| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… - residente na rua …, Estarreja - recorre da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu – em 30 de Junho de 2005 – que absolveu da instância o Município de Estarreja [ME] com fundamento em caducidade do direito de acção – a decisão recorrida foi proferida no âmbito de saneador de acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, em que o ora recorrente demanda o ME e o interessado particular L….
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A decisão judicial recorrida considerou que o processo era o próprio e absolveu a entidade requerida da instância com base na extemporaneidade da acção;
2- O despacho do Presidente da Câmara Municipal de Estarreja [CME] de 28.09.2004 não contém nenhuma decisão sobre o pedido do autor;
3- Tratando-se de construção feita sem prévio licenciamento, dispõe a lei [DL nº555/99 de 16.12] que antes de ordenar a demolição deve a câmara municipal decidir se é ou não viável a respectiva legalização;
4- Num primeiro despacho de 09.02.2004 o Presidente da CME indeferiu o pedido de legalização “salvo a obtenção de novos elementos em contrário”;
5- Face a isso, e como o terreno se encontrava na RAN [Reserva Agrícola Nacional] e essa questão tinha sido suscitada no parecer técnico, o autor pediu autorização à RAN para ocupação do solo com a construção;
6- O Presidente da CME “suspendeu” a decisão que havia tomado, vinculando-se a tomar uma nova decisão ainda que de sentido idêntico;
7- O parecer da RAN foi favorável à ocupação do solo;
8- Apesar desse parecer o Presidente da CME proferiu um despacho a “levantar” a suspensão;
9- O autor, como um cidadão normal, o que estava e está à espera é que o Presidente da CME decida se a construção é ou não legalizável face aos novos elementos trazidos ao processo;
10- Já esses factos e entendimento invocou o autor na providência cautelar, tendo o réu aceite esses factos por não os ter impugnado;
11- Não tendo o Presidente da CME proferido essa decisão, não estamos perante um acto expresso de indeferimento, pelo que o prazo para a acção é de um ano;
12- De qualquer modo, o conteúdo integral do despacho do Presidente da CME não foi notificado ao autor. O despacho que foi notificado foi outro com conteúdo completamente diferente;
13- A decisão judicial recorrida violou o disposto nos artigos 69º e 89º nº1 alínea h) do CPTA.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida e a sua substituição por outra que julgue tempestiva a acção, e ordene o prosseguimento do processo.
A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim:
1- O recorrente procura criar confusão com o facto de haver dois despachos do Presidente da CME, ambos datados de 28.09.04. Assim, quando diz que o despacho do Presidente não se pronunciou sobre o seu pedido apenas é verdade que um dos despachos o não fez, pois que se estava a pronunciar sobre outra questão;
2- O recorrente foi notificado não só do despacho, mas também dos pareceres e informações que o instruíam, e que a eles se reportava expressamente;
3- O pedido de legalização da obra em questão foi indeferido, e apenas suspensa a consequente demolição pelo facto de ser solicitado um novo parecer à CRABL [Comissão Regional da Reserva Agrícola da Beira Litoral]. Obtido que foi tal parecer mantiveram os serviços técnicos as anteriores informações que apontavam para a inviabilidade de legalização. Foi emitido um parecer jurídico que, invocando o facto de estarem esgotadas todas as hipóteses de eventual legalização, foi de opinião que devia a suspensão ser levantada e actuar-se de acordo com os preceitos legais que indicam a demolição. Apreciado este parecer, o Presidente da CME emite um despacho, notificado ao recorrente, no qual era levantava a suspensão e mandava actuar de acordo com a lei aplicável. Em tal despacho referia-se expressamente o parecer jurídico. Perante este procedimento é óbvio que houve um implícito acto de indeferimento de legalização da construção em causa;
4- O facto de não ter sido contestada a providência cautelar em nada afecta esta acção pois que se trata de processos distintos sendo que a cominação contida no artigo 118º do CPTA é a de mera presunção.
Termina pedindo a manutenção da decisão judicial recorrida.
O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] não se pronunciou.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na decisão judicial recorrida:
A- O autor possui uma vacaria [sita na rua …, freguesia de …, concelho de Estarreja] instalada e a funcionar num edifício e num terreno que lhe fica contíguo, em regime livre;
B- Nesse terreno construiu um coberto para os animais e para o feno, colocando para o efeito uns “postes” de cimento que tinham sido postes de electricidade e cobrindo essa área com umas chapas de zinco;
C- O que fez sem ter obtido prévio licenciamento da CME;
D- Em 09.06.2003, o autor requereu ao Presidente da CME licença administrativa para a legalização da construção de dois abrigos para animais — folha 2 do PA apenso aos autos [Processo nº108/03-EDPDMPPPU];
E- Requerimento que iniciou o processo de obras nº108/03 [legalização de dois abrigos para animais];
F- Com data de 30.07.2003 recebeu um ofício da CME a notificá-lo para se pronunciar sobre o projecto de decisão de indeferimento, nos termos e para os efeitos do artigos 100º e 70º do CPA “salvo obtenção de novos elementos em contrário” - documento nº1 junto com a providência cautelar e folha 30 do PA;
G- Em 12.09.2003, o autor pronunciou-se em sede de audiência prévia nos termos do disposto no documento nº4 junto com a providência cautelar — folha 33 do PA;
H- Por ofício da CME datado de 15.10.2003, o autor foi informado de que “na sequência da resposta à audiência prévia..., e do despacho do Presidente da Câmara de 23.09.2003, o requerimento apresentado foi sujeito a parecer do consultor jurídico e vai nesta data ser enviado à Divisão de Arquitectura, Planeamento e Gestão Urbanística [DAPGU] para apreciação — folha 40 do PA;
I- Na sequência de parecer da DAPGU, e de despacho do Presidente da Câmara datado de 04.11.2003 — folhas 41 e 41 do PA — com data de 11.11.2003, o técnico responsável pela obra em causa foi notificado para audiência prévia bem como o autor — documento nº5 junto com a providência cautelar e folhas 44 e 45 do PA;
J- O autor respondeu em 24.12.2003 — documento nº6 junto com a providência cautelar e folha 49 do PA;
K- Por ofício de 12.02.2004 sobre o assunto, o autor foi notificado em 13.02.2004 do despacho do Presidente da Câmara de 09.02.2004 do indeferimento da sua pretensão, e para proceder à demolição do referido abrigo, tendo-lhe sido concedido um prazo de 15 dias para se pronunciar sobre o conteúdo da notificação — documento nº7 junto com a providência cautelar e folhas 64 e 65 do PA;
L- Em 27.02.2004 o autor requereu que lhe fossem enviados os pareceres técnicos a que aludia o despacho do artigo anterior — documento 8 junto com a providência cautelar e folha 70 PA - recebidos em 10.03.04 por ofício de 09.03.2004 — documento 9 junto com a providência cautelar e folhas 70 e 71 do PA;
M- Em 12.03.2004, o autor pronunciou-se sobre a demolição da obra — documento 10 junto com a providência cautelar e folhas 75 e seguintes do PA;
N- Por ofício de 19.04.2004, a entidade demandada notificou ao autor a reiteração do indeferimento da respectiva pretensão, e para, em consequência, proceder à demolição do obra no prazo de 60 dias sob pena de tomada de posse administrativa — documento 11 junto com a providência cautelar e folha 86 do PA [a título de esclarecimento, acrescentamos que o teor do dito ofício é o seguinte: Reportando-me ao requerimento datado de 18.03.2004, e em cumprimento do despacho do Presidente da Câmara de 08.04.2004, informo V. Exª que se reitera o teor dos pareceres técnicos que indeferem, justificadamente a pretensão. Assim sendo, notifico V Exª para, no prazo de 60 dias, a contar do dia seguinte ao da recepção do presente ofício, proceder à demolição da obra. Informo, ainda, de que se não o fizer no prazo estipulado a Câmara tomará posse administrativa, seguindo-se os ulteriores termos legais];
O- Em 05.07.2004, o autor requereu à entidade demandada que o processo aguardasse a emissão de parecer da RAN — documento 13 junto com a providência cautelar e folha 106 do PA;
P- Na sequência de tal requerimento, a entidade demandada, por ofício de 29.07.2004 notificou o autor que o procedimento ficava suspenso - nos termos do disposto a folha 122 do PA;
Q- O autor em 08.09.2004, face à notificação do parecer da Divisão de Obras Particulares [DOP] — folhas 123 e 143 do PA — pronuncia-se e solicita a renovação do pedido de legalização das obras — documento 17 junto com a providência cautelar e folha 149 do PA;
R- Por ofício de 30.09.2004, a entidade demandada notificou o autor que em cumprimento do despacho do Presidente da Câmara de 28.09.2004 e parecer jurídico de 17.09.04, de que se anexou fotocópia, iria tomar posse administrativa do terreno no dia 06.10.2004 com vista à demolição das obras, nos termos do nº4 do artigo 106º do DL nº555/99 de 16.12 - conforme documento 18 junto com a providência cautelar e folha 163 do PA;
S- O autor recebeu o ofício identificado em R em 04.10.2004 — folha 164 do PA;
T- Em 06.10.2004 foi tomada posse administrativa conforme informado— folha 174 do PA;
U- Consta do despacho do Presidente da Câmara de 28.09.2004 identificado em R que:
Face ao parecer do Consultor Jurídico de 17.09.2004, levante-se a suspensão e proceda-se em conformidade com a lei aplicável - folha 162 do PA;
V- Consta do parecer jurídico de 17.09.2004:
[…] tendo presentes todos os requerimentos formulados [...] não obstante o parecer favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola da Beira Litoral, continuam os técnicos da edilidade... “mantendo a sua posição no sentido de insusceptibilidade de legalização das aludidas - parecer técnico de 2 de Agosto de 2004.
Com efeito, face ao exposto, esgotadas todas as hipóteses para eventual legalização, no estrito respeito pela lei e pelos doutos pareceres desta edilidade junto aos autos, decorrido que está o prazo concedido para a demolição das construções em referencia, deverá ser levantada a actual suspensão e proceder-se em conformidade com o disposto no nº4 do artigo 106º e artigo 107º do DL nº555/99 de 16.12 com as alterações constantes do DL nº177/01 de 04.06 - folhas 150 e seguintes do PA;
W- As cópias do parecer [identificado em V] e do despacho [identificado U] foram remetidas ao autor por ofício de 08.10.2004 com aviso de recepção assinado em 11.10.2004 - folhas 80 e seguintes do PA;
X- A presente acção deu entrada em tribunal em 16.02.2005.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente [A…], o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF de Viseu que declarasse que o coberto [ou abrigo] que ele construiu no terreno da sua vacaria é susceptível de legalização ou autorização, e condenasse o ME a reconhecer isso mesmo e a evitar a respectiva demolição, ou [caso assim não fosse entendido] que condenasse o ME a proferir, no prazo de 30 dias, decisão administrativa a declarar se essa construção é susceptível de ser licenciada ou autorizada.
Alega, para tanto, que construiu o dito coberto [ou abrigo] para proteger os animais da sua vacaria, tendo-o feito sem prévia licença camarária por estar convencido que [face às características da obra] não era necessária, e que na sequência de processo de contra-ordenação despoletado pela denúncia de um vizinho, formulou perante a CME pedido de legalização dessa construção, pedido que até hoje não viu uma decisão final.
Conhecendo de excepções deduzidas na contestação do ME, o tribunal recorrido entendeu estarem preenchidos os pressupostos legais para a condenação à prática de acto devido [artigo 67º nº1 alínea b) do CPTA], mas julgou extemporânea a interposição da respectiva acção. Com este fundamento, declarou caduco o direito de acção e absolveu o ME da instância [artigo 89º nº1 alínea h) do CPTA]. Fê-lo com a seguinte fundamentação:
Resulta da matéria tida como provada que:
- O Autor formula pedido de legalização da construção de dois abrigos para animais em 09.06.03 [ver supra alínea B dos factos provados], com tal requerimento iniciando o processo de obras nº108/03 [ver supra alínea E];
- Em 09.02.2004, o Presidente da Câmara proferiu despacho de indeferimento do referido pedido, notificado ao autor em 13.02.2004 [ver supra alínea K];
- Na sequência de despacho do Presidente da Câmara de 28.09.2004, o autor foi notificado em 04.10.2004 do levantamento da suspensão do procedimento com consequente prosseguimento do processo com vista à demolição [ver supra alíneas R e S];
- As cópias do despacho de 28.09.2004 e do parecer do consultor jurídico de 17.09.2004 que o fundamenta foram remetidas ao autor por ofício de 08.10.2004 com aviso de recepção assinado em 11.10.2004 [ver supra alínea W];
- A presente acção deu entrada neste tribunal em 16.02.2005 [ver supra alínea X].
Ora, à luz do direito processual administrativo, o prazo para propor acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos anuláveis tem lugar no prazo de três meses a partir da respectiva notificação [artigos 58 nº2 alínea b) e 59º do CPTA].
Tal prazo verifica-se igualmente em sede de acção administrativa de condenação à prática de acto devido, nos casos em que se verificou indeferimento da pretensão do autor [artigos 69 nº2 e nº3 e alínea b) do artigo 67º do CPTA].
O indeferimento pode ser expresso ou resultar implicitamente ou de forma tácita desde logo, pela emissão de uma medida diferente da pretendida [ver M. Esteves de Oliveira/R. Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, página 420].
Trata-se de um prazo de caducidade.
Nos termos do artigo 279º do Código Civil, na contagem de qualquer prazo não se inclui o dia [...] em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr [alínea b]; o prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data; mas se no último mês não existir dia correspondente, o prazo finda no último dia desse mês [alínea c].
Por sua vez, o prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil [alínea e) do referido artigo].
Termos em que, no caso concreto, aquando da proposição da presente acção tomando por referência quer o primeiro despacho de indeferimento, quer o segundo, já tinha decorrido o prazo de três meses legalmente previsto.
Pelo que o autor ao propor a presente acção em 16.02.05 fê-lo de forma intempestiva.
Não procede pois a defesa do autor ao alegar que dispunha do prazo de um ano para a propositura da acção, porquanto tal prazo só vale em situações de inércia da Administração [nº1 do artigo 69º do CPTA].
E mesmo nesta situações, só vale se e enquanto não sobrevier uma sua recusa ou indeferimento da respectiva pretensão nos termos da alínea b) ou c) do artigo 67º do CPTA, neste caso se reduzindo automaticamente a 3 meses contado da notificação do acto de recusa ou de indeferimento [ver M. Esteves de Oliveira/R. Esteves de Oliveira, obra citada, página 428].
Julgo, assim, procedente a excepção da extemporaneidade da presente acção.
Discordando desta decisão judicial, o recorrente imputa-lhe erro de julgamento, por entender que no caso o prazo de caducidade era de um ano [artigo 69º nº1 do CPTA] e não de três meses [artigo 69º nº2 do CPTA], por estarmos perante caso de inércia da Administração [artigo 67º nº1 alínea a) do CPTA], e por entender que, de qualquer forma, o acto de 28.09.2004 do Presidente da CME não lhe foi integralmente notificado [artigo 68º do CPA].
Uma vez que o recorrente não põe minimamente em causa a matéria de facto dada como provada na decisão judicial recorrida, quer quanto à sua fidelidade quer quanto à sua suficiência, constitui único objecto deste recurso jurisdicional a apreciação e decisão do referido erro de julgamento de direito, que tem a ver com a questão da caducidade do direito de acção referido à acção administrativa especial dirigida a uma condenação à prática de acto devido.
III. O actual contencioso administrativo permite que a acção administrativa especial possa ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado [artigo 66º nº1 do CPTA], e esclarece que ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória [artigo 66º nº2 do CPTA].
O artigo 67º do CPTA fixa as condições de admissibilidade do pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, reconduzindo-as às situações de falta de decisão expressa de requerimento no prazo legal [nº1 alínea a)], recusa da prática do acto devido [nº1 alínea b)], e recusa da apreciação de requerimento dirigido à prática do acto [nº1 alínea c)].
No primeiro caso, está em causa uma omissão, melhor, uma situação de inércia administrativa face à pretensão formulada pelo administrado, constituindo o processo uma forma de reagir contra a violação do dever legal de decidir; os segundo e terceiro casos já não têm a ver com uma omissão, antes pressupondo a prática de um acto expresso de recusa: a recusa da prática do acto devido, ou a recusa da apreciação do próprio requerimento – ver, a respeito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 340 e seguintes.
Relativamente a prazos para reagir judicialmente a essas inércia ou recusas, estipula o artigo 69º do CPTA que em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido [nº1], e que tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses, e corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59º e 60º [nº2 e nº3].
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Dispõe o artigo 120º do CPA [Código do Procedimento Administrativo] que se consideram actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
É sabido que, actualmente, são susceptíveis de impugnação contenciosa todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou finais, sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou decisões definitivas, tudo isto desde que tenham efeitos externos, mormente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos particulares, e tudo em ordem ao cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a administração – ver artigos 268º nº4 da CRP, 51º nº1 e 54º nº1 alínea b) do CPTA; ver, a respeito, Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido; ver AC TCAN de 20.09.2007, Rº1503/05.BEPRT.
Assim, desde que uma pretensão do administrado, dirigida à administração, venha a ser decidida mediante um acto administrativo lesivo dos seus direitos ou interesses legítimos, a tutela jurisdicional a obter passa pela impugnação contenciosa do acto prejudicial, e não, obviamente, pela interposição de acção administrativa especial visando a condenação da entidade decisora a proferir um novo acto de diferente conteúdo.
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No presente caso, cremos que não se verifica qualquer uma das situações legitimadoras do pedido de condenação à prática do acto legalmente devido, dado que decorre da matéria de facto provada que a pretensão de legalização apresentada pelo ora recorrente em 09.06.2003 [ponto D dos factos provados] foi definitivamente indeferida pelo presidente da edilidade em 28.09.2004, pois é este o significado e efeito útil que, dentro da economia do procedimento administrativo em que se insere, deve ser atribuído a esse acto. Para além de que o mesmo, iluminado pelo parecer jurídico que o precede e para o qual remete, é suficientemente claro quanto ao referido sentido decisório: o indeferimento e consequente demolição anteriormente ordenadas, e entretanto suspensas devido à solicitação de parecer à CRABL, são reassumidas de forma claramente definitiva.
De facto, apesar de haver 2 despachos anteriores, da mesma entidade, a indeferir a pretensão do ora recorrente, o de 09.02.2004 [ponto K dos factos provados] e o de 08.04.2004 [ponto N dos factos provados], o certo é que ao primeiro foi retirado carácter definitivo através da concessão, inexplicável, de um prazo de quinze dias para o aí requerente se pronunciar, o que ele fez em 12.03.2004 [ponto M dos factos provados], e o segundo acabou por ser suspenso em ordem a aguardar a emissão de parecer da CRABL [pontos O e P dos factos provados].
Apenas o despacho presidencial de 28.09.2004, na medida em que considera esgotadas as hipóteses de legalização e levanta a suspensão do indeferimento de 08.04.2004, ordena em definitivo a demolição do coberto ilegal [artigo 106º nº4 do RJUE].
Tendo sido a pretensão de legalização formulada pelo ora recorrente definitivamente indeferida por esta decisão administrativa, dotado de efeitos externos lesivos da sua esfera jurídica, obviamente que não estamos perante uma omissão ou uma recusa justificativas de um pedido de condenação à prática de acto legalmente devido. O seu inconformismo deveria ter suscitado, antes, a impugnação contenciosa do despacho de 28.09.2004 do Presidente da CME.
O que é certo é que esta questão do preenchimento ou não dos pressupostos legais para a condenação à prática de acto legalmente devido foi apreciada e decidida na decisão judicial recorrida, e desta decisão não foi interposto recurso jurisdicional. Assim, e por respeito ao caso julgado, há que não problematizar mais o assunto.
Todavia, uma coisa é certa: em termos de acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido não se verifica, no presente caso, uma situação de inércia da administração, razão pela qual nunca poderia ser aplicado o prazo de caducidade de um ano previsto no artigo 69º nº1 do CPTA. E, contado o prazo de 3 meses, previsto no nº2 do mesmo artigo, a partir da notificação feita ao ora recorrente em 11.10.2004 [ponto W dos factos provados], resulta que quando a acção administrativa especial foi interposta em 16.02.2005 [ponto X dos factos provados] o mesmo já tinha decorrido – sobre a contagem deste prazo ver artigos 69º nº3 e 58º nº3 do CPTA, e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, volume I, Almedina, em comentário ao artigo 58º.
Não encontramos qualquer motivo para considerar que o acto datado de 28.09.2004 não tenha sido devidamente notificado ao ora recorrente através das cópias por ele recebidas em 11.10.04. Em boa verdade se diga que nem ele o explica.
Ressuma do exposto, pois, que soçobram todas as conclusões apresentadas pelo recorrente, devendo ser mantida a decisão judicial recorrida embora com os actuais fundamentos.
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, no seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a decisão judicial recorrida embora com os actuais fundamentos.
Custas pelo recorrente - com taxa de justiça fixada nos termos dos artigos 18º nº2 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 4 de Outubro de 2007
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
