Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00761/08.9BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/01/2009

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR SUSPENSÃO EFICÁCIA PRAZO NULIDADE ANULABILIDADE

Sumário:	As providências cautelares relativas a actos nulos e inexistentes, tal como as respectivas acções de que são dependentes, não estão sujeitas a prazo.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	08/28/2009
Recorrente:	Município de Santo Tirso
Recorrido 1:	Município da Trofa e outro
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“MUNICÍPIO DE SANTO TIRSO”, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 30.06.2009, que indeferiu a providência cautelar deduzida pelo mesmo contra “MUNICÍPIO DA TROFA” e outros, não decretando a suspensão de eficácia da deliberação de 26.06.2008, publicada no DR II Série n.º 164 de 26.08.2008, que aprovou o “Plano de Pormenor da Zona Industrial da Trofa”.
Formula nas respectivas alegações (cfr. fls. 729 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem: “...
1) O presente recurso tem por objecto decidir se o prazo de três meses previsto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA, para a impugnação de actos anuláveis, é aplicável às providências cautelares de suspensão de actos administrativos nulos.
2) O único entendimento conforme ao objectivo do legislador aquando da reforma do Contencioso Administrativo levada a cabo em 2003 e com o princípio da tutela jurisdicional efectiva é que a providência cautelar de suspensão de um acto administrativo nulo não está sujeita a prazo.
3) O art. 58.º, n.º 1 do CPTA distingue entre actos nulos e actos anuláveis, pelo que não devem estes merecer um tratamento indiferenciado em sede de procedimento cautelar.
4) Sendo as providências cautelares caracterizadas pela instrumentalidade face à acção principal (art. 113.º CPTA), podendo esta ser intentada, deve permitir-se sempre o recurso à providência cautelar adequada a assegurar o efeito útil dessa acção principal (art. 112.º, n.º 1 CPTA).
5) O CPTA não estipula qualquer prazo para a instauração das providências cautelares, quer estas sejam estas prévias à acção principal quer surjam na pendência desta, razão pela qual o prazo a observar para a interposição da providência cautelar deve ser apenas o previsto para a interposição da acção principal que lhe diga respeito. 6) Por último, determina o art. 123.º, n.º 2 do CPTA que, nas impugnações não sujeitas a prazo, como são os actos nulos, a acção principal deve ser instaurada no prazo de 3 meses a contar do trânsito em julgado da decisão cautelar. Porém, nada impede que as providências cautelares de suspensão de acto administrativo nulo, tal como a acção de impugnação de acto nulo, sejam propostas a todo o tempo.
7) Consequentemente, não nos é possível concordar com o entendimento defendido na decisão judicial aqui recorrida.
8) Deve, pois, a decisão que julgou extemporânea a apresentação da providência cautelar de suspensão de acto nulo ser revogada.
9) Normas violadas: arts. 2.º, 58.º, 112.º, 123.º do CPTA, que devem ser interpretadas no sentido que o prazo de 3 meses para impugnar actos anuláveis não se aplica às providências cautelares de suspensão de eficácia de actos nulos ...”.
O recorrido apresentou contra-alegações nas quais pugna pela manutenção da decisão judicial recorrida objecto de impugnação e consequente improcedência do recurso (cfr. fls. 756 a 758 e segs.) sem, todavia, haver formulado quaisquer conclusões.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA não veio a apresentar qualquer parecer/pronúncia (cfr. fls. 771 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO -QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir das questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto de cada um dos recursos se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 9.ª edição, págs. 453 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas e de que cumpre decidir resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão judicial ao julgar improcedente a pretensão cautelar formulada incorreu em erro de julgamento com infracção ao disposto, mormente, nos arts. 02.º, 58.º, 112.º e 123.º do CPTA [cfr. respectivas alegações e conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida [rectificado o manifesto lapso quanto à data da deliberação suspendenda “26 de Junho de 2008” e não “26 de Junho de 2006” o que se evidencia dos autos e documentos neles insertos a fls. 14 e segs.] como assente a seguinte factualidade:
I) Em 26 de Junho de 2008 a Assembleia Municipal da Trofa aprovou, por unanimidade e mediante Deliberação, a proposta do Plano de Pormenor da Zona Industrial da Trofa;
II) A Deliberação referida em I) foi publicada no Diário da República, 2.ª Série, n.º 164, de 26 de Agosto, pág. 37323;
III) O requerente intentou a presente providência cautelar no dia 16 de Dezembro de 2008;
IV) O requerente imputou à Deliberação suspendenda vícios de usurpação de competências, usurpação ou abuso de direito e violação dos princípios da boa fé e da equidade;
V) Em 16 de Janeiro de 2009, a Câmara Municipal da Trofa deliberou fundamentadamente, por unanimidade, prosseguir com a execução do acto suspendendo.

