Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00472/04.4BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/23/2010

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	CASO RESOLVIDO ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL ABSOLVIÇÃO INSTÂNCIA

Sumário:	A existência de caso resolvido administrativo sobre a mesma questão vertida em pedido de condenação à prática de acto devido, preclude o direito de formular este pedido, e leva à absolvição do réu da instância.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	11/17/2009
Recorrente:	P...
Recorrido 1:	Hospital de S. Miguel
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
P…– residente em … Pinheiro da Bemposta – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu – em 06.02.2009 – que absolveu da instância o réu Hospital de São Miguel [Oliveira de Azeméis], por julgar precludido, pelo decurso do tempo, o direito que ela pretendia fazer valer na acção – esta decisão judicial recorrida constitui um saneador/sentença proferido em acção administrativa especial em que a ora recorrente pede ao tribunal que condene o HOSPITAL DE SÃO MIGUEL a proceder à correcção do seu posicionamento indiciário na carreira de enfermagem, desde 01.10.1992 até 30.11.2000, e a pagar-lhe, em consequência da mesma, a quantia de 16.719,23€ [que inclui 317,76€ a título de juros de mora contados desde 30.11.2000], a título de retroactivos não pagos, bem como os juros vincendos até integral e efectivo pagamento.
Conclui assim as suas alegações:
1- Este recurso vem interposto da sentença proferida, que julgou improcedente o petitório inicial, com o fundamento em que se mostrava já precludido, pelo decurso do tempo, à data da propositura da acção, o direito de se demandar, judicialmente, o réu;
2- Sentença que deu por provados os factos que seguem:
- Na sequência do requerimento de 15.06.2000 dirigido pela autora ao Director do Conselho Administração do Hospital Distrital de Oliveira de Azeméis, foi por este emitida Nota Biográfica de 26.09.2000… documento que passou a integrar o PA da autora;
- Na sequência dessa Nota Biográfica o Sindicato dos Enfermeiros interpelou, em 12.10.2001 o Hospital… através de carta... de folha 4 do PA solicitando a rectificação do posicionamento indiciário da autora… e reivindicando pagamento de retroactivos desde 01.10.1992…;
- Nesse seguimento… a Administradora do Hospital… determinou [folha 14 do PA] a rectificação do posicionamento indiciário da autora desde 01.10.1992, nos termos ali expostos, e considerou que… a autora apenas tinha direito a receber retroactivos de 12/2000 a 01.10.2001… os quais lhe foram pagos em Fevereiro de 2002…;
- Na sequência do requerimento da autora de 06.03.2002 [folha 15 do PA], pelo qual esta pediu que lhe fosse informado a que tempo se referiam os retroactivos abonados na sua folha de vencimento de Fevereiro de 2002, a autora foi informada pelo ofício de 27.03.2002… [folha 17 do PA], de que tinha sido abonada pelos retroactivos do novo posicionamento referente ao período de 01.12.2000 a 31.10.2001, inclusive…;
- No seguimento do ofício de 07.06.2002 do Sindicato dos Enfermeiros [folha 19 dos autos], foi dado conhecimento à autora em 26.02.2002 da decisão que recaiu sobre a interpelação de 02.10.2001 daquele Sindicato…;
- Em 07.02.2003 o Sindicato… endereçou novo ofício ao Hospital [documento 6 da petição inicial] solicitando novamente a regularização do posicionamento indiciário da autora com efeitos a Outubro de 1992…;
- Ofício que mereceu do Hospital a resposta vertida no ofício de 27.02.2003 [documento 7 da petição inicial] que tem o seguinte teor: “ … Relativamente ao ofício… vimos por este meio informar… que conforme despacho… foi revisto o posicionamento da Enfermeira… desta situação foi dado conhecimento ao Sr. Presidente… da ARS Centro …;
- Em 05.06.2003 o Sindicato… dirigiu novo ofício ao Hospital com conhecimento à ARS Centro…;
- Nesse seguimento a ARS Centro enviou ao Sindicato… o ofício de 04.03.2004 [documento 11 da petição inicial] com o seguinte teor… “… a enfermeira referenciada foi abonada de retroactivos relativos à correcção do seu posicionamento… mais se informa que não compete a esta Administração Regional de Saúde emitir qualquer despacho… dado que o mesmo é da competência da Administração do Hospital …“;
3- Desta factualidade, concluiu o tribunal a quo que “… tendo a autora tomado conhecimento, em 26.06.02, de decisão da Administração do demandado Hospital em obediência à qual foi efectuado o devido reposicionamento indiciário e os pagamentos de retroactivos relativos ao período de 01.12.2000 a 31.10.2001 a autora não impugnou contenciosamente aquela decisão no devido prazo…”, e decidindo que, tendo a presente acção sido instaurada em 02.04.04, já se encontrava precludido o direito;
4- Acontece que foi o recorrido quem, por iniciativa própria, levou ao conhecimento da ARS Centro a situação posta em crise, e solicitou parecer, isto não só porque dependia hierarquicamente daquela ARS, como pretendia obter anuência para procedimento a adoptar;
5- Ou seja, a decisão do recorrido datada de 26.02.02 - tal como assim entendeu o tribunal a quo - estava, afinal, em 27.02.03, ainda dependente do parecer da ARS Centro [documento 7 da petição inicial];
6- No seguimento desse ofício, o Sindicato, também na sequência do seu ofício nº1433 [documento 6 da petição inicial] dirigiu-lhe nova interpelação, em 07.02.2003, voltando a insistir na regularização do posicionamento [documento 7 da petição inicial];
7- Depois, em 05.06.2003, o Sindicato dos Enfermeiros interpelou de novo o recorrido [documento 8 da petição inicial];
8- E voltou a interpelar também a ARS Centro [documento 9 da petição inicial];
9- Aquela instituição ARS Centro ofereceu resposta ao Sindicato através do seu ofício nº012776, de 23.09.2003, por este recebido em 25.09.2003 [documento 10 da petição inicial], no qual, entre outro solicitava a “… indicação da legislação em que se baseou o vosso Sindicato para um entendimento diferente quanto a este assunto…”;
10- Em sequência, e posto perante esta questão oriunda da ARS Centro, o Sindicato respondeu-lhe e veio a receber desta resposta em 04.03.2004 [documento 11 da petição inicial];
11- Ora, e por tudo isso, só a partir desta resposta, ou seja, a partir de 04.03.2004, é que a autora estava em posição de demandar em tribunal o réu, tanto mais que foi este quem colocou a resolução da situação, hierarquicamente, à ARS Centro;
12- Sendo, por isso, legítimo à recorrente, entender que a presente acção, interposta em 02.04.04, foi e é tempestiva, seja levando-se em conta a tipologia que seguiu, como acção administrativa especial, fosse mesmo a tipologia de acção administrativa comum, já que, em qualquer dos casos, se cumpriu o respectivo prazo processual;
13- Ao tempo da propositura da acção, o recorrido integrava o Serviço Nacional de Saúde, que começou a vigorar após publicação da Lei nº48/90, de 24.08, Lei de Bases da Saúde;
14- Diploma que por via da respectiva regulamentação, através do DL nº11/93, de 15.01, deu origem à criação das várias ARS por todo o país, entidades que, ao tempo, e de acordo com o artigo 6º daquele diploma, dispunham de “… personalidade jurídica, autonomia financeira e património próprio… funções de planeamento, distribuição de recursos … gestão de recursos humanos… apoio técnico e administrativo…”;
15- De seguida, a Lei nº27/2002, de 08.11, veio introduzir algumas alterações à Lei nº48/90, e, continuando a versar sobre o Serviço Nacional de Saúde, manteve na Base XII que “… o sistema de saúde é constituído pelo Serviço Nacional de Saúde e por todas as entidades públicas… o Ministério da Saúde e as Administrações Regionais de Saúde podem contratar…”;
16- Sendo que, no respeitante à organização geral para o sistema de saúde, a sua Base XVIII determinava que “… a organização do sistema de saúde baseia-se na divisão do território nacional em regiões de saúde …”, e que “… as regiões de saúde são dotadas de meios de acção bastantes para satisfazer autonomamente as necessidades correntes de saúde …”, e a Base XIX veio também dispor que “… as autoridades de saúde situam-se a nível nacional, regional… e estão hierarquicamente dependentes do Ministério da Saúde…”;
17- E na sua Base XXVI determinava que “… o SNS é tutelado pelo Ministro da Saúde e administrado a nível de cada região pelo conselho de administração da respectiva administração regional de saúde…”, indo ainda ao ponto de, na sua Base XXVII dispor que “… as ARS são responsáveis pela saúde das populações da respectiva área geográfica… segundo a política definida pelo Ministério da Saúde…”, e ainda que cabe às ARS, entre outros “… propor planos de actividade… coordenar a gestão do SNS a nível regional… representar o SNS em juízo e fora dela a nível da respectiva região…”;
18- E, sendo este o regime legal que vigorava à data da propositura da presente acção, o recorrido, e bem, solicitou parecer à ARS Centro no sentido de poder decidir sobre a questão que lhe colocara a recorrente;
19- E, a verdade é que foi a ARS Centro que, instada, quer pelo recorrido quer pelo sindicato veio a terreiro dar a sua posição definitiva sobre o assunto, já em Março de 2004, tendo-se, a partir daí, dado início ao decurso do prazo para que a ora recorrente demandasse o réu em juízo;
20- Muito recentemente, com a entrada em vigor do DL nº27/2009, de 27.01, foi tido por extinto o recorrido, tal como se configurava em 2004;
21- Dir-se-á ainda que, quer por parte da recorrente quer do seu sindicato, sempre foi interpelado o recorrido quanto ao que é pedido na petição inicial, sendo que, também por isso, não poderá entender-se, sem mais, pela preclusão do direito de acção;
22- A sentença recorrida, ao julgar com tais fundamentos e que em nada coincidem com o ora alegado, fez má interpretação e aplicação da Lei e do Direito, pelo que não deverá manter-se.Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o prosseguimento da acção até final.
O recorrido contra-alegou, pedindo a manutenção da sentença, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- Na sequência do requerimento de 15.06.2000 dirigido pela autora ao Director do Conselho de Administração [CA] do Hospital Distrital de Oliveira de Azeméis [folha 1 PA] foi por este emitida a NOTA BIOGRÁFICA datada de 26.09.2000 [constante de folhas 2 seguintes do PA];
2- Após foi emitida nova NOTA BIOGRÁFICA datada de 31.07.2001 [folhas 8 seguintes do PA], do qual consta o seguinte:

3- Na sequência desta, o Sindicato dos Enfermeiros do Norte [SE/N] interpelou em 02.10.2001 o Hospital Distrital de Oliveira de Azeméis através da carta constante de folha 4 do PA, solicitando a rectificação do posicionamento indiciário da autora, nos termos ali expostos, e reivindicando o pagamentos dos correspondentes retroactivos desde 01.10.92;
4- Nesse seguimento, e após a emissão do parecer constante de folha 12 do PA, a Administradora do Hospital Distrital de Oliveira de Azeméis determinou [folha 14 do PA] a rectificação do posicionamento indiciário da autora desde 01.10.1992, nos termos ali expostos, e considerou que em conformidade com o mencionado parecer a autora apenas tinha direito a receber retroactivos de Dezembro de 2000 a 01.10.2001, que ali quantificou, os quais lhe foram pagos em Fevereiro de 2002;
5- Na sequência do requerimento da autora de 06.03.2002 [constante de folha 15 do PA] pelo qual esta pediu que lhe fosse informado a que tempo se referiam os retroactivos abonados na sua folha de vencimento de Fevereiro de 2002, a autora foi informada pelo ofício de 27.03.2002 da Administradora Delegada do Hospital [constante de folha 17 do PA] que tinha sido abonada pelos retroactivos do novo posicionamento referente ao período de 01.12.2000 a 31.10.2001 inclusive;
6- No seguimento do ofício de 07.06.02 do Sindicato dos Enfermeiros do Norte [folha 19 dos autos] foi dado conhecimento à autora em 26.06.2002 da decisão que recaiu sobre a interpelação de 02.10.2001 daquele sindicato;
7- Em 07.02.2003 o Sindicato dos Enfermeiros do Norte endereçou novo ofício ao Hospital [junto sob documento nº6 com a petição inicial, a folha 56 destes autos] solicitando novamente a regularização do posicionamento indiciário da autora com efeitos a Outubro de 1992;
8- Ofício que mereceu do Hospital a resposta vertida no ofício de 27.02.2003 [junto sob documento nº7 com a petição inicial, folha 57 dos autos], que tem o seguinte teor:

9- Em 05.06.2003 o Sindicato dos Enfermeiros dirigiu novo ofício ao Hospital, com conhecimento à ARS do Centro, ofício que tem o seguinte teor:

10- Nesse seguimento a ARS do Centro enviou ao Sindicato dos Enfermeiros do Norte o ofício de 04.03.2004 [junto sob documento nº11 com a petição inicial, folha 63 dos autos], com o seguinte teor:

De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A sentença recorrida, apesar de comungar da jurisprudência que defende que o processamento de vencimento sem notificação de decisão que contenha os elementos do artigo 68º nº1 do CPA não pode ter como efeito a formação de acto firme contra o funcionário [AC STA/Pleno de 12.04.2005, Rº0623/04], e que os actos de processamento de vencimento e outras remunerações para se firmarem na ordem jurídica como caso decidido por falta de atempada impugnação importam, necessariamente, que o acto represente uma actuação voluntária da administração – que não uma pura omissão – definidora de uma situação jurídica de forma autoritária e unilateral, isto é, só haverá acto administrativo onde for detectável as intenção de determinar a fixação de abonos, e apenas em relação aos factores que se mostrem terem sido considerados nessa fixação, para além de que, só haverá acto administrativo se os referidos processamentos tiverem sido comunicados ao destinatário através de instrumento que contenha os elementos essenciais da notificação, previstos no artigo 68º do CPA, e só com tal notificação se tornando operativa a eventual de conformatividade [AC TCAN de 17.03.2005, Rº00091/04], entendeu que, no caso dos autos, ocorre realmente uma situação de acto consolidado pelo decurso do tempo, que impede a autora de vir pôr em causa a decisão tomada sobre a sua pretensão de correcção de posicionamento com recebimento de retroactivos desde 01.10.92.
Para o efeito, o tribunal de primeira instância considerou que o pedido de condenação à prática do acto devido, que subjaz à pretensão da autora, esbarra com caso resolvido administrativo, uma vez que ela, embora notificada em 26.06.2002 [ponto 6 do provado] da decisão proferida sobre o seu pedido [embora formulado pelo SE] de 02.10.2001 [ponto 3 do provado], nunca o impugnou contenciosamente.
A autora, discordando deste entendimento jurídico, que levou à absolvição do réu da instância, vem agora, na qualidade de recorrente, imputar erro de julgamento de direito à sentença.
Não é posto em causa o julgamento da matéria de facto, nem na sua fidelidade, nem na sua suficiência.
Reduz-se, pois, o objecto deste recurso, ao conhecimento desse erro de julgamento de direito.
III. A agora recorrente defende, essencialmente, que a decisão definitiva do requerimento de 02.10.2001 não é a da Administradora do Hospital de Oliveira de Azeméis, que lhe foi notificada em 26.06.02, mas antes a veiculada no ofício de 04.03.2004 da Administração Regional de Saúde do Centro. Por isso, conclui que a sua acção especial, intentada em 02.04.2004, se mostra perfeitamente tempestiva.
Argumenta a recorrente que a sua pretensão inicial foi reaberta pelo Hospital réu, como decorre do ofício de 27.02.2003, e que, para além disso, ao tempo da interposição desta acção o réu integrava o Serviço Nacional de Saúde e dependia hierarquicamente da ARS do Centro.
Cremos que não assiste razão à recorrente.
Revisitemos a factualidade provada.
Em 02.10.2001, o Sindicato dos Enfermeiros do Norte, em nome da sua associada, ora recorrente, solicitou ao Hospital de Oliveira de Azeméis a rectificação do posicionamento indiciário da mesma, reivindicando o pagamento dos correspondentes retroactivos desde 01.10.1992 [ponto 3 do provado].
Esta pretensão foi parcialmente deferida pela Administradora do Hospital, mediante decisão que determinou a rectificação do posicionamento indiciário da impetrante desde 01.10.1992, mas considerou que apenas tinha direito a receber retroactivos de 01.12.2000 a 01.10.2001 [ponto 4 do provado].
Estes retroactivos foram pagos à ora recorrente em Fevereiro de 2002 [ponto 4 do provado, in fine].
Aquela decisão da Administradora foi notificada à recorrente, que não põe isso em causa, no dia 26.06.2002 [ponto 6 do provado].
Antes desta notificação, e a seu pedido, a recorrente tinha sido esclarecida pela Administração do Hospital de que, na decorrência de rectificação do posicionamento indiciário, tinha sido abonada de retroactivos referentes ao período de 01.12.2000 a 01.10.2001 [ponto 5 do provado].
Decorridos mais de sete meses sobre a notificação da decisão da Administradora do Hospital, o Sindicato dos Enfermeiros do Norte volta a deduzir perante o Hospital pretensão semelhante à de 02.10.2001 [ponto 7 do provado], tendo-lhe sido respondido, então, que o posicionamento da sua associada tinha sido revisto e disso mesmo tinha sido dado conhecimento à ARS Centro [ponto 8 do provado].
Mais de três meses decorridos sobre esta resposta, o Sindicato de Enfermeiros reitera a pretensão da recorrente junto do Hospital, dando conhecimento à ARS do Centro [ponto 9 do provado], obtendo desta última a seguinte resposta: segundo esclarecimento da Administração do Hospital a enfermeira referenciada foi abonada de retroactivos relativos à correcção do seu posicionamento, sendo que não compete à ARS Centro emitir qualquer despacho sobre esse assunto, pois que o mesmo é da competência da Administração do Hospital [ponto 10 do provado].
Ora, ponderada esta factualidade provada, não podemos deixar de concluir que a decisão tomada pela Administradora do Hospital, que deferiu parcialmente a pretensão da recorrente, foi sempre encarada quer pelo Hospital quer pela ARS do Centro como a decisão definitiva. Tanto assim, que a Administração do Hospital passou a executá-la logo no mês de Fevereiro, pagando os respectivos retroactivos.
Em termos de procedimento, nenhuma razão há, portanto, para se concluir, como pretende a recorrente, que foi o próprio Hospital a não assumir a decisão da sua Administradora como definitiva, pedindo um parecer à ARS. Não é este, cremos, o sentido do conhecimento dado pelo Hospital à ARS do Centro, que consta do ponto 8 do provado. Tudo aponta, de facto, para que se trate de mero conhecimento informativo.
Tão pouco a ARS do Centro se assumiu, em qualquer momento, como instância decisória da pretensão da recorrente, pelo contrário, disse, expressamente, que o assunto era da competência da Administração do Hospital.
A restante argumentação da recorrente enraíza, precisamente, na sua discordância acerca deste ponto. Segundo ela, o Hospital recorrido dependeria hierarquicamente da ARS do Centro, e também por esta via a decisão da sua Administradora não podia ser verticalmente definitiva.
Temos de nos situar no tempo [2002]. Tempo em que vigorava a LPTA, e em que a recorribilidade contenciosa dos actos administrativos se baseava sobretudo na teoria da tripla definitividade [material, horizontal e vertical], que, elaborada pela doutrina [sobretudo Freitas do Amaral], tinha tido acolhimento no artigo 25º da LPTA, que só permitia recurso dos actos definitivos e executórios, muito embora se impusesse a interpretação desta norma de acordo com o artigo 268º nº4 da CRP que garante aos administrados o direito a impugnar judicialmente os actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma.
Assim, e em princípio, se existisse uma relação de dependência hierárquica do Hospital recorrido relativamente à ARS do Centro, apenas seria contenciosamente impugnável a decisão de recurso gracioso que tivesse sido interposto para esta.
É verdade que da análise do conteúdo dos diplomas pertinentes para tal efeito, resulta ser equacionável essa questão da dependência hierárquica do Hospital recorrido relativamente à ARS, pelo menos ao tempo dos factos [referimo-nos à Lei 48/90 de 24.08 (Lei de Bases da Saúde), nomeadamente às suas Bases XII, XXVI, XXVII, XXXI, XXXVI; ao DL 11/93 de 15.01 (que aprova o Estatuto do Serviço Nacional de Saúde), nomeadamente aos seus artigos 1º, 6º e 18º; e ainda à Lei nº27/2002 de 08.11, nomeadamente seu artigo 14º; note-se que a Lei 27/2009, de 27.01, criou o Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, EPE, onde foi integrado o Hospital aqui recorrido].
Trata-se, no entanto, de questão controversa, sobre a qual não se nos impõe pronúncia, por desnecessária para a decisão do recurso.
Efectivamente, a haver recurso hierárquico necessário da decisão da Administradora do Hospital para o Conselho de Administração da ARS do Centro, esse recurso teria de ser interposto no prazo de trinta dias contados da notificação do acto de 1º grau [artigos 166º e 168º CPA]. Ou seja, nos 30 dias que se seguiram a 26.06.02. O que não aconteceu.
Ressuma, portanto, que independentemente de considerarmos o acto notificado a 26.06.2002 como verticalmente definitivo, ou não, o certo é que ele se consolidou na ordem jurídica como caso resolvido. Seja pela ausência de recurso contencioso [artigo 28º nº1 alínea a) LPTA], ou de recurso gracioso [artigo 168º CPA].
Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida a sentença recorrida, por não errar no seu julgamento.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, com procuradoria reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 23.09.2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia