| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP, IP) vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, datada de 5 de Julho de 2017, e que julgou procedente a providência cautelar intentada por PNGS, e onde era solicitado que se devia ordenar:
“1. Suspensão de eficácia do acto proferido pelo Presidente do Conselho Directivo do Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas, IP … de 14-01-2016 (notificado através de oficio com referência nº 0002321/2016 DAI-UREC), no âmbito do projecto de investimento da acção nº 1.1.3. “PRODER Acção 1.1.3. Instalação de Jovens Agricultores”… operação nº 020000038273… que resolveu unilateralmente o contrato e determinou a devolução da quantia de € 39.151,00, recebido a título de subsídio ao investimento, bem assim (b) do acto da autoria do Sr. Director do Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas, de 15-11-2016 … proferido no âmbito do mencionado projecto de investimento, o qual determinou que o requerente procedesse à restituição do valor em dívida, sob pena de ser instaurado a competente Execução Fiscal;
Cumulativamente,
2 -De intimação para adopção de uma conduta por parte da Administração, concretamente para a 2ª requerida proceder à verificação física do projecto, de forma a conformar que o mesmo se encontra concluído e, consequentemente,
3. Antecipatória inominada para pagamento do remanescente do financiamento concretamente € 78.463,42.
Em alegações o recorrente IFAP IP concluiu assim:
A. O presente recurso vem interposto da douta sentença de 05/07/2017, através da qual foi julgada presente acção parcialmente procedente, por provada, quanto ao pedido constante do ponto I do petitório do RI e improcedente quanto aos restantes pedidos e, em consequência, foi determinada a suspensão de eficácia do acto proferido em 14-01-2016 pelo Presidente do Conselho Directivo do IFAP IP (e respectivos actos de execução) notificado através de oficio com referência n° 00023212016, no âmbito do projecto de investimento da acção n° 1.1.3. "PRODER Acção 1.1.3. Instalação de Jovens Agricultores", operação n° 020000038273, que resolveu unilateralmente o contrato de financiamento n° 02030356/0 e determinou a devolução da quantia de € 39.151,00, recebido a título de prémio e subsídio ao investimento, com todas as consequências legais.
B. Salvo melhor, ao julgar erradamente procedentes os vícios invocados, o Tribunal julgou que a acção principal irá ser procedente
C. Tal foi fundado numa errada análise dos mesmos, pois, salvo melhor opinião, antes de analisar os vícios o Tribunal a quo deveria ter tido em consideração a exceção de caducidade invocada pelo Recorrente, uma vez que entre a data de notificação 14/01/2016 a interposição da ação em 17/02/2017 e a interposição da providência cautelar em 09/12/2016 decorreram mais de 10 meses, muito para além dos 3 meses consubstanciados para o efeito nos termos do artigo 58° do CPTA.
D. Entendeu o Tribunal como provado a existência de uma reunião entre Recorrente e Recorrido daí concluindo que o Recorrente induziu em erro o Recorrido e dessa forma entendendo que tal facto poderá afastar a preclusão do prazo.
E. Não se pode estar mais em desacordo com esse entendimento, em primeiro lugar, porque é um facto que carece de prova testemunhal, que é alegado pelo Recorrido e impugnado pelo Recorrente sem que tenha sido objecto de qualquer prova documental e/ou testemunhal.
F. Em segundo lugar a ter existido a referida reunião esta ocorreu em momento posterior (março de 2016) à notificação da Decisão Final no procedimento (14/01/2016) do Recorrido.
G. A Decisão Final encerra o procedimento administrativo e como tal todos os factos supervenientes não interrompem e/ou suspendem a contagem do prazo de impugnação, logo este, quando das duas acções interpostas estava completamente precludido.
H. Quanto aos vícios inexistem porque, na sequência de verificação física no local, realizada pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte — DRAP Norte, em 15-07-15, à operação supra identificada, a mesma foi considerada como irregular, isto é no que refere à intervenção aprovada (plantação em pérgula de 4,50 hectares de kiwi arguta e investimentos associados) nas parcelas verificadas não existe qualquer plantação, tendo sido colocados postes e arames e parte da tubagem do sistema de rega numa área de 1,82 hectares, correspondente às parcelas/polígonos n° 148499833604 e n° 1494984350007. Na parcela/polígono no 1484997002001 não houve qualquer intervenção. Adicionalmente verificou-se não existir publicitação dos apoios.
I. Excecionalmente, esta Autoridade, autorizou a prorrogação da data de conclusão da operação, para 31/05/15, conforme transmitiu ao beneficiário por e-mail remetido em 01/04/15.
J. Foi realizada a audiência prévia pelo oficio N/ refª 073365/2015 de 24/11/15, tendo o beneficiário sido notificado, da intenção do Instituto de determinar a rescisão unilateral do contrato, com a consequente exigência do pagamento dos montantes indevidamente recebidos. Em 14/01/16, foi emitida a decisão final através do oficio refª 000232/2016 tendo sido determinada a rescisão do contrato de financiamento n° 02030356/0 e a devolução dos montantes recebidos referentes a prémio e subsídio, tendo sido realçada a prorrogação excecional que já lhe havia sido concedida para conclusão da operação, não concretizada, e os tardios e fracos níveis de execução registados.
K. O Recorrente ao decidir pela resolução unilateral do contrato, actuou no exercício de poderes vinculados, razão pela qual o reembolso da ajuda indevidamente paga, não pode enfermar de violação do princípio da proporcionalidade, por este vício ser inerente ao exercício dos seus poderes discricionários.
L. O Recorrente, em todo o processo apenas exerceu os poderes que lhe competem, resultantes da lei e do contrato de atribuição de ajudas, dessa forma cumprindo com as obrigações a que está adstrito enquanto organismo pagador de fundos comunitários e nacionais, e a sua atuação foi apenas subordinada pelo interesse público e pelo princípio da legalidade; foi a Recorrida quem não cumpriu com as obrigações a que estava adstrito.
M. Estão em causa dinheiros públicos, atribuídos por subsídios concedidos por Fundos da Comunidade Europeia, pelo que o crivo do que pode justificar o incumprimento pelos Beneficiários, não pode deixar de ser rigoroso.
N. Inexiste também o vício de insuficiente fundamentação da decisão final, pois a decisão impugnada nos autos, foi tomada no termo de um processo instaurado contra o Recorrido, que, como ficou demonstrado, foi tendo conhecimento do processo, tendo-lhe dado conhecimento das irregularidades detetadas e sendo-lhe sempre facultada a oportunidade de se pronunciar sobre as mesmas.
O. Aliás, conforme se retira da análise do processo administrativo e da PI o recorrido, percebeu muito bem qual o sentido e alcance do ato, como aliás ocorreria com qualquer destinatário normal colocado na sua situação.
P. Assim, salvo melhor entendimento, no caso em apreço, pela motivação em que se apoia, o ato ora impugnado mostra-se apto a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão, razão pela qual inexiste o vício de falta de fundamentação.
Q. Por outro lado, dá como provado o periculum in mora sem no entanto ter levado em consideração o que Recorrido nos anos anteriores teve como rendimentos, se teve ou não rendimentos superiores, designadamente dos últimos cinco anos para se aferir da real dimensão da sua situação económica.
R. Por fim sempre se dirá como é entendimento jurisprudencial que por força do princípio da repetição do indevido deverá sempre o interesse público prevalecer sobre o interesse privado.
S. Até porque caso o Recorrido ganhe a acção ser-lhe-ão SEMPRE devolvidos todos os montantes recuperados pelo Estado e o mesmo não se pode dizer da situação inversa.
