| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A Universidade de Coimbra [UC] interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra – em 03.02.2011 – que anulou o despacho de 17.06.2008, do seu Vice-Reitor, que homologou a proposta de nota de Bom relativamente à avaliação do desempenho de JF. … no ano de 2007 – o acórdão recorrido foi proferido no âmbito de acção administrativa especial, na qual o recorrido, JF. …, demanda a UC, pedindo ao TAF que declare nulo, ou anule, o despacho que homologou a sua avaliação de desempenho referente ao ano de 2007.
Conclui assim as suas alegações:
1- O acórdão recorrido julgou procedente a presente acção administrativa especial de impugnação do despacho que homologou a avaliação de desempenho do autor referente ao ano de 2007, e, em sua consequência, anulou o despacho de 17.06.2008 do Vice-Reitor da UC, que homologara a proposta da nota de Bom relativamente à avaliação do desempenho do autor no ano de 2007, por vício de procedimento por falta de intervenção do Conselho Coordenador de Avaliação da Universidade, exigida pelo artigo 13º nº1 alínea b) do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, na não validação da nota de Muito Bom e na proposta da nota de Bom, e ainda por via do vício de falta de fundamentação suficiente do mesmo despacho, com inerente violação dos artigos 123º a 125º do CPA;
2- Tal acórdão incorreu em excesso de pronúncia, porquanto pronunciou-se sobre questões que não foram suscitadas pelo autor e de que não podia tomar conhecimento – ver artigos 660º nº2 do CPC; o excesso de pronúncia ocorre quando o tribunal conhece de questões que, não tendo sido colocadas pelas partes, também não são de conhecimento oficioso, sendo tal conhecimento causa de nulidade do acórdão – artigo 668º nº1 alínea d) do CPC, aplicável ao caso concreto por força do artigo 140º do CPTA;
3- O autor apenas imputou ao acto administrativo os vícios de violação dos princípios constitucionais do mérito [artigo 47º nº2 CRP], da igualdade [artigo 13º CRP] e da justiça [artigo 266º CRP e 6º CPA]; violação das garantias de defesa e de reclamação do autor, previstas nos artigos 159º e seguintes do CPA; violação do dever de fundamentação previsto nos artigos 124º e 125º do CPA e no artigo 268º da CRP e violação do princípio da audiência dos interessados;
4- O excesso de pronúncia reflecte-se na referência que o acórdão do TAF faz ao facto de o procedimento de avaliação do desempenho do autor, bem como a actuação da ré a montante do mesmo, em sede de implementação do SIADAP, ao que os autos revelam, estarem cheios de ilegalidades que vão desde a criação, sem arrimo legal algum, pelo chamado Regulamento de Funcionamento do Conselho de Coordenação da Avaliação da Universidade de Coimbra [Despacho nº2745/2005 no DR II série de 04.02] de um órgão inédito, externo ao CCA, dotado de competências que a lei comete a este, tais como a validação das notas iguais ou superiores a Muito Bom, passando pelo exercício dessas [in]competências pela dita comissão no caso concreto, passando ainda por um parecer sobre a reclamação do autor emitido tão só pelo presidente do CCA e não pelo órgão colegial, como era de lei, até à falta de homologação, pelo Reitor ou seu substituto, do suposto parecer do CCA relativamente à reclamação do autor…
5- O TAF excedeu-se ainda ao considerar como rotunda ilegalidade […], a intervenção de uma comissão de avaliação dos SASUC, em lugar do CCA, no acto de não validação da nota de Muito Bom do autor e de propor a atribuição da nota de Bom;
6- Não constitui objecto dos presentes autos, o conteúdo do Regulamento do Conselho de Coordenação de Avaliação da Universidade de Coimbra, concretamente a ilegalidade ou a legalidade da criação de uma comissão de avaliação por cada unidade orgânica, sendo que as considerações que o TAF teceu, nesta matéria, configuram um claro excesso de pronúncia, porquanto não se relacionam com a questão de fundo objecto presente pleito;
7- O TAF ao apreciar questões que não foram invocadas na petição inicial, nem nas alegações finais, e que nem sequer foram implicitamente levadas às conclusões destas, e que não são do conhecimento oficioso, incorre em nulidade, que se invoca;
8- Sem prescindir da arguida nulidade do acórdão recorrido por excesso de pronúncia, o certo é que não se verifica a imputada ilegalidade da intervenção da Comissão de Avaliação dos SASUC no procedimento de avaliação, e também não corresponde à verdade que esta Comissão actue em lugar do CCA;
