| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
Universidade de Coimbra veio interpor recurso do acórdão pelo qual o TAF de COIMBRA, na presente acção administrativa especial que lhe foi movida por FACPS, decidiu julgar procedente a acção e condenar a entidade demandada a processar à Autora o vencimento correspondente à categoria de Assistente, desde que integrou esta categoria (30/06/2012), com processamento dos respectivos juros de mora.* Conclusões da Recorrente:
CONCLUSÕES:
1. No presente processo estava em causa a pretensão da Autora/Recorrida de reposicionamento remuneratório na categoria de assistente com efeito retroactivo à data da transição de categoria de assistente estagiária para assistente por efeito de obtenção do grau de mestre em 29/06/2012, tendo o Tribunal a quo considerado procedente a pretensão da Autora não aplicando na presente situação os nºs 6, 7, 8 e 16 do artigo 20º da Lei n.º 64-B/2011, de 30-12.
2. Da leitura do Acórdão recorrido resulta que o Tribunal a quo considerou inaplicável ao caso dos autos o regime constante dos referidos números do artigo 20º da Lei n.º 64-B/2011 alicerçando-se na interpretação de que tal norma não se aplicaria à presente situação por se tratar de um reposicionamento remuneratório decorrente de uma alteração de categoria (ainda que a mesma resulte da aquisição do grau de mestre nos termos do artigo 12º nº2 do ECDU na redacção anterior ao DL 205/2009 de 31-08) e, por outro lado, porque da aplicação de tal norma resultaria uma violação do princípio da igualdade previsto nos artigos 13º e 59º da CRP.
3. Ao assim decidir o tribunal a quo interpretou incorrectamente e não aplicou as referidas normas da LOE para 2012 que eram aplicáveis e deviam ter sido aplicadas na presente situação e importavam a improcedência da acção instaurada pela Autora.
4. Os nºs 6 e 7 do artigo 20º da LOE para 2012 permitiam a transição de categoria por obtenção do grau do grau de mestrado – nos termos do artigo 11º nº 5 do DL 205/2009 e 12º nº 2 do ECDU na redacção anterior a tal diploma legal – porém não permitiam os reposicionamentos remuneratórios decorrentes dessa transição.
5. Tal reposicionamento remuneratório ficava suspenso durante a vigência daquele regime, sendo que, nos termos do nº8 do transcrito artigo 20º da LOE para 2012, alterações de remunerações posteriores à cessação de vigência do referido regime não poderiam produzir efeitos reportados a data anterior àquela cessação.
6. Resulta das sucessivas e supra transcritas normas das Leis de Orçamento de Estado para 2013 e 2014 que, ao contrário do afirmado no Acórdão recorrido, as proibições de valorizações remuneratórias constantes dos transcritos nº 6 e 7 do artigo 20º da LOE para 2012 aqui em causa eram, prima facie aplicáveis aos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição de categoria por força do regime de transição previsto no Decreto-Lei 205/2009.
7. E que tal regime era aplicável à situação da Autora, no ano em que esta adquiriu o mestrado, resulta do facto de a LOE para 2014 ter expressamente excepcionado (como havia efectuado no ano anterior para a transição para os professores auxiliares) a aplicação desse regime após a sua entrada em vigor em 01/01/2014.
8. Efectivamente, o regime constante do nº 6 e 7 do artigo 20 da LOE para 2012 manteve-se em vigor, no que à transição da categoria de assistente estagiário para assistente diz respeito, até à entrada em vigor, em 01/01/2014, da previsão do nº19 do artigo 39º da LOE para 2014.
9. Data a partir da qual, diga-se, a Recorrente concretizou o reposicionamento remuneratório da Autora (permitido pelo referido artigo), o qual não pôde e não pode ter efeitos retroactivos por força do nº8 do artigo 20º da LOE para 2012 e nº17 do artigo 35º LOE para 2013 (pelo que o Acórdão recorrido violou também estes normativos ao condenar ora recorrente a proceder ao pagamento do vencimento correspondente à categoria de assistente desde 30/06/2012).
10. Sendo que, face à imperatividade de tal regime legal, à referida aplicação também não obstaria o alegado "princípio de que a cada categoria corresponde uma posição remuneratória (...) princípios que se encontram consagrados nos artigos 40º e sgs da Lei nº 12-A/2008" (cfr. Pág. 8 do Acórdão recorrido), já que tal concretização infra constitucional não se sobrepõe ao regime imposto pelo nº16 do artigo 20º da LOE para 2012.
11. Quanto ao outro fundamento avançado no Acórdão recorrido para sustentar a desaplicação na presente situação do regime previsto nos nº6 e 7 do artigo 20º da LOE para 2012 que tem por base a alegada "...violação do princípio da igualdade na sua vertente de trabalho igual salário igual, consagrado no artigo 59° da CRP" (cfr. Pág. 9 do Acórdão Recorrido), também não assiste razão ao Tribunal a quo já que este não aplica correctamente tal princípio e normas constitucionais.
12. O Tribunal a quo não considerou que as normas da LOE para 2012 em causa foram definidas numa "conjuntura de absoluta excepcionalidade, do ponto de vista da gestão financeira dos recursos públicos", período de excepção ao qual o próprio Tribunal Constitucional foi sensível aquando das sucessivas apreciações das normas legislativas de redução remuneratória (cfr., nomeadamente, a argumentação do Tribunal Constitucional nos Acórdãos nº 396/2011, de 21/09/2011, n.º 353/2012, 5 /07/2012 e nº n.º 187/2013, 5/04/2013).