T. A este respeito, cita-se novamente acórdão proferido em 146/2016, pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito do Proc. n° 13412/16, onde consta que "No caso sub judice, em que estão em causa dinheiros públicos atribuídos por subsídios concedidos por fundos comunitários, impõe-se às autoridades que façam prevalecer o direito comunitário sobre o direito nacional, qualquer que seja a natureza da norma comunitária em apreço e a do direito nacional em questão, cabendo assim ao juiz o cumprimento na ordem interna das normas e princípios de direito comunitário — cfr. neste sentido o Acórdão Van Gend en Loos, o Acórdão Costa/End e o Acórdão Simmenthal, e a nível nacional, Acórdãos do Pleno do STA, de 6/10/2005, 6/12/2005, 29/3/2007, proferidos no âmbito dos Proc. n° 2037/02, 328/02 e 61/05, respectivamente.
Assim, na ponderação entre o interesse privado e o interesse público, estando em causa ajudas comunitárias, é de prevalecer o interesse público, nomeadamente através aia recuperação de quantias antecipadamente pagas, tanto mais que subsiste o risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida".
U. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao ter dado provimento à providencia cautelar e consequentemente ordenando a suspensão o ato em apreço, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser julgado improcedente o pedido de suspensão do ato.
O recorrido, notificado para o efeito, contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:
I- Entendeu o Tribunal a quo decretar apenas a primeira providência cautelar requerida, ou seja, determinar a suspensão de eficácia do ato proferido em 14.01.2016 pelo IFAP que determinou a resolução unilateral do contrato de financiamento e consequente devolução da quantia de € 39.151,00, recebido a título de prémio e subsídio ao investimento.
II- Não obstante o determinado na sentença proferida pelo Tribunal a quo, vem o Recorrente interpor recurso e sustentar que ocorreu uma incorreta interpretação dos factos e aplicação do Direito.
III- Porém, resulta evidente que o Recorrente não apresenta um argumentário suscetível de abalar o preenchimento de todos os requisitos de que depende o decretamento de uma providência cautelar; ainda assim, por dever de ofício, o Recorrido apresentar as suas contra-alegações.
IV- Quanto ao preenchimento do periculum in mora, Entende o Recorrente IFAP que o Tribunal a quo não tomou em consideração que o Recorrido requereu o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia de um ato sem conteúdo inovador (o ato proferido em 15.11.2016) e que para efeitos de impugnação deverá ser tido em conta o ato proferido em 14.01.2016 (levando a que o prazo de impugnação de 3 meses tivesse sido ultrapassado).
V- Ora, ainda que o ato proferido em 15.11.2016 não tenha conteúdo inovador, isto é, para efeitos de impugnação se deva considerar o ato administrativo proferido em 14.01.2016, deve ter-se em conta que o Recorrido invocou o mecanismo excecional previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.
VI- Concretamente, conforme ficou demonstrado, o Recorrido apenas não procedeu à impugnação do ato administrativo em apreço no prazo de 3 (três) meses, por causa exclusivamente imputável ao IFAP e à DRAP-Norte.
VII- Com efeito, em março de 2016 (veja-se, ainda dentro do prazo de três meses para a impugnação), garantiu o Recorrente IFAP ao Recorrido que a decisão seria reversível se a DRAP – Norte efetuasse uma verificação física ao projeto e comprovasse que o mesmo se encontrava efetivamente concluído.
VIII- Tendo em conta a posição assumida pelo IFAP, considerou o Recorrido que seria inútil, ou até desnecessário, impugnar a referida decisão, uma vez que a mesma era «reversível», bastando a DRAP – Norte efetuar a verificação física ao local e constatar a efetiva execução do projeto financiado (tudo ficou dependente de uma conduta a praticar pela Administração (ou seja, era facto cuja ocorrência não dependia do aqui Recorrido).
IX- Contudo, e para muito espanto do Recorrido, a DRAP-Norte não efetuou a verificação física ao local, nem respondeu a quaisquer das suas solicitações (sendo certo que o Recorrido pensou tratar-se apenas de um atraso na execução do controlo administrativo, motivado pelo volume de trabalho dos técnicos da DRAP-Norte, tendo resolvido aguardar e colaborar).
X- Como é bom de ver, o Recorrido demonstrou existir fundamento para a aplicação do mecanismo excecional previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.
XI- Em todo o caso, conforme referiu o Tribunal a quo, esta questão apenas deverá ser apreciada na ação principal, visto que nos encontramos em sede de tutela cautelar.
XII- Além do mais, diga-se, o Recorrente IFAP não alega qualquer verdadeira circunstância que permita afastar o preenchimento do periculum in mora, uma vez que a análise tendente à verificação desse requisito deverá (como postulou o Tribunal a quo) ser realizada por outra ótica, isto é, em nada releva o argumento relacionado com a (alegada) caducidade do direito de ação invocado pelo Recorrente IFAP.
XIII- Por outro lado, não poderá deixar-se de entender (como entendeu o Tribunal a quo) que foi demonstrado pelo Recorrido o preenchimento do periculum in mora (recorde-se que o agregado familiar do Recorrido atravessa graves dificuldades económico-financeiras, não sendo possível ao Recorrido efetuar qualquer restituição de quantia).
XIV- Posto isto, não restam dúvidas que, no presente caso, se encontra preenchido o requisito do periculum in mora, bem assim, que o Recorrente não invocou qualquer circunstância suscetível de afastar a sua aplicação.
XV- Quanto ao requisito do fumus boni iuris, entende o Recorrente IFAP que o Tribunal a quo não tomou em consideração que o Recorrido requereu o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia de um ato sem conteúdo inovador (o ato proferido em 15.11.2016) e que para efeitos de impugnação deverá ser tido em conta o ato proferido em 14.01.2016 (levando a que o prazo de impugnação de 3 meses tivesse sido ultrapassado).
XVI- Por economia processual, desde já remetemos para o referido supra, onde ficou demonstrado que o Recorrido invocou a aplicação do mecanismo excecional previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA e que o Recorrente confirmou circunstâncias que permitem atestar o preenchimento dos requisitos ínsitos nesse preceito.
XVII- Ainda assim, conforme referiu o Tribunal a quo, “(…) tal questão diz respeito à acção principal e não à acção cautelar e a mesma só poderá ser apreciada através de um juízo pleno e não perfunctório em sede de prolação do despacho saneador na acção principal (…)”.
XVIII- Por outro lado, entende o Recorrente que no caso sub judice se encontravam preenchidos os requisitos para a resolução unilateral do contrato, não tendo existido qualquer erro quanto aos pressupostos de facto e direito.
XIX- Todavia, o Recorrente não considerou, aquando a prolação da decisão, que o atraso na execução não foi imputável ao aqui Recorrido, uma vez que resultou do facto de não existir oferta de planta da arguta – circunstância essa que já era do conhecimento do IFAP pelo menos desde março de 2015 –, bem assim, de outros problemas derivados da natureza dos terrenos.
XX- Aliás, não pode o Recorrente adotar «dois pesos e duas medidas» para a mesma situação, isto é, se essas circunstâncias foram suscetíveis de motivar a prorrogação do prazo de execução do projeto, de igual modo, deveriam ter sido tomadas em conta aquando a prática do ato suspendendo.
XXI- Em suma, tendo o Recorrido provado que as irregularidades não lhe eram imputáveis, dado terem resultado por força da natureza, não podia o Recorrente determinar, sem mais, a resolução do contrato.
XXII- Isto porque, como bem entendeu o Tribunal a quo, numa situação reconduzível ao caso de força maior, o devedor só responde pelos danos resultantes do seu incumprimento, se o mesmo lhe for imputável a título de dolo ou culpa (n.º 1 do artigo 798.º do CC).
XXIII- E, diga-se, o Recorrente não coloca em causa nas suas alegações que o Recorrido tenha atuado com culpa, pois bem sabe que o mesmo tudo fez para executar o projeto, tendo atuado com a diligência exigível a um bom pai de família, atendendo às circunstâncias do caso (se assim não fosse, não teria o Recorrido ido até Itália para conseguir compras as plantas, nem teria remetido diversas comunicações à DRAP-Norte e ao IFAP ou solicitado reuniões para resolver a situação e obstar à resolução do contrato).