9- As competências cometidas à Comissão de Avaliação, e que de facto ela desempenha neste âmbito, são de mero auxiliar do CCA na fase delicada do processo de avaliação em que há que assegurar cumprimento das percentagens máximas legalmente impostas para as avaliações de desempenho de Muito Bom e de Excelente, pelo que, não se pode assacar ao procedimento de avaliação a alegada ilegalidade da intervenção de comissão de avaliação dos SASUC, em lugar do CCA, no acto de não validação do Muito Bom do autor e propor a atribuição da nota de Bom;
10- O nº5 do artigo 13º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14.05, diploma que regulamenta a Lei nº10/2004, de 22.03, no que se refere ao sistema de avaliação do desempenho dos funcionários e agentes dos serviços e organismos da administração directa do estado, diz que o Regulamento de funcionamento do Conselho Coordenador de Avaliação deve ser elaborado por cada serviço ou organismo tendo em conta a sua natureza e dimensão;
11- O nº5 do artigo 13º habilita cada serviço ou organismo da UC, tendo em conta a sua natureza e sua dimensão, a regular o funcionamento do Conselho Coordenador de Avaliação, ou seja, o Decreto Regulamentar nº19-A/2004 atribui competência à Administração para que esta possa actuar no domínio meramente administrativo;
12- É exactamente esta faculdade de adaptar o Regulamento do Conselho Coordenador de Avaliação à realidade de cada serviço ou organismo que se manifesta no Regulamento do Conselho Coordenador de Avaliação da Universidade de Coimbra, aprovado pelo senado da UC, sob proposta da Reitoria da Universidade, pela Deliberação nº50/2004, de 03.11, e em cuja delimitação do objecto se diz expressamente: O presente regulamento define a composição, as competências e o funcionamento do conselho coordenador de avaliação e a criação das comissões de avaliação da UC, em execução do disposto no nº5 do artigo 13º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio;
13- Tendo em conta a estrutura e a dimensão da UC, designadamente a pluralidade de unidades orgânicas que a integram [ver artigo 24º dos Estatutos da UC], imperava definir, na regulamentação do CCA, que o funcionamento do mesmo fosse auxiliado pelas referidas Comissões Avaliação na tarefa de garantir o cumprimento das percentagens máximas fixadas para as classificações de Muito Bom e Excelente;
14- A criação das Comissões de Avaliação insere-se, portanto, dentro do poder discricionário concedido a cada serviço pelo Decreto Regulamentar nº19-A/2004, quanto à regulamentação do funcionamento do CCA, não ocorrendo, assim, com a sua constituição, qualquer violação do princípio da legalidade dito nos artigos 3º do CPA e 266º da CRP;
15- A norma habilitante invocada no Regulamento em apreço prevê que, especificamente, se regulamente o funcionamento do CCA, sendo que nela não se vislumbra qualquer limitação ou proibição no que toca à adopção de medidas consideradas adequadas à realidade de cada serviço, e que sejam necessárias para assegurar o cumprimento de todos os trâmites do respectivo procedimento de avaliação do desempenho, designadamente, que o respectivo CCA não possa ser auxiliado pelas ditas Comissões de Avaliação, e, no caso concreto, pela CA dos SASUC, na prossecução das competências que lhe são cometidas;
16- Ao dar a cada serviço habilitação para regulamentar o funcionamento do seu CCA, o legislador teve em consideração as diversas realidades existentes e quis atribuir a cada serviço uma margem de discricionariedade que lhe permitisse, dentro dos limites da lei, adaptar o funcionamento do CCA à própria realidade do serviço, por forma a ser possível cumprir com todas as disposições relativas ao procedimento de avaliação do desempenho e particularmente com as disposições imperativas que se prendem com a diferenciação e reconhecimento do mérito e excelência;
17- As Comissões de Avaliação, em particular a Comissão de Avaliação dos SASUC, não constitui, como refere o acórdão do TAF, um órgão verdadeiramente externo ao CCA, porquanto sendo o CCA composto, entre outros membros, pelo Administrador dos Serviços de Acção Social da UC [artigo 2º nº1 c) do Regulamento], o nº2 do artigo 13º assegura a estreita ligação entre a Comissão e o Conselho, ao dispor que a composição de cada uma das comissões é proposta ao conselho coordenador da avaliação pelo dirigente que representa essas unidades com assento neste conselho;
18- É o Administrador dos Serviços de Acção Social, com assento no CCA, quem propõe no seio do próprio CCA a composição da Comissão de Avaliação dos SASUC, sendo inquestionável, por isso, a interligação entre a CA e o CCA, não constituindo aquela Comissão figura totalmente alheia ao CCA; o próprio acórdão considera que o despacho de homologação se refere a acolhimento do parecer da comissão por parte do CCA, ou seja, o TAF reconhece que a CA dos SASUC apenas procedeu à gestão interna dos limites fixados no âmbito das competências que lhe são validamente atribuídas pelo CCA;
19- A CA dos SASUC fixou critérios de aplicação das percentagens máximas para as classificações de Muito Bom e Excelente para o seu serviço [ver artigo 14º nº1 b) do Regulamento], verificou as avaliações finais iguais ou superiores a Muito Bom [ver alínea d)] a fim de proceder à harmonização das avaliações [ver artigo 16º nº1 do Regulamento], tal como é estipulado na alínea b) do artigo 3º do Regulamento: compete ao CCA estabelecer os critérios que permitam a definição das percentagens máximas para as classificações de Muito Bom e Excelente para cada uma das unidades orgânicas, cabendo a cada uma destas a gestão interna dos limites fixados;
20- Em suma, temos que a CA dos SASUC propôs ao CCA a harmonização da classificação atribuída ao autor para Bom e, estando em causa preenchimento das percentagens legais de mérito e excelência, decidiu o CCA validar a proposta da Comissão, não acolhendo a proposta de classificação do avaliador, de Muito Bom;
21- Não corresponde à realidade que o CCA não tenha tido intervenção no procedimento de avaliação do desempenho do autor, porque é claro que o CCA analisou o caso concreto, não tenho validado a proposta do avaliador e sim a proposta da CA por se verificarem esgotadas percentagens legalmente previstas para as classificações de Muito Bom e Excelente;
22- A UC observou o princípio da legalidade, pelo que o acto impugnado não padece, assim, de qualquer ilegalidade procedimental, não sendo, por isso, anulável;
23- O acórdão recorrido considerou que, quer o despacho impugnado, quer o parecer da CA dos SASUC, não permitem perceber com base em que critério de selecção e por que factos não foi validada a nota de Muito Bom, não bastando dizer que tal se deveu a estarem esgotadas as percentagens, e também aqui os Meritíssimos Juízes a quo incorrem em erro de julgamento;
24- Dispõe o nº1 do artigo 9º do Decreto Regulamentar que A diferenciação de desempenhos de mérito e excelência é garantida pela fixação de percentagens máximas para as classificações de Muito Bom e Excelente, respectivamente de 20% e 5%, numa perspectiva de maximização da qualidade do serviço; e o nº6 estipula que A aplicação do sistema de percentagens a cada serviço ou organismo é da exclusiva responsabilidade dos seus dirigentes, cabendo ao dirigente máximo assegurar o seu estrito cumprimento;
25- Resulta das disposições transcritas que a decisão do dirigente máximo do serviço é uma decisão vinculada tendo em conta as exigências legais no que diz respeito à obrigatoriedade de diferenciação de desempenhos, assegurada pela fixação de percentagens máximas;
26- As avaliações de Muito Bom e Excelente atribuídas pelos avaliadores no âmbito de determinado organismo, e que extravasarem as quotas legalmente estabelecidas não podem ser validadas; tratando-se de uma decisão vinculada, e estando em causa uma classificação de desempenho de Muito Bom proposta pelo avaliador que excede o limite das quotas legalmente imposto, é bastante a fundamentação da não validação, pela CA dos SASUC, que remete exactamente para a necessidade de se assegurarem as quotas legalmente impostas;
27- É suficiente a fundamentação do despacho impugnado, que remete, validamente – ao abrigo do disposto na parte final do nº1 do artigo 125º do CPA – para o parecer da CA, que, por sua vez justifica que a harmonização da avaliação do autor para a nota qualitativa de Bom decorre exclusivamente das condicionantes acima referidas, correspondendo à necessidade de verificar as quotas legalmente impostas, não pondo em causa o mérito absoluto aferido pelo avaliador e que está espelhado na avaliação anexa;
28- Não pode questionar-se que o avaliado/autor desconheça as razões que conduziram à não validação da proposta de classificação do seu avaliador, porquanto as mesmas estão bem patentes no Parecer da Comissão de Avaliação, e no despacho ora impugnado – que espelha as decisões vinculadas da Comissão de Avaliação e do CCA – e que se prendem estritamente com o cumprimento de exigências legais no que diz respeito à diferenciação de desempenhos;
29- A UC agiu conforme ao princípio da legalidade, pelo que o despacho impugnado não padece, assim, de qualquer ilegalidade e não é por isso anulável;
30- Em suma, o acórdão recorrido, proferido pelo TAF de Coimbra, é nulo, por excesso de pronúncia, nos termos dos artigos 660º nº2 e 668º nº1 alínea d) do CPC, com as legais consequências;