13. Período durante o qual as transferências do Orçamento de Estado para as próprias Universidades foram, como é de conhecimento público, enormemente reduzidas, tendo nomeadamente em conta a redução com os custos salariais resultantes das normas com incidência remuneratória constantes das sucessivas Leis de Orçamento de Estado.
14. Acresce que, por outro lado, não atendeu a que os demais assistentes que auferem o rendimento da respectiva categoria têm necessariamente mais tempo de serviço que a Autora e também a estes é aplicada a proibição de qualquer valorização remuneratória (cfr. designadamente nº1 do artigo 20º da LOE para 2012) na presente conjuntura, o que impede designadamente que passem a auferir de acordo com um escalão e índice superior.
15. De referir que no próprio Acórdão do TC de 313/89, citado no acórdão recorrido, se refere que o "O princípio «para trabalho igual salário igual» não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço."
16. O Tribunal a quo, na apreciação desta matéria, evidencia pressupostos que não se verificam ao equiparar a presente situação a contratação directa de um assistente ao abrigo do artigo 50º da LOE para 2012.
17. Para além de tal situação (em que no acórdão recorrido se sustenta a decisão tomada) não ter ocorrido, o Tribunal a quo parece não ter considerado que, à luz da redacção actual do ECDU (decorrente do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31-08), o acesso à carreira docente universitária apenas se faz por uma das actuais categorias previstas no artigo 2º, que deixou de abranger a categoria de assistente.
18. Por outro lado, sem conceder, sempre tal alegada diferença de regime teria por base uma diferenciação objectiva já que os concursos apenas podem ser abertos em situações de "existência de relevante interesse público no recrutamento, ponderada a eventual carência dos recursos humanos no sector de actividade a que se destina o recrutamento" (cfr. Art. 50º nº 2 da LOE para 2012) e no caso dos autos a transição para a categoria de assistente decorre da mera obtenção do grau de mestre sem ter que se manifestar na área em causa uma efectiva carência de assistentes.
19. Assim, o que sempre estaria aqui em causa não era o evitar aumentos de remuneração não justificados por uma demonstrada e efectiva carência pessoal nas áreas em questão mas sim pela mera obtenção de um grau.
20. Pelo que, também neste ponto, o tribunal a quo procedeu a uma errada aplicação do princípio constitucional do salário igual para trabalho igual resultante do artigo 59º e 13º da CRP e em consequência, erradamente, não aplicou o regime dos nº6 e 7 da LOE para 2012.
21. Pelo exposto, ao contrário do afirmado no Acórdão recorrido não assistia à Autora, face ao quadro jurídico vigente, o direito invocado.
22. É que apenas após a entrada em vigor da LOE para 2014 (em 01/01/2014), é que era permitida (e como tal foi efectuada) a alteração da posição remuneratória da Autora - e com efeitos a essa data.
Nestes termos e melhores de Direito, deve ser julgado procedente o presente recurso, revogada a sentença recorrida e considerada totalmente improcedente a pretensão da Autora.* Contra alegando concluiu a Recorrida:
1. Contrariamente ao que sustenta a Ré, o acórdão recorrido não padece de qualquer erro de julgamento. Pelo contrário, o Tribunal a quo pôs termo à clara e perfeitamente injustificável situação de injustiça de que a Autora estava a ser alvo.
2. De facto, a recusa da Ré de atribuir à Autora o vencimento correspondente à categoria de assistente constitui a violação flagrante de um direito legal e contratual, bem como do princípio constitucional da igualdade (artigo 13.º da CRP), na sua específica dimensão “de que para trabalho igual salário igual” (artigo 59.º da CRP).
3. A Autora não pode, pois, ser colocada em situação de desigualdade face aos restantes docentes que integram exactamente a mesma categoria de assistente e exercem exactamente as mesmas funções.
4. O acesso à nova categoria de assistente – e a consequente alteração remuneratória – configura um direito fundamental da Autora, revelando-se obrigatório para a Administração. A situação da Autora encontra-se, portanto, fora do âmbito da proibição prevista no n.º 7 do artigo 20.º da LOE/2012.
5. Ao recusar a referida reposição remuneratória, a Ré está a violar, como salienta o Tribunal a quo, “o princípio do direito à carreira, e o princípio de que a cada categoria corresponde uma posição remuneratória” (sublinhados nossos).
6. As alegações apresentadas pela Ré no recurso limitam-se a ser repetitivas, circulares e não fundamentadas.
7. Ao insistir na interpretação puramente literal, formalista e errada do n.º 19 do artigo 35.º da LOE/2013, a Ré entra novamente em clara contradição argumentativa, por pretender equiparar o caso da Autora ao caso dos doutorados, para efeitos de suspensão da alteração remuneratória, e, simultaneamente, negar tal equiparação, para efeitos de concretização dos reposicionamentos remuneratórios decorrentes da transição de categoria por força da obtenção de grau académico.
8. À luz de uma adequada visão do problema da interpretação jurídica, a Autora demonstrou claramente que a transição da categoria de assistente estagiário para a categoria de assistente não pode ser excluída do âmbito problemático do n.º 19 do artigo 35.º da LOE/2013, uma vez que se trata de um caso análogo (e o juízo de analogia é flagrante!) aos casos enunciados na referida norma, quer atendamos à sua finalidade, quer consideremos o seu fundamento.
