| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Município ... (Largo ..., ... ...), em acção administrativa intentada por «AA» (Rua ..., ... ...), interpõe recurso jurisdicional após o TAF de Braga ter julgado «improcedente, por não verificada, a exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, prevista no artigo 89.º, n.º 4, al. k) do CPTA, suscitada pela Entidade Demandada, na sua contestação» e «procedente a presente ação administrativa e, em consequência, condeno a Entidade Demandada a prosseguir com o procedimento de licenciamento n.º 429/13, retomando-o à fase que antecede a audiência prévia, nos termos acima explanados».
Conclui:
1ª) O tribunal a quo, reconstituindo a vontade hipotética da A. (!!!), alterou oficiosamente o pedido formulado pela mesma, no que excedeu manifestamente os poderes que a lei lhe confere (princípios dispositivo - artigo 5º nº 1 do CPC e pro actione – artigo 7º do CPTA), violou o princípio da igualdade das partes (artigo 6º do CPTA), postergando a equidistância que o tribunal deve manter, violando, ainda, o princípio da autorresponsabilidade das partes.
2ª) A alteração oficiosa do pedido formulado pela A. constitui, por isso, manifesto excesso de pronúncia, que constitui causa de nulidade das decisões recorridas (artigos 95º nº 2 do CPTA e 615º nº 1 alínea e) do CPC).
3ª) Tal como se alegou no artigo 4º da contestação, que a aqui A. renovou a mencionada declaração (indicou o endereço de e-mail ..........@....., pertencente ao Arquitecto «BB», nomeado pela A. para assumir a responsabilidade de autor do projecto de arquitectura no procedimento, declarando que “Desejo ser notificado para o presente email”), posteriormente, noutra peça do processo datada de 17/03/2015 (cfr. fls. 34 do PA).
4ª) Este facto é importante para a boa decisão da causa, desde logo por ser posterior ao facto referido no Ponto 3 dos factos provados e, por isso, devia ter sido julgado provado.
5ª) Ao abrigo do disposto no artigo 121º do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12, que estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação, a realização das notificações no procedimento em causa, por correio eletrónico, constituía a regra que apenas em caso de impossibilidade ou inadequação poderia não ser observada, pelo que o meio utilizado pelo Réu para realizar tais notificações à A. tinha suporte legal e, aliás, foi seguido a pedido da própria A..
6ª) A A. entendeu que este se tratava de um meio possível e adequado de comunicação, pouco importando que não seja o seu endereço de correio electrónico, mas o do técnico que a mesma contratou, visto que sempre se tratou de uma escolha da própria A..
7ª) Em 02/08/2016 a A. foi notificada, via e-mail, para o mencionado endereço, do aludido despacho a declarar a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura (cfr. fls. 291, 292 e 293 do PA – Ponto 25 dos factos provados da sentença final).
8ª) Os vícios que a A. imputa ao referido acto administrativo de declaração de caducidade da aprovação do projecto de arquitectura seriam geradores de anulabilidade e não de nulidade, pelo que a A. dispunha do prazo de 3 meses para deduzir o pedido subsidiário ora formulado (artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA), ou seja, até 02/11/2016.
9ª) Assim, tendo a presente acção entrado em 27/12/2017 (ponto 10 dos factos provados na decisão da exceção) verifica-se clara caducidade do direito de acção quanto ao pedido subsidiário.
10ª) A interposição do “recurso hierárquico” pela A., em 02/11/2016, (ponto 5 dos factos provados na decisão da exceção) suspendeu tal prazo (artigo 59º nº 4 do CPTA), mas esse “recurso hierárquico” veio a ser julgado improcedente por deliberação da Câmara Municipal ... tomada em reunião realizada em 15/12/2016 (cfr. fls. 329 a 332 do PA - ponto 7 dos factos provados na decisão da exceção), deliberação esta que foi notificada à A. em 16/12/2016 (cfr. fls. 342 e sgs. do PA - ponto 8 dos factos provados na decisão da exceção), pelo que, dado que a presente acção deu entrada em 27/12/2017 (ponto 10 dos factos provados na decisão da exceção), verifica-se a caducidade do direito de acção quanto ao pedido subsidiário (artigos 58º nº 1 alínea b) e 59º nº 4 do CPTA).
11ª) Em 28/12/2016 a aqui A. apresentou, na Câmara Municipal ..., requerimento pedindo que fosse declarada a anulabilidade ou a nulidade da referida deliberação, sendo que tal requerimento não suspende o prazo de 3 meses para deduzir o pedido subsidiário formulado (artigos 58º nº 1 alínea b) e 59º nº 4 do CPTA), nem tal podia suceder porquanto, quando o mesmo deu entrada em 28/12/2016, já o prazo para a dedução daquele pedido se mostrava ultrapassado.
12ª) Acresce que, a considerar-se esse requerimento uma reclamação, apresentada pela aqui A. contra a mencionada deliberação camarária, cumpre referir que a mesma não está prevista no artigo 34º do Anexo I à Lei nº 75/2013 de 12/09, pelo que é inadmissível.
13ª) Tomada a mencionada deliberação, esgotaram-se os poderes deliberativos da Câmara Municipal ... quanto à matéria em causa, apenas restando à interessada a instauração de acção administrativa, visto que, se aos interessados fosse permitido, como parece resultar da sentença recorrida, lançar mão de sucessivos e incessantes meios de impugnação administrativa, com isso suspendendo o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo (artigo 59º nº 4 do CPTA), então nunca se abriria a fase judicial e nunca o acto constituiria caso decidido, isto em claro prejuízo da estabilidade do acto administrativo, gerando incerteza e insegurança das relações jurídicoadministrativas.
14ª) Deveria, pois, ter sido declarada a caducidade do direito de acção quanto ao pedido subsidiário (artigos 58º nº 1 alínea b) e 59º nº 4 do CPTA).
