes à data da apresentação do processo de obras nº 425/92 e da aprovação do projeto de arquitetura, o que significa que a obra é legalizável no quadro legal então em vigor;

5ª Aliás, a aplicação da lei futura com relação àquele momento, viola o princípio da sua não retroatividade, salvo se a lei posterior previsse expressamente o contrário, o que não acontece;

6ª Sendo legalizável a construção dos recorrentes e tendo o Município recorrido ordenado a sua demolição, viola o princípio da proporcionalidade previsto nas disposições conjugadas nos arts. 65º, nº 1 e 18º, nrs. 1 e 2, da CRP;

7ª O edifício do recorrente tem existência física mas também jurídica, designadamente, decorrente do registo do mesmo a seu favor e da presunção que para eles resulta do disposto no art. 7º do Cód. do Registo Predial, pelo que, destinando-se o mesmo à sua habitação, a ordenada demolição é violadora da norma do nº 1, do art. 65º da CRP;

8ª Isto é: - No conflito entre as regras impostas pelo PDMVC e definidoras da REN, com as normas constitucionais, têm sempre prevalecer as ultimas, razão bastante para ser anulada a ordem de demolição em causa, corporizada no ato administrativo impugnado;

9ª A ação de impugnação em causa vem interposta do ato administrativo melhor identificado na petição inicial, para o que, mesmo admitindo que aquele é meramente anulável, os recorrentes observaram o prazo de três meses para o sindicarem, de harmonia com o disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA;

10ª A sentença recorrida viola, entre mais: - o disposto no art. 17º, nº 4, do DL nº 445/91, de 20/11, no sentido de que tal disposição deve ser interpretada com recurso ao disposto no art. 100º do CPA; o disposto na al. b), do nº 2, do art. 58º, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos; os princípios do tempus regit actum, da não retroatividade da lei, da igualdade (consagrado no art. 13º da CRP), da proporcionalidade (previsto pelas disposições conjugadas dos arts. 65º, nº 1 e 18º nrs. 1 e 2, ambos da CRP), normas que são também violadas; e, finalmente, o disposto no nº 2, do art. 3º, da CRP.”

(…)".

“(…)

I. Salvo o devido respeito, não assiste razão ao recorrente no recurso que interpôs;

II. Como nota prévia, salienta-se que estes autos têm como antecedente a ação administrativa especial n.° 440/12.2 BEBRG, na qual se apreciaram questões de facto e de direito em tudo semelhantes com as destes autos, sendo que o A. naquela ação foi indicado como testemunha nestes autos, ação julgada totalmente improcedente e confirmada por este Douto Tribunal e pelo STA, facto de que o Tribunal tem conhecimento em virtude do exercício das suas funções;

III. Da matéria de facto constante dos processos de obras particulares n.° 425/92 e n.° 121/05 e dada como provada retira-se que o recorrente deu entrada em 1992 a um primeiro processo de legalização da construção, o qual obteve a aprovação do projeto de arquitetura, sendo que a aprovação caducou automaticamente e o processo foi arquivado oficiosamente pelo facto de o A. não ter apresentado o projeto de especialidades, quando notificado para o efeito, e que o recorrente deu entrada, por sua livre iniciativa, em 2005, a um segundo processo de legalização da construção, exatamente com o mesmo objeto do primeiro, o qual veio a ser indeferido, e no âmbito do qual foi praticado o ato impugnado;

IV. A apresentação pelo recorrente do segundo processo de legalização da construção configura uma clara conformação e uma nítida aceitação do desfecho do processo primitivo, é dizer, do ato que pôs termo ao processo de 1992, desfecho esse imputável única e exclusivamente ao recorrente face ao motivo referido em III;

V. O processo primitivo findou e está arquivado, sendo que os atos praticados no mesmo não podem ser aproveitados, tendo caducado igualmente todos os eventuais efeitos jurídicos produzidos pelo mesmo;

VI. Com efeito, à data de apresentação do processo primitivo nos serviços doa CMVC, a matéria de edificação e urbanização era regulada pelo DL n.° 445/91 de 20.11, sendo que o art. 17.° do mesmo na sua redação original previa que a falta de apresentação do requerimento com o projeto de especialidades dentro do prazo concedido pela CM implicava a caducidade do projeto de arquitetura e o arquivamento oficioso do projeto, caducidade que operava ope legis, automaticamente, não tendo que ser declarada pela CM e operando sem necessidade de audição dos interessados;

VII. E, mesmo que a caducidade não fosse automática, ainda assim o processo primitivo estaria findo, porque em 2005 o recorrente apresentou novo pedido com vista à legalização da moradia, ou seja, com o mesmo objeto do requerimento apresentado em 1992, aceitando, por isso, que aquele processo estaria findo/arquivado;

VIII. Houve, assim, uma aceitação tácita do desfecho do primeiro processo de legalização de obras traduzido na prática livre, espontânea e sem reserva de facto incompatível com a vontade de questionar, impugnar ou, eventualmente, dar andamento ao processo primitivo;

IX. À data de entrada na CM do processo de legalização de obras n.° 425/92 encontrava-se em vigor em matéria de edificação e de urbanização o DL n.° 445/91 de 20.11, sendo certo que o recorrente não pode querer aplicar à situação jurídica concreta (processo de legalização de obras datado de 1992) um diploma legal (DL. n.° 555/99 de 16.12 (RJUE) que não estava em vigor à data, ou seja, um diploma posterior;

X. O Município atuou, pois, de acordo com o quadro legal vigente à data, o qual não previa que tivesse de ser declarada expressamente a caducidade, nem muito menos que a mesma só poderia ser declarada após audiência prévia dos interessados, sendo que, mesmo que assim não fosse, o que só por mera hipótese académica se admite, ainda assim, toda a atuação posterior do A. no sentido da aceitação do desfecho do processo primitivo e da apresentação de novo processo de legalização, na sequência daquele, deitaria por terra a argumentação do mesmo;

XI. A ordem de demolição em crise resulta do facto de a construção ter sido executada sem a devida licença municipal, sendo, por isso, ilegal e ilegalizável, porque à data da apreciação do processo estava expressamente previsto no PDMVC então em vigor, que a construção efetuada se situava em área de REN, ou seja, em área onde o DL n.° 213/92 de 12.10, determina não ser possível qualquer intervenção urbanística;

XII. Reanalisada a pretensão do recorrente à luz do novo PDM que entrou em vigor em 2008, tal como o mesmo solicitou, constatou-se que o pedido de legalização não era viável por a construção se situar em espaço florestal e área de proteção e com risco - áreas de elevado valor paisagístico, bem como em REN - , sendo que de acordo com o art. I8.°/2 do RPDMVC tais espaços constituem áreas non aedificandi;

XIII. Por força da aplicação do princípio do tempus regit actum, a apreciação feita pelos órgãos do Município e os atos praticados no processo (P. 121/05), nomeadamente o ato impugnado, tinham que ter em conta o quadro legal e regulamentar vigente a essa data (2005) e não aquele que hipoteticamente poderia ou poderá existir no futuro, nem muito menos aquele que existia à data da construção;

XIV. Verifica-se, pois, uma impossibilidade inultrapassável de legalização e de deferimento da pretensão do recorrente, sendo certo que, caso a CM deferisse o pedido de legalização da construção estaria a praticar um ato ilegal, que acarretaria a nulidade do ato de deferimento do licenciamento ou de legalização do edificado existente, e como tal, não produziria qualquer efeito, nos termos dos arts. 68°/a) do RJUE, 103.° do RJIGT e 133.°/1 do CPA, nas redações em vigor à data do ato impugnado;

XV. Ora, constitui ato vinculado para os órgãos do Município a declaração de nulidade de atos e operações que violem um Plano de Ordenamento, no caso um PDM - arts. 68.°/a) do RJUE e 103.0 do DL 380/99, de 22.09, na redação atual, daí que para o Município seja um ato de caráter vinculado não aprovar a respetiva legalização e consequentemente, determinar a demolição da edificação;

XVI. Aliás, face à ilegalidade e insuscetibilidade de legalização da construção existente no local, outra solução não restava ao R. que não fosse a de ordenar a demolição da mesma e restabelecer a legalidade urbanística, sendo certo que a CM jamais poderia ter praticado um ato com um conteúdo diferente do que praticou;

XVII. O recorrido na sua atividade vinculada tem que agir de acordo com o legalmente preceituado, em respeito ao princípio da legalidade, sendo que, tratando-se da prática de um ato de caráter vinculado, a eventual falta de audiência dos interessados é completamente inócua, uma vez que o resultado sempre teria que ser o mesmo, independentemente da pronúncia dos interessados particulares, ou seja, a determinação da demolição da edificação ilegal;

XVIII. Aliás, essa questão nem se coloca, porquanto o recorrido notificou o recorrente em 17.10.2012 relativamente à intenção de a CM ordenar a demolição da construção pelo facto de a mesma ser ilegal e ilegalizável, tendo o recorrente se pronunciado sobre o projeto de decisão em 21.12.2012;

XIX. O ato impugnado absorveu as informações técnicas/jurídicas produzidas sobre a situação de facto concreta, pelo que face à existência de uma construção ilegal e ilegalizável, outra medida de tutela da legalidade urbanística não poderia ter sido adotada, pelo que o ato sindicado foi adequado e proporcional aos objetivos a realizar;

XX. Para além de que, da análise do p.a resulta que os Serviços Técnicos e Jurídicos da CMVC fizeram, por várias vezes, um juízo tão completo e tão fundamentado quanto possível sobre a viabilidade de legalização da construção, tendo concluído pela improcedência da pretensão do recorrente e pela necessidade de emissão de uma ordem de demolição da construção;

XXI. Apesar da construção ser ilegal, os Serviços apreciaram da satisfação ou possibilidade de satisfação da mesma no futuro dos requisitos legais e regulamentares de urbanização, nos termos e para os efeitos do art. io6.° do RJUE, ou seja, fizeram uma ponderação da suscetibilidade de legalização da construção, sendo que a fundamentação que serve de base ao ato em crise é suficiente, adequada e congruente;

XXII. O ato impugnado não viola quaisquer direitos adquiridos do recorrente, sendo certo que não se percebe que direito subjetivo ou interesse legalmente protegido possa o recorrente ser titular relativamente a uma construção clandestina e, como tal, ilegal;

XXIII. Aliás, a invocação dos pretensos direitos adquiridos do recorrente (direito de propriedade e de habitação) não pode ser feita para proteger expectativas ilegítimas, assentes em situações manifestamente ilegais, como é o caso dos autos; (…)”.

“(…)

1- O Autor e a sua esposa são os legítimos proprietários e possuidores de um prédio urbano constituído por casa de habitação de cave e rés-do-chão com logradouro, sito no lugar da A..., freguesia de A..., concelho de V... . C..., inscrito na matriz predial respetiva sob o art. 1111° urbano e descrito na Conservatória do Registo Predial de V... . C... sob o n° 1705/19931227 - A... - cfr. docs. 3 e 4 juntos com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2- Tal prédio foi por ele construído entre os anos de 1979 e 1981, não tendo sido sujeito a qualquer pedido de licenciamento administrativo prévio.

3- No início da década de noventa, o Autor pretendeu legalizar a construção, tendo procedido a sua inscrição na matriz e ao registo a seu favor predial na Conservatória do Registo Predial - cfr. docs. 3 e 4 juntos com a p.i..

4- Em 26 de junho de 1992, o Autor apresentou na Câmara Municipal de V... . C... o correspondente pedido de legalização (arquitetura), que deu origem ao processo de obras n°. 425/92 - cfr. fl. 1 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

5- Por despacho do Vereador das Obras Particulares, datado de 18.06.94, foi aprovado o projeto de arquitetura apresentado pelo Autor e foi concedido ao mesmo o prazo de 120 dias para apresentar os projetos de especialidades - cfr. fls. 26 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

6- Em 28.06.1994, foi o Autor notificado da aprovação do projeto de arquitetura, bem como para apresentar os projetos de especialidades no prazo de 120 dias, sob pena de caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura com o consequente arquivamento oficioso do processo - cfr. fls. 34 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

7- O Autor não deu cumprimento à notificação de 28.06.1994, não tendo apresentado os projetos de especialidades.

8- Em 24.02.2005, o Autor deu entrada na Câmara Municipal de V... . C... a um novo pedido de legalização da referida construção, que originou o processo de obras n° 121/05 - cfr. fls. 1 e 2 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

9- Em 18.08.2005 e em 12.09.2005, os serviços técnicos camarários emitiram parecer técnico desfavorável à legalização da construção por a mesma se situar em área classificada no PDM de V... . C... como área inserida em REN (Reserva Ecológica Nacional), onde não é possível edificar - cfr. fls. 3A e 3B do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

10- Por despacho do Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística de 29.09.2005, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de V... . C..., foi indeferida a pretensão do Autor, com base no referido parecer técnico - cfr. fls. 3B do PA.

11- Por ofício de 18.11.2005, foi o Autor notificado de que, por despacho de 29.09.2005, foi indeferida a sua pretensão, dispondo de 10 dias úteis pronunciar sobre o mesmo em sede de audiência prévia - cfr. fls. 48 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

12- Em 27.12.2005, o Autor pronunciou-se nos termos constantes de fls. 50 e 51 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

13- Em 19.01.2006, foi proferida informação técnica no sentido de solicitar à Comissão de Acompanhamento da Revisão do PDM os esforços necessários e a junção de elementos que possibilitassem a eventual legalização da construção aquando da alteração no referido plano - cfr. fls. 52A do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

14- Em 16.02.2006, foi proferida informação técnica sugerindo que em sede de revisão do PDM e, mais concretamente, aquando da discussão pública, se verificasse se a pretensão do Autor teria viabilidade para ser deferida, tendo o Vereador concordado com o teor da informação e o Autor sido notificado do teor da informação em 27.02.2006; - fls. 52A e 53 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

15- Em 23 .12.2011, foi proferida informação técnica, a qual considerou que, de acordo com o PDM de V... . C... aprovado em 2008, a moradia do Autor se situa em “solo rural na categoria de espaço florestal de elevado valor paisagístico”, espaço esse que, nos termos do art. 18.°/2 do Regulamento do PDM de V... . C... constitui área non aedificandi - cfr. PA (processo digital).

16- Em 15.10.2012, o gabinete jurídico emitiu informação no sentido de que, face à informação técnica de 23.12.2011, que considerou inviável o pedido de legalização atendendo a que a moradia se situa em área non aedificandi, deveria o requerente ser notificado da intenção de a CMVC ordenar a demolição do edificado, nos termos do art. 106°/1 do RJUE - cfr. PA (processo digital).

17- Em 17.10.2012, foi o Autor notificado da intenção da Câmara Municipal de ordenar a demolição da construção executada sem licença municipal, bem como da faculdade de se pronunciar em sede de audiência prévia - cfr. fls. 54 e 55 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

18- Em 22.11.2012, a divisão jurídica proferiu informação no sentido de converter em definitivo o projeto de decisão de demolição da construção, atento o facto de a mesma ser ilegal e ilegalizável - cfr. PA (processo digital).

19- Em 21.12.2012, o Autor veio pronunciar-se quanto ao projeto de decisão de demolição da construção - cfr. fls. 57 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

20- Em 13.02.2012, foi proferido despacho pelo Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística da CM, e notificado ao Autor em 14.02.2013, ordenando a demolição da construção e concedendo o prazo de 60 dias para o efeito, sob pena de o Município proceder à demolição coerciva da construção - cfr. PA (processo digital).

21- A notificação ao Autor foi devolvida por não ter sido reclamada - cfr. PA (processo digital).

22- Em 15.10.2013, foi o Autor notificado do despacho do Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística de 11.10.2013, nos termos do qual foi indeferida a pronúncia do Autor apresentada em 21.12.2012 com base na informação da Divisão Jurídica de 21.02.2013 - cfr. PA (processo digital).

23- Em 13.11.2013, foi repetida a notificação do despacho do Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística da CM de 13.02.2012, ordenando a demolição da construção e concedendo o prazo de 60 dias para o efeito, sob pena de o Município proceder à demolição coerciva da construção, atendendo ao facto de a primeira notificação ter sido devolvida à CM pelo facto de o A. não a ter reclamado - cfr. PA (processo digital).

24- Em 06.01.2014, o Autor, não se conformando com o despacho que ordenou a demolição da construção, dele veio interpor recurso hierárquico para o Plenário da CM de V... . C... - cfr. fls. do PA.

25- Em 13.01.2014, o gabinete jurídico pronunciou-se sobre o teor do referido recurso hierárquico, tendo proposto o indeferimento do mesmo - cfr. fls. do PA.

26- Em 12.02.2014, via site, foi remetida a este tribunal a petição inicial que originou a presente ação - cfr. fls. 1 dos autos.

(…)”.

Ora, sobre a questão decidenda convocada no presente recurso jurisdicional, e que prende ora a nossa atenção, pronunciou-se já este Tribunal Central Administrativo Norte no processo nº. 440/12.2BEBRG, que versou sobre situação em tudo semelhante à dos presentes autos.
Efetivamente, o citado processo nº. 440/12.2BEBRG diz respeito a uma ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos instaurada com vista à obtenção de declaração judicial de nulidade ou anulação do despacho de 20.11.2011, da autoria do senhor Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística, que ordenou a demolição de uma moradia sita no concelho de V... . C....
Tendo esta ação sido julgada improcedente por sentença do T.A.F. de Braga, dela foi interposto recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Norte, que, por Acórdão datado de 15.05.2014, negou provimento ao mesmo, confirmando a decisão judicial recorrida.
A questão recursiva tratada neste processo nº. 440/12.2BEBRG foi a de saber, tal como fundamentalmente sucede no presente recurso jurisdicional, se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por ter considerado “(…) que: a) a caducidade prevista no art.º 17.º, n.º4 do D.L. n.º 445/91, de 20/11, opera automaticamente; b) de acordo com o principio do “tempus regit actum” o pedido de legalização de obras deve ser analisado à luz do quadro legal vigente no momento da decisão a proferir sobre a sua viabilidade; c) não se verifica a violação do princípio da igualdade; d) não se verificar a violação do princípio da proporcionalidade e que, e) inexistir violação do direito constitucional à habitação (…)”, tendo este T.C.A.N. julgado não se verificar o apontado erro de julgamento de direito da decisão judicial recorrida.
Por concordarmos com o aí decidido, e com o arrazoado jurídico que sustenta o sentido do aresto produzido por este T.C.A.N. no processo em apreço, limitar-nos-emos a reproduzir grande parte do mesmo, procedendo às devidas e necessárias adaptações ao caso dos autos.
Efetivamente, vertida a solução a que aderimos num texto jurídico que merece a nossa inteira concordância, não se justifica o esforço de elaboração de um novo nesta matéria, porventura menos conciso molde textual.
Acompanhemos, por isso, as partes mais significativas da argumentação expendida no mencionado aresto:
” (…)

Conforme decorre da motivação do recurso e respetivas conclusões, as questões a decidir nesta instância, consubstanciam-se em saber se ocorre erro de julgamento por a sentença recorrida ter considerado que: a) a caducidade prevista no art.º 17.º, n.º4 do D.L. n.º 445/91, de 20/11, opera automaticamente; b) de acordo com o principio do “tempus regit actum” o pedido de legalização de obras deve ser analisado à luz do quadro legal vigente no momento da decisão a proferir sobre a sua viabilidade; c) não se verifica a violação do princípio da igualdade; d) não se verificar a violação do princípio da proporcionalidade e que, e) inexistir violação do direito constitucional à habitação.

(iv.a) Da Caducidade Prevista no Artigo 17.º, n.º4 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11 e da Violação do Direito da Audiência Prévia

Está em causa, neste âmbito, aferir se a decisão recorrida padece de erro de julgamento, por não ter considerado procedente a ilegalidade do despacho do Senhor Vereador da Câmara Municipal de V... . C..., que indeferiu a pretensão de legalização da moradia dos AA., ordenando a sua demolição, invocada pelos ora Recorrentes, com fundamento na nulidade da declaração de caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura apresentado em 30/06/1992, no âmbito do processo de obras particulares n.º 4.../92, em consequência de essa declaração não ter sido precedida da audiência prévia dos interessados, nos termos do artigo 100.º do CPA.

A sentença recorrida entendeu que, na situação sub judice, tendo a aprovação do projeto de arquitetura ocorrido em 20.12.1993, o regime jurídico aplicável era o constante do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20/11, pelo que não tendo os ora Recorrentes apresentado os projetos de especialidade no prazo de 120 dias a contar da aprovação do projeto de arquitetura, tal facto determinou a caducidade da sua aprovação, em consonância com a estatuição ditada pelo artigo 17.º do citado RJUE.

Sustentou-se, na sentença recorrida que «Face ao texto legal transcrito, e perante a expressão cominatória constante do nº 4 do preceito [“A falta de apresentação... implica a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura e o arquivamento oficioso do processo], parece não restar dúvida de que estamos perante um tipo de caducidade preclusiva e operativa ex vi legis, em que, à semelhança do direito civil, há razões de certeza e segurança jurídicas que impõem que determinadas posições jurídicas subjetivas [normalmente associadas a situações ainda não definitivas] devam ser exercidas dentro de determinado prazo, sob pena de extinção, independentemente das causas do seu não exercício e sem necessidade de qualquer ato de acertamento.

É, pois, à luz do regime estabelecido nos arts. 328º e segs. do C. Civil, que a questão deve ser enquadrada e decidida», pelo que «… nenhuma dúvida se colocando sobre o facto de que os Autores não apresentaram os respetivos projetos das especialidades, é manifesta, à luz do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20.11, a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura e, por via dela, o consequente arquivamento do processo».

Entendeu, ainda, o tribunal a quo, que a falta de audiência prévia dos ora Recorrentes relativamente ao despacho impugnado, a existir, seria apenas geradora de mera anulabilidade nos termos do disposto no artigo 135º do C.P.A, pelo que, atento o disposto no artigo 28.º da LPTA, nos termos do qual o prazo para reagir contra a preterição dessa formalidade era apenas de 60 dias, há muito que esse prazo foi ultrapassado, pelo sempre haveria consolidação do ato por essa via.

Adianta-se ainda, na sentença recorrida que «ainda que o ato de aprovação de arquitetura não tivesse caducado automaticamente, ainda assim o processo de obras nº. 4.../92 estaria findo, porquanto em 2005 os AA. apresentaram novo requerimento com o mesmo objeto do requerimento apresentado em 1992, aceitando, por isso, que aquele processo estaria findo e arquivado» e que, consequentemente, houve « uma aceitação tácita do desfecho do primeiro processo de legalização de obras traduzido na prática livre, espontânea e sem reserva de facto incompatível com a vontade de questionar, impugnar ou, eventualmente, dar andamento ao processo primitivo».

Os Recorrentes discordam deste julgamento, entendendo que a caducidade prevista no artigo 17.º, n.º4 do D.L. n.º 445/91, de 20/11 não opera automaticamente e que, por isso, a mesma devia ter sido precedida da audiência dos interessados, de harmonia com o disposto no art. 100º e, à contrário, no art. 103º, ambos do CPA (Conclusão I), não sendo aceitável a interpretação que consta da decisão recorrida (Conclusão III).

Vejamos então se é de manter o entendimento da sentença quanto a este pedido.

De acordo com a matéria de facto dada como assente na sentença recorrida e que não vem questionada no âmbito deste recurso jurisdicional, os ora Recorrentes, em 30/06/1992, deram entrada na CMVC, de um pedido de legalização de uma casa de habitação, sita no Lugar de A…, freguesia de A...,, concelho de V... . C..., sua propriedade, pedido esse que deu origem ao processo de obras nº. 4.../92 [vide alíneas iv) e v) dos factos assentes]. Mais se apurou que no âmbito desse processo de obras particulares, por despacho da autoria do Senhor Vereador das Obras Particulares de 20.12.93, proferido no uso de competência delegada pelo Senhor Presidente da CM de V... . C..., foi aprovado o projeto de arquitetura apresentado pelos ora recorrentes, tendo-lhes sido concedido o prazo de 120 dias para apresentarem os projetos de especialidades, decisão de que lhes foi notificada em 29/12/1993 [vide alíneas vi) e vii) dos factos assentes]. Sucede que, conforme vem demonstrado, os ora Recorrentes não deram cumprimento à notificação de 29.12.1993, pelo que não apresentaram os projetos de especialidades e, por essa razão, foi-lhes comunicado que o ato de aprovação do projeto de arquitetura tinha caducado [vide alíneas ix) e x) dos factos assentes].

É entendimento firme, quer doutrinal, quer jurisprudencial, que no domínio do licenciamento de operações urbanísticas vigora o princípio do “tempus regit actum”, em consonância com o qual as pretensões urbanísticas em matéria de licenciamento são analisadas de acordo com o quadro legal vigente à data em que a decisão tiver de ser proferida- [vide., entre outros, os acórdãos deste STA (Pleno da Secção) de 06.02.2002, rec. 37 633 e da Secção de 7-10-2003, recurso 790/03, de 05.05.98, rec. 39 097, de 05.05.98, rec. 43 497 e de 25.03.2009, rec. 648/08].

Assim, à luz do referido princípio, datando a aprovação do projeto de arquitetura apresentado pelos ora Recorrentes no âmbito do processo n.º 4.../92, de 20.12.1993, o regime aplicável é o que consta do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20/11, em cujo artigo 17º, sob a epígrafe “ Apreciação do projeto de arquitetura” se estabelece que:

“1 - A apreciação do projeto de arquitetura incide sobre a verificação de conformidade com plano de pormenor ou com alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor e ainda sobre o aspeto exterior dos edifícios.

2 - A câmara municipal delibera sobre o projeto de arquitetura, no prazo máximo de 30 dias a contar da data de receção do requerimento ou da entrega dos elementos suplementares a que alude o n.º 3 do artigo anterior.

3 - No caso de aprovação, a câmara municipal fixa, em função da complexidade da obra, um prazo, nunca inferior a 60 dias, para o requerente apresentar os projetos referidos nas alíneas b) a h) do n.º 2 do artigo 15.º, quando exigíveis.

4 - A falta de apresentação dos projetos no prazo fixado implica a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura e o arquivamento oficioso do processo. ”. (sublinhado nosso).

A caducidade constitui uma das formas de extinção dos atos administrativos, distinguindo a doutrina duas modalidades possíveis de caducidade, a saber, a caducidade preclusiva e a caducidade sanção, que, como sabemos, não tem sido acolhida, de forma consequente, nem na legislação, nem na prática urbanística.

Conforme é comummente afirmado, na caducidade preclusiva está em causa “ a mera contagem de um prazo”, o mesmo é dizer, uma situação de caducidade em que uma norma estabelece um prazo máximo para o cumprimento de uma obrigação, sem que pareça haver outros elementos que possam influir numa conformação para mais ou para menos do prazo concedido pela própria lei, operando a mesma automaticamente, pelo que a declaração de caducidade que venha a ser emitida não tem efeitos constitutivos, mas meramente declarativos, não havendo por isso, no silêncio da lei, lugar a audiência prévia dos interessados.

Diferentemente, na caducidade sanção existe já uma margem de apreciação da Administração, tendo a declaração de caducidade que vier a ser emitida, efeitos constitutivos, pelo que deve ser precedida de audiência prévia dos interessados.

Se é certo que o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, na sua versão atual, passou a exigir que em todas as caducidades haja lugar a audiência prévia e a declaração formal por parte da Câmara, a verdade é que não era esse o regime aplicável à data em que foi declarada a caducidade do projeto de arquitetura dos ora Recorrentes, vigorando então, como já deixamos evidenciado, o Decreto-Lei n.º 445/91. E à luz do disposto no art.º 17.º, n.º4 do mencionado Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11, a caducidade do projeto de arquitetura é uma caducidade do tipo preclusiva, que opera automaticamente e não ex voluntate da Administração.

Em tais situações, o poder da Administração Municipal é vinculado, pelo que, consequentemente, a declaração de caducidade reveste caráter obrigatório, estando em causa matéria subtraída à disponibilidade das partes, não se exigindo, por isso, a avaliação dos pressupostos e efeitos da situação concreta e daí que, o regime civilístico da caducidade preclusiva cuja consequência extintiva opera automaticamente ex lege uma vez atingido o termo ad quem do prazo previsto para o exercício do direito ou interesse em causa, seja transponível para o caso, não havendo lugar a audiência prévia.

Neste sentido, tome-se em consideração a jurisprudência que resulta do Acórdão do S.T.A, de 06/10/2004, proferido no processo 0179/04, em que foi relatora a senhora Conselheira Angelina Domingues, que a propósito de uma situação idêntica à que temos em apreciação, concretamente, por referência à caducidade determinada pelo artigo 17.º-A do DL 448/91, elaborou as seguintes conclusões:

«I- Por força do preceituado no n.º4 do art.º 17.º-A do DL 448/91, na redação do DL 252/94, de 15.10, a falta de apresentação do pedido de aprovação dos projetos das especialidades no prazo de 180 dias contar da notificação do ato que aprovou o projeto de arquitetura implica a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura e o arquivamento oficioso do processo.

II- Nenhuma disposição legal atribui à Administração pública a faculdade de alterar o regime legal de caducidade resultante do citado art.º 17.º-A do D.L. 448/91, em relação ao qual não está prevista qualquer causa suspensiva ou interruptiva.

III- É ilegal não só a atividade administrativa que viola uma proibição da lei, como toda a que não tenha numa disposição legal o seu fundamento expresso; nesta conformidade, a entidade administrativa não podia, em caso, algum, reconhecer à Recorrente o direito de não ver caducada a aprovação do projeto de arquitetura, decorrido que fosse o aludido prazo de 180 dias para a apresentação dos projetos de especialidades, nos termos do art.º 331.º, n.º2 do C. Civil, pois não está em causa um direito disponível».

Note-se que, ainda que assim se não entendesse e se considerasse que a declaração de caducidade prevista no referido artigo 17.º, n.º4 do D.L. 445/91, de 20/11 exigia a prévia audiência dos interessados, a falta de cumprimento de tal formalidade, na linha da jurisprudência firmada no Ac. do S.T.A., de 19.12.06, apenas seria apta a gerar a anulabilidade da decisão impugnada, pelo que, a sua impugnação estaria sujeita ao prazo de 60 dias previsto no artigo 28.º da LPTA, largamente ultrapassado pelos Recorrentes.

Nesta esteira, impera concluir pela improcedência do recurso com o invocado fundamento.

Os Recorrentes sustentam que a decisão recorrida fez errado julgamento quanto ao princípio do tempus regit actum.

Entendem que, de acordo o sobredito princípio, a legalidade da construção em causa, deveria ser apreciada segundo as normas vigentes à data da apresentação do processo de obras nº 4.../92 e da invocada aprovação do projeto de arquitetura, pelo que a aplicação da lei futura em relação àquele momento viola o princípio da sua não retroatividade.

Na sentença in crisis, decidiu-se que segundo o princípio do “tempus regit actum” a «legalidade do ato administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor», o que, na situação presente determina, segundo a referida decisão, que essa aferição não possa fazer-se por referência ao quadro legal vigente à data da construção, sequer por referência às disposições legais vigentes à data do processo de obras nº. 4.../92, uma vez que esse foi arquivado na sequência da declaração de caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura operada em sede procedimental, concluindo-se, consentaneamente, que a «pretensão dos Autores tem, pois, de ser agora apreciada no âmbito do processo n° 1.../05 e à luz das normas em vigor à data da sua instauração».

Vejamos.

Em consonância com a matéria de facto apurada, em 24/05/2005, os ora Recorrentes deram entrada, na CMVC, de um novo pedido de legalização da referida construção, que originou o processo de obras nº. 1.../05 [vide alíneas x) e xi)], vindo o mesmo a ser indeferido, após audiência prévia, por despacho de 09.11.2005, emanado pelo Senhor Vereador da Área do Planeamento e Gestão Urbanística. O referido despacho foi proferido tomando como fundamento a informação de 25/10/2005, prestada pelo gabinete jurídico da CM de V... . C..., que considerou que aquele pedido de legalização tinha de ser apreciado à luz da legislação em vigor à data da sua entrada na CM, não podendo beneficiar, por isso, do quadro legal vigente à data da construção da moradia, pelo que, situando-se a construção em área de REN e área florestal, concluiu não ser possível a legalização da mesma, por decorrer do disposto no DL n.º 213/92 de 12.10, não ser possível qualquer intervenção urbanística naquela categoria de espaço.

Sendo esta a factualidade apurada, a sentença recorrida não nos merece qualquer censura quanto ao entendimento perfilhado sobre o alcance do princípio do “tempus regit actum”, sendo irrefutável que o quadro legal à luz do qual a pretensão de legalização da construção da moradia dos ora Recorrentes tinha de ser analisada, era o quadro legal em vigor à data da decisão a proferir, claro está, no âmbito do processo de obras n.º 1.../05.

O entendimento perfilhado na sentença recorrida está de acordo com o que a doutrina especializada e a jurisprudência dos tribunais superiores vêm defendendo sobre o sentido e alcance do mencionado princípio.

Nas suas conclusões de recurso, os Recorrentes discordam da sentença recorrida, imputando-lhe erro de julgamento, por a mesma ter julgado não verificada a violação do princípio da proporcionalidade pelo ato impugnado. Para o efeito, sustentam que sendo legalizável a construção dos recorrentes, a decisão que ordenou a sua demolição viola o princípio da proporcionalidade previsto nas disposições conjugadas nos arts. 65º, nº 1 e 18º, nrs. 1 e 2, da CRP.

Na sentença recorrida, o senhor juiz a quo, após tecer vários considerandos sobre as condições de que depende a legalidade da emissão da ordem de demolição, regulada no artigo 106.º do RJUE, considerou ser «forçoso concluir que a ordem de demolição ora posta em causa só seria ilegal se as obras executadas pelos Autores fossem suscetíveis de legalização.

Tal, todavia, não resulta possível no caso concreto, porquanto se constatou que a construção dos Autores se situa em espaço florestal e área de proteção e com risco – áreas de elevado valor paisagístico - , o que, de acordo com o art. 18.º do RPDMVC, constitui área non aedificandi [cfr. ponto xxii) do probatório].

Sabe-se que o princípio invocado constitui um limite interno ao exercício administrativo de poderes discricionários, pelo que a sua violação não é configurável no uso de poderes vinculados.

Destarte, estando a entidade demandada obrigada a repor a legalidade desencadeando os procedimentos necessários a tal desiderato não lhe restava outra alternativa, perante impossibilidade de legalidade da obra visada nos autos, senão a de ordenar a sua demolição.

Ora, na exata medida em que o ato impugnado exerceu poderes estritamente vinculados, imediatamente se conclui que não poderia tal ato ofender o princípio da proporcionalidade, já que este, enquanto ordenador da atividade administrativa e a sua hipotética ofensa, só releva no âmbito da atividade discricionária».

Vejamos.

Resulta da matéria de facto dada como assente que o prédio dos ora Recorrentes não possui licença de construção, tratando-se, por conseguinte, duma construção ilegal.

Perante uma obra construída sem licença, impende sobre a Administração Municipal, o dever de desencadear os mecanismos legais tendentes à reposição da legalidade urbanística, o que passará pela legalização da respetiva construção caso a mesma seja viável, ou pela reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, caso a legalização não seja possível.

A este respeito, no artigo 106.º do RJUE, sob a epígrafe “ Demolição da obra e reposição do terreno” estabelece-se a seguinte disciplina legal:

«1- O Presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.

2-A demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração.

3-A ordem de demolição ou reposição a que se refere o n.º1 é antecedida de audição do interessado, que dispõe de 15 dias a contar da data da sua notificação para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma.

4- Decorrido o prazo referido no n.º1 sem que a ordem de demolição da obra ou de reposição do terreno se mostre cumprida, o presidente da câmara municipal determina a demolição da obra ou a reposição do terreno por conta do infrator».

De acordo com o disposto no n.º2 do transcrito art.º 106.º do RJUE a demolição de uma obra edificada sem licença de construção apenas deve ser ordenada quando a Administração Municipal verifique que a mesma não é suscetível de legalização, sendo tal medida um ato de «ultima ratio que apenas deve ser utilizado quando se revele o único meio passível de repor a legalidade urbanística (princípio da proporcionalidade). (…) Por homenagem ao princípio da proporcionalidade, só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar-se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do ato de demolição, como previamente à sua adoção (…).

A legalização das operações urbanísticas, nos casos em que depende de apreciação do projeto concreto de legalização da construção, não exime que o interessado na legalização o apresente, já que a Administração não se lhe pode substituir (…)»- cfr. Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maças, Comentado, 2.ª Edição, pág.564 a 566.

Também neste sentido, veja-se o que escreve Dulce Lopes, in CJA, n.º 65, pág.35, segundo a qual «No que a este procedimento diz respeito e por homenagem ao princípio da proporcionalidade – que cumprindo a sua função tradicional de “mecanismo de defesa” perante as ingerências dos poderes públicos, limita a imposição de restrições à esfera jurídica dos particulares às situações em que as mesmas se revelem adequadas, necessárias e proporcionais perante os interesses públicos em presença -, só depois de concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é que poderá lançar-se mão do procedimento de demolição. Deve, assim, em qualquer caso, a ponderação sobre uma possível legalização ter lugar não apenas antes da execução do ato de demolição, como previamente à sua adoção. Pelo que a decisão de demolição decorre, em regra, de forma vinculada do desfecho do procedimento de legalização cabível na situação concreta».

No caso presente, tendo em consideração que a ordem de demolição foi proferida apenas após a CMVC ter constatado a impossibilidade de proceder à legalização do prédio dos ora Recorrentes, a sua emanação constitui um comportamento que se impunha de forma vinculada à Administração Municipal, pelo que, não podendo ser adotado nenhum outro ato de conteúdo diverso, a mesma não ofende o princípio da proporcionalidade, em nenhuma das suas modalidades.

Em face do exposto, forçoso é concluir não se verificar o invocado erro de julgamento.

Por fim, os Recorrentes imputam à decisão recorrida erro de julgamento por a mesma não ter considerado verificada a violação do artigo 65.º da CRP. Entendem que tendo o seu edifício existência física mas também jurídica, designadamente, decorrente do registo do mesmo a seu favor e da presunção que para eles resulta do disposto no art. 7º do Cód. do Registo Predial, e destinando-se o mesmo à sua habitação, a ordenada demolição é violadora da norma do nº 1, do art. 65º da CRP, afirmando que no conflito entre as regras impostas pelo PDMVC e definidoras da REN, com as normas constitucionais, têm sempre de prevalecer as ultimas, razão bastante para ser anulada a ordem de demolição em causa, corporizada no ato administrativo impugnado;

A respeito desta questão não se vê razão para divergir da sentença recorrida, na qual se entendeu que «a construção de uma habitação sem a competente licença, e em desacordo com as regras de urbanismo, não pode alicerçar o direito a uma habitação, e sem que de igual modo, com a aludida consequência [demolição], se possa ver afrontado o direito à habitação em qualquer das aludidas vertentes [negativa ou positiva] por que possa encarar-se.

Com efeito, o direito em causa, podendo embora reclamar da Administração os comportamentos necessários a que a sua consecução não seja obstaculizada ou a que a mesma possa seja almejada, não requer que tal se consiga com o sacrifício das prescrições de ordem urbanística.

Assim, uma atuação da espécie que está em causa, que tem como pressuposto aquela essencial ponderação de se estar perante uma construção sem licença, é inidónea a violar tal direito de habitação».

Na verdade, da consagração constitucional do direito à habitação não decorre que cada particular possa construir a sua habitação onde quiser e da forma que lhe convenha, ou o direito a mantê-la erigida quando a mesma não seja suscetível de legalização, fazendo tábua rasa das disposições legais que regulam o licenciamento das obras particulares.

Em face do exposto, impera concluir pela improcedência do invocado erro de julgamento com fundamento na violação do direito constitucional à habitação, previsto no artigo 65.º da CRP.

(…)”.

Examinando o aresto ora parcialmente transcrito, verifica-se, sem qualquer margem para dúvida, que a mesmo versa sobre a problemática trazida a juízo.
Na verdade, à semelhança do processo nº. 440/12, também a aqui sentença recorrida considerou (i) que, sendo aplicável o regime plasmado no D.L. nº. 445/91, e não tendo o Recorrente apresentado os processos de especialidades, resultava manifesta a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura; (ii) que a legalidade da pretensão do Recorrente tem que ser aferida á luz do quadro legal atual, donde emerge que a construção visada é, de todo, ilegalizável; (iii) que o princípio da proporcionalidade não opera no domínio da atuação vinculada da Administração, por estar em causa uma construção impossível de legalização prévia; e (iv) que não é aceitável que direito de habitação constitucionalmente consagrado crie ou mantenha uma situação contrária à lei somente para tutelar a expectativa que o Recorrente invoca.
O que serve para concluir que a doutrina que emana do aresto supra transcrito tem pleno enquadramento no presente caso recursivo.
E no que tange à bondade de tal doutrina, não se vislumbra, nem descortina, qualquer argumento de natureza jurídica ou prática para inverter a direção seguida no referido processo, assomando a mesma, a nosso ver, como a mais concordante e consentânea com o bloco legal aplicável ao caso versado nos autos.
Assim, inexistindo quaisquer razões ou circunstâncias específicas que justifiquem diverso procedimento, não vemos razões sustentáveis para divergir da doutrina produzida pelo dito Acórdão do T.C.A.N., antes a ela aderimos.
Por outra banda, percorrido o probatório coligido nos autos, resulta insofismável que o Recorrente pronunciou-se no tocante ao projeto de demolição da construção, não ocorrendo, por isso, preterição da audiência prévia de interessados, sendo certo que a determinação administrativa de demolição está plenamente fundamentada em prévio juízo de inviabilidade da legalização da construção do Recorrente.
Deste modo, à luz (i) do que ora se vem de expor e da (ii) fundamentação do aresto supra transcrito, que agora expressamente se avoca, é mandatório concluir pela improcedência do[s] erro[s] de julgamento de direito imputado[s] à decisão recorrida.
Concludentemente, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão judicial recorrida.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.