31- Esse acórdão, ao julgar procedente a presente acção administrativa, violou os artigos 13º nº5 do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14.05, 1º, 3º alíneas b) e c), 13º, 14º e 16º do Regulamento do CCA, e 124º e 125º do CPA, normas essas que devem ser interpretadas e aplicadas no sentido que consta da motivação do presente recurso.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a improcedência da acção administrativa especial.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrido:
1- O autor era e é assessor jurista principal dos Serviços de Acção Social da Universidade de Coimbra [doravante designados por SASUC], que são uma unidade orgânica da Universidade de Coimbra;
2- Data o início das suas funções ao serviço da Universidade de Coimbra de 22.10.1981;
3- Desde que iniciou funções ao serviço da entidade demandada, o autor foi sempre classificado com a menção de MUITO BOM;
4- Situação esta que só se alterou a partir do momento em que entrou em vigor o novo Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública [vulgo SIADAP], aprovado pela Lei nº10/2004, de 22.03;
5- No que diz respeito à sua avaliação do ano de 2007, o avaliador do ora autor atribuiu-lhe a classificação de MUITO BOM [4] pelo seu desempenho profissional ao longo desse ano [ver documento nº1 da PI e folhas 9 a 13 do PA];
6- Contudo, em 09.04.2008, foi o autor notificado da não validação por parte da Comissão de Avaliação Coordenação de Avaliação dos Serviços de Acção Social da Universidade de Coimbra da classificação de MUITO BOM [4] proposta pelo seu avaliador [para o ano de 2007], propondo aquela Comissão que fosse atribuída ao autor, em alternativa, a menção de BOM [3,9], nos seguintes termos [ver documento nº1 da PI e folhas 8, 13 e 15 do PA]:Parecer A Comissão de Avaliação dos Serviços de Acção Social da Universidade de Coimbra, reunida no dia 12 de Março de 2008, depois de analisar e verificar as propostas de avaliação de Muito Bom e Excelente, no âmbito das suas competências [estabelecidas pelo Regulamento do Conselho de Coordenação da Avaliação da Universidade de Coimbra, aprovado em Senado e publicado através do Despacho 2745/2005, de 04 de Fevereiro], e considerando:
- as percentagens máximas para as classificações mais elevadas [Muito Bom e Excelente];
- o documento de “Critérios para aplicação do SIADAP nos Serviços de Acção Social em 2007”, elaborado e aprovado pela Comissão a 19 de Janeiro de 2007, e divulgado pelo universo de avaliados;
- os elementos constantes das fichas de avaliação e as fundamentações aí apresentadas;
e ouvido o respectivo avaliador, entende não poder ser validada a proposta de Muito Bom [4], atribuída a JF. …, propondo-se a avaliação de BOM [3,9].
Esta posição decorre exclusivamente das condicionantes acima referidas, correspondendo à necessidade de verificar as quotas legalmente impostas, e não pondo em causa o mérito absoluto aferido pelo avaliador, espelhado na avaliação anexa.
Coimbra, 12 de Março de 2008
Pela Comissão de Avaliação dos SASUC,
O Presidente
7- Com data de 14.04.2008 alguém carimbou no campo próprio da folha sete da ficha de avaliação de desempenho relativa ao autor cuja cópia constitui documento 1 da PI a palavra HOMOLOGO, subscrita por uma assinatura ilegível;
8- Nessa folha, porém, ficou em branco o campo destinado à notificação, ao autor, da homologação da nota de Bom proposta pela “Comissão de Avaliação”; e não consta qualquer outra menção de tal notificação;
9- Em 17 de Junho seguinte, um vice-reitor do Réu, de nome AG. … lavrou e assinou o seguinte despacho sobre aquele parecer, no campo próprio de uma outra folha sete da ficha de avaliação do desempenho do autor, cuja cópia é folha 15 do PA, o seguinte despacho:
“Atendendo ao parecer da comissão, acolhido pelo CCA, atribuo a classificação de bom, com 3,9, a qual fica homologada” [folhas 15 do documento nº1 da PI e folha 17 do suporte físico dos autos];
10- Em 1 de Agosto de 2008 o autor foi notificado, nesta última folha, do despacho acabado de ser transcrito;
11- Nesse mesmo dia o autor apresentou reclamação relativamente àquela homologação, dirigida ao Reitor Magnífico, nos seguintes termos:
Magnífico Reitor da Universidade de Coimbra
Pátio das Escolas
3000 Coimbra
JF. …, Assessor Jurista Principal dos Serviços de Acção Social da Universidade de Coimbra, não se conformando com a classificação de Bom que lhe foi atribuída, dela vem reclamar nos termos do artigo 28° nº1 do Decreto Regulamentar nº19-A/2004 e com os fundamentos seguintes:
1°- O recorrente trabalha nos SASUC, desde 22 de Outubro de 1981.
2°- Até à saída das classificações de serviço com quotas, foi sempre classificado com Muito Bom.
3°- Como Consultor Jurídico, sendo actualmente Assessor Jurista Principal, índice 900 e em fim de carreira com aposentação agendada para finais de 2010.
4º- Mais uma vez é classificado e reconhecido com Muito Bom, embora não podendo esta ser validada [documento nº1].
5°- Pelo efeito de atribuição de quotas legalmente impostas, é-lhe proposta a avaliação de Bom [3,9] [ver documento n°1].
6°- Vem reclamar, porquanto não aceita ser classificado com Bom apenas pela limitação de quotas a atribuir, facto que lhe parece inconstitucional.
7º- Ao impor-se que dois funcionários qualificados de Muito Bom, só um deles o possa ser, fica ofendido o principio da igualdade previsto no artigo 13 nº1 da CRP.
8º- E tanto assim é que a alteração da avaliação final em sede de reclamação ou de recurso não está condicionada pelas percentagens máximas de mérito e excelência conforme. www. dgap. gov. Pt/doc. [documento nº2].
9º- Qualquer sistema de classificação de pessoas deve corresponder a critérios de Justiça que promovam reconheçam e estimulem o desempenho.
10º- Um sistema de quotas de desempenho sem correcções desmotiva e incentiva o funcionário a ficar-se pelo Bom quando tem capacidade para ser Muito Bom ou Excelente.
Coimbra, 1 Agosto de 2008.
12- Sobre esta reclamação o Presidente do Conselho de Coordenação da Avaliação do réu UC lavrou e subscreveu um texto que designou “parecer [nos termos do artigo 13º nº1 alínea c) do Decreto Regulamentar nº19-A/04]”, de que são fotocópia folhas 3 a 6 do PA e 24 a 26 dos autos [documento 3 da PI], que aqui se dá como reproduzidas destacando-se os seguintes excertos:
[…]
Atento o que anteriormente se expôs, cumpre agora emitir parecer sobre a reclamação apresentada pelo funcionário JF. …, Assessor Jurista Principal dos SASUC.
O funcionário reclama por não aceitar ser classificado com Bom [3.9], por força da atribuição de quotas legalmente impostas, quando, mais uma vez é classificado e reconhecido com Muito Bom [4].
Atendendo ao Parecer de 12 de Março de 2008 da Comissão de Avaliação dos SASUC, dele se extrai que após a análise e a verificação das propostas de avaliação de Muito Bom e Excelente, bem como da consideração das percentagens máximas para as classificações mais elevadas [Muito Bom e Excelente], da apreciação do documento de “Critérios para aplicação do SIADAP nos Serviços de Acção Social, em 2007”, dos elementos constantes das fichas de avaliação e as fundamentações aí apresentadas, e ainda ouvido o respectivo avaliador, a Comissão entendeu não poder ser validada a proposta de Muito Bom [4,2] atribuída a JF. …, propondo-se a avaliação de Bom [3,9].
Mais acrescenta que esta posição decorre exclusivamente das condicionantes acima referidas, correspondendo à necessidade de verificar as quotas legalmente impostas, e não pondo em causa o mérito absoluto aferido pelo avaliador, espelhado na avaliação anexa.
Fica claro, perante o supra citado, que não foi de forma alguma posto em causa o mérito do avaliado, não podendo este considerar-se penalizado ou demovido de uma progressiva melhoria individual e até do próprio Serviço.
O funcionário discorda da alteração da sua classificação promovida em sede de harmonização das avaliações pela Comissão de Avaliação do SIADAP.
Ora, cumpre referir, justificando a descida da nota, que a fase de harmonização das avaliações tem como função primordial garantir o cumprimento das percentagens máximas de mérito e excelência - respectivamente de 20% e 5%.
À Comissão de Avaliação exige a lei que não valide as avaliações de desempenho de Muito Bom e de Excelente com extravasamento das quotas de 20% e de 5% legalmente estabelecidas para o efeito.
Assim sendo, as avaliações de Muito Bom e de Excelente atribuídas pelos avaliadores no âmbito de um dado organismo que, no entendimento da Comissão de Avaliação, extravasarem as quotas legalmente estabelecidas, não podem ser por este validadas.
Ora, no caso em apreço, a Comissão de Avaliação não validou a classificação atribuída ao funcionário em consequência da harmonização necessária e da salvaguarda do limite das quotas legalmente estabelecido.
Pelo exposto, tendo sido correctamente aplicados os critérios definidos pela Comissão de Avaliação dos SASUC e tendo tais critérios sido estabelecidos de acordo com a política de avaliação implementada com a criação do SJADAP, a reclamação apresentada pelo funcionário carece de fundamento atendível, pelo que deverá improceder.
Coimbra 28 de Setembro de 2008
O presidente do CCA
AG. …
13- Este parecer foi enviado ao Administrador dos SASUC a coberto de um ofício sem data nem número, subscrito pelo mesmo presidente do CCA do réu, que deu entrada em 14.10.2008, ofício de que é cópia folha 2 do PA, com o seguinte teor:
Exmo. Senhor
Administrador dos Serviços de Acção Social da
Universidade de Coimbra
Rua Guilherme Moreira, 12
3000 - 210 Coimbra
Assunto: Reclamações de acto homologatório da avaliação - envio de pareceres do CCA.
Nos termos e para os efeitos do nº2 do artigo 28° do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, junto se remetem a V. Exa. os pareceres emitidos pelo Conselho de Coordenação de Avaliação, na última reunião de 17 de Julho, a fim de que V. Exa. possa decidir sobre as reclamações apresentadas pelos funcionários LM. … e JF. ….
Juntamente com os pareceres seguem igualmente os respectivos processos de reclamação;
14- No rosto deste ofício lavrou e assinou o Sr. Administrador dos Serviços Sociais do réu o seguinte despacho, sem data:
“Concordo com os pareceres anexos, ou melhor, nem louvo nem condeno porque injustas as situações, por motivo das quotas. Dê-se conhecimento aos interessados”;
15- Pelo ofício nº089/INT-P-0/08 datado de 15.10.2008, cuja cópia é folha 1 do PA, a técnica superior do réu, de nome MI. …, enviou ao autor cópia do sobredito parecer mencionado em 12.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O autor desta acção administrativa especial pediu ao TAF de Coimbra que declarasse nula ou anulasse a decisão administrativa que homologou a sua classificação de desempenho relativa ao ano 2007, e que, em nome de quotas estabelecidas para as notas de Muito Bom e de Excelente, substituiu a nota que lhe foi proposta, de Muito Bom, pela nota de Bom.
Para tanto, alegou que a decisão administrativa impugnada viola os princípios constitucionais do mérito [47º nº2 CRP], da igualdade [13º da CRP] e da justiça [266º CRP], bem como viola as mais elementares garantias de defesa e de reclamação [159º e seguintes CPA], preteriu o dever de audiência prévia [267º nº5 CRP e 100º a 103º CPA], e padece de insuficiente fundamentação [268º CRP, 124º e 125º CPA].
O TAF de Coimbra, após ter fixado a matéria de facto pertinente e provada, passou a analisar as ilegalidades apontadas à decisão que entendeu ser impugnada [o despacho de 17.06.2008 do Vice-Reitor da UC], e acabou por anulá-la por falta da devida fundamentação [124º e 125º do CPA]. E foi por via da procedência deste vício que considerou ficar prejudicada a possibilidade de se pronunciar sobre os vícios materiais imputados ao acto impugnado [47º nº2, 13º, 266º da CRP].
O julgamento de direito efectuado pelo TAF de Coimbra iniciou-se, porém, com a apreciação da legalidade do Regulamento do Conselho de Coordenação da Avaliação da Universidade de Coimbra [Despacho nº2745/2005, na II série do DR, de 04.02] em tudo aquilo que não se limite a reger acerca do funcionamento do Conselho de Coordenação da Avaliação [CCA]. E concluiu o TAF, assim, que era ilegal e inaplicável a atribuição das competências do CCA, previstas no Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14.05, no caso a uma Comissão de Avaliação dos Serviços de Acção Social da Universidade de Coimbra [CA dos SASUC], pelo que teria a acção especial de improceder, também, devido ao vício de procedimento implicado na falta de intervenção do CCA, exigida pelo artigo 13º nº1 alínea b) do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, na não validação da nota de Muito Bom e na proposta da nota de Bom objecto do despacho impugnado [folhas 9 e 13 do acórdão do TAF de Coimbra].
A este último julgamento de direito a UC, ora como recorrente, vem imputar nulidade, por excesso de pronúncia [668º, nº1 alínea d), e 660º, nº2, do CPC, ex vi 1º CPTA], e, à cautela, erro de julgamento de direito.
Defende ser errada, também, a procedência do vício de falta de fundamentação do despacho impugnado [124º e 125º CPA], pois a seu ver sobressai do mesmo uma clara e suficiente fundamentação.
A essa nulidade, e a este erro de julgamento se reduz, assim, o objecto deste recurso jurisdicional [note-se que a apreciação do erro de direito sobre a matéria da nulidade invocada apenas se nos imporá em caso de improcedência desta].
III. Da nulidade parcial do acórdão recorrido.
A este respeito alega a recorrente UC, no fundo, que o acórdão recorrido conheceu de uma questão que não foi suscitada nem era de conhecimento oficioso: a da alegada falta de intervenção do CCA no âmbito do processo de avaliação do recorrido JF. ….
Efectivamente, o artigo 668º nº1 do CPC [aplicável supletivamente por força do artigo 1º do CPTA], comina com a nulidade a sentença, ou o acórdão, em que o juiz conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [d)].
O âmbito jurídico desta causa de nulidade já está sobejamente delimitado pela doutrina e pela jurisprudência. Limitar-nos-emos, pois, a aflorá-las, no intuito único de enquadrar a questão a decidir.
Assim, é verdade que o tribunal deverá decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha conhecimento oficioso de outras [artigo 660º nº2 CPC, e 95º nº1 do CPTA]. Porém, e neste âmbito, há que distinguir entre questões e fundamentos, pois que se a alínea d) do artigo 668º sanciona com a nulidade o conhecimento de uma questão [porque não suscitada nem de conhecimento oficioso], ou a omissão de conhecimento de questão que foi suscitada [ou que é de conhecimento oficioso], já não proíbe que o juiz decida o mérito da causa, ou as questões parcelares nela suscitadas, baseando-se em razões jurídicas novas [porque não utilizadas pelas partes - note-se que, quanto a razões de facto, sempre o julgador estará limitado pelo princípio do dispositivo – artigos 264º e 664º do CPC ex vi 1º CPTA], ou deixe de apreciar algum dos fundamentos que estribam questões suscitadas pelas partes. Deste modo, questões, para o referido efeito sancionatório, são todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requerem a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816, AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; AC STA de 10.03.2005, Rº046862]. O importante é, pois, que o tribunal decida as questões suscitadas pelas partes, mesmo usando argumentos novos, e não decida questões novas se não forem de conhecimento oficioso. Mas, note-se, o tribunal não terá que apreciar questões, mesmo suscitadas pelas partes, no caso de terem ficado prejudicadas pela solução dada a outras cujo conhecimento as devia preceder.
No nosso caso, é mais do que certo que saber se o Regulamento do Conselho de Coordenação da Avaliação da Universidade de Coimbra [Despacho nº2745/2005, II série do DR, de 04.02], enquanto prevê uma CA dos SASUC com as competências que o Decreto Regulamentar nº19-A/2004 atribui ao CCA, nomeadamente a de [13º nº1 alínea b)] garantir a selectividade do sistema de avaliação, cabendo-lhe validar as avaliações finais iguais ou superiores a Muito Bom, é ilegal por violar fonte de direito hierarquicamente superior, e, portanto, acarreta a anulabilidade do acto que culminou processo de avaliação inquinado pelo vício de procedimento de intervenção da CA dos SASUC em vez da intervenção do CCA, consubstancia uma questão jurídica nova, e não mero fundamento de questão já suscitada pelas partes.
E além disso, tratando-se de questão nova, não resultante nem implicada pela resolução de outras questões suscitadas, cremos que o TAF não poderia dela tomar conhecimento oficioso. Aliás, mesmo que o pudesse, certo é que não teria cumprido o contraditório exigido pelo artigo 95º nº2 in fine do CPTA.
O que se constata, pois, é que o TAF de Coimbra, ao conhecer e proceder a referida questão nova, e ao anular o despacho impugnado também com base nela, surpreendeu totalmente as partes, porque não tinha submetido à sua apreciação essa questão nem as tinha advertido, e ouvido, sobre o intento do seu conhecimento.
Teremos de concluir, assim, que o acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento [668º nº1 alínea d) CPC], porque não lhe foi suscitada pelas partes nem era de seu conhecimento oficioso, e, nessa medida, incorreu em nulidade que cumpre declarar.
O que fazemos, deixando a parte do acórdão recorrido em que se conhece e procede essa questão, de produzir quaisquer efeitos jurídicos.
Queda sem interesse a apreciação do erro de julgamento sobre a questão jurídica indevidamente conhecida pelo TAF.
IV. Da falta da devida fundamentação.
Recapitulemos o que, de essencial, tem sido dito a este respeito pela jurisprudência.
A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como concretização do dever geral de fundamentação dos actos administrativos, os quais, de forma expressa e acessível, deverão dar a conhecer aos respectivos destinatários as razões por que decidem de determinado modo e não de outro [268º nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA].
A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, mas também um direito subjectivo do administrado de conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.
Fundamentar é, portanto, enunciar explicitamente as razões ou motivos que levaram a autoridade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito em que a respectiva decisão administrativa assenta.
O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir, pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, assim, importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo.
A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que obnubile as concretas razões jurídicas de direito que motivaram o acto.
A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.
No dizer de uma jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e suas circunstâncias, fica em condições de perceber os motivos pelos quais se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Passemos ao nosso caso.
Os artigos 15º da Lei nº10/2004 de 22.03 [diploma que criou o SIADAP] e 9º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004 de 14.05 [que regulamentou o SIADAP] estabelecem um sistema de classificação dos trabalhadores da Administração Pública que prevê quotas máximas para atribuição das classificações mais elevadas [Muito Bom e Excelente].
Desde cedo este regime suscitou as maiores reservas em termos de constitucionalidade e de legalidade, porque parece que a avaliação de tais trabalhadores deixa de ser igual para todos: uns obterão, pelo seu mérito, as classificações mais elevadas, e outros, que por igual mérito seriam merecedores das mesmas classificações, não as alcançam por mero impedimento administrativo, consubstanciado na fixação de quotas.
Embora a respeito de norma similar, relativa à classificação dos docentes [46º nº3 do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores do Ensino Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº139-A/90 de 28.04, na redacção do DL nº15/2007 de 19.01], o Tribunal Constitucional considerou que a norma questionada, ao limitar a atribuição das notas mais elevadas de classificação, não implica diferenciação constitucionalmente ilegítima. E concluiu que tal norma não viola o princípio da igualdade pelo simples facto de prever a fixação de percentagens máximas para a atribuição das classificações de Muito Bom e Excelente, mas, advertiu, no caso de a norma ora questionada ser interpretada de forma contrária à Constituição, por conduzir a uma discriminação arbitrária na avaliação do docente, sempre poderá o lesado recorrer à fiscalização concreta da constitucionalidade. Mas tal situação não justifica, contudo, a declaração da inconstitucionalidade da norma [ver AC TC nº184/2008, de 12.03.2008, para cuja fundamentação remetemos].
Resulta bastante claro, assim, que lidamos com matéria jurídica explosiva, porque no limiar da constitucionalidade e da legalidade, e se a limitação das classificações mais altas, através de percentagens, foi salva no âmbito da constitucionalidade abstracta, isso só significa que deve ser reforçadamente sindicada na sua aplicação concreta.
O sistema de quotas não pode ser cego, não pode resultar numa aplicação arbitrária, o que significa que o trabalhador que não alcança a classificação mais elevada, que lhe foi proposta, e que corresponde ao seu mérito intrínseco, por mera imposição de um sistema de quotas, deverá ficar apto a perceber porque foi ele a vítima, e não outro.
E este dever da Administração, de apresentar os motivos da sua decisão, de dar resposta ao direito subjectivo do trabalhador avaliado, de forma clara, suficiente, congruente e contextual, impõe-se neste caso, diríamos, como que de forma reforçada, porque, para além de servir os ditos fins de ponderação e de pacificação, é essa fundamentação que fará a diferença, no plano do concreto, entre o constitucional e o não constitucional, entre o legal e o ilegal.
Revertendo à matéria de facto provada, verificamos que a CA dos SASUC não validou a classificação de Muito Bom que foi atribuída pelo avaliador ao recorrido, e propôs, em alternativa, a classificação de Bom, que veio a ser a classificação homologada, com fundamento na análise e verificação das propostas de avaliação de Muito Bom e Excelente, na consideração das percentagens máximas para as classificações mais elevadas, na apreciação do documento “Critérios para aplicação do SIADAP nos Serviços de Acção Social, em 2007”, nos elementos constantes da ficha de avaliação e fundamentações aí apresentadas, e, ainda ouvido o avaliador.
Mas, é o próprio parecer dessa CA dos SASUC que esclarece que esta posição decorre exclusivamente das condicionantes referidas, correspondendo à necessidade de verificar as quotas legalmente impostas, e não pondo em causa o mérito absoluto aferido pelo avaliador, espelhado na avaliação anexa.
Fica claro, portanto, que não foi posto minimamente em causa o mérito do avaliado, e que a descida de classificação se fica a dever, apenas, à necessidade de garantir o cumprimento das percentagens máximas de mérito e excelência, respectivamente de 20% e de 5%.
E o certo é que fica o recorrido, e ficamos nós, sem perceber as razões pelas quais foi ele, e não outro, que extravasou os 20%. A CA dos SASUC remete também, é verdade, para o documento Critérios para aplicação do SIADAP nos Serviços de Acção Social, em 2007 mas, sem prejuízo dos critérios que nele estejam abstractamente fixados, o certo é que não se mostram aplicados, em concreto, ao caso do recorrido.
Essencialmente por estas razões, entende este tribunal superior que é de manter o decidido pelo TAF de Coimbra relativamente à falta de fundamentação do acto, na versão de fundamentação insuficiente [125º nº2 do CPA].
Deverá, assim, ser concedido parcial provimento ao recurso, e, em conformidade, ser declarado nulo o acórdão recorrido no tocante à questão em que se excedeu, e mantido no restante.
Assim se decidirá.Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, declarando nulo o acórdão recorrido relativamente à questão em cujo conhecimento se excedeu, no texto identificada, e mantê-lo no restante.
Custas pela recorrente, na proporção de metade das devidas - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, e 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa. Não se condena o ora recorrido na outra metade das custas devidas, por não ter apresentado contra-alegações.
D.N.
Porto, 25.05.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