15ª) A A., regularmente notificada para o efeito, omitiu a apresentação de alguns projectos de especialidades, o que a sentença reconhece na respectiva página 30, sendo notificada para, no prazo de 15 dias, corrigir ou completar a apresentação, ficando suspensos os termos ulteriores do procedimento (artigo 11º nos 2 alínea a) e nº 3 do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12), sendo que, findo tal prazo, porque não foram apresentados os projectos de especialidades em falta, foi declarada a caducidade do processo de licenciamento após audiência prévia do interessado (artigo 20º nº 6 do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12).
16ª) Daí que, o acto administrativo impugnado no pedido subsidiário não padece de qualquer vício que determine a respectiva anulabilidade, muito menos a nulidade do mesmo, pelo que nunca poderia o “recurso hierárquico” ser julgado procedente, o mesmo sucedendo com o pedido subsidiário ora deduzido.
17ª) A realização das notificações por correio electrónico era a regra (artigo 121º do Decreto Lei nº 555/99 de 16/12), não se tendo verificado qualquer excepção a essa regra (a não realização das notificações por esse meio em virtude de inadequação do mesmo), pelo que nenhuma omissão ocorreu.
18ª) A decisão recorrida viola, por isso, claramente, as normas dos artigos 5º nº 1 do CPC, 121º do Decreto Lei nº 555/99 e 6º, 7º, 58º nº 1 alínea b), 59º nº 4 e 95º nº 2 do CPTA.
Contra-alegou a Autora, vertendo sob conclusões:
A. A douta sentença em recurso não merece qualquer reparo ou crítica, sendo perfeita;
I- Enquadramento:
B. O Recorrente, quer no procedimento administrativo, quer nos presentes autos ignorou os princípios da decisão, proporcionalidade, da justiça e da boa fé, atuando mesmo com abuso de direito.
C. Em concreto, o Recorrente declarou a caducidade do ato de aprovação do projeto arquitetura, sem ter notificado diretamente a Recorrida dos atos que lhe deram causa e nem para o exercício da audiência prévia.
D. A caducidade da aprovação da arquitetura, no caso presente, é muito gravosa, porque o PDM ... foi alterado e o terreno em causa perdeu capacidade construtiva.
Ora,
E. A aprovação da arquitetura, apesar de não lhe conceder o direito a construir, dava-lhe a garantia de não perder a capacidade construtiva em consequência de qualquer alteração ou revisão do PDM, F. Assim sendo, não estamos perante uma simples declaração de caducidade, por falta de aperfeiçoamento das especialidades, que seria facilmente resolvida através da apresentação de outro pedido de licenciamento.
G. Face à declaração de caducidade e à alteração do PDM, ficou a Recorrida impedida de construir, quando tinha a garantia que a capacidade construtiva não seria retirada por qualquer alteração posterior do PDM.
II- das doutas conclusões do Recurso:
a) Da alteração oficiosa do pedido (Conclusões 1ª e 2ª):
H. A autora, no pedido principal, formulou em A.3) o seguinte: “ordenar a prossecução do processo de licenciamento” e no pedido subsidiário (parte final) “condenando-se o R. a tal reconhecer e a prosseguir os trâmites normais e legais do processo de licenciamento até ao final”.
I. Perante isto, e bem, o Tribunal entendeu que “atendendo ao objeto da lide, delimitada pelo pedido e pela causa de pedir, o que a Autora pretende é a condenação da Entidade Demandada a prosseguir com o procedimento de licenciamento n.º 429/13, que culminou com a prolação do ato que determinou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura, datado de 01.08.2016, retomando-o à fase que antecede a audiência prévia, ou seja, à fase atinente ao pedido de junção dos projetos de especialidades em falta”.
J. Não há dúvidas que foi e é essa a pretensão da ora recorrida (art. 51º, nº 4 do CPTA), não havendo qualquer alteração dos pedidos, pelo que têm, pois, de improceder as conclusões primeira e segunda.
b) Da alteração da matéria de facto (conclusões 3ª e 4ª): L. O pedido de licenciamento deu entrada na Câmara Municipal ... aos 20/02/2015 (fato provado em 1), sendo completamente irrelevante que, decorrido menos de um mês, a Recorrida tenha indicado, diga-se num formulário, pré-elaborado, o endereço do autor do projeto,
Acresce que,
O. A conclusão quarta é manifestamente errada, porque a declaração de caducidade foi proferida em 01/08/2016 (fato provado no ponto 3), portanto manifestamente posterior a 17/03/2015.
c) Da validade / eficácia / adequação da notificação por meios eletrónicos (email):
Q. As notificações foram dirigidas para o endereço eletrónico ..........@....., pertença do técnico autor do projeto de arquitetura. R. Invoca a Recorrente que foi a Recorrida que pediu que as notificações fossem feitas para tal endereço, mas importa aqui dizer que o pedido em causa consiste na mera adesão a um formulário pré-elaborado pelo Recorrente, onde foi colocada uma cruz e o endereço eletrónico do técnico, tendo a recorrida se limitado a assiná-lo, sem ter lhe sido explicado que estaria a renunciar às notificações na sua pessoa.
Posto isto:
U. O disposto no artigo 121º do RJEU dispõe que as notificações dirigidas aos requerentes devem ser feitas por meio eletrónico, salientando que o legislador mencionou expressamente que as notificações têm de ser dirigidas aos requerentes, o que pressupõe a existência de uma comunicação direta e não por interpostas pessoas, nomeadamente, através dos técnicos.
V. Tal significa que, no caso de notificações por meio eletrónico, este terá de pertencer ao Requerente, aliás, em harmonia, com o disposto no artigo 63º do CPA, aplicável, a título subsidiário, por força do artigo 122º do RJUE.
