2ª – O atestado é meramente declarativo, sendo que o seu conteúdo não cria, não modifica ou extingue qualquer relação jurídica, não se inserindo na categoria de acto administrativo, definido no artigo 120º do C.P.A.; deste modo,

3ª – Uma vez que o atestado não é um acto administrativo, não é susceptível de impugnação através de acção administrativa especial, por força do disposto no artigo 51º do C.P.T.A.; por outro lado,

4ª – Mesmo que os factos constantes do atestado fossem falsos, o que só em mera hipótese se pondera e que nem sequer pode ser discutido no presente recurso jurisdicional, tal apenas implicaria que o acto de homologação da classificação final padeceria de erro nos pressupostos de facto, o que apenas implicaria a sua anulabilidade por força do disposto no artigo 135º do C.P.A.;
5ª - Embora o acto de homologação tenha sido tornado público em 17/10/2002, a presente acção só foi proposta em 04/06/2004, pelo que o prazo de impugnação de três meses, previsto no artigo 58º do C.P.T.A., foi largamente excedido, sendo a acção dos presentes autos manifestamente extemporânea; e, consequentemente,
6ª – Uma vez que já não era possível impugnar o acto de homologação da lista de classificação final, também já não se podia reconhecer, consequentemente, qualquer direito da A., ora recorrente, a ser classificada em primeiro lugar na lista de classificação final do concurso.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

Com referência à questão da qualificação jurídica do atestado de residência e da sua impugnabilidade contenciosa, alega a Recorrente, sumariamente, o seguinte:

“(...)

Ao ser um requisito formal da admissão ao concurso e um requisito de prova dum dos critérios de selecção no mesmo concurso – o da residência e tempo de residência na freguesia de Gueifães – o atestado de residência emitido pelo Presidente da Junta de Freguesia de Gueifães no qual este certificou a residência da 3ª ré durante sete anos naquela freguesia – primeiro acto recorrido – é um acto administrativo declarativo e certificativo, definitivo e executório, e, como tal, impugnável contenciosamente., sendo essas as características que a Portaria nº 936-A/99, de 22 de Outubro, expressamente lhe quis reconhecer e atribuir, reforçando, dessa forma, os meios de controlo e garantia da legalidade do procedimento do concurso em causa, pela possibilidade de impugnação autónoma do acto em apreço e não apenas do acto homologatório final do concurso (segundo acto impugnado).
E com relação à questão da caducidade do direito de acção, com referência à impugnação contenciosa do acto de homologação da lista de classificação final do concurso, em causa, alega a Recorrente, em síntese, o seguinte:

“O acto de homologação da lista de classificação final dos candidatos ao concurso em causa – aqui segundo acto impugnado – por se basear no sobredito atestado - e aqui primeiro acto impugnado – que se mostra ferido de nulidade é, também ele, nulo, por lhe faltarem elementos essenciais, por a sua prática envolver a prática de um crime e, finalmente, por ser consequente de um acto administrativo nulo, estando, pois, em tempo a impugnação que dele, ora, se faz.”.
Vejamos se assiste razão à Recorrente.
Com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade ou impugnabilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do art. 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do art. 268º-4 da CRP.
Com efeito, sob a epígrafe de “Conceito de acto administrativo” dispõe o art. 120º do CPA que:
“ Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”
Por outro lado, estabelece o art. 268º da CRP, sob a epígrafe “Direitos e garantias dos administrados” que:
“1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.
2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.
5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
6. Para efeitos dos n.ºs 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.
Finalmente, ainda sobre esta matéria, estabelece o art. 51º do CPTA que:
“Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade ou impugnabilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.

Deste modo, são contenciosamente recorríveis, todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que consubstanciem lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, tudo isto em ordem a um cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a Administração – Cfr. neste sentido o art. 268º-4 da CRP e Vasco Pereira da Silva, in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”.
Com efeito a revisão constitucional de 1989 determinou um importante alargamento da recorribilidade, ao introduzir o direito de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos lesivos de direitos dos particulares.
Doravante, todos os actos administrativos, isto é quaisquer medidas emanadas de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos são susceptíveis de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares – Cfr. arts 120º do CPA, 268º-4 da CRP e 51º do CPTA.

Entretanto, em matéria respeitante aos prazos de impugnação de actos administrativos estatuem os nºs 1 e 2 do art. 58º do CPTA, o seguinte:
“1 – A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 – Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público.
b) Três meses nos restantes casos.”
No caso dos autos, com relação à questão da qualificação jurídica do atestado de residência e da sua impugnabilidade contenciosa, decidiu-se na sentença recorrida, que:
“(...)
O conceito de acto administrativo impugnável encontra-se plasmado no n.º 1 do artigo 51º do CPTA, o qual prescreve que:
“Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
O conceito acto administrativo impugnável assenta na noção material de acto administrativo, constante do artigo 120º do CPA, nos termos do qual:
“Para efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.”
Resulta do disposto no artigo 120º do CPA, que o conceito ou noção de acto administrativo comporta em si mesmo vários elementos. Assim, o acto administrativo é:
- Uma decisão …
- Tomada por um órgão da Administração …
- Ao abrigo de normas de direito público …
- Que visa produzir efeitos jurídicos …
- Numa situação individual e concreta.
É também semelhante o conceito de acto administrativo dado por Rogério Soares. Com efeito, para este autor o acto administrativo “é uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos” (in Direito Administrativo, Coimbra, pág. 76).
Assim, surge como o primeiro dos elementos do conceito de acto administrativo o facto de o mesmo consubstanciar uma decisão, no sentido de resolução, de determinação do que deve ser feito, ou, no dizer de Rogério Soares, de estatuição autoritária.
Deste modo, e tomando justamente como elemento orientador o facto de o acto administrativo comportar sempre uma decisão, uma parte muito significativa da doutrina vem adoptando um conceito restrito de acto administrativo.
Para Freitas do Amaral, a inclusão da expressão decisão na definição legal do artigo 120º do CPA “… implica que nem todos os actos jurídicos praticados no exercício de um poder administrativo e que visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta são actos administrativos, só o sendo, de entre esses, os que corresponderem a um conceito estrito de decisão, quer dizer, a uma estatuição ou determinação sobre uma certa situação jurídico-administrativa” (in Curso de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 221).
Também Vieira de Andrade segue esta linha de entendimento, hoje ainda mais reforçada com as introduções resultantes da reforma do contencioso administrativo. Refere este autor que “o conceito de acto administrativo deve hoje ser entendido em sentido estrito – implicando uma decisão reguladora de autoridade própria do poder administrativo – já que, ao contrário do que acontecia antes, não é necessária (nem conveniente) a sua ampliação para propiciar ao particular uma protecção judicial, visto que os cidadãos têm sempre direito a uma tutela judicial efectiva por via da acção administrativa comum” (in A Justiça Administrativa, 4ª edição, pág. 196).
Por fim, não podemos deixar de referir Rogério Soares, que há muito introduziu na dogmática jurídico-administrativa uma distinção entre os actos administrativos e os actos instrumentais, correspondendo estes últimos aos actos jurídicos não decisórios, os quais apresentam uma função auxiliar relativamente àqueles. Na definição dada por este autor, actos instrumentais são “actos jurídicos menores, não produtores de efeitos jurídicos directos no ordenamento geral. Muito embora tenham autonomia funcional, e por isso não se reduzam a simples elementos de um acto, os seus efeitos só se manifestam através da influência que exercem sobre um acto administrativo de que são pressuposto” (in Acto Administrativo, Polis, col. 103).
Na categoria dos actos instrumentais incluem-se, as declarações de conhecimento e os actos opinativos.
“As declarações de conhecimento são actos auxiliares pelos quais um órgão da Administração exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações … Estes actos declarativos, em suma, limitam-se a verificar a existência ou a reconhecer a validade de situações que já existiam” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 270).
Como actos instrumentais que são, as declarações de conhecimento não comportam uma decisão de autoridade. A sua função é meramente auxiliar relativamente a actos administrativos, condicionando a produção ou a operatividade destes.
“Pelo seu conteúdo, nos actos declarativos, não há nem decisão nem inovação jurídica: declaram o que existe (ou não existe) já. Nessa perspectiva, não são actos administrativos, que o seu conteúdo não cria, não modifica ou extingue o que quer que seja” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, pág. 554).
É justamente nesta categoria de actos instrumentais, maxime, declarações de conhecimento, que se insere o atestado emitido pelo Presidente da Junta de Freguesia de Gueifães.
Como resulta do atrás exposto, o referido atestado, porque não configura uma decisão, não se insere na categoria dos actos administrativos. Com efeito, através da sua emissão o Presidente da Junta de Freguesia de Gueifães limita-se a declarar, com base em elementos de que dispõe e nas declarações da interessada, que M…, ora 3ª ré, reside há mais de 7 anos na referida freguesia. Por si só, este atestado não produz quaisquer efeitos, manifestando-se estes somente na medida em que o mesmo constitui pressuposto do posterior acto administrativo. Trata-se, pois de um acto instrumental. E, como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “excluídos da via impugnatória, por não terem qualquer força ou efeito constitutivo, é dizer, por não serem actos administrativos, ficam os chamados actos instrumentais” (in Código de Processo Nos Tribunais Administrativos Vol. I, pág. 342).
Em face do exposto, julgo a presente excepção de inimpugnabilidade procedente e, em consequência, absolvo os réus da instância relativamente ao pedido de declaração de nulidade do atestado emitido em 12/07/2001 pelo Presidente da Junta de Freguesia de Gueifães.
(...)”.