XXIV- Acresce que, ao contrário do que o Recorrente quer fazer parecer, o ato suspendendo violou o princípio da proporcionalidade.
XXV- O Recorrido questionou e demonstrou existirem factos bastantes para justificar que o incumprimento não derivou da sua vontade, bem assim, que fez tudo o que estava ao seu alcance para concluir o projeto em prazo, afastando qualquer culpa.
XXVI- Além disso, conforme ficou demonstrado no requerimento inicial, resulta do artigo 30.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, de 27 de janeiro (para o qual remete o contrato celebrado entre as partes), que “(…) não é aplicada qualquer redução se o beneficiário puder demonstrar que não cometeu qualquer infração no que se refere à inclusão do montante não elegível”.
XXVII- Em todo o caso, hipoteticamente, o Recorrente não cumpriu o princípio da proporcionalidade, uma vez que nem considerou a possibilidade de recorrer ao mecanismo das reduções, partindo logo para o mecanismo mais gravoso – resolução unilateral do contrato.
XXVIII- Refere ainda o Recorrente que não ocorreu qualquer violação dos princípios da boa-fé e da colaboração, porquanto o Recorrido ao ter (alegadamente) prestado declarações incorretas não poderá beneficiar da aparência de boa-fé, nem da consequente legítima confiança na manutenção do ato, bem assim, considera que ao longo do procedimento se subordinou ao interesse público e ao princípio da legalidade.
XXIX- Contudo, ao contrário do que o Recorrente quer fazer parecer, o Recorrido não prestou qualquer declaração incorreta, não devendo, por isso, ser-lhe vedada a aparência de boa-fé (concretamente, o Recorrido sempre agiu de boa fé ao longo da execução do projeto).
XXX- Se assim não fosse, o Recorrido não teria viajado até Itália para encontrar as plantas, nem tão pouco solicitado uma reunião ao IFAP para resolver a problemática em estrita colaboração com este.
XXXI- Além do mais, o Recorrido comunicou ao IFAP os problemas existentes, requerendo a prorrogação do prazo de conclusão do projeto com base nesses fundamentos (pedidos que foram deferidos atendendo ao facto das causas não derivarem da ação/omissão do Recorrido).
XXXII- Recorde-se ainda que foi o Recorrido quem dirigiu diversas comunicações aos entes públicos em questão, solicitando a realização de uma verificação física ao local para efeitos de manutenção do contrato celebrado entre as partes (não obtendo, porém, qualquer resposta…).
XXXIII- Tenha-se também em conta que o presente caso não se subsume àquelas situações em que os beneficiários dão outro destino que não o suposto aos fundos comunitários recebidos, uma vez que não só as quantias recebidas a título de financiamento estão alocadas ao projeto (conforme se pode verificar pelas faturas apresentadas), como o Recorrido investiu o seu próprio dinheiro (com ajuda de familiares) e recorreu a financiamento bancário para o efeito.
XXXIV- Nessa medida, fundamento algum existe para invocar que o Recorrido não se encontra de boa-fé.
XXXV- Por outro lado, não corresponde à verdade o facto aduzido pelo IFAP no sentido de este ter adotado, ao longo do procedimento, uma conduta conforme ao interesse público e ao princípio da legalidade.
XXXVI- Isto porque, refira-se, fundamento algum existia para resolver unilateralmente o contrato (no limite, hipoteticamente considerando, apenas poderiam ter sido aplicadas reduções…).
XXXVII- Do mesmo modo, os entes públicos em questão não responderam a diversas missivas do Recorrido que solicitavam a verificação física ao projeto para efeitos de confirmação da boa execução do mesmo.
XXXVIII- Ademais, sabendo o IFAP que o projeto se encontrava concluído desde agosto de 2015 (atendendo às diversas comunicações do Recorrido para o efeito), não existe qualquer fundamento válido para ter resolvido o contrato.
XXXIX- Esta circunstância também permite concluir que o IFAP incumpriu o princípio da colaboração pois, por um lado, informou o Recorrido que seria necessário a DRAP-Norte verificar o projeto, por outro lado, bem sabia que esta entidade não o logrou fazer e optou por não o determinar e decidir sem a realização dessa vistoria.
XL- Além disso, existiu ainda uma desarticulação entre o IFAP e a DRAP-Norte, levando a que tivesse existido falta de colaboração com o particular, uma vez que o IFAP informou o Recorrido da necessidade de solicitar diretamente à DRAP-Norte verificação física ao projeto e a DRAP-Norte referiu, em sede de contestação ao processo principal associado a estes autos cautelares, que não lhe foi solicitada qualquer atuação pelo IFAP, dando a entender, de forma inequívoca, que apenas teria agido se o IFAP assim o solicitasse diretamente.
XLI- Por último, entende o Recorrente que não existiu qualquer violação do dever de fundamentação do ato suspendendo.
XLII- Ora, desde logo, importa referir que a fundamentação deverá constar do ato administrativo, o que não sucedeu.
XLIII- Isto porque, o IFAP deveria ter considerado a matéria invocada em sede de audiência prévia pelo Recorrido, não podendo ignorar essas circunstâncias, mantendo integralmente o teor do projeto de decisão (o qual, por ser prévio, não poderia rebater os argumentos invocados na audiência prévia).
XLIV- Por outro lado, não tendo o IFAP justificado a motivação de base à escolha pela solução mais gravosa (resolução unilateral ao invés de aplicação de reduções), fica o Recorrido sem conseguir aferir qual a razão para não ter sido adotada a medida dita menos gravosa.
XLV- Até à data de hoje, não sabe o Recorrido qual o motivo para o Recorrente não ter adotado o mecanismo menos gravoso, nem tão pouco sabe o Recorrido qual a razão para os entes públicos não terem respondido aos seus constantes pedidos de verificação física ao projeto ou porque entenderam que o incumprimento – derivado da falta de planta e das condições dos solos – era imputável ao Recorrido.
XLVI- Conforme bem entendeu o Tribunal a quo, o ato suspendendo padece do vício de violação do direito de audiência prévia previsto no artigo 121.º do CPA, por desconsideração total do mesmo em sede de decisão final, ocorrendo também falta de fundamentação, revelando-se a mesma insuficiente e inexistindo possibilidade de aproveitamento do ato.
XLVII- Por tudo quanto se expôs, não poderá deixar de se considerar que andou bem o Tribunal a quo quanto à análise do preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris, não tendo o Recorrente invocado qualquer circunstância que permite concluir que o requisito não se encontra verificado.
XLVIII- Quanto à ponderação de interesses, conforme melhor referido no requerimento inicial, resulta evidente que os danos que a recusa da providência causarão ao Recorrido são de difícil (ou mesmo impossível) reparação, não se vislumbrando qualquer outro interesse relevante que se possa sobrepor ao interesse público subjacente à questão de que nos ocupamos.
XLIX- E, diga-se, tendo em conta os contornos da situação em apreço – isto é, o facto de o incumprimento do prazo não ter sido imputável ao Recorrido e este ser encontrar de plena boa-fé – a subsistência de uma família, deverá prevalecer face ao interesse público em obter a restituição de (supostas) quantias recebidas indevidamente.
L- Ademais, não se concebe existir qualquer interesse público subjacente ao não decretamento da providência, visto que o projeto aqui em discussão se encontra efetivamente concluído!
LI- Ora, tendo sido o projeto concluído na íntegra e o aqui Recorrido investido mais do que era suposto (visto que o IFAP ainda lhe deve restituir € 78.463,42), não existe qualquer prejuízo para o interesse público.
LII- Não fazendo qualquer sentido solicitar a restituição de dinheiro bem implementado no projeto!
LIII- Ora, não se verifica qualquer urgência do ponto de vista do interesse público e, efetivamente, o Recorrente não o demonstra (nem poderia demonstrar o que não existe).