W. Na redação do artigo 63º do CPA, o legislador foi muito cuidadoso, impondo que o interessado tem de indicar a caixa postal eletrónica de que é titular, o que se deve a razões de segurança jurídica, na medida em que é preciso ter certeza que o interessado tomou conhecimento efetivo dos atos, o que ficaria prejudicado caso fosse admitida a indicação de um email de terceiro.
Assim sendo,
X. O disposto no artigo 121º do RJUE, conjugado com o disposto no artigo 63º do CPA, deve ser interpretado no sentido de que notificações têm de ser dirigidas para um endereço eletrónico cuja titularidade seja do próprio interessado e não de qualquer terceiro.
Acresce que:
Z. O artigo 121º do RJUE contém na parte final uma cláusula de salvaguarda, pois que as notificações serão por correio eletrónico ou outro meio, salvo quando estes não forem possíveis ou se mostrarem inadequados.
BB. A declaração de caducidade do ato de aprovação da arquitetura defraudou absoluta e irremediavelmente as legitimas expetativas ao licenciamento, pois que, com a declaração da caducidade e com a alteração do PDM, a Recorrida perdeu a proteção decorrente da aprovação da arquitetura, e que consistia na garantia que qualquer alteração posterior do PDM não lhe seria oponível.
CC. Pelo que, quanto mais não fosse, face à gravidade da situação ora em causa, impunha-se ao Recorrente que notificasse diretamente o titular do direito e nunca um terceiro, - e, muito menos, por correio eletrónico.
Assim sendo,
DD. O ato de declaração de caducidade em causa é manifestamente desfavorável à A., na medida em que extingue, pelo menos, o direito a não ser afetado por alterações ao PDM, o que na prática significa extinguir o direito a construir.
EE. Por se tratar de um ato desfavorável, o legislador impôs a audiência prévia, afastando o regime da caducidade automática, de modo a evitar o sacrifício de interesses, bem como soluções injustas e absurdas, como é o caso.
FF. Nesta conformidade, a notificação por correio eletrónico, quer da declaração de caducidade, quer dos atos anteriores que lhe deram causa, mostra-se inadequada,
GG. Por isso, atendendo à cláusula de salvaguarda prevista no artigo 121º do RJUE, não é, no caso, adequada a notificação por correio eletrónico e, muito menos, para o email do técnico responsável pela arquitetura, pelo que, deveria a ora Recorrida ter sido notificada, na sua pessoa, para juntar os elementos em falta e bem como da intenção de declarar a caducidade e da decisão que a decretou.
Assim sendo:
HH. Têm de improceder as conclusões 5ª e 6ª, porque o meio utilizado não é adequado.
d) Da alegada caducidade do direito de ação (conclusões 7ª a 18ª):
II. A alegação do Recorrente parte do pressuposto errado de que a Recorrida foi notificada, o que não é verdade, pois que, não constituindo as notificações por meio eletrónico (a terceiro) um meio adequado, os atos proferidos pelo Recorrente para aperfeiçoar as especialidades; a manifestar a intenção de declarar a caducidade do ato de aprovação da arquitetura e a própria declaração não foram notificados à ora recorrida ou não são eficazes em relação a ela, logo, o prazo para a propositura da ação nem sequer se iniciou!
Por outro lado,
KK. A ora recorrida fez tudo o que estava ao seu alcance para tentar fazer valer o seu direito por via administrativa, tentando evitar entupir os tribunais administrativos e fugir à sua morosidade, mas em vão.
LL. O Recorrente não quis saber do recurso hierárquico e nem do requerimento apresentado a arguir várias nulidades da deliberação da Câmara Municipal de 15/12/2016.
Sucede que:
QQ. O “poder” lida mal com o contraditório (princípio basilar do Estado de Direito) e, pura e simplesmente, ignorou o requerimento apresentado, remetendo-se ao silêncio, em clara violação do princípio da decisão (artigo 13º do CPA e 57º da CRP),
RR. Ao invocar a caducidade do direito de ação pretende retirar uma vantagem indevida da falta de decisão, agindo em claro abuso de direito, na modalidade tu quoque.
SS. Mas, além do manifesto abuso de direito, o prazo para interpor a ação não se esgotou, pela simples razão de que a Recorrida nunca foi notificada da declaração de caducidade e dos atos anteriores que lhe deram causa.
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O Exm.º Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitindo parecer.
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Dispensando vistos, cumpre decidir.
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A apelação:
A Autora peticionou:
“Termos em que a presente ação deve ser julgada por provada e procedente e em consequência deve o R. ser condenado a praticar o ato devido, ou seja, condenado a proferir deliberação ou decisão totalmente favorável sobre a reclamação remetida a 28/12/2016 e em consequência impondo a prática dos seguintes atos:
A.1) A revogação da deliberação da Câmara Municipal ... de 15/12/2016 que indeferiu o Recurso Hierárquico.
A.2) O deferimento do Recurso Hierárquico e em consequência a revogação ou anulabilidade ou a nulidade do despacho do Ex.mo Sr. Vereador «CC», proferido aos 01/08/2016 e pelo qual declarou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura.
A.3) Ordenar a prossecução do processo de licenciamento.
Subsidiariamente:
Deve ser declarada a nulidade ou anulabilidade do ato proferido aos 01/08/2016 pelo Sr. Vereador «CC», com poderes delegados e subdelegados, para o efeito, por despacho do Ex.mo Senhor Presidente da Câmara Municipal de 02/01/2014 e pelo qual declarou caducada a arquitetura aprovado no processo de licenciamento nº429/13, condenando-se o R. a tal reconhecer e a prosseguir os trâmites normais e legais do processo de licenciamento até a final”.
E ainda, em ampliação admitida (despacho de 29/10/2020):
“Devem ser declarados como ineficazes em relação à A. os atos proferidos em 09/06/206; 07/07/2016 e 02/08/2016 (vide artigos 10º, 11º, 13º, 14º, 15º, 16º, 17º da contestação) e em consequência deve ser o R. condenado ou intimado a notificar a A., por via postal, o acto constante em 10º e 11º da douta contestação, devendo o procedimento administrativo prosseguir os seus trâmites normais até ao final”.
► Sobre a (in)tempestividade e alteração oficiosa do pedido / excesso de pronúncia.
Como assinalou o tribunal “a quo” «a Entidade Demandada invocou, na sua contestação, a exceção dilatória de “caducidade do direito de ação”, quanto ao pedido subsidiário, formulado pela Autora, na sua petição inicial.».
Na decisão que verteu sobre a excepção, de improcedência, que supra logo de início se deu conta, serviu-se dos seguintes factos tidos como provados:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Fixada esta factualidade e ainda recordando o que constituíam pretensões trazidas a juízo, o tribunal verteu depois em fundamentação:
«Ora, atendendo ao objeto da lide, delimitada pelo pedido e pela causa de pedir, o que a Autora pretende é a condenação da Entidade Demandada a prosseguir com o procedimento de licenciamento n.º 429/13, que culminou com a prolação do ato que determinou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura, datado de 01.08.2016, retomando-o à fase que antecede a audiência prévia, ou seja, à fase atinente ao pedido de junção dos projetos de especialidades em falta.
É esta a verdadeira pretensão material da Autora.
Saliente-se que, caso esta pretensão material, na qual o Tribunal se deve centrar, obtenha provimento, automaticamente ficam consumidos todos os atos posteriores (nomeadamente o sobredito ato que determinou a caducidade do projeto de arquitetura).
Donde, não obstante o pedido impugnatório formulado pela Autora, a título subsidiário, contra o ato que determinou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura, decorre do artigo 66.º, n.º 2 do CPTA que o objeto dos autos é a pretensão da Autora, acima referenciada, ou seja, o processo dirige-se, não à anulação contenciosa do ato, mas à condenação da Administração na prática de um ato que, desde logo, dê satisfação à pretensão da Autora, não se limitando o Tribunal a devolver a questão ao órgão administrativo competente, mas pronunciando-se sobre a pretensão material do interessado (cfr. artigo 71.º, n.º 1 do CPTA).
A jurisprudência dos Tribunais Superiores tem reiteradamente afirmado que as ações administrativas para a condenação à prática do ato devido destinam-se a obter a condenação da entidade competente à prática de um ato administrativo que o Autor reputa ter sido ilegalmente omitido ou recusado.
Visam, assim, a condenação na prolação de um ato que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do ato de indeferimento sindicado, desde que da pronúncia condenatória resultar diretamente a eliminação de um ato ilegal que permanecia na ordem jurídica.
Face à verdadeira pretensão da Autora, até para efeitos de verificação dos pressupostos processuais, o Tribunal irá estribar-se unicamente no pedido que se reconduz à prática de ato devido, no caso, a retoma do procedimento de licenciamento à fase que antecede a audiência prévia.
Cumpre apreciar e decidir.
Dispõe o artigo 69.º do CPTA que “em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido” (n.º 1) e tendo havido indeferimento, recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo de propositura da ação é de 3 meses (n.º 2), contando-se este prazo para os destinatários do ato a partir da data de notificação (cfr. artigo 59.º, n.º 1 do CPTA ex vi artigo 69.º, n.º 2 do CPTA).
Acrescentando o n.º 3 desse mesmo artigo, com a redação à data dos factos (atualmente revogado), que:
“Quando, nos casos previstos no número anterior, esteja em causa um ato nulo, o pedido de condenação à prática do ato devido pode ser deduzido no prazo de dois anos, contado da data da notificação do ato de indeferimento, do ato de recusa de apreciação do requerimento ou do ato de conteúdo positivo que o interessado pretende ver substituído por outro, sem prejuízo, neste último caso, da possibilidade, em alternativa, da impugnação do ato de conteúdo positivo sem dependência de prazo”.
Do preceito legal acabado de transcrever resultam duas hipóteses que diferem ao nível do termo inicial e respetiva extensão do prazo de caducidade:
(i) os casos de omissão pura e simples, isto é, em que a Administração permaneceu em silêncio perante o requerimento do interessado, incumprindo o dever de decisão que se lhe impunha (em regra, de 90 dias úteis - cfr. artigo 128.º do CPA – Código de Procedimento Administrativo), nos quais a lei fixa em 1 (um) ano o prazo de caducidade para o interessado exercer o seu direito de ação.
(ii) os casos em que a Administração exerceu o seu dever de decisão, praticando um acto administrativo de natureza negativa da pretensão material do interessado ou de conteúdo parcialmente desfavorável na aceção do artigo 148.ºdo CPA, caso em que o prazo de caducidade será de 3 meses.
Em qualquer dos casos que se acaba de explicitar, verificado que se encontre o transcorrer do prazo substantivo, perentório e de caducidade de reação contenciosa, encontrar-nos-emos perante uma exceção dilatória anteriormente designada de caducidade do direito de ação (cfr. artigo 333.º, n.º 1, do Código Civil) e agora apelidada de intempestividade do meio processual, conforme artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA, consoante já se disse.
Por outro lado, o n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, aplicável ex vi do artigo 69.º, n.º 2, do CPTA, tem a virtualidade de permitir que a utilização de qualquer modalidade de impugnação administrativa (reclamação e recursos administrativos, seguindo a terminologia das garantias impugnatórias administrativas utilizadas pelo PA/2015, aplicável aos presentes autos) suspende a contagem do prazo de impugnação contenciosa, inutilizando o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa (cfr. Ac. do STA de 23.02.2017, proferido no proc. n.º 01268/16 e 23.02.2017).
No caso em apreço, temos que:
(i) em 01.08.2016, foi proferido despacho, prolatado pelo Vereador «CC», no qual determinou a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura (cfr. ponto 3. do probatório);
(ii) inconformada, em 02.11.2016, a Autora remeteu à Entidade Demandada, um recurso hierárquico, através de correio eletrónico (cfr. ponto 5. do probatório);
iii) em 15.12.2016, a Entidade Demandada prolatou uma deliberação, na qual indeferiu o recurso hierárquico (cfr. ponto 7. do probatório);
(iv) notificada da decisão do recurso hierárquico, em 28.12.2016, a Autora remeteu à Entidade Demandada, um requerimento/reclamação, através de correio eletrónico, no qual suscitou a nulidade da dita deliberação (cfr. ponto 9. do probatório).
Ora, não resulta do probatório que a Entidade Demandada tivesse emitido decisão sobre o requerimento/reclamação apresentado pela Autora, incumprindo, deste modo, o dever de decisão que se lhe impunha – cfr. artigo 13.º, n.º 1, do CPA -, pois que no caso sub judice, não tem aplicação o disposto no n.º 2, do sobredito preceito legal, na medida em que, os fundamentos invocados, pela Autora, no recurso hierárquico e no requerimento/ reclamação posterior não são, na sua integralidade, os mesmos (cfr. cotejo dos pontos 5. e 9. do probatório).
Pelo que, nos termos do artigo 69.º, n.º 1, do CPTA, a Autora dispunha de um ano, contados a partir do término do prazo para a Administração decidir (em regra de 90 dias úteis - cfr. artigo 128.º do CPA, consoante já se disse), para intentar a presente ação.
Assim, e independentemente da contagem do prazo procedimental para decidir, considerando que (i) em 28.12.2016, a Autora remeteu à Entidade Demandada, um requerimento/reclamação e (ii) em 27.12.2017, a presente petição inicial deu entrada neste Tribunal (cfr. pontos 9. e 10. do probatório), bom de ver está que o prazo processual previsto no artigo 69.º, n.º 1, do CPTA foi observado.
Donde se conclui que a presente ação é tempestiva.».
Vejamos.
Presente o pedido principal:
“A.1) A revogação da deliberação da Câmara Municipal ... de 15/12/2016 que indeferiu o Recurso Hierárquico.
A.2) O deferimento do Recurso Hierárquico e em consequência a revogação ou anulabilidade ou a nulidade do despacho do Ex.mo Sr. Vereador «CC», proferido aos 01/08/2016 e pelo qual declarou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura.
A.3) Ordenar a prossecução do processo de licenciamento.”.
E o pedido subsidiário:
“Deve ser declarada a nulidade ou anulabilidade do ato proferido aos 01/08/2016 pelo Sr. Vereador «CC», com poderes delegados e subdelegados, para o efeito, por despacho do Ex.mo Senhor Presidente da Câmara Municipal de 02/01/2014 e pelo qual declarou caducada a arquitetura aprovado no processo de licenciamento nº429/13, condenando-se o R. a tal reconhecer e a prosseguir os trâmites normais e legais do processo de licenciamento até a final.”.
A excepção foi unicamente dirigida ao pedido identificado como subsidiário; oposta com relação a este último, imputada “nulidade ou anulabilidade do ato proferido aos 01/08/2016 pelo Sr. Vereador «CC» (…), pelo qual declarou caducada a arquitetura aprovado no processo de licenciamento nº429/13, condenando-se o R. a tal reconhecer e a prosseguir os trâmites normais e legais do processo de licenciamento até a final.”.
Mas, dir-se-ia, sem útil reflexo.
Pois que no pedido principal, sem contra ele o Réu lhe haja dirigido a hostilidade, está contido de providência judiciária a “anulabilidade ou a nulidade do despacho do Ex.mo Sr. Vereador «CC», proferido aos 01/08/2016 e pelo qual declarou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura” “e “a prossecução do processo de licenciamento”.
Mas, ultrapassando do interesse, e não deixando de ver da intrínseca bondade.
O Réu/recorrente entende que, só se deparando vício gerador de anulabilidade, e não de nulidade, a A. dispunha do prazo de 3 meses para deduzir o pedido subsidiário, estando ultrapassado esse prazo, mesmo perante o recurso hierárquico e subsequente requerimento.
Mas não tem razão.
Não configura qualquer modificação oficiosa do pedido ou um excesso de pronúncia (nulidade de sentença; nem tão pouco, diga-se, condenação ultra petitum), o tribunal “a quo” ter visto neste pedido subsidiário um exercício de direito de acção à prática de acto devido, dirigido à pretensão material nele enunciada; trata-se de um tal exercício, em que da eventual pronúncia condenatória resulta diretamente a eliminação do referido despacho 01/08/2016 (cfr. art.ºs. 66.º, n.º 2 e 71.º, n.º 1 do CPTA), independentemente do desvalor imputado ao acto,
Bem que este não deixe de importar ao propósito da tempestividade da acção.
Mas sem ir de encontro à posição Réu/recorrente.
Configurado o indeferimento “ato nulo, o pedido de condenação à prática do ato devido pode ser deduzido no prazo de dois anos, contado da data da notificação do ato de indeferimento (…)” (art.º 69º, n.º 3, do CPTA - redacção do DL n.º 214-G/2015, de 2/10); e, bem que o Réu/recorrente afirme em contrário, não terá dúvida que invocada assim foi nulidade em causa de pedir e efeito pretendido, por “omissão de uma formalidade essencial”.
Ora, basta atentar que o acto data de 01/08/2016 e a acção foi intentada em 27/12/2017.
Portanto, e a despeito do que de permeio possa, ou não, proporcionar a suspensão de contagem do prazo, sempre em tempo.
Isto, claro está, mesmo/até aquiescendo na afirmação da premissa base: a da oponibilidade da notificação, proporcionando início de contagem de prazo.
Ainda assim, mesmo que seguindo por aí, como pressupõe a tese do Réu/recorrente, sem conduzir ao que nessa base conclui.
A sem razão sai ainda mais evidenciada se considerarmos até que tal oponibilidade não pode ser afirmada.
Como, pelo que a seguir se desenvolve, será o caso.
► Sobre o mérito.
O tribunal “a quo” alinhou, para o que tinha em questão na declarada caducidade, por falta de projectos de especialidade, os seguintes factos, fixados como provados
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O tribunal “a quo” ponderou em “V. FUNDAMENTAÇÃO FÁTICO-JURÍDICA”:
«(i) em 08.06.2015, foi prolatado despacho, proferido pelo Vereador «CC», no qual aprovou aprovação do projeto de arquitetura, apresentado pela Autora – cfr. ponto 9. do probatório;
(ii) em 01.06.2016, a Autora apresentou junto da Entidade Demandada, alguns projetos das especialidades, nomeadamente, o projeto de estabilidade, projeto da rede predial de água, o projeto da rede predial de esgotos, o projeto da rede de águas pluviais, o projeto de alimentação e distribuição de energia elétrica, o projeto de instalações telefónicas e telecomunicações, o projeto de instalação de gás, o pré certificado SCE (Sistema Certificação Energética de Edifícios) e o projeto acústico – cfr. ponto 12. do probatório;
(iii) em 08.06.2016, a Entidade Demandada elaborou uma informação, na qual se pode ler, entre o mais, o seguinte teor: “(…).
(…), é necessário corrigir e/ou completar a instrução do pedido de apresentação das especialidades (…), com os elementos abaixo indicados:
(…)
Projeto de arranjos exteriores
Projeto de pavimentação do espaço público” – cfr. ponto 13. do probatório
(iv) em 08.06.2016, na sequência da sobredita informação, foi proferido despacho, prolatado pelo Vereador «CC», no qual determinou a notificação da Autora para completar a instrução do pedido de apresentação das especialidades – cfr. ponto 14. do probatório.
Ora, aqui volvidos, impera concluir, desde já, que a Autora não apresentou todos os projetos das especialidades, pelo que, a sua falta, independentemente de se tratar da não apresentação de dois projetos de especialidades, pois que a lei não faz essa diferenciação, não podendo os aplicadores do normativo fazê-lo, conduz a suspensão do processo de licenciamento pelo período máximo de seis meses, findo o qual é declarada a caducidade após audiência prévia do interessado (cfr. citado artigo 20.º, n.º 6, do RJUE).
Porém, adianta-se, desde já, que não resulta do probatório que a Autora fosse notificada de que estariam em falta o projeto de arranjos exteriores, bem como, o projeto de pavimentação do domínio público.
Densificando.
Sobrevoando o probatório, temos que:
(i) em 08.06.2016, a Entidade Demandada elaborou uma informação, na qual se pode ler, entre o mais, o seguinte teor:
“(…).
(…), é necessário corrigir e/ou completar a instrução do pedido de apresentação das especialidades (…), com os elementos abaixo indicados:
(…)
Projeto de arranjos exteriores
Projeto de pavimentação do espaço público
(…)” – cfr. ponto 13. do probatório;
(ii) em 08.06.2016, sobre a informação sobredita, foi proferido despacho, prolatado pelo Vereador «CC», no qual determinou a notificação da Autora para proceder à respetiva junção – cfr. ponto 14. do probatório.
(iii) em 08.06.2016, a Entidade Demandada elaborou o ofício n.º 7255/16 DU, dirigido à Autora, com o assunto: “Convite ao aperfeiçoamento”, no qual se pode ler, entre mais, o seguinte teor:
“Tendo em conta o disposto no n.º 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 555/99 (…), fica notificado, por uma única vez, para no prazo de 15 dias corrigir/completar o processo mencionado em epígrafe, com os elementos assinalados na informação em anexo (…).
Findo este prazo, sem que se mostre cumprida a solicitação, será iniciado o procedimento de caducidade do processo (…)” – cfr. ponto 15. do probatório;
(iv) em 09.06.2016, o ofício referido no ponto anterior, foi remetido para o endereço eletrónico, mencionado pela Autora no seu requerimento de licenciamento de obras – cfr. pontos 1. e 16. da factualidade assente.
Contudo, não resulta que a Autora tivesse efetivamente recebido o sobredito ofício (nele fazendo parte integrante o despacho e a informação respetiva).
Tal como não foi notificada do despacho que determinou a realização da audiência prévia e, bem assim, da informação que o sustenta - cfr. pontos 18. e 19. do probatório.
Nem do despacho que determinou a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura e respetiva informação – cfr. pontos 22. e 23. do probatório.
O que temos nos autos é que a Entidade Demandada expediu ofícios, fazendo parte integrante dos mesmos as sobreditas informações, bem como, os respetivos despachos, para o correio eletrónico (cfr. pontos 15., 16., 20., 21., 24. e 25. da factualidade assente), aludido pela Autora no seu requerimento de licenciamento de obras – cfr. pontos 1. da matéria assente.
É verdade que a Autora indicou no seu pedido de licenciamento de obras, que pretendia ser notificada através de correio eletrónico (cfr. ponto 1. do probatório).
É igualmente verdade que em matéria de notificações e comunicações, o artigo 121.º, do RJUE, sob a epígrafe “Regime das notificações e comunicações”, determina que:
“As notificações e comunicações referidas no presente diploma e dirigidas aos requerentes efetuam-se através do sistema eletrónico a que se refere o artigo 8.º-A, por correio eletrónico ou outro meio de transmissão eletrónica de dados, salvo quando estes não forem possíveis ou se mostrarem inadequados”.
Todavia, é preciso atentar que a cláusula de salvaguarda, prevista na última parte do preceito legal transcrito, “tendo um sentido muito amplo, nada adianta sobre os casos ou situações que possam eventualmente configurar uma impossibilidade ou inadequação. Julgamos, no entanto, que estas situações devem ser lidas em estreita consonância com o agora previsto nos artigos 63.º (comunicações durante o procedimento) e 112.º e segs. (notificações das decisões) do CPA.
Cremos, por exemplo, que estarão nessa situação todas as decisões que contenham comandos impositivos desfavoráveis como ordens de embargo e de demolição.
O legislador continua a nada a adiantar sobre o modo de notificação ou comunicação nos casos em que a via eletrónica se mostre impossível ou inadequada.
Na falta de disposição expressa nesse sentido será aplicável o regime do CPA” – cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, 2016, 4.ª Edição, Almedina, pp. 746/747.
De facto, estando em causa a ausência de projetos de especialidades (cfr. ponto 15. do probatório), cuja falta no prazo legal para o efeito, importa a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura1 [1 “Não obstante não ser o ato final do licenciamento, o ato que aprova um projeto de arquitetura é um ato constitutivo de direitos para o próprio particular requerente, com determinadas questões já resolvidas” – cfr. Ac. do TCAN de 31-05-2012, proferido no proc. n.º 00098/04.2BEPRT, in www.dgsi.pt.] (cfr. artigo 20.º, n.º 6, do RJUE), temos para nós que a notificação eletrónica se mostra inadequada, conclusão a que se chega, independentemente de a Autora ter indicado no seu pedido de licenciamento de obras, que pretendia ser notificada via eletrónica (cfr. ponto 1. do probatório), consoante já se disse.
Na verdade, atendendo aos contornos do caso concreto, vislumbra este Tribunal que a forma de notificação adequada é a carta registada, dirigida para o domicílio da Autora, nos termos do artigo 112.º, n.º 1, al. a), do CPA, como, aliás, fez a Entidade Demandada (pese embora tivesse enviado carta registada com aviso de receção) quando notificou a Autora, em 25.02.2015, para proceder à junção de elementos, destinados à instrução do procedimento de licenciamento, em causa nos autos – cfr. ponto 3. do probatório.
Por conseguinte, não tendo a Entidade Demandada logrado demonstrar, de forma inequívoca (através de prova documental), conforme lhe competia (artigo 342.º, n.º 2, do Código Civil) que a Autora teve efetivo conhecimento do despacho, datado de 08.06.2016 e, bem assim, da informação que o sustenta, no qual se determinou a notificação da Autora para proceder à junção dos projetos de especialidades em falta, nem tão pouco do despacho pelo qual se determinou a realização da audiência prévia, datado de 06.07.2016, nem do despacho que determinou a caducidade da aprovação do projeto de arquitetura, datado de 01.08.2016 e, a outro passo, tendo-se concluído que a notificação dos sobreditos despachos não se mostrou adequada ao caso sub judice, impera concluir que os sobreditos atos administrativos não produziram efeitos jurídicos em relação à Autora, não lhe sendo, portanto, oponíveis, pois não se pode confundir a noção de ato administrativo, que nos termos do artigo 148.º do CPA, consubstanciam decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos, numa situação individual e concreta, com a sua notificação, que é condição de oponibilidade daquele e que, nos termos do artigo 114.º, n.ºs 1 e 2 do CPA, devem ser notificados ao seu destinatário. Por outras palavras, importa não misturar os conceitos de eficácia externa (elemento constitutivo de ato administrativo, nos termos do artigo 148.º, do CPA, que se traduz na vocação para produzir efeitos jurídicos, numa situação individual e concreta, consoante já se disse), com a eficácia do ato, prevista no artigo 155.º, do CPA (reportada à prática do ato, ou seja, à produção efetiva dos seus efeitos) e, por último, com a oponibilidade, respeitante à notificação do ato ao seu destinatário.
Por outras palavras, importa não misturar os conceitos de eficácia externa (elemento constitutivo de ato administrativo, nos termos do artigo 148.º, do CPA, que se traduz na vocação para produzir efeitos jurídicos, numa situação individual e concreta, consoante já se disse), com a eficácia do ato, prevista no artigo 155.º, do CPA (reportada à prática do ato, ou seja, à produção efetiva dos seus efeitos) e, por último, com a oponibilidade, respeitante à notificação do ato ao seu destinatário.
Aqui chegados, e atento ao exposto ante, deve a Entidade Demandada ser condenada a prosseguir com o procedimento de licenciamento n.º 429/13, que culminou com a prolação do ato que determinou a caducidade do ato de aprovação do projeto de arquitetura, datado de 01.08.2016, retomando-o à fase que antecede a audiência prévia, ou seja, ao momento respeitante ao pedido de junção dos projetos de especialidades em falta, devendo as notificações efetuadas à Autora, que se mostrarem necessárias, serem realizadas através de carta registada para o domicilio indicado pela mesma, seguindo o sobredito procedimento os demais trâmites legais.».
Feita esta transcrição.
Cfr. Ac. deste TCAN, de 07-04-2021, proc. n.º 121/19.6BEBRG:
«De acordo com o disposto no artigo 268.º, n.º 1, da Constituição "os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas" e no n.º 3 desse normativo prescreve-se que “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos".
Como bem se sintetiza no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 72/2009, “ (…) A razão de ser desta opção constitucional reside na tutela de dois diferentes valores que se reconduzem, no essencial, a dois princípios estruturantes do nosso ordenamento jurídico: de um lado, o princípio da segurança (ínsito na ideia de Estado de Direito), do qual decorre a necessária cognoscibilidade, por parte dos destinatários dos atos da Administração, de todos os elementos que os integrem; de outro lado - mas de forma indissociável do primeiro - o princípio da tutela jurisdicional efetiva, dado que só será impugnável o que for cognoscível.
Daqui decorre a relação estreita que se estabelece, a este propósito, entre o disposto no n.º 3 e o disposto no n.º 4 do artigo 268.º da CRP. O dever de notificação vem consagrado no n.º 3. Tal dever tem, como acabou de se ver, uma razão de ser ou um fundamento autónomo, na medida em que é ele próprio concretização de uma ideia mais vasta de segurança - ou da necessária cognoscibilidade de todos os atos do poder -, que vem inscrita no princípio do Estado de direito. Mas é este um dever que se justifica por ser, ele também, instrumento de realização do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no n.º 4 do mesmo artigo, dado que, se não forem cognoscíveis os atos da administração, se não poderá nunca vir a garantir a efetiva proteção judicial dos «direitos e interesses» dos administrados.» Desta norma constitucional resulta inequívoco que é ao legislador ordinário que é deixada a tarefa de concretizar a forma como é efetuada a notificação, a qual deverá, no entanto, ser constitucionalmente adequada. Significa isto que, ao regular o modo como deverá ser efetuada a notificação dos atos administrativos, embora o legislador possa ter em conta o interesse na celeridade e eficácia processuais, não poderá fazê-lo em termos excessivos e desproporcionados, não pode deixar de conciliar tal interesse com as exigências de segurança e de certeza compatíveis com a garantia do efetivo conhecimento do ato, transmitido ao seu destinatário em condições seguras e idóneas para o exercício oportuno dos meios de reação previstos, por forma a que se mostre observado o princípio constitucional da proibição da indefesa, ínsito no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição”.
Assim, é pacifico que a “Constituição da República Portuguesa inclui, entre os direitos e garantias dos cidadãos, o direito à notificação dos atos administrativos” Cfr., entre vários, Acórdão do TC n.º 72/2009, publicado a fls. 9984/9 do D.R. n.º 52, II Série, de 16/03/2009;, assegurando-lhes um conhecimento pessoal, oficial e formal dos atos administrativos.
A notificação dos atos administrativos é, por conseguinte, obrigatória, desempenhando uma função garantística ou processual de superior relevância, na medida em que, só após a notificação, pode o ato ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação, estando, por isso, estreitamente conexionado com o direito à tutela jurisdicional efetiva, impedindo que sejam desencadeados efeitos jurídicos ablativos enquanto o ato administrativo não tiver sido notificado àqueles que por ele são atingidos na sua esfera jurídica.
Logo, não oferece dúvida que sobre a Administração impende o dever de dar conhecimento aos interessados, das decisões que os afetem, de modo que os mesmos fiquem a conhecer o conteúdo do ato, designadamente para contra ele poderem reagir através dos meios processuais adequados, sendo a notificação uma diligência ou formalidade procedimental que deve ser documentada no respetivo processo.».
No horizonte de solução aparece de base o disposto no RJUE, no seu:
Artigo 121.º
Regime das notificações e comunicações
As notificações e comunicações referidas no presente diploma e dirigidas aos requerentes efetuam-se através do sistema eletrónico a que se refere o artigo 8.º-A, por correio eletrónico ou outro meio de transmissão eletrónica de dados, salvo quando estes não forem possíveis ou se mostrarem inadequados.
O Réu/recorrente entende que foi feito bom uso de correio electrónico, assentando no que a própria Autora trouxe ao procedimento em Fevereiro de 2005, aí constando assinalada menção de notificação via indicado mail (cfr. proc. adm.):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
O tribunal “a quo” teve “(…) que a notificação eletrónica se mostra inadequada, conclusão a que se chega, independentemente de a Autora ter indicado no seu pedido de licenciamento de obras, que pretendia ser notificada via eletrónica (cfr. ponto 1. do probatório), consoante já se disse.
Na verdade, atendendo aos contornos do caso concreto, vislumbra este Tribunal que a forma de notificação adequada é a carta registada, dirigida para o domicílio da Autora, nos termos do artigo 112.º, n.º 1, al. a), do CPA (…)”.
Julga-se que será de apontar para aí.
Dum passo, o Réu/recorrente, inconformado mas sem desenvolver crítica impugnatória, sem afastar razão da expressada posição doutrinal e assimilação feita, não faz descobrir erro de julgamento.
Doutro, sem outra disciplina a que recorrer, o RJUE previa:
Artigo 122.º
Legislação subsidiária
A tudo o que não esteja especialmente previsto no presente diploma aplica-se subsidiariamente o Código do Procedimento Administrativo.
Acontece que só com o DL nº 4/2015, de 7/01, o CPA conheceu finalmente disciplina relativamente à notificação por via electrónica; e ainda assim com regime aplicável apenas a procedimentos iniciados após a sua entrada em vigor (art.º 8º, n.º 1).
Pelo que, perante os dados de facto, fica de fora aquele que agora confronta.
Ainda que assim não fosse, e entendida sua aplicação, tem toda a evidência que o mail indicado não se trata, com relação à pessoa da Autora de “identificação da caixa postal eletrónica de que é titular, nos termos previstos no serviço público de caixa postal eletrónica” (art.º 63º, n. 1, art.º 112º), como então e por aí exigível para notificações (Alexandre Sousa Pinheiro, Tiago Serrão e Marco Caldeira e José Duarte Coimbra in Questões fundamentais para a aplicação do CPA, Almedina, 2016, p. 203-204 citados por Ricardo Branco, As notificações no Código do Procedimento Administrativo in Comentário ao Código do Procedimento Administrativo, volume II, 6.ª edição, AAFDL, pág, 241).
Acresce ao que vimos dizendo que, e bem que se pudesse dizer que estaria na disponibilidade da Autora não assinalar menção de notificação via mail no formulário, o que prevalece é, na definição da posição jurídica das partes, o que, pelo princípio da legalidade, vinculadamente, aí encontra abrigo e pode ter e recolher sustento.
Donde, é de manter o julgado.
*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 21 de Março de 2025.
Luís Migueis Garcia – por redistribuição
Ana Paula Martins
Catarina Vasconcelos |