9. Sendo casos análogos, exigem tratamento igual (igualdade em sentido material), sob pena de violação de princípios fundamentais do direito.
10. Assim, estará em causa uma extensão teleológica, se privilegiarmos o telos da norma, ou uma interpretação conforme os princípios (no caso, o princípio da igualdade), se privilegiarmos o seu fundamento.
11. De todo o modo, mesmo que se pretendesse resolver o caso à luz da perspectiva positivista tradicional, ainda assim assiste razão à Autora, quer se siga a via da interpretação extensiva, quer se opte por recorrer ao expediente da analogia legis.
12. No primeiro caso, é possível retirar do n.º 19 do artigo 35.º da LOE/2013 um sentido que tem na letra da lei uma perfeita correspondência verbal (cfr. artigo 9.º, n.º 2 do Código Civil), pois mesmo não sendo um candidato positivo (sentido que a letra da lei inequivocamente abrange), a categoria “assistente estagiária” é claramente um sentido permitido, que a letra não exclui (isto é, um candidato neutro), porquanto configura uma espécie do género “docente universitário”.
13. Assim, conjugando a letra com o elemento histórico (nomeadamente, as discussões públicas que antecederam a elaboração da norma, bem como o decisivo parecer do Provedor de Justiça) e com o elemento teleológico (isto é, as razões que justificaram o surgimento da norma – correcção da desigualdade criada com a suspensão da alteração remuneratória), facilmente se conclui que o sentido que decorre do espírito é mais amplo do que o atribuível à letra. Daqui resulta uma imposição clara, à luz da concepção positivista tradicional, de o intérprete ampliar o alcance da letra para a fazer coincidir com o espírito. Está, portanto, em causa o tradicional resultado da interpretação extensiva.
14. Se se considerar, ao invés, que está em causa um caso omisso, é possível integrar-se a lacuna através do tradicional expediente da analogia legis, já que o critério de analogia consagrado no n.º 2 do artigo 10.º do Código Civil corresponde ao elemento teleológico. Haverá, portanto, analogia, de acordo com a perspectiva tradicional, "sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei". Ora, como comprovou a Autora, as razões que justificaram a regulamentação dos casos previstos no n.º 19, do artigo 35.º da LOE/2013 são exactamente as mesmas que justificam o tratamento igual do caso concreto da transição da categoria de assistente estagiário para a de assistente: trata-se de garantir o reposicionamento remuneratório dos docentes que, por força da obtenção de um grau académico (doutoramento ou mestrado), transitem para uma nova categoria (professor auxiliar, no caso dos doutorados, e assistente, no caso dos mestres).
15. A este propósito, contrariamente ao que afirma a Ré, o n.º 19 do artigo 35.º da LOE/2013 não constitui uma norma excepcional. Excepcional é a norma que proíbe as valorizações remuneratórias! Através do disposto no n.º 19 do artigo 35.º, o legislador veio reconhecer a obrigatoriedade da concretização do reposicionamento remuneratório decorrente da transição de categoria por força da obtenção de grau académico, em respeito do princípio constitucional da igualdade (artigo 13.º da CRP), na sua específica dimensão "de que para trabalho igual salário igual" (artigo 59.º da CRP).
16. E ainda que se entendesse o contrário, sempre se deve ter em conta, que se encontra actualmente ultrapassado o entendimento tradicional de que as normas excepcionais não são passíveis de aplicação analógica, "por bem se saber impossível a distinção interpretação / analogia e por ninguém contestar a necessidade de interpretar as mencionadas normas".
17. E se, mesmo assim, se entendesse o contrário, foi a Autora capaz de demonstrar que o caso concreto se soluciona, à luz da perspectiva tradicional, pela via da interpretação extensiva, admitida no caso de normas excepcionais (cfr. artigo 11.º do Código Civil).
18. Por outro lado, o argumento da crise financeira tem obviamente limites, não justificando todas as medidas de redução remuneratória. Com efeito, a proibição de valorizações remuneratórias prevista no artigo 20.º da LOE/2012, especificamente no seu n.º 7, não é aplicável ao caso em apreço, já que, como sustenta o Tribunal a quo, “no caso da Autora, que concluiu o seu mestrado, [a aquisição de habilitações] teve implicação, no imediato, não no seu sistema remuneratório, mas sim na sua carreira. A Autora (…) transitou para a carreira de Assistente, quando era Assistente Estagiária. É verdade que essa transição implica uma alteração remuneratória, mas esta é devida à sua nova categoria, que lhe é imposta por lei.”
19. A este propósito, sublinha o Provedor de Justiça, no parecer que a Autora juntou à Petição Inicial (Doc. 8), que "as imposições orçamentais em matéria de controlo de despesa pública devem atuar em domínios em que haja margem de escolha na realização da despesa e não quando essa margem não existe. Isto é, quando está em causa um verdadeiro direito dos trabalhadores, não pode, por essa via, atingir-se uma dimensão fundamental desse direito, neste caso, a que dita uma correspondência necessária entre a categoria detida (e a actividade que se inscreve no respectivo conteúdo funcional) e uma dada remuneração". (sublinhados nossos).
20. Prova disso foi a correcção feita pelo n.º 19 do artigo 35.º da LOE/2013 à situação de manifesta desigualdade criada pela LOE/2012, que permitia, em clara violação da CRP, a transição de categoria sem que os docentes auferissem a correspondente remuneração.