LIV- Além disso, a restituição em sede de processo principal é bastante para assegurar os interesses públicos em questão.
LV- O contrário é que já não se afigura possível, isto é, não é possível, sob pena de ocorrerem as já mencionadas nefastas consequências, o Recorrido restituir as quantias e mais tarde vir a recuperá-las sem qualquer prejuízo (pois nessa altura já se consolidaram diversos efeitos prejudiciais na sua esfera jurídica).
LVI- Pelo exposto, dúvidas não podem restar que andou bem o Tribunal a quo ao decretar a presente providência cautelar, bem assim que o recurso interposto pelo Recorrente IFAP não tem qualquer sustento jurídico.
O Ministério Público notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou nos autos.
As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter decidido, designadamente, que se encontram preenchidos os requisitos para que se possa decretar a presente providência cautelar.
2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
A) Em 15-10-2012, o requerente apresentou uma candidatura no âmbito da acção nº 1.1.3. “Instalação de Jovem Agricultor”, integrada no subprograma nº1 “Promoção da competitividade” do Programa de desenvolvimento Rural do Continente (PRODER), com vista à implementação de um projecto de exploração de arguta (baby-Kiwi) (fls.93/112 do PA junto aos autos pelo IFAP e cujo teor se dá por reproduzido);
B) Com a candidatura, pretendia o requerente criar o seu próprio posto de trabalho e desenvolver um projecto sustentável a médio-longo prazo (fls.93/112 do PA junto aos autos pelo IFAP);
C) O requerente instalou a exploração alvo da operação na freguesia de Estela, no concelho da Póvoa do Varzim, tendo uma área total de 4,69ha e o cultivo seria feito em quatro parcelas, as quais foram arrendadas pelo requerente (fls.93/112 do PA junto aos autos pelo IFAP);
D) O custo total do investimento ascendia a € 364.150,43 e o financiamento seria comparticipado pelo PRODER (fls.10 do PA junto aos autos pela DRAP);
E) Acresce ao montante supra referido um “prémio” no valor de € 30.000,00 (a título de prémio à instalação de jovem agricultor - singular (fls.10 do PA junto aos autos pela DRAP);
F) Para efeitos de elaboração da candidatura, e bem assim do projecto de investimento, considerando a falta de conhecimentos do requerente nesta matéria, fez-se valer dos serviços de assessoria prestados pela empresa EV - CONSULTORES DE ENGENHARIA AGRONÓMICA, LDA (fls.108 do PA junto aos autos pelo IFAP);
G) A referida candidatura viria a ser aprovada, tendo sido atribuído ao requerente o financiamento (facto admitido por acordo);
H) Em 31-05-2013, o requerente e o requerido IFAP assinaram o contrato de financiamento para a referida operação, a qual deveria ser concluída em 31-12-2014 (fls.4/11 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido);
I) O requerente recebeu o “prémio à instalação de jovem agricultor” no valor de € 30.000,00 (facto confessado no art. 23º do RI e cfr. fls.10 do PA junto pelo IFAP);
J) Em 18-02-2014 e 30-12-2014 o requerente submeteu perante o IFAP, respectivamente, o 1º e 2º pedido de reembolso que viriam a ser pagos (fls.57/64 e 197/203 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido e facto admitido por acordo);
K) Devido a vicissitudes de diversa índole a saber, por um lado, as dificuldades na instalação no sistema de rega e por outro lado, o facto de o fornecedor das plantas só ter assegurado a sua entrega em Maio de 2015, foi necessário solicitar duas prorrogações do prazo de conclusão do projecto, tendo sido a primeira requerida para 31-03-2015 e a segunda para 31-05-2015 e ambas sido deferidas pelo requerido IFAP, (fls.144 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá e fls.90/92 do PA junto pelo IFAP cujo teor se dá por reproduzido);
L) O requerente deparou-se com problemas em encontrar fornecedor da planta da arguta, por falta de oferta da planta e devido ao surgimento e propagação da bactéria PSA (Pseudomonas syringae pv acttinidiae Takikawa), a qual provocou uma substancial diminuição na produção desta matéria prima [documento nº9 junto ao RI, requerimento de fls.425/431 do PA junto pela DRAP e documento junto a fls.812 (SITAF), todas cujo teor se dá por reproduzidos);
M) Esta bactéria teve graves implicações ao nível da produção nacional e internacional (documento nº9 junto ao RI);
N) Em 18-03-2015 o requerente reportou esta problemática ao requerido quando informou da dificuldade por si sentida em obter as plantas, razão pela qual em 01-04-2015 o requerido IFAP deferiu a prorrogação do prazo de conclusão do projecto para 31-05-2015 (fls.144 do PA junto pela DRAP, fls.90 do PA junto pelo IFAP, todas cujo teor se dá por reproduzido);
O) O requerente acabou por descobrir um potencial fornecedor em Itália e com o qual acabou por celebrar contrato para aquisição das plantas mas o fornecedor italiano não cumpriu o prazo convencionado e, devido a essa adversidade, o projecto acabou por se atrasar [fls.144 do PA junto pela DRAP, fls.90 do PA junto pelo IFAP e fls.812 (SITAF), todas cujo teor se dá por reproduzido e facto admitido por acordo];
P) Em 05-06-2015 o requerente submeteu perante a DRAP o último pedido de pagamento com pedido de ajustamento ao investimento (fls. 225/228 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido);
Q) Em 15-07-2015 foi elaborado relatório com o nº 17940 no seguimento de verificação física da exploração/unidade agro-industrial do requerente no qual se conclui, além do mais, que nas parcelas nºs 1484998336042 e 1494984350007 não existe qualquer plantação e foram apenas colocados postes arames e parte da tubagem do sistema de rega, que na parcela nº 1484997002001 não existe qualquer intervenção e que não existiu publicitação dos apoios (fls.420/421 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido);
R) Em 27-07-2015 a DRAP notificou o requerente das supra referidas irregularidades/desconformidades (fls.424 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido);
S) Em 04-08-2015 o requerente apresentou resposta ao ofício supra referido na qual refere, além do mais, o seguinte (fls.425/431 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido):
T) Pese embora o requerente ter solicitado uma nova visita ao projecto, essa visita não chegou a ocorrer (facto admitido por acordo);
U) Em 16-09-2015 foi elaborado pela requerida DRAP documento designado “Relatório de Avaliação do cumprimento do plano empresarial” relativo ao projecto do requerente e no qual, além do mais é referido o seguinte (fls.434 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido):
“(…) Parecer do Técnico
Dada a situação irregular do projecto do ponto de vista físico, por não execução do investimento, conforme descrito na VFL nº 17940, torna-se dispensável a Avaliação do Cumprimento do Plano Empresarial, uma vez que se vai proceder à recuperação integral das ajudas recebidas. Á consideração superior. (…).”;
V) Sobre o parecer supra referido recaiu despacho de concordância em 17-09-2015 (fls.434 do PA junto pela DRAP e cujo teor se dá por reproduzido);
W) Por ofício com a referência 073365/2015 DAI-UREC, expedido por via postal registada em 03-12-2015, o requerente foi notificado pelo requerido IFAP do projecto de decisão de rescisão unilateral do contrato de financiamento referido em H) e solicitar a devolução de € 39.151,00 a título de pagamentos indevidos, concedendo 10 dias para o requerente apresentar audiência prévia (fls.113/117 do PA junto pelo requerido IFAP e cujo teor se dá por reproduzido);
X) Em 01-12-2015 o requerente apresentou a sua audiência prévia (fls.119/139 do PA junto pelo IFAP e cujo teor se dá por reproduzido);
Y) No supra referido requerimento o requerente referiu, além do mais, que o projecto fora concluído em Agosto de 2015, juntou fotos do projecto e solicitou (novamente) que os requeridos procedessem à verificação física do projecto para que estes pudessem reconsiderar a intenção de resolução de um contrato cujo projecto (fls.119/139 do PA junto pelo IFAP e cujo teor se dá por reproduzido);
Z) Os requeridos não procederam a nova verificação física ao local (facto admitido por acordo);
AA) Por ofício datado de 14-01-2016 e com a referência 000232/2016 DAI-UREC o requerido IFAP notificou o requerente do seguinte (fls.141/143 do PA junto pelo IFAP e cujo teor se dá por reproduzido):
BB) Em 13-02-2016 o requerente solicitou por email ao requerido IFAP a realização de uma reunião a qual foi posteriormente marcada, por acordo, para o dia 08-03-2016 ás 14h30 (documento nº 16 junto ao RI e cujo teor se dá por reproduzido);
CC) A reunião referida supra foi realizada na data e hora indicada, com a presença do requerente, do Dr. RG, em representação da empresa que prestou assessoria na elaboração da candidatura e da Dra. ARM na qualidade de representante do IFAP, aqui 1.° Requerido (cfr. documento nº16 junto ao RI e facto admitido por acordo);
DD) Por carta datada de 19-04-2016, o requerente apresentou junto da requerida DRAP requerimento com o seguinte teor (fls.561 do PA junto pela DRAP):
[imagem omissa]
EE) O requerente não obteve resposta à carta referida supra (facto admitido por acordo);
FF) Por ofício datado de 15-11-2016 o requerido IFAP notificou o requerente do seguinte (documento nº2 junto ao RI e cujo teor se dá por reproduzido):
[imagem omissa]
GG) O agregado familiar do requerente é composto por si, pela sua companheira e por uma filha de ambos, a qual tem apenas 4 anos (fls.486/490 do processo físico e facto admitido por acordo);
HH) Á data de instauração da presente acção a companheira do requerente encontrava-se em situação de baixa médica por estar com uma incapacidade de 60% devido a doença crónica (doença de crohn) – [documento nº 18 junto ao RI e cujo teor se dá por reproduzido – facto admitido por acordo];
II) Dá-se por reproduzida a declaração de IRS relativa ao ano de 2016 junta de fls.486/490 do processo físico;
JJ) A companheira do requerente encontrava-se em situação de baixa médica à data de instauração da presente acção, não tendo auferido qualquer remuneração ou subsidio no ano de 2016 [documentos nºs 18 e 20 juntos ao RI e cujo teor se dá por reproduzido e declaração de IRS relativa ao ano de 2016 junta de fls.486/490 do processo físico de onde se extrai que não consta em nome do sujeito passivo B (companheira do requerente) qualquer anexo em que o sujeito passivo B conste como beneficiário de rendimentos];
KK) Em 31-10-2016 o requerente cessou a sua actividade (cfr. campo 14 do anexo B da declaração de IRS relativa ao ano de 2016 junta de fls.486/490 do processo físico);
LL) O agregado familiar tem habitação própria, sendo que ainda se encontra a suportar o respectivo financiamento bancário cujo valor patrimonial ascende a € 68.340,76 (documentos nºs 23, 26 e 27 juntos ao RI);
MM) De momento o agregado familiar do requerente reside, provisoriamente, em habitação de familiares que não se encontram em Portugal, atendendo à proximidade da mesma com a produção agrícola, com vista a evitar gastos com as deslocações casa/plantação (concretamente, na Avenida …, Póvoa do Varzim) – [facto admitido por acordo];
NN) Apesar de o requerente residir na referida habitação a título de comodato gratuito, suporta as despesas domésticas dessa habitação (facto admitido por acordo);
OO) O agregado familiar do requerente conta apenas com dois veículos automóveis (documentos nºs 23 e 31/35 juntos ao RI e cujo teor se dá por reproduzido);
PP) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos nºs 19 a 36 juntos ao RI;
QQ) Em 09-12-2016 deu entrada a presente acção (fls.2 do RI);
RR) Em 17-02-2017 a acção principal de que dependem os presentes autos deu entrada no TAF de Penafiel a qual corre termos neste tribunal sob o nº 140/17.7BEPNF e na qual ainda não foi proferido despacho saneador (fls.2/47 da PI do processo principal e cujo teor se dá por reproduzido e por consulta da tramitação do mesmo no SITAF);
3 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
Refere o actual artigo 120º do CPTA, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, que:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências….”
Ou seja, para que possa ser adoptada uma providência cautelar, além da ponderação de interesses que sempre terá de se efectuar, torna-se necessário que se verifiquem dois requisitos, o requisito da perigosidade, ou do denominado periculum in mora, e o requisito da juridicidade material ou do fumus boni iuris. E isto tanto para as providências antecipatórias como conservatórias, uma vez que deixou de haver diferença na análise dos critérios legais de admissão das diversas providências cautelares.
Estes dois requisitos são cumulativos como se verifica pela utilização do vocábulo “e”. Assim, quando um requisito soçobra fica irremediavelmente perdida a possibilidade do deferimento da providência solicitada.
Dito de outro modo, para que se possa deferir uma pretensão cautelar têm que estar preenchidos os requisitos referentes ao fumus boni iuris e ao periculum in mora, e só depois se passa para a fase seguinte, a ponderação de interesses, constante do n.º 2 do referido artigo 120º.
No que se refere ao fumus boni iuris passou a ser exigido a formulação de um juízo de probabilidade de que a pretensão formulada no processo principal venha ser julgada procedente.
Como refere, José Carlos Vieira de Andrade, in, A Justiça Administrativa, 2015, 14ª edição, pág. 294, “ O juiz tem agora o poder e o dever de, ainda que em termos sumários, avaliar a probabilidade da procedência da acção principal, isto é, em regra, de avaliar a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir, ainda que esteja em causa um «verdadeiro» acto administrativo.
Este requisito foi analisado na decisão recorrida tendo-se chegado à conclusão que o mesmo não se verificava.
O recorrente não concorda com tal posição referindo, essencialmente, que foi erradamente resolvida a questão da excepção da caducidade invocada (conclusões C) a G) e que os restantes vícios invocados também não se verificarão (conclusões H) a P)
De notar, como já referimos, que estamos no âmbito de uma providência cautelar onde o fumus boni iuris ou a aparência do bom direito tem de ser analisado perfunctoriamente sob pena de passarmos a antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da questão que apenas deverá ser tomada quando da análise do processo principal.
Como refere Mário Aroso de Almeida, in, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª edição, pág. 45: “ A atribuição das providências cautelares depende de um juízo, ainda que perfunctório, por parte do juiz, sobre o bem fundado da pretensão que o requerente faz valer no processo declarativo. O juiz deve, portanto, avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo. Essa avaliação deve, naturalmente, conservar-se dentro dos estritos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal”.
Refere a decisão recorrida quanto à questão da caducidade do direito de acção o seguinte:
Partindo desta premissa que considerámos como segura e não obstante as requeridas defenderem que existe causa que obsta ao conhecimento do mérito da acção principal, designadamente a caducidade do direito de acção da mesma por decurso do prazo de 3 meses previsto no art. 58º nº1 al. b) do NCPTA contado desde a notificação do acto de rescisão do contrato datado de 14-01-2016 - alínea AA) do probatório -, a verdade é que tal questão diz respeito à acção principal e não à acção cautelar e a mesma só poderá ser apreciada através de um juízo pleno e não perfunctório em sede de prolação do despacho saneador a proferir na acção principal [o qual, in casu, ainda não foi proferido cfr. resulta da alínea RR) do probatório] ou, em última instância, em sede de sentença (por se impor a realização de diligências probatórias), razão pela qual não se pode afirmar neste momento sem qualquer margem para dúvida e segundo um juízo meramente indiciário que se verifica no caso em apreço a excepção dilatória de intempestividade da prática de acto processual prevista na alínea k) do nº4 do art. 89º do NCPTA.
Note-se que o requerente invoca que a acção principal é intentada só neste momento por se verificarem preenchidos todos os requisitos previstos no art. 58º nº3 do NCPTA, preceito legal segundo o qual a impugnação dos actos administrativos poderá ser admitida fora do prazo previsto no art. 58º nº2 b) do NCPTA, sendo certo que a apreciação de tal questão apenas poderá ser efectuada, repete-se, em sede de processo principal, eventualmente com o diferimento da sua apreciação para a sentença final a proferir no processo principal na medida em que, segundo um juízo indiciário, se nos afigura a necessidade de relegar o seu conhecimento para esse momento em virtude da necessidade da inclusão dessa questão como tema de prova em sede de despacho saneador.
Por outro lado não é despiciendo acrescentar que está provado – alíneas BB) e CC) do probatório - que em 08-03-2016 realizou-se uma reunião entre o requerente e o requerido IFAP a qual teve por finalidade discutir a rescisão do contrato, reunião esta que o requerente considera que o terá induzido em erro e justifica a apresentação fora do prazo previsto no art. 58º nº2 al. b) do NCPTA da acção principal e da presente acção cautelar.
Também por aqui se conclui que tal questão e a medida em que a mesma terá contribuído para algum erro do requerente, apenas poderá ser apreciada em sede de acção principal por via de um juízo pleno e não perfunctório como o que aqui se exige e por inclusão dessa questão, repete-se, como tema de prova em sede de despacho saneador e posterior conhecimento na sentença final.
Finalmente, entende-se que este é o entendimento que mais se aproxima do princípio pro actione previsto no art. 7º do NCPTA, segundo o qual para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.
Pelo exposto, não vislumbra o tribunal a existência no caso em apreço de causa que obste ao conhecimento da acção principal.
Como se refere na decisão recorrida o acto impugnado, será o acto de 14 de Janeiro de 2016, acto este que definiu a situação concreta do requerente. O acto de 15 de Novembro de 2016 é, como se conclui na decisão recorrida, um acto de execução, não sendo invocados vícios próprios ao mesmo, sendo por isso inimpugnável.
A presente providência cautelar deu entrada em Tribunal no dia 9 de Dezembro de 2016 e acção principal no dia 17 de Fevereiro de 2017.
O requerente, para justificar o não cumprimento do prazo de três meses para a interposição da presente acção vem invocar que foi induzido em erro pela Administração. Refere, nomeadamente, nos artigos 106º e sgs do seu requerimento inicial, que o acto de 14 de Janeiro de 2016 teria ficado sujeito a uma verdadeira condição resolutiva, ou que, pensava, seria, pelo menos, passível de revogação administrativa. O requerido teria garantido ai requerente, numa reunião ocorrida em Março de 2016, que o acto ficaria sem efeito, visto que a DRAP-Norte efectuaria a verificação física ao local e teria oportunidade de verificar a veracidade das afirmações por este produzidas. A questão em apreço foi contraditada pelo requerido, pelo que tem de ser alvo de prova a produzir no processo principal. No entanto, se a prova for positiva, poder-se-á concluir pela tempestividade da presente acção, o que não é de todo inverosímil, pelo que não se vê que ocorra qualquer erro de julgamento quanto a este aspecto.
O recorrente vem, nas suas conclusões, não só impugnar esta conclusão da reunião, mas também sustentar que esta teve lugar em momento posterior à notificação da decisão final, e todos os factos posteriores a esta data não interrompem ou suspendem a contagem do prazo de impugnação.
De acordo co o artigo 58º n.º 3, alínea b) do CPTA, a impugnação é admitida, para além dos três meses referidos no n.º 1 alínea b, também pelo prazo de três meses, contado da data de cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro. Ou seja, caso se prove que após a prolação do acto final, ocorrerem factos que levaram o administrado a concluir que o ocorreria revogação do acto, ou que este iria ser alterado, o prazo de impugnação poderá ser alargado até três meses, após a cessação desse erro. Não é preciso, como refere recorrente que esses actos tenham sido praticados antes do encerramento do procedimento administrativo.
Não podem assim proceder estas suas conclusões.
No que se refere aos restantes vícios, nomeadamente quanto ao erro nos pressupostos de facto, vem referir a decisão recorrida:
Relativamente a esta questão o requerente alega, em síntese, que o acto de rescisão padece de erro sobre os pressupostos de facto e de direito uma vez que não obstante o projecto de execução se mostrar concluído com um atraso, certo é que tal facto decorre de factores externos e não imputáveis ao requerente e, bem assim, não obstante o requerente ter requerido a realização de uma 2ª verificação física pela 2ª requerida esta nada fez).
Os requeridos, por seu lado, pugnam pela legalidade do acto impugnado.
Ora, no caso sub juditio constata-se que o requerido IFAP procedeu à rescisão do contrato de financiamento nº 02030356/0 e determinou a devolução da quantia de € 39.151,00, recebido a título de prémio e subsídio ao investimento por considerar, no essencial, que o referido contrato não foi cumprido em virtude dos fracos e tardios níveis de execução do projecto consubstanciado no facto de que nas parcelas nºs 1484998336042 e 1494984350007 não existiu qualquer plantação e foram apenas colocados postes arames e parte da tubagem do sistema de rega, que na parcela nº 1484997002001 não existe qualquer intervenção e que não existiu publicitação dos apoios.
O requerente defende que tal circunstancialismo era do conhecimento dos requeridos e, além do mais, não lhe é imputável por decorrer de factores externos que não lhe são imputáveis e não são controláveis, designadamente, por existência de uma bactéria da planta da arguta (bactéria PSA) e factores de mercado relacionados com a falta e atrasos no fornecimento da planta e, ainda, com factures geológicos do terreno.
Ora, efectuando um juízo indiciário e perfunctório, cremos que assiste razão ao requerente.
Com efeito é certo que, inicialmente, o projecto previa a exploração de 4 parcelas de terreno e uma área total de 4,69ha mas que tal área não foi efectivamente explorada pois foi ajustada pelo requerente para 2 parcelas de terreno e 2ha e, ainda, que o projecto não foi totalmente executado até 31-05-2015 - cfr. alíneas C), O), P), Q) e S) do probatório.
…
Ou seja, sendo certo que o projecto não foi concluído dentro do prazo inicialmente fixado (e depois prorrogado), não é menos certo que o facto de nas parcelas nºs 1484998336042 e 1494984350007 não existir qualquer plantação e existirem foram apenas postes arames e parte da tubagem do sistema de rega, e que na parcela nº 1484997002001 não existia qualquer intervenção - factos na origem da decisão de rescisão cfr. resulta das alíneas Q), R), U), W) e AA) - foi justificado antes do termo do prazo de execução do projecto, pelo requerente ao requerido IFAP, justificações essas que se reconduzem à ocorrência de situações efectivamente estranhas ao requerente - nomeadamente o aparecimento da bactéria PSA da planta arguta e os seus efeitos ao nível do mercado nacional e internacional no que respeita à indisponibilidade do fornecimento da planta.
Acresce que o requerente também apresentou junto dos requeridos no seguimento da verificação física ao local ocorrida em 15-07-2015 em vários momentos distintos e prévios à notificação da decisão final e no que se refere ao redimensionamento do projecto para 2ha em vez de 4,69ha, uma justificação e que tem na sua génese razões também elas estranhas ao requerente e relacionadas com a natureza geológica das parcelas nºs 1 e 2, as quais não teriam condições para instalação do pomar por falta de condições edáfico-climáticas apropriadas para a cultura – alíneas P), S) e X) do probatório-, além de aí também ter aludido à dificuldade em obter as plantas por parte do fornecedor, factos que, contudo, não foram considerados e relevados na decisão final nem, a fortiori, retiradas quaisquer conclusões ou consequências legais pelos requeridos.
Em suma, efectuando um juízo indiciário afigura-se-nos que no caso em apreço o incumprimento do prazo de execução do projecto até 31-05-2015 não poderá ser, pelo menos em parte, imputável ao requerente por resultar de factores que lhe são estranhos e, eventualmente, reconduzíveis à figura de caso de força maior ou fortuito, por se revestirem de inevitabilidade e imprevisibilidade (como sejam o aparecimento de bactérias em plantas, o correspectivo efeito no mercado ao nível do seu fornecimento o qual, é do senso comum, é afectado apenas se desconhecendo a exacta medida) e a própria geologia do terreno, que assume importância fundamental em projectos de natureza agrícola.
…
Ora, presumindo-se esta última culpa nos termos do art. 799º nº 1 do CC mas podendo o devedor provar que o incumprimento não é procede de culpa sua, pelas razões expostas supra entendemos que, segundo um juízo indiciário que, o requerente logrou provar que o incumprimento do contrato deriva de factores que lhe são estranhos, imprevisíveis e inevitáveis, que os requeridos tiveram conhecimento em tempo de tais factores e, ainda que os mesmos não foram considerados na decisão final nem, consequentemente, tiradas as devidas consequências legais desses factos (o afastamento da culpa do requerente no incumprimento contratual), pelo que se impõe concluir que o acto suspendendo padece do vício de erro sobre os pressupostos de facto e de direito.
Procede assim a presente acção quanto a este fundamento.
Nas suas conclusões H) a M) vem o recorrente referir que foram detectadas irregularidades na implementação do projecto em causa, razão pela qual estando em causa dinheiros públicos, nada mais podia fazer a não ser que rescindir o contrato.
O requerente vem referir que o atraso no incumprimento do contrato deveu-se a dificuldades de força maior, nomeadamente no fornecimento das plantas que por motivos de surgimento de propagação da praga PSA, tornou difícil sua aquisição. Vem, no entanto, sustentar que em Agosto de 2015 o projecto estava concluído (ver alínea Y da matéria de facto dada como provada). Solicitou por diversas vezes nova vistoria ao projecto e a entidade requerida nunca procedeu à mesma. Ora, tendo em atenção estes factos invocados, a provarem-se, não há dúvidas que pode ter ocorrido erro nos pressupostos de facto, que poderá levar a que a acção possa ser considerada procedente. Se passados dois ou três meses após a última prorrogação de prazo o processo foi concluído, e se provar que esse atraso se deveu a motivo de força maior, nomeadamente como resultado das dificuldades de fornecimento dos bens referidos pelo recorrente, poderá ter ocorrido erro nos pressupostos de facto, de tal forma que possa o requerente vir a obter ganho de causa no processo principal.
Apenas o vício de forma por falta de fundamentação, que vem invocar o recorrente nas suas conclusões N) a P) poderá não se verificar. No entanto este facto não vem invalidar que a acção não possa ser procedente se vierem a verificar os restantes vícios, o que parece vir a ocorrer.
Improcedem assim também estas conclusões do recorrente.
No que s refere ao periculum in mora, vem o recorrente sustentar, na sua conclusão Q), que não foram atendidos os rendimentos do requerente dos últimos cinco ano.
No que se refere a este requisito refere Mário Aroso de Almeida, ainda que antes das alterações verificadas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, mas cujos princípios são os mesmos (in, O Novo Regime do processo nos Tribunais Administrativos, pág. 260), que “se não falharem os demais pressupostos, a providência deve ser concedida se dos factos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade”.
Continua aquele Ilustre mestre a referir que a providência deve também ser concedida, sempre pressupondo que não falhem os demais pressupostos (...) quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que se a providência for recusada, essa reintegração no plano os factos será difícil (…), ou seja, nesta segunda hipótese, trata-se de aferir da possibilidade de se produzirem “prejuízos de difícil reparação”.
Por seu lado quanto a esta questão, refere Vieira de Andrade, in A justiça Administrativa, 2015, pág. 293 que: “O juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, por regra a cargo do requerente de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar” compreensível” ou “justificada a cautela que é solicitada”,
Como se refere em recente Acórdão deste Tribunal Proc. n.º 03175/14.8BEPRT, de 17-04-2015, 5 – Cabe ao Requerente da Providência alegar e provar a existência do periculum in mora, não bastando a mera invocação de considerações genéricas e conclusivas, de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação.
Impende sobre o Requerente o ónus de alegação de factos concretos que permitam ao Tribunal perspetivar a existência de prejuízos de difícil reparação ou de uma situação de facto consumado.
A decisão recorrida refere quanto a este requisito:
Revertendo os supra referidos considerandos para o caso sub juditio, entendemos que no caso presente o requisito do periculum in mora se encontra preenchido.
…
Atentando no probatório, retira-se das alíneas GG), HH), II), JJ), KK), LL), NN), OO) e PP) através de um juízo indiciário e perfunctório como o que aqui se exige, que a situação económico-financeira do requerente e do seu agregado familiar é bastante frágil, estando comprovado, designadamente, que a companheira do requerente no ano de 2016 não auferiu rendimentos (cfr. resulta da declaração de IRS relativa ao ano de 2016) e se encontrava, à data de instauração da presente acção, de baixa médica devido ao facto de padecer de uma doença crónica (doença de crohn) a qual, inclusivamente, lhe conferiu a atribuição de uma incapacidade permanente global de 60%, está comprovado que no ano de 2016 surge apenas indicado (no anexo B) da declaração de IRS um montante total de € 19.028,11 como sendo o rendimento da actividade do requerente e que este rendimento é o único rendimento do agregado familiar constante da declaração de IRS referente ao ano de 2016, está comprovado que o agregado familiar tem como património imobiliário uma habitação e que tem de suportar o respectivo financiamento bancário (e crédito associado ao empréstimo à habitação) no montante mensal de € 407,37 e um montante anual de € 444,22 relativo a IMI e, ainda, que tem como património mobiliário duas viaturas relativamente às quais tem de suportar de IUC no montante anual de € 107,07 e o montante semestral de € 220,79 relativo a seguros de responsabilidade civil obrigatórios, estando também comprovado que o agregado familiar neste contexto sócio-económico-financeiro suporta, ainda, as rendas de 4 prédios rústicos no montante anual de € 900,00 e, ainda, que tem uma filha menor de 4 anos relativamente à qual suporta uma despesa mensal de € 74,20 a título de despesa pela prestação de serviços em estabelecimento de ensino onde a sua filha está matriculada, não estando a ser considerado aqui as despesas relativas a despesas médicas, de alimentação, de educação e outras que, notoriamente, um agregado familiar composto por dois adultos e uma menor de 4 anos tem de suportar.
Assim sendo, como é, entendemos que com recurso a um juízo meramente indiciário está comprovado o fundado receio de que a restituição imediata de uma quantia de € 39.151,00 por um agregado familiar cujo único rendimento declarado no ano de 2016 se situou no máximo em € 19.028,11 (inferior a 50% do montante a restituir e sem considerar a hipótese de que tal rendimento poder dizer respeito a anos anteriores, tal como alega o requerente) só se vislumbra poder ocorrer com o sacrifício do património do mesmo e produzirá na esfera jurídica do requerente e do seu agregado familiar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, quer do ponto de vista patrimonial (pois, sublinha-se, apenas se antevê como possível a alienação de património do requerente e do próprio agregado familiar), quer do ponto de vista não patrimonial (designadamente pelos efeitos que tal facto poderá causar no estado de saúde da companheira do requerente e, consequentemente, na filha menor de 4 anos de ambos).
Acresce que se vislumbra, igualmente, a possibilidade de ocorrência de uma situação de facto consumado para os interesses que o requerente visa assegurar na acção principal (anulação do acto de rescisão, realização de uma verificação física ao local e pagamento do remanescente do financiamento para que possa desenvolver e executar no futuro o projecto) uma vez que caso o acto suspendendo não seja suspenso e o requerente tenha de devolver imediatamente a quantia e, dessa forma, deixar de ter condições, designadamente, para pagar as rendas dos prédios rústicos onde está implantado o projecto ou tenha que alienar material adquirido para esse fim, caso venha a obter vencimento na acção principal já as plantações não existirão (pois o requerente terá sido despejado dos prédios arrendados) e parte do material poderá ter sido alienada para realizar verbas necessárias à restituição exigida pelo requerido IFAP, caso em que a decisão a proferir na acção principal será inútil pois o projecto já não terá viabilidade quer do ponto de vista físico quer financeiro para se desenvolver, admitindo-se mesmo que já não exista.
Assim, a suspensão do acto suspendendo consubstancia uma medida adequada e necessária para acautelar a sobrevivência quer do requerente e do seu agregado familiar e, bem assim, do projecto face ao status quo actual e ao que expectavelmente ocorrerá (do ponto de vista patrimonial e não patrimonial e que referimos supra) se efectuado um juízo indiciário e de prognose, caso o requerente venha a ter que devolver de imediato a quantia reclamada pelo requerido IFAP e que se traduzirá, repete-se, previsivelmente, em prejuízos de difícil reparação para o requerente e seu agregado familiar e desaparecimento físico do projecto aquando da prolação de decisão transitada em julgado no processo principal.
Tem-se assim e sem necessidade de mais considerações, por verificado o requisito do periculum in mora previsto na 1ª parte do art. 120º nº1 do NCPTA.
Diga-se, desde já, que se considera ter sido feita um análise rigorosa quanto a este requisito parte a decisão recorrida.
A questão dos cinco anos invocada pelo recorrente não é relevante tendo em atenção a matéria de facto dada como provada e referida na decisão recorrida, dados os rendimentos e as despesas que o requerente apresentou referente ao ano de 2016. O seu agregado familiar é composto por três pessoas e obteve um rendimento de cerca de 19 000,00 Euros em 2016. Por seu lado a sua companheira estava de baixa médica, sofrendo doença crónica (doença de crohn), com incapacidade de 60%. Ou seja, a situação económica que o requerente apresenta é frágil e a execução do acto ora em crise poderá acarretar prejuízos de difícil reparação para si e para o seu agregado familiar, pelo que se conclui pela verificação deste requisito.
Improcede assim também esta conclusão.
No que se refere à ponderação de interesses refere-se na decisão recorrida:
No caso sub juditio como já referido em sede de análise ao requisito do periculum in mora e no que respeita ao interesse privado em presença, está comprovado que, caso a execução do acto suspendendo não venha a ser suspensa e segundo um juízo meramente indiciário, a restituição imediata de uma quantia de € 39.151,00 por um agregado familiar cujo único rendimento declarado no ano de 2016 se situou no máximo em € 19.028,11 (inferior a 50% do montante a restituir e sem considerar a hipótese de que tal rendimento poder dizer respeito a anos anteriores, tal como alega o requerente) produzirá na esfera jurídica do requerente e do seu agregado familiar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, quer do ponto de vista patrimonial (pois apenas se antevê como possível a alienação de património do requerente ou do próprio agregado familiar), quer do ponto de vista não patrimonial (designadamente pelos efeitos que tal facto poderá causar no estado de saúde da companheira do requerente e, consequentemente, na filha menor de 4 anos de ambos), vislumbrando-se, também a possibilidade de ocorrência de uma situação de facto consumado para os interesses que o requerente visa assegurar na acção principal uma vez que, caso o acto suspendendo não seja suspenso e o requerente tenha de devolver imediatamente a quantia e, dessa forma, deixar de ter condições, designadamente, para pagar as rendas dos prédios rústicos onde está implantado o projecto ou tenha que alienar material adquirido para esse fim, caso venha a obter vencimento na acção principal já as plantações não existirão (pois o requerente terá sido despejado dos prédios arrendados) e parte do material poderá ter sido alienada para realizar verbas necessárias à restituição exigida pelo requerido IFAP, caso em que a decisão a proferir na acção principal será inútil pois o projecto já não terá viabilidade quer do ponto de vista físico quer financeiro para se desenvolver.
Por sua vez quanto ao interesse público em presença, constata-se que o prejuízo invocado pelo requerido IFAP é o do risco de perda da quantia cuja devolução é requerida.
Ora, atentando na alegação do requerente e do requerido IFAP e na prova produzida constata o tribunal que, enquanto no caso do interesse público em presença o prejuízo da concessão da providência requerida configura um mero risco (o qual até existe quer a mesma não seja decretada pois no status quo actual é duvidoso que o requerente possa devolver de imediato a quantia requerida), do lado do interesse privado em presença o não decretamento da providência requerida configurará uma situação real de danos patrimonial e não patrimonial que poderá ser irreversível, quer do ponto de vista pessoal, quer do ponto de vista profissional na vida do requerente (e do seu agregado familiar), pelo que assim sendo, como é, consideramos que os que os danos resultantes da concessão da providência de suspensão de eficácia do acto suspendendo para os requeridos se mostram inferiores aos danos que resultariam da recusa da sua concessão para o requerente.
Ultrapassada a questão da verificação dos requisitos referidos no artigo 120º, torna-se necessário proceder à ponderação dos interesses em presença assinalada no nº 2 do mesmo artigo. Segundo refere Vieira de Andrade na obra citada (pág. 298) “Avaliam-se, num juízo de prognose, os resultados de cada uma das alternativas, e não se concede a providência, mesmo que se verifiquem os requisitos, quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos prejuízos que resultariam da não concessão. Naturalmente, os interesses do requerido correspondem ao interesse público. E, por isso, podíamos ser tentados a ver aqui um resquício da ideia antiga da exclusão da providência em caso de prejuízo grave para o interesse público e, portanto, de uma tendência para a sistemática prevalência do interesse público sobre o interesse particular. …Mas, em rigor, não é isso que deve retirar-se do regime legal: a lei não pode ser interpretada como um reconhecimento implícito ou um pretexto para a prevalência sistemática do interesse público sobre o particular….Na realidade o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos e, portanto os prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração a medida, e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da recusa ou da concessão (plena ou ilimitada) da providência cautelar.
No caso concreto vem o recorrente sustentar que o interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular estando em causa a aplicação de dinheiros públicos.
Como refere o ilustre Autor mencionado anteriormente, não está em causa, quando analisamos os interesses em jogo, a ponderação ou não do interesse público com o interesse privado, mas sim a ponderação dos danos que possam resultar para qualquer das partes. Se os danos ou prejuízos forem de valor significativo para alguma dos lados, então tem de se avaliar se deve ou não deferir a providência.
No caso em apreço, o recorrente apenas vem invocar danos que possam ser resultado de eventual má aplicação dos dinheiros públicos. No entanto, não se vê que danos possam resultar para o interesse público se a situação se mantiver como está, até à decisão do processo principal. Porque é disso que se trata, manter o status quo. Não haverá reembolso do montante do dinheiro já atribuído até ocorrer decisão final. No entanto, se o requerente, ora recorrido, não vier a obter ganho no processo então terá que reembolsar o dinheiro. Mas tendo este já sido atribuído não se vê que prejuízos possam ocorrer para o erário público por se ter de esperar pela decisão final para então poder ser resolvida a questão em litigio. No entanto, o reembolso do dinheiro, nesta fase, como já vimos, acarretará danos de difícil reparação para o recorrido, que manifesta uma situação económica algo débil. Ou seja, não há motivos ponderosos para alterar o decidido na primeira instância quanto a este aspecto.
Por todo o exposto conclui-se que não procedem as conclusões do recorrente, não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe vem assacada, pelo que deve a mesma manter-se.
3 – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal julgar improcedente o presente recurso e manter a decisão recorrida
Custas pelo recorrente.
Notifique.
Porto, 20 de Outubro de 2017
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco |