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3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra apurada, que aliás não foi objecto de qualquer impugnação, cumpre, agora, entrar na análise do objecto de recurso jurisdicional “sub judice” supra enunciado.

3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Penafiel em apreciação da pretensão cautelar deduzida pelo recorrente na qual se peticionava a suspensão de eficácia do acto consubstanciado na deliberação de 26.06.2008, publicada no DR II Série n.º 164 de 26.08.2008, que aprovou o “Plano de Pormenor da Zona Industrial da Trofa”, veio concluir, em 30.06.2009, no sentido de que “in casu” estaríamos perante uma situação de caducidade do direito de instauração da providência cautelar de suspensão de eficácia já que mesmo quanto às ilegalidades geradoras de nulidade a dedução da providência cautelar deveria ter sido instaurada no prazo de três meses (art. 58.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA).

3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE
Argumenta o recorrente que tal decisão judicial fez errado julgamento de direito já que no caso invocando-se ilegalidades geradoras de nulidade da deliberação suspendenda a dedução de providência cautelar de suspensão de eficácia não está sujeita a prazo de instauração, podendo ser proposta a todo o tempo, pelo que, nessa medida, ao assim não haver sido considerado foi infringido o disposto nos arts. 02.º, 58.º, 112.º e 123.º do CPTA.

3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Está em causa, nesta sede, apreciar e determinar se um interessado que pretenda deduzir processo cautelar de suspensão de eficácia e que assaque ao acto suspendendo, a título de acção principal, ilegalidades geradoras de nulidade está sujeito ao mesmo prazo de instauração previsto no art. 58.º, n.ºs 2 e 3 do CPTA para as ilegalidades geradoras de mera anulabilidade.
Ponderemos, sendo que para a análise da bondade da decisão judicial na parte em questão importa efectuar uma prévia incursão no quadro legal e no seu enquadramento jurídico.
Desde logo, decorre do art. 58.º do CPTA que a “… impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo ...” (n.º 1), definindo-se no número seguinte e salvo disposição em contrário como prazos para impugnação de actos anuláveis os de “… a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos ...” e que na contagem destes prazos a mesma é feita nos termos “previstos no Código de Processo Civil“ (n.º 3), prevendo-se no seu n.º 4 uma válvula de segurança do sistema de impugnação fundado no mero desvalor da anulabilidade.
Resulta, por sua vez, do art. 59.º do mesmo Código que o “prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória” (n.º 1), nada impedindo “a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar” (n.º 2), sendo que o “prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução” (n.º 3).
Deriva, ainda, do art. 123.º do CPTA, sob a epígrafe de “caducidade das providências”, que as “… providências cautelares caducam nos seguintes casos: a) Se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou …” (n.º 1), sendo que quando “… a tutela dos interesses a que a providência cautelar se destina seja assegurada, por via contenciosa não sujeita a prazo, deve o requerente, para efeitos da alínea a) do número anterior, usar essa via no prazo de três meses contado desde o trânsito em julgado da decisão …” (n.º 2).
Por outro lado, decorre do n.º 1 do art. 389.º do CPC que o “… procedimento cautelar extingue-se e, quando decretada, a providência caduca: a) Se o requerente não propuser a acção da qual a providência depende dentro de 30 dias, contados da data em que lhe tiver sido notificada a decisão que a tenha ordenado, sem prejuízo do disposto no número 2; … e) Se o direito que o requerente pretende acautelar se tiver extinguido …”.
Reproduzidos os principais normativos a atender passemos, agora, ao enquadramento da questão, sendo que a mesma se tem revelado controvertida na doutrina e na jurisprudência e sobre a mesma também este Tribunal já teve oportunidade de se pronunciar no seu acórdão de 22.11.2007 (Proc. n.º 375/07.0BEVIS - ainda inédito).
Não nos é desconhecida a jurisprudência firmada no acórdão do STA de 15.09.2004 (Proc. n.º 0620/04 in: «www.dgsi.pt/jsta») e nos acórdãos do TCA Sul de 06.10.2005 (Proc. n.º 01042/05), de 14.12.2005 (Proc. n.º 01136/05), de 09.03.2006 (Proc. n.º 01307/05) (todos in: «www.dgsi.pt/jtca») segundo a qual o prazo regra de 03 meses, previsto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis, é o prazo único para requerer providências cautelares de suspensão de eficácia de actos administrativos independentemente do tipo de ilegalidades a estes imputados.
Em sentido inverso vieram a ser proferidos, entre outros, os acórdãos do TCA Sul de 30.03.2006 (Proc. n.º 01465/06), de 18.01.2007 (Proc. n.º 02024/06), de 25.01.2007 (Proc. n.º 02199/06), de 28.03.2007 (Proc. n.º 02323/07) e de 17.05.2007 (Proc. n.º 02462/07) (todos in: «www.dgsi.pt/jtca»), neles se sustentando, sumariamente, que “… as providências cautelares relativas a actos nulos, tal como as respectivas acções, não estão sujeitas a prazo ...”, porque “… os actos nulos podem ser impugnados a todo o tempo - art. 134.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo -, não existe qualquer prazo expresso para intentar as providências cautelares nesta hipótese e, pelo contrário, podem ser intentadas já depois de interposta a acção principal - art. 114.º, n.º 1, al. c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”.
A doutrina produzida nesta sede veio sustentar, igualmente, a possibilidade de dedução de providência cautelar de suspensão de eficácia para além do prazo previsto no art. 58.º, n.º 2 e 3 do CPTA [relativos aos actos administrativos arguidos de anulabilidade] quando sejam invocadas ilegalidades geradoras de nulidade ou inexistência, sendo que tal suspensão de eficácia só deverá ser recusada se for manifesta a improcedência das causas de nulidade ou de inexistência invocadas (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in: ob. cit., págs. 727 e 728; Ana Gouveia Martins em “Tutela cautelar: prazos, caducidade e repetição da providência” in: CJA n.º 75, págs. 28 e segs.).
Cientes destes elementos colhidos importa, agora, avançar e formular o nosso juízo, explicitando os seus termos.
Desde logo, não podemos esquecer que entre o procedimento cautelar e o meio contencioso principal existe uma relação de instrumentalidade e de dependência do primeiro relativamente ao segundo.
Na verdade, sendo o direito processual instrumental em relação ao direito material e o direito de acção o meio por intermédio do qual se faz valer o direito material afirmado pelo A. (cfr. art. 20.º da CRP), o procedimento cautelar, enquanto meio no qual se pretende provisoriamente acautelar o direito afirmado, caracteriza-se por uma instrumentalidade, a “garantia da garantia” na expressão feliz de Calamandrei ou, como ensinava J. Alberto dos Reis, é um tipo de tutela jurisdicional que visa apontar os meios para que a tutela jurisdicional final realize os seus fins.
As providências cautelares estão necessariamente dependentes de uma acção já pendente ou a instaurar posteriormente, acautelando ou antecipando provisoriamente os efeitos da pronúncia jurisdicional definitiva, na pressuposição de que venha a ser favorável ao requerente a decisão a proferir no processo principal.