21. Não se compreende neste contexto a referência totalmente despropositada e não clarificada por parte da Ré ao “tempo de serviço”. O tempo de serviço não tem qualquer interferência na remuneração da categoria. Tem sim na passagem de escalão dentro da mesma categoria. A passagem de escalão encontra-se congelada para todos os docentes. A própria Autora não viu a sua remuneração de assistente estagiária ser actualizada em função do tempo de serviço, mantendo-a a Ré no escalão 1 ao longo de todos os anos em que exerceu funções como Assistente Estagiária.
22. Os docentes que já se encontravam num escalão superior no momento do congelamento da progressão de escalões em função do tempo de serviço passam directamente para o escalão em que se encontravam sempre que mudam de categoria, auferindo, portanto, uma remuneração superior à que é atribuída aos docentes que se encontravam num escalão inferior no momento do congelamento. Portanto, também por aqui a Autora sai prejudicada em relação aos docentes que se encontram num escalão superior!
23. A Autora reclama igualdade na categoria. O tempo de serviço tem que ver com a inserção em diferentes escalões dentro da mesma categoria.
24. Por fim, a inclusão no teor verbal do texto do n.º 19 do artigo 39.º da LOE/2014 da "transição dos assistentes estagiários para a categoria de assistentes" prova o claro reconhecimento por parte do legislador de que nunca foi sua intenção excluir do âmbito problemático da norma (anterior artigo 35.º, n.º 19 da LOE/2013) o caso concreto da transição da categoria de assistente estagiário para a categoria de assistente.
25. Acrescente-se que, contrariamente ao que afirma a Ré, não foi até ao momento concretizado o reposicionamento remuneratório da Autora imposto pelo teor verbal do n.º 19 do artigo 39.º da LOE/2014. Com efeito, em Janeiro de 2014, a Autora encontrava-se em licença de gravidez de risco e, a partir de Fevereiro de 2014, em licença de maternidade, tendo a Ré, interpelada pela Autora, sustentado que não poderia concretizar o reposicionamento remuneratório pelo facto de ser a Segurança Social a pagar os subsídios de gravidez de risco e de maternidade.
26. Assim, a Autora continua a ser gravemente prejudicada pela actuação da Ré, que deu como referência à Segurança Social para pagamento dos referidos subsídios a remuneração da categoria de assistente estagiário e não, como era devido, a remuneração da categoria de assistente.
Termos em que, com o mui douto suprimento de V. Ex.ªs deve ser negado provimento ao Recurso interposto pela Ré, confirmando o Tribunal ad quem, in totum, a Douta Sentença recorrida.* Nos termos do artigo 146º/1 CPTA, o Ministério Público emitiu parecer desfavorável ao provimento do recurso.* FACTOS
Consta no acórdão recorrido:
Com base nos documentos junto aos autos e no processo administrativo considera-se provada a seguinte matéria de facto, com relevância para a decisão:
1. Com data de 2 de Julho de 2012 a Autora manifestou à Sra. Presidente do Conselho Científico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, através de requerimento, interesse em ser contratada como Assistente ao abrigo do n.º 5 do artigo 11º do regime de transição do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de Agosto (fls. 24);
2. O Conselho Científico da Faculdade de Direito remeteu, com data de 6 de Julho de 2012, ao Reitor da Universidade de Coimbra, proposta de contratação da Autora como Assistente (fls. 22-23);
3. Foi elaborada informação n.º 332/GRH/2012, no âmbito da entidade demandada, referindo que a Autora está em condições de ser contratada, e que mereceu o seguinte despacho da Sra. Directora de Serviços:” Visto. Concordo. A consideração do Senhor Vice-Reitor, Prof Doutor HM, propondo-se que autorize a contratação infra indicada, mantendo-se suspenso a alteração remuneratória decorrente da contratação, por força do artigo 20º da LOE para 2012”. Foi ainda prolatado na presente informação o seguinte despacho: Autorizo. Assinatura ilegível. 28/09/2012;
4. Com data de 28 de Setembro de 2012 foi outorgado entre a Autora e a Universidade de Coimbra Contrato de Trabalho em Funções Públicas de fls. 17 e sgs do PA que aqui se dá como inteiramente reproduzido, e onde se refere: “ Clausula 1ª (Objecto); A segunda outorgante é contratada como Assistente, em regime de dedicação exclusiva, para o desempenho de funções descritas no artigo 4º do ECDU…”; Cláusula 2ª; O presente contrato é celebrado pelo período de seis anos, com efeitos retroactivos a 30/06/2012, terminando a 29/06/2018…”;
5. A Autora requereu, com data 28 de Fevereiro de 2013, ao Sr. Reitor da Universidade de Coimbra: “…que se digne providenciar pela regularização da sua situação remuneratória…” ( fls. 29);
6. Foi remetido à Autora ofício de fls. 30 e sgs. que aqui se dá como inteiramente reproduzido, para efeitos de audiência prévia, onde se refere: “…Em conformidade, não obstante a lei permitir, na sequência da obtenção do grau de mestre, a contratação e V. Exa. como assistente, determina porém, a suspensão da alteração remuneratória correspondente, enquanto se mantiver em vigor o referido artigo 35º da LOE/2013…”;
7. A Autora respondeu à audiência prévia (fls. 33);
8. O subdirector da Faculdade de Direito com o pelouro do pessoal remeteu ao Sr. Vice-Reitor da Universidade de Coimbra ofício de fls. 35-36 onde se refere: “ …A direcção da Faculdade não pode deixar de expressar a sua discordância com o teor do despacho e com a respectiva fundamentação. Acresce que a Direcção se revê integralmente na contestação enviada pela Mestre FAS, em 24 de Abril, e subscreve os argumentos aí deduzidos…”;
9. Foi remetido à Autora, com data de 24 de Junho de 2013, ofício S.7043/2013, qua aqui se dá como inteiramente reproduzido, e onde se refere: “…Serve o presente para comunicar a V.a Exa, que por despacho exarado a 11 de Junho de 2013, pelo Sr. Vice-reitor…., na sequência das alegações apresentadas, em sede de audiência prévia dos interessados, foi indeferido requerimento de V: Exa…” (fls. 37).* DIREITO
Transcreve-se o essencial da decisão recorrida:
«Apesar de ter transitado para a categoria de Assistente, a entidade demandada continuou a processar o vencimento da Autora como Assistente estagiária, fundamentando a sua posição no disposto no artigo 20º da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2012.
É contra este entendimento que se insurge a Autora, uma vez que refere, que tal entendimento viola o princípio da igualdade, na vertente de trabalho igual salário igual. Sustenta que se encontra a exercer funções como qualquer outo Assistente da Faculdade, com os mesmos deveres, mas com um vencimento menor.
Refere o artigo 20º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro que:
… 6- O disposto no artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, não é impeditivo da prática dos actos necessários à obtenção de determinados graus ou títulos ou da realização da formação específica que sejam exigidos, durante a vigência do presente artigo, pela regulamentação específica das carreiras.
7 - Quando a prática dos actos e ou a aquisição das habilitações ou da formação referidas no número anterior implicar, nos termos das disposições legais aplicáveis, alteração da remuneração devida ao trabalhador, esta alteração fica suspensa durante a vigência do presente artigo.
Dizemos desde já que não pode deixar de ter razão a Autora.
O artigo ora em análise resulta da contenção da despesa pública motivada pela crise da dívida soberana da República Portuguesa. Houve forte contenção na despesa, tendo mesmo sido proibidas as valorizações remuneratórias, como se retira do artigo 24º da LOE para 2011 aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, e do transcrito artigo 20º da LOE para 2012, o que está agora em causa.
Refere o n.º 7 deste artigo, que quando a aquisição das habilitações implicar alteração da remuneração, esta alteração fica suspensa durante a vigência do contrato.
Ora, no caso da Autora, que concluiu o seu mestrado, esta aquisição teve implicação, no imediato, não no seu sistema remuneratório, mas sim na sua carreira. A Autora, por força do artigo 11º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de Agosto, transitou para a carreira de Assistente, quando era Assistente Estagiária. É verdade que essa transição implica uma alteração remuneratória, mas esta é devida à sua nova categoria, que lhe é imposta por lei.
(…)
De salientar que o n.º 7, do artigo 20º, da LOE para 2012 apenas se refere à valorização económica por motivo da aquisição de novas habilitações literárias, e não quando há alteração de categoria e/ou carreira. E isto por diversas ordens de razões.
Em primeiro lugar, resulta do Estatuto da Carreira Docente Universitária anterior à alteração de 2009, que Assistente e Assistentes Estagiários são categorias diferentes. Por outro lado, a transição de categoria implica uma remuneração correspondente a essa categoria. (…)
Por outro lado, interpretando-se o artigo 20º, n.º 7, da LOE para 2012 como está a interpretar a entidade demandada, iriamos sobrecarregar estes trabalhadores com mais uma medida de contenção de despesa que não é aplicada a todos os trabalhadores. É que, além da redução salarial numa determinada percentagem que afecta todos os trabalhadores com vencimentos acima dos 1 500,00 Euros (à data), ainda não poderiam receber o vencimento correspondente à sua categoria.
Também, e não pode deixar de ter a razão a Autora, uma situação como a presente sempre seria violadora do princípio da igualdade na sua vertente de trabalho igual salário igual, consagrado no artigo 59º da CRP.
(…)
Ora, no caso em apreço não há objectivamente diferenças entre a Autora contratada como Assistente e os outos Assistentes da Faculdade. Têm a mesma categoria, exercem as mesmas funções e poderão ter o mesmo tempo de serviço. (…) Em termos teóricos, se a entidade demandada procedesse directamente à contratação de um Assistente, e esta é uma possibilidade se houvesse autorização para o efeito, como decorre do artigo 50º da LOE para 2012, a remuneração deste Assistente, era diferente do da Autora porque não se lhe aplicaria o artigo 20º da LOE ora em análise. Ora, esta discriminação leva a que situações iguais tenham tratamento diferente, o que violaria o princípio da igualdade.
De todo o exposto se conclui que à situação da Autora não será aplicável o artigo 20º, n.º 7, da LOE para 2012, pelo que tem de proceder a presente acção.»
As conclusões de Recorrente e Recorrida são suficientemente claras e dispensam uma nota introdutória sobre o tema do recurso, bastando recordar que está essencialmente em causa uma divergência de interpretação do artigo 20º/6/7 da Lei n.º 64-B/2011 de 30 de Dezembro (LOE 2012).
Foi decidida questão similar neste TCAN em sentido convergente com a pretensão da Recorrente no presente recurso. Trata-se do Acórdão de 11-02-2015, Proc. 02024/13.9BEBRG, com o seguinte sumário:
«I) O regime transitório do art.º 10º, nº 5, do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31/8, diploma que procedeu à alteração do Estatuto da Carreira Docente Universitária permite aos antigos assistentes, nas condições aí previstas, poderem vir a ser contratados como professores auxiliares.
II) Por força do art.º 20º, nº 7, da LOE de 2012 (Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro), durante o ano de 2012 a respectiva alteração remuneratória ficou suspensa.
III) Tal medida, aplicável apenas àqueles que em tal ano completassem o processo de transição, não se aparenta ofensiva dos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade.»
Nesse acórdão discutiu-se o alcance das normas referidas - artigo 20º/6/7 da LOE 2012 - assim como a hipotética violação pela decisão impugnada do princípio da igualdade, tratando-se como no presente recurso de situações de transição de categoria por obtenção de determinados graus, nos termos dos artigos 10, 11º e 12º do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31 de Agosto, submetidas a idêntico regime no LOE 2012. No caso vertente a Autora, transitada da categoria de assistente estagiária, pretende o reposicionamento remuneratório na categoria de assistente, para a qual foi contratada por efeito de obtenção do grau de mestre. Enquanto no caso tratado no Ac. TCAN 11-02-2015, a Autora tinha a categoria de assistente e, por força da aquisição do grau de doutor, obteve contratação como professora auxiliar e pretendia auferir a remuneração correspondente a esta categoria.
Para interpretar as normas em causa há que atentar em que o dito Orçamento do Estado, através das normas em causa e muitas outras de pendor similar, foi utilizado como instrumento de um programa de ajustamento estrutural, reputado pelo Governo como indispensável para escapar a uma situação eminente de bancarrota do Estado Português. Enfim, uma situação limite que obrigou o país a recorrer a ajuda financeira internacional de emergência, protagonizada pelo Fundo Monetário Internacional, Banco Central Europeu e Comissão Europeia (“Troika”).
Consabidamente os programas de ajustamento estrutural traduzem-se em níveis abruptos de redução da despesa pública, com consequências dramáticas, por originarem aumento significativo do desemprego, diminuição de rendimentos e redução da protecção social dos cidadãos. Em contrapartida, são medidas terapêuticas temporárias, voluntárias e doseadas, supostamente menos dolorosas do que as consequências incontroladas da bancarrota do Estado. E quando estes programas são geridos por entidades externas, como foi o caso, focam-se sobretudo nas metas quantitativas a atingir, sem grande sensibilidade pela ordem jurídica do Estado assistido.
No caso, o programa aprovado em Bruxelas traduziu-se num empréstimo a Portugal de 78 mil milhões de euros e foi aplicado durante três anos, sendo que a máxima incidência das medidas de austeridade ocorreu em 2011. Com efeito, mediante o Memorando de Entendimento, assinado em 17 de Maio de 2011, Portugal comprometeu-se a reduzir o défice público para 5,9% em 2011, 4,5% para 2012 e 3% para 2013, sob pena de serem adoptadas medidas adicionais, obviamente mais gravosas, se tais objectivos não fossem cumpridos.
Como seria de supor a contenção drástica e urgente de despesas do Estado foi sobretudo prosseguida pelo meio mais prático e expedito, ou seja, fechar as “torneiras” remuneratórias da função pública, através de uma série de medidas previstas na Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro e outros diplomas legais. Nomeadamente através da imposição de cortes salariais (“reduções remuneratórias”), pagamento da “contribuição extraordinária de solidariedade” no caso das pensões, suspensão do pagamento de subsídios de férias e de Natal ou equivalentes, proibição de valorizações remuneratórias, proibição ou limitação de admissão ou promoção de pessoal e muitas outras.
Todas estas medidas formam um corpo normativo dotado de princípios e regras próprias, constituindo um subsistema coerente, que apenas se pode reputar de direito excepcional por força do seu caráter temporário e da sua contradição com o regime legal normal pré-existente, suspenso mas não definitivamente abolido. Mas esse regime provisório, enquanto perdura, tem que ser aplicado coerentemente, segundo os seus próprios critérios, e não como um conjunto disperso de normas excepcionais.
É que na presente acção não se discute a legalidade ou constitucionalidade dessa legislação da “austeridade” incorporada na LOE 2012, mas apenas a interpretação de determinadas normas aí incluídas.
Assente esta perspectiva dogmática compreende-se que há no acórdão recorrido um “erro de paralaxe”, digamos, quando visiona as normas em causa da perspectiva dos princípios do direito à carreira e à categoria inerentes à legislação “normal” (v.g. o Estatuto da Carreira Docente Universitária), obliterando a perspectiva racional própria do sistema normativo plasmado na LOE 2012, que se rege por critérios muito diversos.
Aquilo que pela lógica do ECDU ou da Lei 12-A/2008 seria uma transição perfeitamente normal para uma categoria superior melhor remunerada (promoção) surge no contexto da “lei da austeridade”, designadamente no LOE 2012, como uma alteração remuneratória proibida nos termos do Artigo 24º/1/2 da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, segundo o qual:
«Artigo 24.º
Proibição de valorizações remuneratórias
1 - É vedada a prática de quaisquer actos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.º 9 do artigo 19.º
2 - O disposto no número anterior abrange as valorizações e outros acréscimos remuneratórios, designadamente os resultantes dos seguintes actos:
a) Alterações de posicionamento remuneratório, progressões, promoções, nomeações ou graduações em categoria ou posto superiores aos detidos;
…»
Como se refere no citado acórdão deste TCAN, 11-02-2015, Proc. 02024/13.9BEBRG:
«Ora, o n.º 12 do art. 24.º da LOE2011 dispõe, em suma, que a proibição de valorização remuneratória não afeta os reposicionamentos remuneratórios que decorrem da transição para as carreiras - de regime especial e de corpos especiais – revistas, desde que o processo de revisão da careira de regime especial e de corpo especial se encontre concluído até à data da entrada em vigor da presente lei.
Ou seja, quando da transição para as carreiras revistas decorram reposicionamentos remuneratórios, tais reposicionamentos não são afetados pela proibição de valorizações remuneratórias prevista no art. 24.º da LOE2011. Exige-se, pois, que o reposicionamento remuneratório haja decorrido da transição para as carreiras revistas o que, como bem nota a R., quanto aos docentes universitários, incluindo por isso a A., ocorreu com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 205/2009, de 31.8 alterado pela Lei n.º 8/2010, de 13.5.
Ao contrário do entendimento da A. o art. 24.º, n.º 12 da LOE2011 não permite valorizações remuneratórias que sejam consequência direta das regras dos regimes transitórios, de tal forma que bastaria estarmos perante a aplicação de uma norma desse regime transitório – in casu, o art. 10.º, n.º 5 do DL 205/2009 – para a situação estar excluída do disposto nos n.ºs 1, 6 e 7 do art. 20.º da LOE2012.
Na realidade, seguindo o teor e a ratio da lei, o “reposicionamento remuneratório decorrente da transição para carreiras revistas” pretende apenas abranger a alteração das posições remuneratórias que decorrem, única e exclusivamente, da transição para as carreiras revistas e não as progressões na carreira, ainda que comportem efeitos remuneratórios, que resultam da aquisição de títulos e graus e que, por razões de segurança jurídica, foram transitoriamente mantidos em vigor, como é o caso do disposto no art. 10.º, n.º 5 do DL.
A situação dos autos não se encontra, pois, abrangida pelo disposto no n.º 12 do art. 24.º da LOE2011.
Nestes termos, e à luz do que ficou exposto, é de aplicar a suspensão da alteração da remuneração, prevista no n.º 7 do art. 20.º da LOE2012, à situação da A. de progressão de assistente a professor auxiliar. Isto é, ainda que goze do direito a ser contratada como professora auxiliar da R., o que se verificou nos autos, no ano de 2012 a A. não tem direito à correspondente alteração remuneratória, mantendo a retribuição auferida enquanto assistente.»
Igualmente se entende que a decisão recorrida carece de sustentação no que concerne à violação do princípio da igualdade, na vertente trabalho igual salário igual.
Neste plano reitera-se a fundamentação consignada no citado acórdão deste TCAN de 11-02-2015, reproduzindo-se o seu trecho mais decisivo:
«O princípio da igualdade, que tem como fundamento a igual dignidade social de todos os cidadãos, abrange no seu âmbito de proteção três dimensões: a) a proibição do arbítrio, que faz com que sejam inadmissíveis, quer diferenciações de tratamento sem qualquer justificação razoável, de acordo com critérios objetivos, constitucionalmente relevantes, e impede o tratamento idêntico de situações manifestamente desiguais; b) a proibição de discriminação, que impede diferenciações de tratamento entre os cidadãos que se baseiem em categorias meramente subjetivas ou em razão dessas categorias; c) e a obrigação de diferenciação, como forma de compensar as desigualdades de oportunidades, que pressupõe a eliminação, pelos poderes públicos, de desigualdades fácticas de natureza social, económica e cultural (cfr. neste sentido, J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pág. 339).
O Tribunal Constitucional tem entendido, em jurisprudência reiterada, que o princípio da igualdade só é violado quando o legislador trate diferentemente situações que são essencialmente iguais, muito embora não proíba diferenciações de tratamento quando estas sejam materialmente fundamentadas.
Nesta sede, como se escreve no Ac. do Trib. Const. nº 69/2008, de 31/01/2008, «... a propósito do princípio da proibição do arbítrio, decorrente do n.º 1 do artigo 13.º da CRP, tem sempre sublinhado o Tribunal duas ideias essenciais que importa agora recordar. Antes do mais, que não estão aqui em causa - que não podem estar aqui em causa - 'juízos' sobre a bondade das soluções legislativas; depois, que proibindo a Constituição neste domínio apenas «as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor constitucionalmente relevantes» (Acórdão 39/88, in AcTC, 11.º vol., pp. 233 e ss.), deve descobrir-se a ratio das disposições em causa, para, a partir dessa mesma ratio, se poder avaliar se as mesmas possuem ou não uma «fundamentação razoável» (Acórdão 232/2003 e doutrina aí citada: AcTC, 56.º vol., p. 39).».
Como se ponderou, por exemplo, no Acórdão nº 187/01, de 28/05/2001: “como princípio de proibição do arbítrio no estabelecimento da distinção, tolera, pois, o princípio da igualdade a previsão de diferenciações no tratamento jurídico de situações que se afigurem, sob um ou mais pontos de vista, idênticas, desde que, por outro lado, apoiadas numa justificação ou fundamento razoável, sob um ponto de vista que possa ser considerado relevante”.
Importa ter presente que «[...] a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da "discricionariedade legislativa" são violados, isto é, quando, a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma "infracção" do princípio do arbítrio.» - J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira (in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, vol. I, 4ª ed.ª, pág. 399).
Propõe-se a propósito um «método de controlo negativo do princípio da igualdade, feito a partir do fim que [as normas] visam alcançar, à luz do princípio da proibição do arbítrio (Willkürverbot) e, bem assim, de um critério de razoabilidade» (Ac. Trib. Const. nº 491/2008, proc. nº 1091/07, de 07/10/2008).
O art.º 59º, nº 1, al a), da C.R.P concretiza o princípio da igualdade no âmbito da relação jurídica laboral, traduzindo-se, assim, na explicitação, para os trabalhadores, do princípio da igualdade consagrado, em geral, no art.º 13º da C.R.P.
Como é frequentemente assinalado, «O princípio - para trabalho igual salário igual -, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, expressão do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º do mesmo diploma, não proíbe diferenciações de tratamento entre trabalhadores que desempenham o mesmo trabalho, desde que essas diferenciações tenham um fundamento objectivo e legítimo e sejam proporcionalmente adequadas» - Parecer PGR nº 19/2010, de 20/06.
Ora, se em abstracto a desigualdade remuneratória pode existir – coexistindo a “suspensão remuneratória” da autora com outras situações de mesma categoria por ela não abrangidas -, ela também não deixa de se justificar por atenção ao ano da obtenção do grau ou título e às circunstâncias sociais e económicas encaradas para esse ano, num espectro de dificuldades financeira, aspecto largamente assumido na jurisprudência constitucional como valor constitucionalmente relevante (vide fiscalizações preventivas das normas de recentes OE’s).
E diversamente do que equaciona a recorrente, não reverte para si uma qualquer “dupla penalização” (por comparação com docentes da mesma categoria, sem sobre eles recair a dita suspensão, quedando-se o sacrifício de medidas unicamente pela geral redução remuneratória); o absoluto da ideia suporia a afirmativa de um acréscimo de sacrifício por termos de comparação com premissas de mesma equivalência; e não é o caso, pois a comparação é feita com o que advém de distinta situação de pretérito, com posições jurídicas já consolidadas em categoria antes da vigência da lei nova (logo também sendo de impossível reivindicação operar segundo um, digamos, “juízo igualitário na proporção” quando assente em distintas bases).
Fazendo intervir juízo de proporcionalidade, há que recordar que «não pode deixar de reconhecer-se ao legislador – diversamente da administração –, legitimado para tomar as medidas em questão e determinar as suas finalidades, uma “prerrogativa de avaliação”, como que um “crédito de confiança”, na apreciação, por vezes difícil e complexa, das relações empíricas entre o estado que é criado através de uma determinada medida e aquele que dela resulta e que considera correspondente, em maior ou menor medida, à consecução dos objetivos visados com a medida (que, como se disse, dentro dos quadros constitucionais, ele próprio também pode definir). Tal prerrogativa da competência do legislador na definição dos objetivos e nessa avaliação (com o referido “crédito de confiança” – falando de um “Vertrauensvorsprung”, v. Bodo Pieroth/Bernhard Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 14ª ed., Heidelberg, 1998, n.ºs 282 e 287) afigura-se importante sobretudo em casos duvidosos, ou em que a relação medida-objetivo é social ou economicamente complexa, e a objetividade dos juízos que se podem fazer (ou suas hipotéticas alternativas) difícil de estabelecer.
Significa isto, pois, que, em casos destes, em princípio o Tribunal não deve substituir uma sua avaliação da relação, social e economicamente complexa, entre o teor e os efeitos das medidas, à que é efetuada pelo legislador, e que as controvérsias geradoras de dúvida sobre tal relação não devem, salvo erro manifesto de apreciação – como é, designadamente (mas não só), o caso de as medidas não serem sequer compatíveis com a finalidade prosseguida –, ser resolvidas contra a posição do legislador.” - cfr.. Acórdãos n.ºs 187/01 (in Diário da República, IIª Série, de 26-06-2001) e 455/02 (in Diário da República, IIª Série, 03-01-2003).».
O que aqui se segue, não vendo, sob esta luz, que saia ferida a proporcionalidade na medida de suspensão remuneratória, em fim e medida de consequência, sob contexto do limite temporal da sua vigência, e encontrando-se também suficiente fundamento para o distinguo de situações.»
Uma última palavra para rebater o argumento do TAF no sentido da situação discriminatória em que ficaria a Autora, em termos de remuneração, relativamente a outro Assistente que viesse entretanto a ser contratado.
Na verdade, segundo o artigo 50º do LOE 2012, a regra é que a Universidade não poderia proceder a tais contratações, por as mesmas contenderem com o princípio básico do regime de “austeridade”, a contenção da massa salarial global em valores pré-determinados, nas palavras da lei porque as mesmas implicariam “um aumento do valor total das remunerações dos trabalhadores docentes e não docentes e investigadores e não investigadores da instituição em relação ao valor referente a 31 de Dezembro de 2011”.
Apenas em “situações excepcionais”, de “existência de relevante interesse público” e perante a observação cumulativa de certos requisitos seria admissível o recrutamento, que assim já não seria um recrutamento normal, mas um recrutamento “qualificado” e, como tal, fundamento material bastante para justificar a diferenciação remuneratória.
Em suma, entende-se que procedem as conclusões da Recorrente e que a decisão recorrida não deve manter-se.*** DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e julgar a acção improcedente.
Custas pela Autora.
Porto, 19 de Abril de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins |
