EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Instituto de Segurança Social, IP. veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 12.04.2013, pelo qual foi julgada parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada por RRT para anulação do acto praticado em 22.02.2010 pela Directora da Unidade de Prestações do Centro Distrital do Porto.
Invocou para tanto, e em síntese, que a decisão recorrida violou, por má interpretação, o disposto no artigo 78º da Lei 4/2007 (Lei de Bases da Segurança Social) nomeadamente ao considerar que os efeitos dos actos nulos serão os mesmos dos actos anuláveis, nomeadamente ao pretender a aplicação do regime do artigo 79º também aos casos de actos nulos, ignorando assim o disposto no artigo 78º do mesmo diploma; fez de igual modo incorrecta aplicação dos artigos 139º e 141º, estes do Código de Procedimento Administrativo, ao admitir expressamente a aplicação do regime do artigo 142º (revogabilidade) aos actos nulos; finalmente, fez errada interpretação do artigo 15º do Decreto-Lei 133/88, que não tem qualquer aplicação ao caso já que só é aplicável à revogação de actos anuláveis, salvaguardando que, no caso de já ter passado o prazo de revogação do acto anulável seja sempre possível cessar as prestações com efeitos para o futuro e não já para as prestações já pagas.
O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do acórdão recorrido.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. A sentença recorrida, por má interpretação, violou o disposto no artigo 78º da Lei 4/2007, de 16.01 (Lei de Bases da Segurança Social), nomeadamente, ao considerar que os efeitos dos actos nulos serão os mesmos dos actos anuláveis, nomeadamente ao pretender a aplicação do regime do artigo 79º também aos casos dos actos nulos, ignorando assim o disposto no artigo 78º do mesmo diploma.
2. De igual forma a sentença recorrida fez incorrecta aplicação do disposto no artigo 139º e 141º do Código de Procedimento Administrativo, ao admitir expressamente a aplicação do artigo 141º (revogabilidade) aos actos nulos.
3. De igual forma fez incorrecta interpretação do artigo 15º do Decreto-Lei 133/88, de 20.04, que não tem aplicação ao caso, já que só é aplicável à revogação de actos anuláveis, salvaguardando que, no caso de já ter passado o prazo de revogação do acto anulável seja sempre possível cessar as prestações com efeitos para o futuro.
4. A regra geral da cessação das prestações ilegalmente atribuídas uma vez passado o prazo de revogação é a de que a cessação apenas tem efeitos para o futuro.
5. Porém, esta regra tema excepção prevista no artigo 79º da Lei de Bases, ao cominar com a nulidade os actos de atribuição de prestações baseados em informações falsas e com má-fé, permitindo assim excepcionalmente através da sanção da nulidade, a cessação de todas as prestações concedidas desde o início, independentemente de qualquer prazo.
6. Assim o acto recorrido de declaração de nulidade do acto de deferimento do subsídio de desemprego com a consequente obrigação de restituição das quantias pagas foi perfeitamente legal, não enfermando de qualquer vício que lhe possa afectar a validade ou eficácia e como tal deverá ser mantido.
7. Termos em que deverá o presente recurso proceder revogando-se a sentença recorrida e absolvendo-se o réu de tudo o que é pedido.*
II – Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1) Em 05.12.2006 o autor requereu à Segurança Social a concessão de prestações de desemprego mediante a entrega do formulário que consta de folhas 4 a 6 do processo administrativo.
2) O autor não preencheu o item 4 do formulário “a preencher no caso de estar abrangido por outro sistema e inscrição obrigatório (nacional ou estrangeiro) ”.
3) Por despacho do Director do Núcleo de Desemprego da Segurança Social de 07.12.2006 foi deferido o seu pedido (folhas 7 do processo administrativo).
4) Em 02.09.2009 o autor requereu ao Director do Centro Nacional de Pensões, pensão de velhice a partir de 05.12.2009, preenchendo o devido formulário (folhas 9 do processo administrativo).
5) No item 3.2. desse formulário “rendimentos actuais de pensões”, o autor declarou que recebia outra pensão a cargo da Segurança Social Estrangeira francesa, no valor de €344,00.
6) O autor aufere uma pensão de velhice atribuída pela Segurança Social Francesa no valor de € 323,17 mensais desde 01.08.2005 (folhas 13 do processo administrativo).
7) Por ofício de 09.11.2009 foi o autor notificado para, querendo, se pronunciar sobre a intenção da Segurança Social de declarar a nulidade do acto administrativo de deferimento do subsídio de desemprego com a consequente obrigação de restituição dos montantes desde 05.12.2006 nos seguintes termos (folhas 16 a 20 do processo administrativo):
“Nos termos e para os efeitos do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo, fica V. Ex.ª notificada do despacho proferido pelo Exm.º Senhor Director de Núcleo de Prestações de Desemprego em 14.10.2009, cuja cópia se junta. A decisão nele contida tornar-se-á definitiva no prazo de 10 dias úteis a contar da data de recepção deste oficio, não der entrada nestes serviços resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar-lhe, juntando meios de prova se for caso disso”.
8) O autor pronunciou-se nos termos constantes de folhas 26 a 41 do processo administrativo.
9) Por despacho da Directora de Unidade de Prestações do CD do Porto do ISS, IP foi decidido declarar a nulidade do acto administrativo de deferimento do subsídio de desemprego praticado em 07.12.2006 com todas as consequências jurídicas, designadamente a obrigação de restituir os montantes indevidamente recebidos desde 05.12.2006, nos termos constantes de folhas 42 a 46 que aqui se consideram integralmente reproduzidos.
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III - Enquadramento jurídico.
Diz-se, em resumo, na decisão recorrida:
“Por uma banda, o acto impugnado, na parte em que determina a nulidade do acto de concessão do subsídio é válido, pois são verdadeiros os pressupostos de facto que estiveram na base da consideração da invalidade do acto primário (a omissão de informações determinantes para a concessão do subsídio), sendo que tal acto não se encontra sujeita ao prazo previsto no art.º 141º do CPA, atento o regime previsto no art.º 15º do DL n.º 133/88 e o n.º 2 do art.º 80º da Lei de Bases da Segurança Social.
Por outra banda, o acto impugnado, na parte em que determina a restituição dos montantes recebidos é inválido uma vez que, expirado o prazo previsto no art.º 141.º do CPA, a revogação operada só tem efeitos para o futuro, nos mencionados termos dos art.ºs 1º do DL n.º 133/88, 141º do CPA, 58º, n.º 2, alínea a) do CPTA e 80º, n.º 2 da Lei de Bases da Segurança Social. Por violar tais normativos é o acto, nesta parte, anulável nos termos do art.º 135º do CPA.”
O recorrente tem razão no ataque que dirige a esta decisão.
São as seguintes as normas a ter em conta:
O artigo 78º da Lei 4/2007, de 16.01 (Lei de Bases da Segurança Social) (correspondente ao artigo 80º, n.º2 da Lei 32/2002, de 20.12), sob a epígrafe “Nulidade”:
“Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má-fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável.”
O artigo 79º do mesmo diploma (“Revogação de actos inválidos”)
“1 - Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - Os actos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para o futuro.”
O artigo 133º, n.º1, do Código de Procedimento Administrativo, sobre os actos nulos:
“São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.”
O artigo 134º do Código de Procedimento Administrativo sobre o regime da nulidade:
“1- O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.
2 - A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
(…)”
O artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo sobre os actos anuláveis:
“São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”
O artigo 139º do Código de Procedimento Administrativo (“Actos insusceptíveis de revogação”)
1 - Não são susceptíveis de revogação:
a) Os actos nulos ou inexistentes;
b) Os actos anulados contenciosamente;
c) Os actos revogados com eficácia retroactiva.
2 - Os actos cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem esgotados podem ser objecto de revogação com eficácia retroactiva.
O artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo (“Revogabilidade dos actos inválidos”):
1 - Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
2 - Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar.
O artigo 15º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20.04:
“1- Os actos administrativos de atribuição de prestações feridos de ilegalidade são revogáveis nos termos e nos prazos previstos para os actos administrativos constitutivos de direitos, salvo o disposto no número seguinte.
2- Tratando-se de actos administrativos de atribuição de prestações continuadas, a verificação da respectiva ilegalidade após a expiração do prazo de revogação determina a imediata cessação da respectiva concessão.”
Do confronto destes dispositivos e tendo em conta os parâmetros definidos pelo artigo 9º do Código Civil para a interpretação dos preceitos legais, e, desde logo, a unidade do sistema jurídico, o conceito de “actos inválidos” que podem ser revogados e, no caso de actos de atribuição de prestações continuadas, revogados apenas com eficácia para o futuro, nos termos do disposto no artigo 79º da Lei de Bases da Segurança Social, são apenas os actos anuláveis, os actos a que alude, em termos genéricos, o artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo.
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, no Código de Procedimento Administrativo, Coimbra, 1997, página 681 “…há, portanto, também a revogação por ilegalidade ou invalidade, isto é, (a revogação anulatória ou) a anulação administrativa do acto ilegal: os actos feridos de invalidade são anuláveis pela Administração, mediante acto administrativo.”
Não faria sentido – e por isso se deve afastar da solução interpretativa – o legislador cominar com a nulidade os “actos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má-fé pelos beneficiários” e depois estabelecer para esses actos o regime da anulabilidade.
Para além de ser a única interpretação que dá sentido útil à cominação de nulidade de tais actos é também a solução mais acertada.
Não se pode equiparar um acto inválido por erro imputável à própria Administração que beneficia o interessado a um erro induzido, de má-fé, pelo interessado.
Aplicar o regime a anulabilidade aos actos de concessão de benefícios sociais praticados com um pressuposto errado determinado pelo próprio interessado, seria beneficiar o infractor que apenas seria obrigado a repor as quantias fraudulentamente obtidas quando e se fosse detectado o erro e apenas para o futuro, tirando assim proveito da sua conduta ilícita.
O regime da nulidade, incluindo a prevista no artigo 78º da Lei de Bases da Segurança Social, é o que consta dos artigos 134º e 139º do Código de Procedimento Administrativo: o acto ferido de nulidade não produz quaisquer efeitos e esta pode ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo.
Os actos nulos não são susceptíveis de revogação e não estão, por isso, sujeitos aos limites, designadamente ao prazo, para a revogação de actos inválidos - artigos 139º e 141º do Código de Procedimento Administrativo e artigo 15º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20.04.
Sendo o acto impugnado válido na parte em que declara a nulidade do acto de concessão do subsídio, como se reconhece na decisão recorrida e como o próprio autor, ora recorrido, reconhece, também é válido na parte em que determina a restituição dos montantes recebidos porque essa é precisamente a consequência legal da declaração de nulidade do acto que beneficiou o autor, de não produzir quaisquer efeitos, tudo se passando como se nunca tivesse sido praticado, em resultado de informações falsas prestadas pelo beneficiário.
A primeira vertente do acto impugnado, de declarar o acto de concessão do benefício social nulo, não teria qualquer sentido útil, se depois se submetesse o acto nulo ao regime da anulabilidade: o autor iria beneficiar da sua infracção, guardando para si as importâncias indevidamente recebidas.
Termos em que se impõe revogar a decisão recorrida e manter na ordem jurídica o acto impugnado.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em conceder PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, pelo que:
1. Revogam a decisão recorrida.
2. Julgam a acção totalmente improcedente mantendo o acto impugnado na ordem jurídica.
Custas pelo recorrido em ambas as instâncias.
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Porto, 02.07.2015
Rogério Martins
Luís Miguéis Garcia
Frederico Branco | 