Como aludimos supra a questão em discussão nesta sede de recurso jurisdicional não é nova neste TCA Norte tendo o mesmo tido oportunidade de sobre a mesma se pronunciar no seu acórdão de 22.11.2007 (Proc. n.º 375/07.0BEVIS).
Pode ler-se na fundamentação expendida no citado acórdão, por nós também relatado, na parte que aqui releva o seguinte:
“… De harmonia com o que se dispõe na al. a) do n.º 1 do art. 114.º do CPTA as providências cautelares podem ser apresentadas previamente, juntamente ou na pendência do processo principal.
A lei, todavia, não indica de forma especificada nenhum prazo para a apresentação desse pedido cautelar, o que exige que o intérprete analise as normas legais atinentes a essa matéria tendo em vista encontrar a melhor e a mais adequada solução.
Assim, no que toca aos actos anuláveis e quando o meio principal a utilizar seja a acção administrativa especial, essa solução apresenta-se sem dificuldades, porquanto a mesma surge claramente, ainda que de modo indirecto, do disposto nos arts. 58.º, 113.º e 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA.
Na verdade, resulta da conjugação destas normas que tal pedido terá de ser interposto dentro do prazo previsto para a interposição daquele meio contencioso principal, salvo se se tratar de providência deduzida na pendência daquele processo.
E isto porque, fora daquelas situações de dedução na pendência na acção principal, se o interessado optar por apresentar o pedido cautelar juntamente com a acção administrativa especial o prazo a observar - atenta a natureza acessória e instrumental daquele pedido - terá de ser o previsto para a apresentação da acção, mas se se inclinar pela apresentação prévia desse pedido está obrigado a apresentá-lo também dentro do prazo previsto para a interposição da acção, uma vez que o pedido cautelar caducará com o termo do prazo concedido ao interessado para dedução do meio contencioso adequado de impugnação de actos anuláveis, sem a respectiva interposição.
Caso estejamos perante a dedução de meio contencioso em que se invoque(m) ilegalidade(s) gerador(as) de nulidade ou de inexistência do acto o pedido cautelar pode ser apresentado conjuntamente com a acção administrativa e se a apresentação desta pode ser feita a todo o tempo aquele pedido também poderá ser feito a todo o tempo, desde que o mesmo acompanhe a apresentação daquela acção administrativa.
Também tal pedido cautelar pode ser apresentado previamente à instauração da acção administrativa especial e pode-o ser a todo o tempo, mas, então, uma vez instaurada a providência e esta decidida favoravelmente com trânsito em julgado o mesmo terá de instaurar a acção administrativa no prazo de três meses contados desde o trânsito em julgado da decisão cautelar [cfr. art. 123.º, n.º 2 do CPTA] sob pena de caducidade, já que se assim não for o requerente, obtido o deferimento da sua providência, poderia manter-se indefinidamente inactivo e, desta forma, alcançar por meios ínvios, certamente não desejados pelo legislador, a paralisação definitiva dos efeitos do acto.
Não basta, pois, que o requerente tenha interposto o meio contencioso principal, visto ainda ser necessário que esse meio venha a ser interposto no prazo legalmente estabelecido naquele normativo para lograr assegurar e beneficiar do deferimento da tutela cautelar.
Atente-se, ainda, que o A. de acção administrativa não sujeita a prazo, mormente, uma acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo fundada em ilegalidade geradora do desvalor da nulidade, pode na pendência daquela acção deduzir também meio contencioso cautelar com vista a assegurar, em termos preventivos, aquela tutela e, reunidos os requisitos legais, obter a procedência da sua pretensão cautelar.
O regime enunciado no art. 123.º do CPTA constitui, como aludimos, uma decorrência dessa instrumentalidade das providências cautelares em relação ao processo principal, inferindo-se do seu teor a clara dependência entre as providências decretadas e as vicissitudes relativas a este processo.
Este preceito disciplina as várias ocorrências das quais pode resultar a caducidade das providências cautelares decretadas na acção administrativa principal instaurada [cfr. n.º 1 e suas várias alíneas] ou a instaurar [cfr. seu n.º 2], pressupondo-se neste normativo que tenha já havido decretamento/deferimento de providência cautelar cuja caducidade vem, entretanto, a produzir-se por verificação de alguma das situações ali elencadas.
Por outro lado, do regime do preceito em análise não se extrai qualquer regra para as situações em que, na pendência de meio contencioso cautelar e sem que no mesmo tivesse sido emitida qualquer decisão judicial, venha a ocorrer caducidade do direito que se pretendia vir a tutelar na acção principal e que o meio cautelar era dependente.
De facto, como acabámos de referir o art. 123.º do CPTA mostra-se gizado no pressuposto de que tenha sido decretada providência cautelar, decretamento esse que vem, todavia, a caducar preenchidas que se mostrem as condições enumeradas nos n.ºs 1 e 2, sendo que naquela outra situação, ora acabada de enunciar no parágrafo antecedente, o preceito não responde, nem prevê, impondo-se o recurso à regra decorrente do art. 389.º do CPC e que conduz à extinção da instância cautelar por inutilidade superveniente da lide por força do art. 287.º, al. e) do mesmo Código “ex vi” art. 01.º do CPTA (M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 726/727, nota 1).
Não fará sentido que o tribunal prossiga os autos cautelares para prolação de uma decisão de mérito em termos cautelares, quando, na hipótese de ela vir a ser favorável à requerente, haveria que a declarar logo caduca, precisamente por então não existir obstáculo algum a que operasse a caducidade da providência. Trata-se manifestamente de situação geradora de inutilidade superveniente da lide [cfr. Acs. do STA de 09.08.2006 - Proc. n.º 0528/06, de 03.10.2006 - Proc. n.º 0598/06, de 12.12.2006 (Pleno) - Proc. n.º 0528/06, de 06.02.2007 (Pleno) - Proc. n.º 0598/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. deste TCAN de 14.04.2005 - Proc. n.º 01214/04.0BEVIS in: «www.dgsi.pt/jtcn»; na vigência do anterior contencioso vide também neste sentido Acs. do STA de 09.07.1996 - Proc. n.º 40484 in: «www.dgsi.pt/jsta», de 04.03.1997 - Proc. n.º 41769 in: Ap. DR de 25/02/1999, págs. 1739 e segs.].
Como afirma A. Santos Abrantes Geraldes “… Embora fundados nos mesmos pressupostos, reflectem uma clara distinção que o legislador pretendeu fazer. Com efeito, enquanto a primeira se dirige à instância procedimental, como relação jurídico-processual integrada por um complexo de actos interligados entre si e obedecendo a uma determinada ordem sequencial, já a segunda respeita à medida concretamente decretada no âmbito do procedimento, como forma de tutela imediata do direito substantivo emergente da relação jurídica invocada …”. Esta consagração expressa da extinção do procedimento cautelar tem, refere aquele Autor, contudo somente “… o sentido útil de expressar a evidência de que, mesmo que a providência não tenha sido decretada, a ocorrência da causa de caducidade, inviabilizando o seu futuro decretamento, designadamente em recurso pendente da decisão que a haja recusado, torna inútil o procedimento cautelar ainda em curso, o qual, por isso, sempre se extinguiria nos termos do art. 287.º …” (in: “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol. III, Almedina, 2000, pág. 270).
Atente-se, por outro lado, que a situação evidenciada ou prevista no n.º 2 do art. 123.º do CPTA, ou seja, obrigatoriedade de dedução de acção principal no prazo de três meses contados desde o trânsito em julgado da decisão judicial proferida em meio cautelar instaurado que decretou providência relativa a tutela de direitos/interesses não sujeita a prazo, se reporta, em nosso entendimento, unicamente a esta situação, nada se disciplinando em termos de limitação da possibilidade de dedução de meio cautelar ou de restrição do seu uso em termos de tempestividade quando estejam em questão tutela de interesses a efectivar por via contenciosa não sujeita a prazo, nem mesmo do próprio prazo de instauração da acção administrativa principal, como tivemos oportunidade de ir referindo supra.
Com efeito, o aludido dispositivo legal não implica ou contende com as regras de tempestividade de dedução quer em termos da acção administrativa principal, como da instauração de providência cautelar, pois, a única decorrência/consequência que do mesmo deriva é a caducidade da providência cautelar decretada.
É que estando em causa a tutela de direitos/interesses a serem assegurados por via contenciosa não sujeita a prazo (v.g., acção administrativa especial de impugnação de acto fundada em ilegalidade geradora do desvalor da nulidade) o seu titular continua a poder deduzir a acção principal para além do prazo ali enunciado de harmonia com o regime decorrente do art. 58.º, n.º 1 do CPTA (salvo norma legal que afaste este regime geral), tendo apenas que suportar as consequências que advenham da caducidade da providência decretada.
De igual modo, o regime previsto no normativo em análise não limita a possibilidade de instauração a todo o tempo, reunidos que se mostrem todavia, em concreto, os demais requisitos e condições de procedência enumerados nos arts. 112.º, 113.º e 120.º do CPTA, de meio processual cautelar destinado a tutelar aqueles direitos/interesses, pois, cada interessado continua a poder deduzir processo cautelar para além dos prazos previstos, nomeadamente, no n.º 2 do art. 58.º do aludido Código quando se esteja em presença de direitos/interesses que, a título principal, sejam assegurados por via contenciosa não sujeita a prazo. É que não está excluída a possibilidade de decretamento de suspensão da eficácia de acto administrativo que seja arguido relativamente a causas geradoras dos desvalores da nulidade ou da inexistência no quadro duma acção administrativa impugnatória em momento em que contra o mesmo já não poderiam ser invocadas eventuais ilegalidades geradoras de mera anulabilidade. A suspensão de eficácia cautelar só deverá ser recusada se for manifesta a improcedência das causas de nulidade ou de inexistência assacadas ao acto administrativo em crise por apenas geradoras de anulabilidade e, por efeito disso, a intempestividade da acção administrativa principal impugnatória.
A única decorrência que resulta do n.º 2 do art. 123.º do CPTA é a de que, uma vez instaurado processo cautelar em que se vise obter tutela preventiva relativa a direitos/interesses não sujeitos a prazo, o interessado que beneficie de decisão judicial que decrete providência cautelar terá de propor a acção administrativa principal no prazo ali fixado sob pena de caducidade daquela decisão cautelar prolatada, sem que com isso o mesmo fique inibido ou impedido de a vir a instaurar para além daquele prazo.
Atente-se, por fim, que a caducidade da providência decretada que se mostra prevista na al. a) do n.º 1 do art. 123.º do CPTA se reporta às situações de tutela judicial principal sujeita a prazo de instauração, como aquelas que se mostram sujeitas aos prazos previstos nos arts. 58.º e 69.º do CPTA, do que decorre que em situação na qual sejam invocadas ilegalidades susceptíveis de gerar a nulidade ou inexistência o julgador cautelar, de harmonia com a concatenação dos arts. 113.º, 114.º, 123.º, n.ºs 1, al. a) e 2 do CPTA, não poderá previamente a ter existido decisão de mérito sobre a pretensão cautelar vir a indeferir ou a julgar extinta a instância por impossibilidade da lide com fundamento no facto da acção principal não haver sido deduzida. É que apenas nas situações em que já houve decretamento da providência cautelar se impõe, para beneficiar do efeito da tutelar cautelar obtida, o respeito do prazo de propositura da acção principal visto estando-se perante meio processual principal não sujeito a prazo o titular do direito ou interesse a tutelar através daquela via contenciosa não está sujeito a prazo e, nessa medida, o julgador cautelar não poderá omitir a pronúncia sobre o mérito da pretensão cautelar com fundamento no facto de haver decorrido o prazo para a instauração da acção principal porquanto o regime legal decorrente dos citados normativos e ainda do próprio art. 389.º, n.º 1, al. e) do CPC “a contrario” impõe-lhe essa pronúncia.
A previsão no n.º 2 do art. 123.º do CPTA em termos de caducidade da providência reconduz-se, como referimos e no que ora ao caso importa considerar, apenas ou unicamente à situação em que, decretada a providência cautelar com fundamento na verificação dos requisitos legais exigidos e em que os desvalores das ilegalidades assacadas são geradores de nulidade ou inexistência, decorreu o prazo de três meses contado desde o trânsito em julgado da decisão e que ali definido tão-só com o propósito de impor ao requerente cautelar, que beneficia de decisão favorável em termos daquela tutela preventiva, da obrigação da instauração, naquele prazo, da acção principal pese embora com fundamento em ilegalidade(s) geradora(s) daqueles desvalores enquanto contrapartida da posição que passou a gozar com o deferimento da pretensão cautelar. É que se assim não fosse, como também referimos supra, o requerente cautelar poderia manter-se indefinidamente inactivo e, desta forma, alcançar por meios ínvios a paralisação definitiva dos efeitos do acto sem que nunca se chegasse a conhecer a título principal da sua pretensão substantiva …”.
Revertendo, agora, à situação em presença e reiterando, quanto à questão em discussão, o nosso entendimento atrás expresso no acórdão deste TCA de 22.11.2007 temos que não se afigura correcta a afirmação ou pressuposto de fundamento vertido na decisão judicial recorrida de que mesmo que se qualifiquem as ilegalidades do acto como vícios geradores de nulidade o requerente deveria ter interposto o meio cautelar no prazo legal previsto para os pedidos cautelares estribados em ilegalidades geradoras de mera anulação.
De harmonia com o entendimento atrás exposto que aqui se reafirma e considerando que o recorrente na sua petição inicial invoca alegadas ilegalidades geradoras de nulidade (usurpação de poderes e de competências) verifica-se, pois, errada interpretação e aplicação, por parte da decisão judicial recorrida quanto a tais fundamentos, do regime enunciado nos arts. 02.º, 58.º, 112.º e 123.º do CPTA concatenado com o demais quadro legal em referência já que do regime previsto nos normativos em análise não deriva qualquer limitação quanto à possibilidade de instauração a todo o tempo da tutela cautelar fundada em ilegalidades geradoras do desvalor de nulidade ou de inexistência, reunidos que se mostrem, em concreto, os demais requisitos e condições de procedência [cfr. arts. 112.º, 113.º e 120.º do CPTA].
A suspensão de eficácia cautelar só deverá ser recusada nas situações em que for manifesta a improcedência das causas de nulidade ou de inexistência assacadas ao acto suspendendo em crise por apenas geradoras de anulabilidade e, por efeito disso, a intempestividade da acção administrativa especial principal competente.
Por conseguinte, a decisão judicial recorrida ao indeferir a pretensão cautelar por caducidade do direito por considerar que, independentemente do desvalor decorrente das ilegalidades assacadas ao acto suspendendo, o processo cautelar teria que ser intentado no prazo de três meses mesmo relativamente a ilegalidades geradoras de nulidade não pode manter-se, impondo-se, face ao controvertido posicionamento expresso pelas partes nos seus articulados, que os autos prossigam naquele TAF com instrução e apreciação da pretensão cautelar deduzida relativamente às concretas ilegalidades abstractamente geradoras de nulidade de harmonia com o supra exposto.
Daí que na procedência das conclusões da alegação do recorrente e do presente recurso jurisdicional, se impõe revogar a decisão aqui sindicada, baixando os autos ao TAF de Penafiel, para a sua devida instrução e julgamento, a não ser que algo mais obste a tal.

4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional deduzido e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Determinar a remessa dos autos ao TAF de Penafiel para a sua devida instrução e ulterior julgamento da pretensão cautelar formulada pelo requerente, aqui ora recorrente, em conformidade e considerando o supra decidido, caso nada mais obste a tal.
Custas nesta instância a cargo do requerido cautelar, aqui recorrido, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 446.º do CPC, 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, als. a) e f), e 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..

Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários judiciais das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 01 de Outubro de 2009
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela