| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I — RELATÓRIO
Recorrente: MGDPCT
Recorrido: Estado Português
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgou improcedente a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, na qual se pediu a condenação do Réu a indemnizar a Autora por actos decorrentes da função política legislativa (Decreto-Lei nº 116/2008, de 04 de Julho).* Conclusões do Recorrente, que delimitam o objecto do recurso:
“I. Não obstante todo o alegado no douto despacho saneador / sentença a respeito da “desnecessidade" da produção da prova testemunhal requerida/ certo é que o douto despacho recorrido apenas dá como provada matéria alegada/ quase integralmente, pelo Recorrido e respeitante tão somente aos vários diplomas aprovados em matéria notarial: não foram pelo Mmo. Juiz a quo dados como assentes factos alegados pela Recorrente;
II. A alegada diminuição de atas notariais, que se verificou de forma acentuada e gradual/ é, antes de mais, demonstrativa do esvaziamento do conteúdo da profissão de notário (" questão central" destes autos), pelo que importava que tal matéria fosse/ pelo menos, objeto de prova;
III. Razão pela qual o douto despacho saneador / sentença é nulo/ nos termos do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC;
IV. Acresce, por outro lado/ que é por inúmeras vezes referido no douto despacho que as alterações legislativas verificadas não foram assim tão acentuadas que pudessem surpreender os Senhores Notários, que foi dado conhecimento aos Senhores Notários de que estão previstas alterações legislativas, sendo que tais conclusões se extraíram sem sequer se relevar (não constando da matéria provada) o documento referido no artigo 189º da petição inicial (não impugnado pelo Recorrido);
V. A Recorrente requereu, ao abrigo do disposto na norma do artigo 528º do CPC (em vigor à data da entrada em juízo da p. i.) - para prova do número de atas realizados através dos vários procedimentos instituídos pelo Recorrido e por advogados, solicitadores e câmaras de comércio, no que respeita, designadamente, aos atas societários da competência destes, à compra e venda de imóveis, doações, constituição de propriedade horizontal e mútuo com hipoteca voluntária - que o Recorrido fosse notificado para apresentar a relação de atas já realizados desde 1 de janeiro de 2009 nos concelhos onde a Recorrente exerce a sua atividade, requerimento sobre o qual o Tribunal a quo nunca se pronunciou;
VI. Face ao ora exposto, o douto despacho saneador / sentença é também nulo por violação do disposto na norma da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC;
VII. O Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento da matéria de direito, porquanto considerou não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente da função legislativa, bem como os pressupostos da indemnização pelo sacrifício;
VIII. O Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, veto introduzir uma profunda alteração na redação do artigo 80º do CN: todos os atos que tradicionalmente eram competência exclusiva dos Senhores Notários, a celebrar através de escritura pública e, por isso, dotados de fé pública e valor probatório extrajudicial, estão hoje excluídos deste preceito. Em consequência, a outorga de testamentos é, deste a entrada em vigor daquele diploma, o único ato da competência exclusiva dos Senhores Notários, atas estes que, em virtude do nosso regime sucessório, pouca relevância têm no comércio jurídico;
IX. Neste enquadramento, a essência da atividade notarial - dar forma legal e conferir fé pública aos atos jurídicos extrajudiciais - encontra-se hoje esvaziada de conteúdo;
X. No entender da Recorrente, o Recorrido violou os parâmetros objetivos de validade que se lhe impunham;
XI. Na verdade, com a publicação do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, o Recorrido afetou os direitos da Recorrente a exercer a profissão de notário, violando, frontalmente, o estabelecido no artigo 53º, conjugado com o estabelecido nos artigos 58º e 61 º, nº I, todos da CRP;
XII. Existindo urna imposição constitucional que obriga o Estado a prestações positivas para proteção do direito ao exercício de urna profissão, por maioria de razão, ao mesmo está constitucionalmente vedada uma atuação no sentido de impedir o referido exercício;
XIII. Pode afirmar-se, além do mais, que a Recorrente foi incentivada pelo Recorrido a investir no exercício de uma profissão que, perante as alterações promovidas pelo referido Decreto-Lei nº 116/2008, não oferece a sustentabilidade e estabilidade que a Recorrente anteviu aquando da reforma efetuada:
XIV. O que demonstra, salvo melhor opinião, de forma cabal, a violação do princípio da confiança jurídica e, em consequência; das legítimas expetativas da Recorrente;
XV. Acresce referir que, se foi o próprio Recorrido que sempre definiu os exatos contornos da profissão de notário, é forçoso afirmar-se que o mesmo conhecia (ou não podia desconhecer) os impactos possíveis das medidas por si adotadas, com a publicação do referido Decreto-Lei nº 116/2008: neste contexto; pensa-se que o Recorrido conhecia - ou não podia desconhecer - o carácter ilegal do diploma e, por isso, podia e devia ter evitado a sua publicação;
XVI. Por força da restrição anormal da atividade inerente à profissão de notário operada pela desformalização de atos consagrada no Decreto-Lei nº 116/2008, a Recorrente sofreu uma redução drástica no número mensal de atas praticados e, consequentemente/ uma diminuição acentuada do volume de honorários cobrados;
XVII. Por seu turno, a desformalização dos atas e perda de competência exclusiva implicaram a restrição anormal do potencial de atividade e trabalho integrantes da profissão de notário, sendo que/ até à presente data, já se verificaram consequências danosas na esfera jurídica da Recorrente, no plano quantitativo, isto é, redução do volume de trabalho e rendimentos esperados obter;
XVIII. No que respeita ao pressuposto do nexo de causalidade, e face à matéria de facto alegada, podemos afirmar que a desformalização dos atas e perda de competência exclusiva operadas pela entrada em vigor do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho, consubstanciam o facto ilícito que, em concreto/ causou a (i) restrição anormal do potencial de atividade e trabalho integrantes da profissão de notário, no plano qualitativo/ e a (ii) redução, que já se verificava, à data de entrada da presente ação, do volume de trabalho e rendimentos esperados obter pela Recorrente;
XIX. Ao serem retiradas competências exclusivas aos Senhores Notários que passam a ser exercidas por serviços do Recorrido e em conjunto com a prática dos atos de registo predial (permitindo-se, assim, a cobrança de um preço global pelos dois serviços - o que se mostra impossível de almejar pelos Senhores Notários) - num contexto, como se refere no douto despacho/ de crise económica - outra consequência não poderá daí advir senão a de imediata e abrupta perda de clientela dos Senhores Notários;
XX. Aquando da privatização do notariado português, nenhuma das competências que/ tradicionalmente, integravam a função notarial foi retirada aos Senhores Notários; com efeito, o artigo 80º do CN, preceito que prevê quais os atos / negócios jurídicos que têm que ser celebrados por escritura pública, manteve-se, na sua essência, inalterado, mantendo a mesma redação desde a privatização do notariado (2004/2005) até à aprovação do Decreto-Lei nº 116/2008, de 4 de julho (com algumas exceções de diminuto relevo);
XXI. São pressupostos da obrigação de indemnização pelo sacrifício (i) a prática de ato lícito para a satisfação do interesse público; (ii) o dano especial e anormal e (iii) o nexo de causalidade, previstos na norma do artigo 16º da Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro} a qual determina que «[o] Estado e as demais pessoas colectivas de direito público indemnizam os particulares a quem/ por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado», os quais, in casu, se mostram preenchidos:
XXII. Importa sublinhar, quanto ao dano especial, que apenas os Senhores Notários viram o conteúdo essencial d a sua profissão ser restringido, de forma grave, pelas disposições do Decreto-Lei nº 116/1.008} de 4 de julho, pelo que os encargos gerados por este diploma foram (e ainda são) suportados, apenas, pela Recorrente e pelos seus colegas notários,
Termos em que ao presente recurso deve ser dado provimento e, assim, concluir-se pela procedência dos pedidos formulados pela Recorrente, com as consequências legais, com o que V. Ex.cias., Senhores Desembargadores, farão Justiça!”.* O Recorrido contra-alegou em termos que se dão por reproduzidos e, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:
“1 Ao contrário do sustentado pelo Recorrente, o despacho saneador-sentença não padece da invocada nulidade, nos termos do disposto no art. 615°, n" 1, alínea c), do CPC, por alegada "contradição entre os fundamentos alegados e a decisão proferida quanto à dispensa da prova testemunhal requerida";
2. A própria argumentação aduzida pelo Recorrente a esse propósito (a que se reportam as conclusões I. a IV.) não é sequer suscetível de a configurar;
3. Poderia, isso sim, e quando muito, configurar um eventual erro de julgamento no tocante à decisão da matéria de facto, que, todavia, a Recorrente não invocou (e cuja impugnação estaria, de resto, sob pena de rejeição, sujeita ao ónus de especificação previsto no art. 640°, n? I, do CPC) e que, de todo o modo, não se verifica;
4 Também não ocorre a arguida nulidade do despacho saneador-sentença nos termos do art. 615°, n° 1, alínea d), do CPC, por alegada omissão de pronúncia quanto ao requerimento de produção de prova documental formulado na petição inicial ao abrigo do disposto no art. 528°, do CPC (conclusões V. e VI.);
5 Como resulta patente do texto da decisão recorrida, o Mmo. Juiz a quo pronunciou-se, de forma inequívoca, quanto à desnecessidade de produção de quaisquer outros meios de prova, ao considerar expressamente, que, "vistos e ponderados os Autos ". "estão reunidas condições para o conhecimento do mérito da causa sem produção de qualquer prova ainda não patente", dispensando a realização de audiência prévia e passando a proferir saneador-sentença, ao abrigo das disposições legais ai invocadas, designadamente, do disposto no art. 595°, n° I, alínea b), do CPC, que permite "conhecer imediatamente do mérito da causa, sempre que o estado do processo permitir, sem necessidade de mais provas, a apreciação, total ou parcial, do ou dos pedidos deduzidos ou alguma exceção perentória";
6. E, seguidamente, o Mmo. Juiz a quo pronunciou-se quanto aos pressupostos processuais, especificou os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, apreciou e conheceu das pretensões deduzidas na petição inicial, quer a título principal, quer a título subsidiário, julgando a ação improcedente;
7 Resultando patente do texto da decisão recorrida que o Mmo. Juiz a quo pronunciou-se sobre todas as questões que, no caso, nela devia conhecer;
8 Igualmente não ocorre o invocado erro de julgamento da matéria de direito (conclusões VII. a XXII);
9 Concordando-se inteiramente com decisão de mérito, que julgou a ação improcedente, por considerar que não estão preenchidos, no caso, nem os requisitos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente do exercício da função político-legislativa nos termos do disposto no art. 15°, da Lei n067/2007, de 31112, nem os pressupostos da indemnização pelo sacrifício prevista no art. 16°, da mesma Lei, que fora invocaria a título subsidiário;
10. Efetivamente, quanto à primeira, e como foi lapidarmente entendido na sentença recorrida, o ato legislativo em que o A. Recorrente fundou a invocada responsabilidade civil por ato legislativo - o Decreto-Lei nº 11612008, de 04/07 (v. ponto 17° da matéria de facto assente) - não é ilícito;
11. Improcedendo toda a argumentação que, a propósito da ilicitude, havia sido invocada na petição inicial e que o A. recorrente reitera em sede de recurso;
12. Pois que, ao contrário do sustentado, o visado Decreto-Lei nº 116/2008, de 04/07 (que simplesmente eliminou o duplo controlo da legalidade de atos sujeitos a registo, procedendo à simplificação e desformalização de alguns atos notariais), não é inconstitucional;
13. Já que não viola qualquer direito constitucionalmente protegido do A. Recorrente ao exercício da profissão de notário, dele não decorrendo a invocado violação do estatuído no art. 53°, da CRP, conjugado com o estabelecido nos arts. 58° e 61º, nº 1, da CRP;
14. Nem viola o invocado o princípio da proteção da confiança que emerge do disposto no art. 2°, da CRP;
15. Inexistindo, de forma patente, em face de todo o antecedente processo político-legislativo, qualquer direito ou sequer "legitima expetativa" do Recorrente na manutenção do regime anteriormente vigente e de um qualquer grau de formalização;
16. Como se resumiu na sentença recorrida, "nem as alterações ao enquadramento legal do notariado trazidas pelo DL n" 116/2008 foram tais que, razoavelmente, pudessem surpreender os notários, nem as mesmas alterações esvaziaram o objecto da profissão de notário nem o Legislador deixou de contemplar na medida do constitucionalmente exigível as expectativas dos notários que já o eram";
17. E, não se verificando a alegada conduta ilícita do legislador, tal equivale, necessária e logicamente, a dizer que a mesma não merece qualquer juízo de censura, ficando, desta feita, também inelutavelmente afastada a questão da culpa;
18. Na falta destes requisitos cumulativos (ato legislativo ilícito e culposo), teria necessariamente que ser julgada improcedente - como foi - a presente ação, enquanto fundada, a título principal, numa pretensa responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art. 15°, da Lei nº 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei nº 116/2008, de 04/07:
19. De qualquer modo, também não se mostrariam preenchidos, no caso, os demais requisitos da responsabilidade civil invocada pelo A. Recorrente a título principal;
20. Pois que, nos termos e pelas razões que oportunamente se expenderam na contestação, não existe, no presente caso, qualquer dano anormal, nem os invocados danos - traduzidos numa alegada diminuição de atas notariais - podem ser causalmente imputados ao especifico ato legislativo - Decreto-Lei na 116/2008 - erigido em causa de pedir na presente ação;
21. Como, de resto, se acabou por ser reconhecido na fundamentação da sentença recorrida, em que expressamente foi considerado, por um lacro, que "saber se e em que medida [al diminuição dos actos notariais foi consequência da crise económica ou da alteração do Decreto-Lei ora em crise é algo à partida impossível"; e, por outro lado, que "nem as próprias diminuições de actividade e proventos que os AA alegam são tão radicais que se pudesse dizer, se provados os mencionados valores, que alguma da sua medida se deve à entrada em vigor do DL nº 116/2008 e dos diplomas que se lhe seguiram";
22. No que toca à indemnização pelo sacrifício, reclamada subsidiariamente pela A. Recorrente, concorda-se igualmente com a fundamentação da decisão recorrida ao considerar que, desde logo, para efeitos da previsão do invocado art. 16°, da Lei 67/2007, não existia, a montante, qualquer direito subjetivo ou interesse legalmente protegido que, desta feita, pudesse ter sido violado ou afetado através do indicado Decreto-Lei nº 116/2008;
23. Na medida em que, como ai se refere, "aquando da privatização da actividade notarial em 2004 não foi criado na esfera jurídica dos M. nenhum interesse legalmente protegidos no que se refere aos actos a praticar mm exclusão de outrem ou obrigatoriamente junte deles. Ou seja, não foi criado nenhum direito ou interesse legalmente protegido, no sentido de não se poder alterar os actos notariais que se iria praticando ou a sua circunstância legislativa. Aliás, sempre foi referido que teria de haver alterações o âmbito da simplificação e desformalização dos actos notariais. Assim sendo, os interesses que eventualmente foram aiados são interesses simples, reflexameme protegidos, que representam vantagens genéricas para os notários, mas que não gozam de protecção jurídica";
24. Faltando, assim, e desde logo, a existência de um direito ou interesse legalmente protegido do A. Recorrente cujo conteúdo essencial tivesse sido violado ou afetado pelo ato legislativo em causa (Decreto-Lei n° 116/2008), teria necessariamente que improceder - como foi considerado na sentença recorrida - a invocada indemnização pelo sacrifício, ao abrigo do disposto no art. 16°, da Lei n067/2007;
25. Para além disso, a ação sempre teria, necessariamente, que improceder nesta vertente, em virtude de, como se referira na contestação, ser legalmente inadmissível, no nosso ordenamento jurídico, a responsabilidade pelo sacrifício por danos resultantes do exercício da função político-legislativa;
26. Outra interpretação do art. 160, da Lei n" 6712007, que lhe atribuísse o significado de habilitação genérica aos tribunais para condenar o Estado a indemnizar em virtude de atas legislativos lícitos, não só constituiria uma interpretação contra legem (v. no art. 90, n° 2, do Código Civil), como também padeceria de inconstitucional idade por ofender os princípios democrático e da separação de poderes (artigos 2° e 1110 da CRP);
27. O artigo 22°, da CRP, não pode ser lido como alcance de visar tamanha compressão da liberdade do legislador em prover as necessidades coletivas e de introduzir um tal desequilíbrio na separação entre os poderes legislativo e judicial;
28. Mas, mesmo que não assim se não entendesse, sempre teria, ainda assim, que improceder a pretensão subsidiária deduzida pelo A. Recorrente;
29. Pois que, para além da inexistência de qualquer dano anormal e da impossibilidade de prova da relação causal entre a emissão do Decreto-Lei n° 16/2008, de 4/07, e os prejuízos alegadamente sofridos pelo A. Recorrente (nos termos referidas na contestação);
30. O prejuízo alegadamente sofrido também não constituiria um prejuízo especial, na aceção que lhe vinha atribuindo a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do Decreto-Lei na 48.051, de 21111/1967, e que mantém toda a atualidade e pertinência em face do novo regime da Lei n? 67/2007;
31. Segundo a qual, e em decorrência do princípio da igualdade, tem sido considerado como prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma especifica posição relativa;
32. Não basta que o sacrifício incida sobre um grupo dentro da sociedade; importa que a atuação lesiva atinja esse grupo através das pessoas certas e determinadas que o compõem, em função de uma especifica posição relativa;
33. O que não ocorre no caso vertente, já que o Decreto-Lei n? 116/2008, de 04/07, eliminou O exclusivo relativamente a determinados atos de todos aqueles que exercem a profissão de notários, não visando pessoas certas e determinadas e, muito menos, especificamente a A. Recorrente;
34. Em suma, não se mostram preenchidos, nem os requisitos cumulativos de uma pretensa responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticados no exercício da função politico-legislativa, nos termos do art. 15°, da Lei n067/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei no 116/2008, de 04/07; nem se mostra que haja lugar a qualquer direito a indemnização decorrente da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, conforme o disposto no art. 16°, da Lei n? 67/2007, de 31/12;
35. O que, inelutavelmente, teria que conduzir à improcedência das respetivas pretensões formuladas pela A. ora Recorrente na presente ação.
TERMOS EM QUE,
Deverá ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida.
ASSIM, farão V. Usas., como sempre, JUSTIÇA”.* Questões dirimendas: Saber se ocorrem as suscitadas nulidades da sentença e erros de julgamento de direito na apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito decorrente da função legislativa, tudo adiante pontualmente identificado.
II — FACTOS
Consta da sentença recorrida:
«1. Em Dezembro de 2002 deu entrada na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 35/IX, que autoriza o Governo a aprovar o novo regime jurídico do Notariado e a criar a Ordem dos Notários (Doc. n° 1 da contestação, fs. 954 e sgs);
2. Em Dezembro de 2002 deu entrada na Assembleia da República projecto de Lei n.º 177/IX, cujo artigo 1° referia: " a presente lei estabelece as bases da reforma do serviço público de registo e do notariado e define o seu enquadramento geral no sistema de justiça" (Doc. n° 2 da contestação, fls. 1050 e sgs);
3. Estes projectos foram objecto dos parecer e conclusões da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República, cuja cópia constitui o doc. n° 3 da Contestação (fls. 1070 e sgs);
4. Em 22 de Janeiro de 2003 teve lugar a discussão conjunta, na generalidade, da proposta de Lei n.º 35/IX e do Projecto de Lei n.º 177/IX, cujas actas se encontram publicadas no Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 77, de 23 de Janeiro de 2003 (Doc. n° 5 da contestação, fls. 1092 e sgs);
5. Com data de 3 de Julho de 2003 foi publicado no Diário da Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 35/X (Doc. 7 da contestação, fls. 1013 e sgs);
6. Aquando da votação final global do texto apresentado pela P Comissão relativamente ao PL 35/IX, foi proferida a declaração de voto de fls. 1015 (doc. 8 da contestação) que aqui se dá como reproduzida;
7. Em 22 de Agosto foi publicada a Lei n° 49/2003 que autorizava o governo a aprovar um novo regime jurídico do notariado e a criar a Ordem dos Notários.
8. Em 4 de Fevereiro de 2003 era publicado o DL n° 26/2004 que aprovou o Estatuto do notariado e o DL n° 27/2004, que criou a Ordem dos Notários e aprovou o respectivo estatuto.
9. Em 21 de Abril seguinte foi publicada a portaria n° 398/2004, que aprovou o Regulamento da Atribuição do título de Notário.
10. Em 15 de Julho de 1993 foi publicado o DL n° 255/93, com o que a compra e venda com mútuo, com ou sem hipoteca, de prédio urbano ou fracção autónoma para habitação passava a poder ser feita por documento particular com reconhecimento de assinaturas.
11. No Programa do XIV governo constitucional preconizava-se: "Reduzir o número de actos sujeitos a escritura pública, com substituição desta por declarações de responsabilidade de sociedade ou advogado, sujeitas a registo ou a outras formas de publicidade, reforçando os mecanismos de aplicação de sanções no caso de eventuais usos fraudulentos destas faculdades; Desburocratizar o sistema de notariado, mediante a simplificação e redução do número de actos que carecem de certificação, incluindo a possibilidade da privatização de alguns actos [ ... ]”.
12. Durante o mandato desse XIV Governo foram publicados os diplomas de seguida, elencados:
- Decreto-Lei n° 36/2000, de 14 de Março, que altera o Código das Sociedades Comerciais e a Lei n." 4/73 de 4 de Junho, regulamentado pelo D.L. n.º 430/73, de 25 de Agosto (regime do agrupamento complementar de empresas), dispensando de escritura pública os actos de (i) dissolução de sociedades, (ii) ampliação das competências do secretário da sociedade e (iii) constituição de sociedades unipessoais, bem como o (iv) contrato constitutivo do agrupamento complementar de empresas.
- Decreto-Lei n.º 64-A/2000, de 22 de Abril, que, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n." 4-A/2000, de 13 de Abril, altera o Regime do Arrendamento Urbano (D.L. n." 321-B/90, de 15 de Outubro), dispensando da escritura pública os arrendamentos sujeitos a registo, os arrendamentos para comércio, indústria ou exercício de profissão liberal, o trespasse, a cessão de exploração e a cessão de posição de arrendatário.
- Decreto-Lei n° 237/2001, de 30 de Agosto, que altera o Código das Sociedades Comerciais dispensando de escritura pública o (i) penhor de participações sociais, a (ii) transmissão de parte social, nas sociedades em nome colectivo, desde que não detenham bens imóveis, a (iii) unificação de quotas e a (iv) partilha ou divisão de quotas entre contitulares.
- DL n° 28/2000 de 13/3, que confere a outras entidades que não apenas os notários a competência para a certificação de fotocópias.
13. Das "Bases Programáticas" do PS, de 21.01.2005, referentes às eleições legislativas de 2005 (Doc. n.º 9 das contestação, fs. 1 145 e sgs), constava o seguinte: "No interesse conjunto dos cidadãos e das empresas, serão simplificados os controlos de natureza administrativa, eliminando-se actos e práticas registrais e notariais que não importem valor acrescentado e dificultem a vida do cidadão e da empresa (como sucede com a sistemática duplicação de controlos notariais e registrais ...".
14. A passagem supra citada passou a constar do programa do XVII Governo Constitucional (do PS): doc. n° 9 da contestação.
15. Este Governo levou a efeito um processo legislativo de desformalização de determinados actos a praticar no âmbito das sociedades comerciais, no quadro dos negócios jurídicos cujo objecto fosse bens imóveis e ainda nos processos relativos ao estado das pessoas, publicando, entre outros:
- Decreto-Lei n.º 111/2005, de 8 de Julho ("Empresa na hora")
- Decreto-Lei n.º 125/2006, de 29 de Junho ("Empresa on line");
- Decreto-Lei n.º 76A12006, de 29 de Março ("Simplificação da prática de actos comerciais");
- Lei n.º 40/2007, de 24 de Agosto ("Associação na hora");
- Decreto-Lei n.º 324/2007, de 28 de Setembro ("Balcão de sucessão e herança");
- Decreto-Lei n° 324/2007, de 28 de Setembro ("Balcão de divórcio com partilha");
- Decreto-Lei n.º 263-A/2007, de 23 de Julho ("Casa Pronta").
16. Todos estes procedimentos únicos são tramitados junto ou perante as conservatórias, sem necessidade de qualquer intervenção do Notário.
17. Em 4 de Julho de 2008 foi publicado o DL n° 116/2008 que, no dizer do seu preâmbulo, aprovou "medidas de simplificação, desmaterialização e desformalização de actos e processos na área do registo predial e de actos notariais conexos, assim concretizando uma medida do programa SIMPLEX", designadamente alterando o artigo 80° do Código do Notariado o qual, tendo antes a seguinte redacção:
"1 Celebram-se, em geral, por escritura pública, os actos que importem reconhecimento, constituição, aquisição, modificação, divisão ou extinção dos direitos de propriedade, usufruto, uso e habitação, superfície ou servidão sobre coisas imóveis.
2 - Devem especialmente celebrar-se por escritura pública:
a) As justificações notariais;
b) Os actos que importem revogação, rectificação ou alteração de negócios que, por força da lei ou por vontade das partes, tenham sido celebrados por escritura pública, sem prejuízo do disposto nos artigos 221.º e 222.º do Código Civil;
c) Os actos de constituição, alteração e distrate de consignação de rendimentos e de fixação ou alteração de prestações mensais de alimentos, quando onerem coisas imóveis;
d) As habilitações de herdeiros e os actos de alienação, repúdio e renúncia de herança ou legado, de que façam parte coisas imóveis;
e) Os actos de constituição de sociedades comerciais, sociedades civis sob a forma comercial e sociedades civis, se essa for a forma exigida para a transmissão dos bens com que os sócios entram para a sociedade;
j) (Revogada pelo Decreto-Lei n. o 76-A/2006, de 29 de Março);
g) Os actos de constituição de associações e de fundações, bem como os respectivos estatutos e suas alterações;
h) Os actos de constituição, de modificação e de distrate de hipotecas, a cessão destas ou do grau de prioridade do seu registo e a cessão ou penhor de créditos hipotecários;
i) (Revogada pelo Decreto-Lei n. o 76-A/2006, de 29 de Março);
j) O contrato-promessa de alienação ou oneração de coisas imóveis ou móveis sujeitas a registo e o pacto de preferência respeitante a bens da mesma espécie, quando as partes lhes queiram atribuir eficácia real;
J) As divisões de coisa comum e as partilhas de patrimónios hereditários, societários ou outros patrimónios comuns de que façam parte coisas imóveis. "
Passou a ter a seguinte:
1— (revogado)
2 - 2 - Salvo disposição legal em contrário, devem especialmente celebrar-se por escritura pública:
a) As justificações notariais;
b) Os actos que importem revogação rectificação ou alteração de negócios que, por força da lei ou por vontade das partes, tenham sido celebrados por escritura pública, sem prejuízo do disposto nos artigos 221° e 222.° do Código Civil;
c) (Revogada.);
d) As habilitações de herdeiros;
e) (Revogada.);
(Revogada);
g) Os actos de constituição de associações e de fundações, bem como os respectivos estatutos, suas alterações e revogações;
h) (Revogada.);
i) (Revogada.);
j) (Revogada.)
1) (Revogada.)
18. O artigo 22.° do Decreto-Lei n.º 116/2008, de 4 de Julho, veio ainda especificar vários actos que passam a ser válidos se formalizados por documento particular autenticado, nos quais se incluem:
- a aquisição, a modificação, a divisão ou a extinção dos direitos de propriedade, do usufruto, do uso e habitação, da superfície ou da servidão sobre coisas imóveis;
- os actos de constituição, alteração e distrate de consignação de rendimentos e de fixação ou alteração de prestações mensais de alimentos, quando onerem coisas imóveis;
- os actos de alienação, repúdio e renúncia de herança ou legado, de que façam parte coisas imóveis;
- os actos de constituição e liquidação de sociedades civis, se esta for a forma exigida para a transmissão dos bens com que os sócios entram para a sociedade;
- os actos de constituição e de modificação de hipotecas, a cessão destas ou do grau de prioridade do seu registo e a cessão ou penhor de créditos hipotecários;
- as divisões de coisa comum e as partilhas de patrimónios hereditários, societários ou outros patrimónios comuns de que façam parte coisas imóveis;
- todos os demais actos que importem reconhecimento, constituição, aquisição, modificação divisão ou extinção de direitos de propriedade de usufruto, de uso e habitação, de superfície ou de servidão sobre imóveis, para os quais a lei não preveja forma especial.
19. Em 1 de Outubro de 2009 foi publicada a Portaria n° 1126/2009 que alargou o sobredito procedimento "casa pronta" a todo o tipo de prédios.
20. Por fim, através das Portarias n.ºs 67/2010, de 3 de Fevereiro, 1167/2010, de 10 de Novembro, aquele procedimento foi alargado aos negócios jurídicos de doação, permuta de prédios, constituição de propriedade horizontal, modificação do título constitutivo de propriedade horizontal, mútuo e demais contratos de crédito e de financiamento, com hipoteca, com ou sem fiança.
21. Por força da Lei n° 29/2009 de 29/6 o processo de Inventário foi "desjudicializado", passando a correr, em regra, no Notário estabelecido no concelho da abertura da herança.
22. O D.L. n." 15/2011, de 25.01, veio consagrar novas áreas de actuação do notário prevendo:
- A sua intervenção em processos de mediação e arbitragem;
- A possibilidade de promover, em representação dos interessados, os registos necessários à protecção de propriedade industrial e praticar junto do Instituto Nacional da Propriedade Industrial, INPI, I.P., todos os actos necessários para o efeito;
- Liquidar por via electrónica, a pedido do contribuinte e nos termos por este declarados, o imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis e outros impostos, tendo em conta os negócios jurídicos a celebrar ou celebrados, nos casos e nos termos a fixar por Portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça;
- Apresentar por via electrónica a pedido dos interessados e de acordo com as respectivas declarações, pedidos de alteração de morada fiscal do adquirente, de isenção de imposto municipal sobre imóveis relativo a habitação própria e permanente e de inscrição ou actualização de prédio urbano na matriz, nos termos a fixar em portaria;
- Apresentar por via electrónica, a pedido do contribuinte, e de acordo com as respectivas declarações, a participação a que se refere o artigo 26.° do Código do Imposto de Selo, nos termos a regulamentar igualmente por portaria.
- Transmitir por via electrónica o teor dos instrumentos públicos, registos e outros documentos que se achem arquivados no cartório a outros serviços públicos perante os quais tenham de fazer fé e receber os que lhe forem transmitidos, por esses serviços, nas mesmas condições.
Os AA apresentaram documentos e diversos quadros no sentido de demonstrarem que houve diminuição efectiva de actos notariais entre os anos de 2008 e a entrada da presente acção em Tribunal. A partir desta diminuição de actos notariais proceder-se-ia ao cálculo da indemnização A prova sobre a eventual diminuição dos actos notariais, deverá, preferencialmente, ser efectuada por documentos, pelo que a audição testemunhal não iria acrescentar nada de novo ao que já se encontra documentado nos autos. Por seu lado, é um facto notório que a partir de 2008 a República entrou numa crise financeira de graves repercussões, que afectou significativamente a economia. Sabe-se que as transacções comerciais e prediais diminuíram drasticamente, pelo que efectuar prova no sentido de saber se e em que medida diminuição dos actos notariais foi consequência da crise económica ou da alteração do Decreto-Lei ora em crise é algo à partida impossível.
Nem as próprias diminuições de actividade e proventos que os AA alegam são tão radicais que se pudesse dizer, se provados os mencionados valores, que alguma da sua medida se deve à entrada em vigor do DL n° 116/2008 e dos diplomas acima referidos que se lhe seguiram.
Tal não obsta, porém, ao conhecimento do mérito da causa, desde já.(…)».* III — DIREITO
III.A — Das nulidades da sentença
Argui a Recorrente a nulidade da sentença, prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC, segundo o qual, «É nula a sentença quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível».
O que, manifestamente, não ocorre no caso.
Nem a Recorrente alinha argumentos conducentes à apreciação da nulidade prevista nessa alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
Poderá, eventualmente, ocorrer aqui um erro na identificação, pela Recorrente, da norma em causa.
A ser o caso, então a vertente substantiva que as conclusões I e II carreiam é, também, insusceptível de constituir causa de nulidade, uma vez que a única alínea onde tais argumentos poderiam eventualmente subsumir-se também não suporta a subsunção em ordem a aplicar-se a respectiva estatuição, pois a sentença contém, especificadamente, os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão — alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
A invocada nulidade, ou nulidades, não se verifica.
Argui ainda a Recorrente a nulidade prevista na alínea d) do nº 1 do mesmo artigo 615º, que reza: «É nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento».
No caso, a arguição é de omissão de pronúncia.
Afirma-se ainda na conclusão IV da alegação de recurso: “…é por inúmeras vezes referido no douto despacho que as alterações legislativas verificadas não foram assim tão acentuadas que pudessem surpreender os Senhores Notários, que foi dado conhecimento aos Senhores Notários de que estão previstas alterações legislativas, sendo que tais conclusões se extraíram sem sequer se relevar (não constando da matéria provada) o documento referido no artigo 189º da petição inicial (não impugnado pelo Recorrido)…”.
E, no artigo 189º da p.i., consta: “Ora, na presente situação, o R. procedeu à reforma da profissão das AA., incentivando, desde logo, os notários públicos a transitar para o novo regime do notariado — cf. Fotocópia da carta remetida pela R. aos notários públicos que se protesta juntar”.
Este argumento queda-se por isso mesmo, pela sua natureza argumentativa, carecendo de erigir-se como questão, sendo, como tal, irrelevante para efeito da apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil em causa.
A segunda «questão» suscitada pela recorrente, com pretensão de sobre ela ter havido omissão de pronúncia, prende-se com o requerimento apresentado nos atos pela Autora ora Recorrente, no sentido de o Réu ser notificado para apresentar a relação de actos já realizados desde 1 de Janeiro de 2009 nos concelhos onde a Recorrente exercia a sua actividade, “requerimento sobre o qual o Tribunal a quo nunca se pronunciou”.
Ora, a omissão de apreciação de requerimento probatório deixa aberta a porta de uma eventual omissão instrutória, a qual poderia eventualmente vir a revelar-se relevante no caso de ter sido dada como não provada matéria de facto a que tal instrução se destinava provar.
Isso não ocorre nos autos.
No mais, é questão, isso sim, de eventual erro de julgamento.
De resto, lê-se na decisão recorrida: « Os AA apresentaram documentos e diversos quadros no sentido de demonstrarem que houve diminuição efectiva de actos notariais entre os anos de 2008 e a entrada da presente acção em Tribunal. A partir desta diminuição de actos notariais proceder-se-ia ao cálculo da indemnização A prova sobre a eventual diminuição dos actos notariais, deverá, preferencialmente, ser efectuada por documentos, pelo que a audição testemunhal não iria acrescentar nada de novo ao que já se encontra documentado nos autos. Por seu lado, é um facto notório que a partir de 2008 a República entrou numa crise financeira de graves repercussões, que afectou significativamente a economia. Sabe-se que as transacções comerciais e prediais diminuíram drasticamente, pelo que efectuar prova no sentido de saber se e em que medida diminuição dos actos notarias foi consequência da crise económica ou da alteração do Decreto-Lei ora em crise é algo à partida impossível.
Nem as próprias diminuições de actividade e proventos que os AA alegam são tão radicais que se pudesse dizer, se provados os mencionados valores, que alguma da sua medida se deve à entrada em vigor do DL n° 116/2008 e dos diplomas acima referidos que se lhe seguiram.
Tal não obsta, porém, ao conhecimento do mérito da causa, desde já.».
Como tal, a nulidade não se verifica.
Na verdade, a omissão de pronúncia está relacionada com a norma que disciplina as “Questões a resolver — Ordem de julgamento”, ínsita no nº 2 do artigo 608º do mesmo CPC.
Resulta do regime previsto neste preceito que, na sentença, o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”.
Ora, como ensina o Prof. Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, Vol. V, pg. 143), “Resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação não significa considerar todos os argumentos que, segundo as várias vias, à partida plausíveis, de solução do pleito (artº 511º nº 1), as partes tenham deduzido ou o próprio juiz possa inicialmente ter admitido: por um lado, através da prova, foi feita a triagem entre as soluções que deixaram de poder ser consideradas e aquelas a que a discussão jurídica ficou reduzida; por outro lado, o juiz não está sujeito às alegações das partes quanto à indagação, interpretação e aplicação das normas jurídicas (artº 664º) e, uma vez motivadamente tomada determinada orientação, as restantes que as partes hajam defendido, nomeadamente nas suas alegações de direito, não têm de ser separadamente analisadas”.
Trata-se, nas palavras de M. Teixeira de Sousa, do “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte) …” que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …” (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221).
Questões, para este efeito, são “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Antunes Varela in: RLJ, Ano 122.º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in op, cit, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Afirma ainda M. Teixeira de Sousa que o “... tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor (...).
Ora, no caso presente, nenhuma questão deixou de ser resolvida, nem a Recorrente identifica qualquer questão, no sentido supra exarado, que o Tribunal tivesse deixado de apreciar.
Improcedem totalmente os fundamentos do recurso quanto às suscitadas nulidades.
III.B. Dos erros de julgamento de direito
Neste campo, alega a Recorrente que “O Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento da matéria de direito, porquanto considerou não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente da função legislativa, bem como os pressupostos da indemnização pelo sacrifício”, prosseguindo depois com conclusões totalmente idênticas às que foram formuladas no recurso interposto da sentença proferida no processo nº 1757/11.9BELSB, apreciado por este TCAN no acórdão de 19-04-2018, onde se colocavam questões em tudo idênticas às que aqui a Recorrente colocou.
Em face da identidade das questões de direito em causa e em caso factualmente similar, nenhuma razão se vislumbra que imponha divergência do discurso fundamentador daquele acórdão, sendo aqui totalmente aplicável enquanto fundamento do que temos presente.
«Como resulta desde logo das conclusões do Recurso precedentemente transcritas, as imputações feitas pela Recorrente mostram-se predominantemente conclusivas e genéricas.
Invoca-se, designadamente, que o Tribunal a quo terá incorrido em erro de julgamento da matéria de direito, ao considerar não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito, decorrente da função legislativa, bem como os pressupostos da indemnização pelo sacrifício.
Mais se refere que o DL n° 116/2008 de 04.07, veio esvaziar de conteúdo a essência da atividade notarial, introduzindo uma profunda alteração na redação do art.° 80° do CN, o que terá determinado que todos os atos que tradicionalmente eram da competência exclusiva dos notários, por via da celebração de escritura pública, estarão atualmente excluídos em decorrência da aplicação do referido normativo.
Terão ainda sido violados os artºs 53°, 58° e 61°, da CRP ao terem sido afetados os direitos da Recorrente a exercer a profissão de notária.
Mais se invoca que terá sido incentivada pelo Estado a investir no exercício de uma profissão que, perante as alterações introduzidas pelo referido Dec. Lei n° 116/2008, se não mostrará estável e sustentável, o que terá determinado a violação do princípio da confiança jurídica e das legítimas expetativas da recorrente.
Invoca-se ainda que em virtude da intervenção do Estado, a mesma terá determinado uma restrição anormal da atividade inerente à profissão de notário, o que terá tido como consequência ter sofrido uma redução drástica no número mensal de atos praticados e do volume de honorários cobrados, o que terá tido como consequência direta, a suposta verificação dos pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito, decorrente da função legislativa, facto indemnizável nos termos do art.° 16° da Lei n° 67/2007, de 31.12.
Diga-se desde já que se entende que a decisão recorrida se mostra adequada e suficientemente justificada e fundamentada, tanto mais, como se disse já, que as alegações de Recurso se mostram predominantemente conclusivas e genéricas
Entendeu a decisão recorrida não estarem preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil por facto ilícito decorrente da função legislativa, desde logo, por que não estamos perante um ato legislativo ilícito e culposo;
Do mesmo modo inverificar-se-iam os pressupostos da indemnização pelo sacrifício, pois que, no caso, a Recorrente não dispunha de qualquer direito ou interesse legalmente protegido, cujo conteúdo substancial tivesse sido violado ou afetado suscetível de ser integrado na previsão do art.° 16°, da Lei n° 67/2007.
A conduta será ilícita na medida em que o sujeito podendo ter atuado corretamente, aja de forma diferente violando direitos ou interesses legalmente protegidos.
A ilicitude, como pressuposto da responsabilidade civil, centra-se não tanto no resultado mas na própria conduta que o gerou. Se uma conduta é proibida é porque ela é contrária ao ordenamento jurídico, o que obriga à adoção de uma determinada diligência para evitar a violação da respetiva norma.
A ilicitude radica precisamente na inobservância dessa diligência mediante a infração de uma norma, pelo que o ordenamento jurídico emite um juízo de reprovação sobre a conduta realizada, obrigando à reparação do dano. A apreciação da responsabilidade exige que a conduta lesiva reúna a nota de antijuridicidade pelo autor ter transgredido as regras de conduta ou cometido uma injustiça com a sua atuação.
No que toca ao pressuposto da culpa, exige-se que a conduta tenha sido praticada com dolo ou mera culpa. A ilicitude é um elemento da responsabilidade civil por culpa, mas a realização de um facto ilícito não pressupõe automaticamente que o sujeito deva responder, sendo necessário que ele tenha agido com culpa.
Agir com culpa significa atuar em termos da conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. A conduta do lesante será reprovável, quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo.
Deste pressuposto da culpabilidade resulta que, em princípio, só está obrigado a indemnizar quem agiu com culpa, quem cometeu uma imprudência na sua forma de atuar. A doutrina jurídica tradicional inspirou-se totalmente no conceito de culpa, pelo que o autor de um dano só responde quando a sua atuação resulta de uma vontade de causar dano ou de negligência. O lesado só poderá ressarcir-se à custa de outrem quando os danos provindo de facto ilícito sejam imputáveis à conduta culposa de terceiro.
Verificada a situação em concreto, mostra-se que a conduta legislativa do Estado não preencheu os pressupostos da ilicitude e culpa nos termos explicitados.
Assim, não estão presentes os pressupostos de que Lei n° 67/2007, de 31/12, faz depender a existência de responsabilidade civil extracontratual do Estado, seja a invocada responsabilidade civil pelo exercício da função político-legislativa nos termos do disposto no art.° 15°, seja a indemnização pelo sacrifício prevista no art.° 16°, invocada subsidiariamente.
Com efeito, refere o art.° 15°, n° 1, da Lei n° 67/2007, de 31 de dezembro, que "O Estado e as regiões as autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos por atos que, no exercício da função político-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou o ato legislativo de valor reforçado".
Como requisitos cumulativos da existência de responsabilidade civil no âmbito do exercício da função político-legislativa, atende-se predominantemente na verificação de danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, por atos que, no exercício da função político-legislativa sejam praticados em desconformidade com o direito aplicável.
Por outro lado, o n° 4 do referido normativo, consagra um regime especial de culpa, ao estabelecer que "a existência e a extensão da responsabilidade prevista nos números anteriores são determinadas atendendo às circunstâncias concretas de cada caso e, designadamente, ao grau de clareza e precisão da norma violada, ao tipo de inconstitucionalidade e ao facto de terem ou não sido adotadas ou omitidas diligências suscetíveis de evitar a situação de ilicitude".
Aqui chegados, e tal como concluído pelo Tribunal a quo, não se vislumbra qualquer ilicitude suscetível de merecer ser indemnizada nos termos do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07, com base no qual a aqui Recorrente assenta o seu entendimento da verificação de responsabilidade civil por ato legislativo.
Tal como evidenciado na sentença recorrida, improcede toda a argumentação proferida pelos então Autores, a propósito da ilicitude, pois que se não reconhece que a publicação do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07, possa diretamente ter afetado os direitos ao exercício da profissão de notário, em violação do art.° 53º; da CRP, conjugado com o estabelecido nos arts. 58.° e 61.°, n° 1, da mesma CRP, e em violação do princípio da confiança jurídica e das legítimas expetativas da Recorrente.
Mal seria que o Estado, mercê da privatização dos Notários tivesse ficado impedido de introduzir quaisquer alterações nas suas competências, mormente no que concerne à simplificação de procedimentos.
Como sublinhado pelo Tribunal a quo, não se vislumbra pois que o controvertido ato legislativo possa ter violado o princípio da proteção da confiança, nem que tenha contribuído para a violação dos direitos fundamentais ao trabalho (art.°. 58°, n° 1, do CRP) e à iniciativa privada (art.° 61°, da CRP), sendo que a simplificação dos atos notariais é uma decorrência da desejada e desejável modernização da administração, que não poderá ficar refém dos interesses de qualquer grupo funcional ou corporativo.
Como se afirmou sintomaticamente em Declaração de Voto, aquando da aprovação do controvertido diploma na AR, e tal como reproduzido no Facto HH) da matéria dada como provada:
"É, por isso, essencial que fique muito claro que não reconhecemos os direitos adquiridos ou, sequer, a expectativa legítima à manutenção do duplo controlo.
Quem, agora, optar pela privatização sabe que o monopólio legal tem os dias contados. Não poderá invocar desconhecimento ou alteração imprevista das circunstâncias.
O risco fica, desde já, e muito claramente, definido.
A desburocratização da sociedade e a competitividade da economia neto ficarão presas aos interesses corporativos que a atual maioria serve e que uma próxima maioria revogará."
Não há, nem poderia haver qualquer norma que previsse a imutabilidade do regime notarial vigente, em face do que os seus profissionais, como quaisquer outros, terão de estar recetivos à inovação de meios e procedimentos.
O preâmbulo do diploma é desde logo clarificador dos pressupostos subjacentes à sua intenção, onde se afirmou, designada e legitimamente, que se aprovavam "medidas de simplificação, desmaterialização e desformalização de atos e processos na área do registo predial e de atos notariais conexos".
O referido, em qualquer caso, não determinou o esvaziamento das funções dos notários, tendo-lhe, aliás, sido afetadas atribuições acrescidas no âmbito, por exemplo, da desjudicialização dos inventários (cfr. Lei n° 29/2009, de 29.06).
Também o Decreto-Lei n° 15/2011, de 25/01, veio a consagrar acrescidas competências aos notários.
Em função de tudo quanto se esgrimiu na presente Ação, não se vislumbra em que medida o controvertido Decreto-Lei n° 116/2008 possa ter irremediavelmente afetado os direitos do notários a exercerem a sua profissão, mormente em decorrência da violação dos art.°53°, conjugado com o disposto nos arts. 58° e 61°, n° 1, todos da CRP, tanto mais que resultou de uma livre escolha dos seus titulares, sendo que, tal como afirmado pelo tribunal a quo, "o direito ao trabalho é um direito positivo perante o Estado e não um direito subjetivo a obter um concreto posto de trabalho".
Como se intui do que já foi aqui afirmado, o princípio da proteção da confiança, não é impeditivo da necessária e desejável evolução legislativa e da simplificação de procedimentos.
O princípio constitucional da proteção da confiança, trata-se de um princípio delimitador da liberdade de conformação do legislador, tendente a obstar à prática de atos que inesperada e arbitrariamente pudessem determinar a ofensa dos mínimos de segurança e de certeza dos regimes jurídicos com os quais os cidadãos podem contar, violação que aqui se não reconhece.
O controvertido Decreto-Lei n° 116/2008, limitou-se pois e designadamente a criar uma forma alternativa de titulação de atos sujeitos a registo predial (por documento particular autenticado) que também pode, para além do mais, ser realizada pelo notário (cfr. artigo 4.° n° 2, c) do Código do Notariado), cabendo, naturalmente, aos interessados escolher a forma de titulação que mais lhes convier.
Em função de tudo quanto ficou lapidarmente explicitado na sentença recorrida, que aqui se reafirma, é patente que o ato legislativo erigido em causa de pedir, não viola o princípio da proteção da confiança que decorre do artigo 2° da CRP, na medida em que as alterações introduzidas no regime vigente pelo DL, n° 116/2008 não tiveram a virtualidade de esvaziar o objeto da profissão de notário, sendo que o Legislador assegurou e garantiu medidas compensatórias para os notários constituídos.
Não se reconhece pois a verificação de qualquer conduta ilícita por parte do Estado, inexistindo igualmente e correspondentemente culpa, o que só por si inviabiliza a verificação da imputada responsabilidade civil,
Inexistindo desde logo alguns dos requisitos cumulativos (ato legislativo ilícito e culposo), sempre teria de improceder a presente Ação, tanto mais que a mesma assentou na suposta responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art.° 15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07.
Acresce que se não vislumbram igualmente quaisquer danos anormais para os notários constituídos, em decorrência do Decreto-Lei n° 116/2008, o que aliás foi reconhecido na decisão recorrida.
No que concerne já relativamente à subsidiariamente peticionada indemnização pelo sacrifício, acompanha-se igualmente o entendimento adotado na decisão recorrida.
Com efeito, não se reconhece a verificação, para efeitos da previsão do invocado art.° 16°, da Lei 67/2007, de qualquer direito subjetivo ou interesse legalmente protegido suscetível de ser violado ou afetado por força da aplicação do Decreto-Lei n° 116/2008;
Como se afirmou na decisão recorrida, “quando da privatização da atividade notarial em 2004 não foi criado na esfera jurídica dos AA. nenhum interesse legalmente protegido quanto à sua posição estatutária no que se refere aos atos a praticar. Ou seja, não foi criado nenhum direito ou interesse legalmente protegido, no sentido de não se poder alterar os atos notariais que se iam praticando."
Mais se afirma que, "Aliás, sempre foi referido que teria de haver alterações no âmbito da simplificação e desformalização dos atos notariais. Assim sendo, os interesses que eventualmente foram criados são interesses simples, reflexamente protegidos, que representam vantagens genéricas para os notários, mas que não gozam de proteção jurídica".
Concluiu-se o referido raciocínio, afirmando-se que, "assim que no presente caso os AA. não dispõem de interesse legalmente protegido quanto à sua posição estatutária, no que se refere aos atos a praticar, pelo que não pode proceder a presente ação".
Sempre a Ação improcederia, mesmo no que respeita à responsabilidade pelo sacrifício por danos resultantes do exercício da função político-legislativa.
Com efeito, do disposto no n° 1 do artigo 15°, da Lei n° 67/2007, resulta que a responsabilidade civil por atos próprios da função político-legislativa se cinge àqueles atos que forem praticados "em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário, ou ato legislativo de valor reforçado", o que se não reconheceu, não competindo aos tribunais administrativos, em qualquer caso, intrometer-se na margem de livre conformação do legislador, o que desde logo ofenderia o princípio da separação de poderes (artigos 2° e 111° da CRP).
Não parece igualmente que a inserção sistemática do artigo 16° da Lei n° 67/2007, num capítulo separado daquele que versa sobre a responsabilidade por atos da função político-legislativa, pudesse significar que o legislador teria pretendido conferir transversalidade à responsabilidade pelo sacrifício, independentemente da função estadual em presença.
Mal se compreenderia que o artigo 16°, da Lei n° 67/2007, pudesse ser singelamente interpretado no sentido de admitir uma regra geral de admissibilidade de responsabilização civil do Estado por atos lícitos praticados no âmbito da função político-legislativa.
Em concreto, qualquer prejuízo que se verifique, não constituirá, no entanto, um prejuízo especial, no sentido que lhe vinha atribuindo genericamente pela jurisprudência administrativa.
Na realidade, a jurisprudência, designadamente do Supremo Tribunal Administrativo, vem considerando como prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa determinada, em função de uma específica posição relativa, sendo que a exigência da especialidade do dano decorre do princípio da igualdade (Cfr. Acórdão STA, de 21 de Janeiro de 2003, proc. 0990/02).
Concluindo, se é certo que o Decreto-lei n° 116/2008, de 04/07 eliminou o exclusivo relativamente a determinados atos de todos aqueles que exercem a profissão de notários, não visou, no entanto, pessoas determinadas e, muito menos, o aqui Recorrente.
Assim, tal como decidido em 1ª instância, não se reconhece que haja lugar a qualquer direito a indemnização decorrente da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, em decorrência do art.° 16°, da Lei n° 67/2007, de 31/12.
Por outro lado, não se mostram igualmente preenchidos os requisitos cumulativos de uma pretensa responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito praticado no exercício da função político-legislativa, nos termos do art.° 15°, da Lei n° 67/2007, de 31/12, relativo à aprovação, publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n° 116/2008, de 04/07;
Assim, outra não poderá ser a decisão a proferir, que não a de confirmar a aquela que foi proferida pelo tribunal a quo, ao julgar improcedentes as pretensões formuladas pela aqui Recorrente.».
Termos, aqui totalmente aplicáveis, em que improcedem totalmente os fundamentos do recurso.*** IV — DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..
Porto, 23 de Novembro de 2018
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia |
