| Decisão Texto Integral: | D…, LDA, pessoa colectiva nº …, com sede na Rua …, PORTO, vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que negou provimento à acção administrativa especial por si interposta de anulação do despacho da Directora da DRE-N de 21/9/04.
Para tanto alega, em conclusão:
“1. A recorrente foi notificada pessoalmente do acto administrativo, sem que antes se tenha dado a esta a oportunidade de se defender, de ser ouvida no procedimento administrativo, atento o estatuído no art. 100º do CPA.
2. Com esta supressão de um direito da recorrente, o direito da audiência prévia, violou a Direcção Regional da Economia do Norte os mais básicos e elementares direitos de defesa dos particulares, que ferem bem no seu âmago o princípio da legalidade previsto no art. 3º do CPA e o princípio da participação previsto no art. 8º do CPA, gerando a invalidade, por nulidade da presente decisão, com base no estatuído no art. 100º e 133º nº 2 ali. d) do CPA, atenta a dignidade constitucional e legal que tal direito congrega.
3. O acto administrativo praticado não congrega em si os fundamentos pelos quais entende que deve ser aplicada uma medida de natureza urgente e cautelar, limitando-se a uma vaga referência de que existe um risco para a saúde pública, para a segurança de pessoas e bens, para a higiene e segurança dos locais de trabalho e para o ambiente.
4. Esqueceu-se a nobre entidade administrativa que praticou o acto, de fundamentar o primeiro requisito enumerado naquele art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril, que é o de fundamentar porque motivo existe uma situação de perigo grave.
5. Por outro lado, se a administração entendia que nesta situação não haveria lugar à audiência de interessados – art. 100º do CPA – a ela incumbia fundamentar através de factos, porque motivo entendia que a aplicação de tal medida urgente aniquilaria a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei. Ora isso não aconteceu neste caso.
6. A entidade administrativa não fundamentou porque motivo devia ser aplicada aquela medida cautelar, de encerramento do estabelecimento industrial, e não outra, atenta a possibilidade de ser aplicada uma outra medida cautelar (suspensão da actividade, encerramento parcial ou apreensão do equipamento) conforme se estatui no art. 18º do DL nº69/2003.
7. Destarte, como a DREN não cumpriu com o dever de fundamentar, violando o disposto nos art. 3º, 123º nº 1 ali. d), 124º e 125º do CPA, o que determina a invalidade do acto administrativo.
8. A entidade administrativa ao praticar o acto administrativo em causa agiu de uma forma perfeitamente desproporcional, na sua tripla vertente da adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu face aos objectivos que pretende acautelar, violando dessa forma o art. 5º do CPA.
9. Não é proporcional, sendo ao invés manifesta e notoriamente desproporcional, porque à luz do art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril, existem cinco medidas de natureza cautelar, a saber: suspensão da actividade; encerramento parcial preventivo do estabelecimento; encerramento total preventivo do estabelecimento; apreensão parcial do equipamento e apreensão total do equipamento,
10. Tendo a entidade administrativa optado pela mais gravosa dessas medidas cautelares – encerramento total do estabelecimento –, sem sequer justificar o porquê da sua aplicação, quando, em teoria, em face das outras medidas cautelares previstas na lei, poderia ter optado por uma menos gravosa como seja a suspensão do estabelecimento, e assim conseguir o mesmo resultado a que se propunha, que nos parece ser a interrupção da laboração da fábrica.
11. Nos termos do art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril, intitulado de “Medidas Cautelares”, está expressa e taxativamente previsto que as medidas cautelares só podem ser aplicadas por um prazo máximo de seis meses.
12. O acto administrativo notificado à recorrente é omisso quanto à indicação temporal de aplicação dessa medida (se 1, 2, 3 ou mais meses), quando não o deveria ser.
13. O que equivale por dizer que esse mesmo acto e essa mesma medida cautelar é inválida porque viola o estatuído no art. 3º e 84º nº 2 do CPA e o art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril.
E, acrescenta-se o referido no início das alegações de recurso:
“Fundamenta-se este recurso em quatro premissas essenciais:
1) O Tribunal ao decidir que não ocorreu violação do direito de audiência prévia, violou os art. 3º, 8º, 100º e 133º nº 2 ali. d) do CPA;
2) O Tribunal ao entender que o acto administrativo praticado não padece de falta de fundamentação, violou os art. 3º, 123º nº 1 ali. d), 124º e 125º do CPA;
3) O Tribunal ao entender que a medida cautelar praticada não feriu o princípio da proporcionalidade, violou o princípio de proporcionalidade plasmado no art. 5º do CPA;
4) O Tribunal ao entender que o acto administrativo não estabelecendo qualquer prazo de duração da medida cautelar aplicada, não padece de qualquer vício, violou o estatuído no art. 3º e 84º nº 2 do CPA e o art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril.”
A entidade recorrida conclui as suas alegações da seguinte forma.
“I - A decisão demandada era inequivocamente urgente, podendo, por isso, ser dispensada a audiência dos interessados.
II- De resto, não pode a recorrente afirmar que tenha sido surpreendida por tal decisão, pela simples razão de que a mesma só foi tomada face à sua inércia em corrigir as deficiências que há muito vinham sendo constatadas.
III- O acto em causa, encontra-se fundamentado, porque exarado em informação que exaustivamente estudou a questão “sub judice”.
IV- Estando em causa a protecção e salvaguarda da saúde pública e do ambiente, não é desproporcional a medida de encerramento do estabelecimento, única que se justificava.
V- Medida essa cuja duração até só depende da recorrente, não fazendo, pois, sentido que se tivesse estipulado prazo de duração da mesma. “
O MP não emite parecer sobre as questões de fundo aqui em causa.* Colhidos os vistos legais cumpre decidir.* FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA
1) A autora tomou de arrendamento o rés do chão com entrada pelo nº … do prédio sito na Rua …, freguesia de Cedofeita, Porto, nos termos constantes do contrato de arrendamento de fls. 61 a 64 do P.A. que aqui se dá por reproduzido;
2) Através de comunicação 1999/DL – 20 174 de 29/4/1996, a Delegação Regional do Porto do Ministério da Indústria e Comércio deu conhecimento à ora autora do resultado da vistoria realizada ao estabelecimento industrial dando conta de que “ é autorizada a laboração a título provisório pelo prazo de 90 dias devendo nesse prazo dar cumprimento” a condições regulamentares que aí vêm identificadas e finaliza referindo que “ dadas as muito precárias condições higieno- sanitárias e de segurança do estabelecimento industrial, poderá esta Delegação …ter de adoptar medidas cautelares, conforme previstas no artº13º do Decreto-Lei 109/91 com a redacção que lhe é dada pelo Decreto-Lei nº 282/93, de 17 de Agosto, tendo em vista a cessação ou minimização do incumprimento das disposições legais e regulamentares, caso não sejam cumpridas as condições impostas” – cfr. fls. 34 a 36 do PA;
3) Em 5/8/2004 a Câmara Municipal do Porto, remeteu à DRN do ME o ofício de fls. 56 do PA que serviu para dar conta do relatório relativo à visita efectuada às instalações da empresa “ D…, LDA, sita na Rua …, Porto na sequência de reclamação apresentada sobre cheiros provenientes da unidade industrial;
4) A DREN por fax de 8/9/2004, para o Centro Regional de Saúde Pública do Norte, para a CCRN e Inspecção Geral do Trabalho, deu conhecimento de vistoria/fiscalização técnica urgente nos termos do Decreto Regulamentar nº8/2003, de 11 de Abril, ao estabelecimento da autora, requerendo a presença de um técnico dessas entidades na vistoria a realizar no dia 14/9/2004 – cfr. doc de fls. 80 a 84 do PA;
5) Em 14/9/2004 foi feita vistoria ao estabelecimento e elaborado o respectivo auto de vistoria que consta de fls. 86 do PA que aqui se dá como integralmente reproduzido, salientando-se o seguinte: ” Presentemente continuam por cumprir a generalidade das condições constantes do ofício 1999/DL – 20174 de 1996-04-29 e verifica-se uma acentuada degradação das instalações ameaçando ruína (…)”;
6) Em 15/9/2004, os serviços da Direcção Regional do Norte elaboraram a informação constante de fls. 21 e 22 dos autos que aqui se dá por reproduzida, dando conta da vistoria efectuada em 14/9/2004 ao estabelecimento explorado pela autora, da qual se salienta a referência a
“ uma acentuada degradação das instalações, ameaçando em parte ruína, pondo em risco a integridade física dos trabalhadores e da vizinhança; a situação encontrada, com a presença de gases e vapores dos banhos de anodização, sem qualquer tipo de protecção que evite a contaminação em geral põe em risco a saúde pública, segundo a autoridade de saúde; o estado completamente degradado e ultrapassado das instalações em geral e das instalações para o pessoal em particular, completam o cenário fabril; sob o ponto de vista ambiental verifica-se a ausência de qualquer tratamento do efluente líquido industrial, sendo este directamente lançado no colector, sem autorização, não havendo também uma gestão adequada de resíduos sólidos.
Face ao exposto, atendendo ao risco para a saúde pública, apontado pela Autoridade de Saúde, ao risco para a segurança de pessoas e bens, bem como, para a higiene e segurança dos locais de trabalho e para o ambiente, os peritos presentes propuseram o encerramento imediato do estabelecimento, conforme previsto no artº 18 do Decreto-lei nº 69/2003 de 10 de Abril. “;
7) Na informação referida em 6) foi exarado despacho em 20/9/2004 pela Directora Regional de Economia do Norte do seguinte teor: ”Por força dos artigos 84 e 103 do CPA determino o encerramento preventivo do estabelecimento no uso da competência prevista no artº 18º do DL 69/2003 como medida urgente e provisória de forma a salvaguardar a segurança de pessoas e bens bem como a higiene e segurança dos locais de trabalho e para evitar perigos graves para o ambiente nos termos da informação”;
8) Por despacho de 21/9/2004 a Directora Regional de Economia do Norte ordenou o encerramento imediato do estabelecimento industrial “D…, Lda”, sito na Rua …, Porto, referindo que “ dessa medida cabe recurso hierárquico necessário nos termos do artigo 16.° do Decreto-Lei nº 69/2003, de 10 de Abril de 2003, a interpor para o Ministro das Actividades Económicas e do Trabalho, no prazo de 30 dias, de acordo com nº 1 do artigo 168.° do C.P.A. O não cumprimento do agora estabelecido constitui crime de desobediência previsto no artigo 348.° do Código Penal.”;
9) Em 24/9/2004 a autora foi notificada do despacho referido em 8) nos termos do doc. constante de fls. 20 dos autos;
10) Em 5/11/2004 em requerimento dirigido ao Ministro das Actividades Económicas e do Trabalho, a autora apresentou recurso hierárquico do acto proferido pela Direcção Regional de Economia do Norte – doc. de fls, 23 a 35;
11) Os presentes autos deram entrada em juízo em 25/1/2004.* QUESTÕES QUE IMPORTA DECIDIR
1_ violação dos arts. 3º, 8º, 100º e 133º nº 2 al. d) do CPA;
2 _ violação dos art. 3º, 123º nº 1 al. d), 124º e 125º do CPA;
3_violação do art. 5º do CPA;
4_violação do art. 3º e 84º nº 2 do CPA e o art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril.”* O DIREITO
NULIDADE DA SENTENÇA POR VIOLAÇÃO DOS ARTS 3º, 8º, 100º e 133º nº 2 alínea d) do CPA;
Alega a recorrente que foi notificada pessoalmente do encerramento imediato do seu estabelecimento industrial, sem que antes se tenha dado a esta a oportunidade de se defender, de ser ouvida no procedimento administrativo, atento o estatuído no art. 100º do CPA.
E que estamos perante um procedimento de natureza marcadamente sancionatória para a Recorrente, em que pura e simplesmente não pode passar-se sem audiência.
Pelo que, com a violação do direito da audiência prévia, violou a Direcção Regional da Economia do Norte o princípio da legalidade previsto no art. 3º do CPA e o princípio da participação previsto no art. 8º do CPA.
O que gera a invalidade, por nulidade da presente decisão, com base no estatuído no art. 100º e 133º nº 2 al. d) do CPA, atenta a dignidade constitucional e legal que tal direito congrega.
Alega a entidade recorrida que o acto objecto da presente acção, foi proferido no decurso de um processo de avaliação das condições de laboração do estabelecimento da autora, precedido de vistoria ao local.
E que a decisão foi tomada porque a autora não supriu as deficiências encontradas nas instalações para as quais foi notificada.
Pelo que, bem sabia que a referida decisão poderia surgir, caso nada fizesse para a evitar.
E que, de qualquer forma sempre poderia, por outro lado, ser dispensada a audiência dos interessados.
Quid juris?
Em 1º lugar a nulidade da sentença não tem nada a ver com a violação dos referidos preceitos dos artigos 100º e 103º do CPA, que apenas poderá conduzir à anulabilidade do acto final, e não à sua nulidade.
É que, apesar da recorrente invocar a previsão do art. 133º nº 2 al. d) do CPA, o facto é que não estamos perante uma situação de acto que ofenda o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Como refere José Carlos Vieira de Andrade in “ Direitos Fundamentais da Constituição Portuguesa de 1976” , págs 318/319 não será violado o conteúdo essencial do direito se não for descaracterizada a “ ordem de valores que nesse domínio a Constituição positiva”.
Ora, a partir do momento em que está em causa uma situação (audiência de interessado) susceptível de dispensa e até de aproveitamento do acto, não poderíamos dizer que fica descaracterizada a ordem de valores constitucional pela violação do preceito em causa.
Seria, sempre, portanto, um caso de anulabilidade e não de nulidade.
De qualquer forma não nos parece que tenha sido violado o referido art. 100º do CPA.
O despacho recorrido foi proferido em 21/9/04 sobre a informação referida em 6 dos factos, o que significa que a integrou.
E, nele expressamente se refere que se determina o encerramento urgente do estabelecimento ao abrigo do art. 103º do CPA, como forma de salvaguardar a segurança de pessoas e bens, bem como a higiene e segurança dos locais de trabalho.
Nos termos da alínea a) do nº1 do artº 103º do CPA: “ 1- Não há lugar a audiência dos interessados: a) Quando a decisão seja urgente”
Sendo invocado um preceito legal ao abrigo do qual se permite a dispensa da audiência prévia, ou seja, o art. 103º do CPA, não podemos dizer que foi violado o art. 100º do CPA, mas quando muito o referido art. 103º, que de qualquer forma não se nos afigura ter sido violado, face à situação de urgência invocada.
Na verdade, e como resulta da informação subjacente ao acto impugnado está em causa “ uma acentuada degradação das instalações, ameaçando em parte ruína, pondo em risco a integridade física dos trabalhadores e da vizinhança; a situação encontrada, com a presença de gases e vapores dos banhos de anodização, sem qualquer tipo de protecção que evite a contaminação em geral põe em risco a saúde pública, segundo a autoridade de saúde; o estado completamente degradado e ultrapassado das instalações em geral e das instalações para o pessoal em particular, completam o cenário fabril; sob o ponto de vista ambiental verifica-se a ausência de qualquer tratamento do efluente líquido industrial, sendo este directamente lançado no colector, sem autorização, não havendo também uma gestão adequada de resíduos sólidos.
Face ao exposto, atendendo ao risco para a saúde pública, apontado pela Autoridade de Saúde, ao risco para a segurança de pessoas e bens, bem como, para a higiene e segurança dos locais de trabalho e para o ambiente, os peritos presentes propuseram o encerramento imediato do estabelecimento, conforme previsto no artº 18 do Decreto-lei nº 69/2003 de 10 de Abril. “
Para além disso e como refere a sentença recorrida:
“ Como resulta da matéria de facto, a autora, pelo menos desde 1996, teve conhecimento de que a autorização de funcionamento do estabelecimento industrial que mantém instalado na Rua …, Porto, é uma autorização condicionada ao cumprimento de imposições técnicas constantes da comunicação 1999/DL – 20 174 de 29/4/1996, da Delegação Regional do Porto do Ministério da Indústria e Comércio.
A essa mesma comunicação se faz referência na informação que sustentou, a par da vistoria realizada, a decisão de encerramento preventivo do estabelecimento industrial.
A decisão de encerramento do estabelecimento foi proferida, como se viu, ao abrigo dos poderes de fiscalização que o DL nº 69/03, de 10 de Abril atribui à entidade coordenadora e que era a Direcção Regional do Ministério da Economia.
Recorde-se que o despacho ora impugnado foi proferido no decurso de um processo de avaliação das condições de laboração, precedida de reclamação e respectiva vistoria ao local.
Antes de ter sido proferido, ocorreram circunstâncias factuais, que a autora não desconhece, que conduziram à tomada da medida cautelar ora impugnada, motivada por razões que consubstanciam perigos para a saúde pública e o ambiente.
E, como resulta do probatório, essa decisão foi proferida porque a autora, entretanto (conforme vem constatado na vistoria realizada), não supriu as deficiências encontradas nas instalações onde labora o estabelecimento industrial, já há muito (pelo menos desde 1996), constatadas pelas entidades competentes e que a autora não desconhece. Porque nada fez (dos autos é o que resulta) para as superar, surge a decisão cautelar que razões de saúde pública exigem, face à constatação das deficiências verificadas.
Sendo a medida cautelar considerada urgente, e isso expressamente vem referido no despacho que ordenou o encerramento imediato e a notificação da autora, urgência que vem sustentada nas circunstâncias graves detectadas no local, em tal caso, não havia lugar a audiência dos interessados.”
Não foram, pois, violados os citados preceitos legais.
VIOLAÇÃO DOS ARTS. 3º, 123º Nº 1 AL. D), 124º E 125º DO CPA;
Alega a recorrente duas razões para a falta de fundamentação:
1_ falta de fundamentação da decisão, nomeadamente a falta de fundamentação do motivo concreto porque se aplicou a medida de encerramento e não qualquer outra.
Alega a recorrente que a entidade administrativa não fundamenta porque motivo deve ser aplicada aquela medida cautelar, de encerramento do estabelecimento industrial, e não outra, atenta a possibilidade de ser aplicada uma outra medida cautelar (suspensão da actividade, encerramento parcial ou apreensão do equipamento) conforme se estatui no art. 18º do DL nº 69/2003.
2_ falta de fundamentação na parte em que dispensa a audiência prévia.
Quanto à falta de fundamentação do despacho em causa remetemos para a sentença recorrida donde se extrai:
“Alega, ainda, autora que o despacho de 21/9/2004, que determinou o encerramento imediato da laboração do estabelecimento industrial, não se encontra fundamentado pois não contém os fundamentos pelos quais entende que deve ser aplicada a medida urgente e cautelar e, mais concretamente, o encerramento do estabelecimento, pelo que viola os artºs 124º e 125º do CPA.
Vejamos.
O dever de fundamentação dos actos administrativos traduz “ a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas. –V. Acórdão do STA de 20/1/2005
Segundo jurisprudência do STA, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.
Nos termos do art. 125°, nº 1 do CPA, “ A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
A fundamentação por remissão, prevista no supracitado normativo, consiste na remissão para os termos de uma informação ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que uma declaração de concordância sobre elas exarada deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.
Porém, como se escreve no acórdão de 14-04-2005, Proc.º n.º 107/04, não será exigida uma declaração expressa de concordância “ sempre que o acto administrativo seja exarado directamente no rosto do próprio parecer ou informação, em termos que inequivocamente revelem a apropriação do seu conteúdo e motivação.
Em tais circunstâncias, a concordância (e, assim, a remissão) é patente e objectiva, uma vez que, sendo a decisão manuscrita ou dactilografada na própria informação em termos que revelem a adopção dos respectivos fundamentos, ela contém mais do que mera remissão, integrando a informação o próprio acto sobre ela exarado.”
No caso sub judicie, o despacho que determinou o encerramento (preventivo) imediato do estabelecimento industrial, como se viu, foi exarado no rosto da informação da Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia que dava conta das consequências nocivas para o ambiente e saúde pública, decorrentes do funcionamento do estabelecimento industrial e, em consequência, classificando a situação como de risco para a saúde pública, para a segurança, para a higiene e o ambiente, foi proposto o encerramento imediato do estabelecimento, pelo que a decisão ali expressa absorveu a motivação constante da informação a que se refere o ponto 6 da matéria de facto.
Ora, foi precisamente por da laboração resultarem inconvenientes e prejuízos para o ambiente e saúde pública, decorrentes da “ presença de gases e vapores dos banhos de anodização, sem qualquer tipo de protecção que evite a contaminação em geral põe em risco a saúde pública, segundo a autoridade de saúde; o estado completamente degradado e ultrapassado das instalações em geral e das instalações para o pessoal em particular, completam o cenário fabril; sob o ponto de vista ambiental verifica-se a ausência de qualquer tratamento do efluente líquido industrial, sendo este directamente lançado no colector, sem autorização, não havendo também uma gestão adequada de resíduos sólidos”, originados pelo funcionamento do estabelecimento industrial em causa, conforme foi constatado em auto de vistoria – cfr. ponto 5 da matéria de facto -, que foi ordenado o encerramento preventivo do estabelecimento.
Tal decisão, foi, pois, tomada por razões de saúde pública e ambientais, conforme resulta da informação de 15/9/2004, na qual vêm referidas deficiências (graves) detectadas no próprio processo de laboração e nas instalações onde a mesma é levada a cabo, em cujo rosto foi exarado o despacho ora impugnado.
Tais razões foram apreendidas pela autora como se verifica dos termos do recurso hierárquico que dirigiu ao Ministro das Actividades Económicas e do Trabalho e da petição da presente acção.
Mostrando-se, pois, alcançadas as finalidades do dever de fundamentação acima referidas não se mostram violados os requisitos da fundamentação exigidos pelos artºs 124º e 125º do C.P.A, improcedendo, assim, a alegada falta de fundamentação apontada ao acto impugnado.”
Por outro lado resulta clara e inequivocamente que a autora apreendeu a motivação da decisão que agora impugna, conforme se verifica pelo recurso hierárquico que veio a instaurar.
E, também não se diga que a entidade administrativa não fundamentou porque motivo devia ser aplicada aquela medida cautelar, de encerramento do estabelecimento industrial, e não outra, atenta a possibilidade de ser aplicada uma outra medida cautelar (suspensão da actividade, encerramento parcial ou apreensão do equipamento) conforme se estatui no art. 18º do DL nº69/2003.
É que não se vê qual o prejuízo para a recorrente de aplicação de uma medida e não de outra já que, e nos termos do art. 20º do diploma aqui em causa pode sempre fazer-se cessar a medida logo que cessem os motivos que a determinaram através de um requerimento e após vistoria ao estabelecimento.
Pelo que não se descortina qualquer motivo para estar a fundamentar a aplicabilidade de uma medida e não de outra já que todas elas implicam a cessação do funcionamento da actividade sendo que apenas na suspensão de actividade não estão protegidas as pessoas do próprio estabelecimento.
E, como resulta da fundamentação do acto, está em causa uma situação que põe “ em risco a integridade física dos trabalhadores e da vizinhança” o que justifica e fundamenta só por si a opção pelo encerramento relativamente a qualquer outra medida.
Quanto à falta de fundamentação da dispensa de audiência prévia prevista no art. 103º do CPA cumpre referir que apesar de suscitada em 1ª instância na petição inicial, não foi tal questão tratada na sentença recorrida, pelo que passamos a dela conhecer agora.
Pretende a recorrente que, se a administração entendia que nesta situação não haveria lugar à audiência de interessados – art. 100º do CPA – a ela incumbia fundamentar através de factos, porque motivo entendia que a aplicação de tal medida urgente aniquilaria a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei, o que não aconteceu.
Ora, parece-nos que tal fundamentação foi feita.
Na verdade tacitamente se extrai do acto em causa que se dispensa a audiência prévia já que os motivos da urgência invocados_ risco para a integridade física dos trabalhadores e vizinhança face à ameaça de ruína, falta de higiene e de segurança_ não comportam qualquer tipo de espera.
A este propósito extrai-se do Ac. do STA 0816/05 de 29-06-2006:
No caso sub judicio a Autoridade Recorrida invocou como fundamento do incumprimento da mencionada formalidade a urgência na prolação da decisão e justificou esse entendimento afirmando que da realização dos trabalhos que o Recorrido levava a efeito “podem resultar prejuízos para a captação de água que a Câmara Municipal possui a cerca de trinta metros deste local, e que se destina ao abastecimento público do lugar de Cucana” e que, consequentemente, que a abertura do poço poderia pôr em causa esse abastecimento e, portanto, prejudicar o interesse público.
O Sr. Juiz a quo entendeu, porém, que essa justificação era insuficiente, uma vez que “a consideração de um processo como urgente para efeitos do art. 103.° do C.P.A. impõe que tal urgência seja objectiva, ou seja, a urgência terá de resultar da própria decisão e deverá estar … ligada a imperativos indeclináveis inerentes à ordem pública bem como a outras situações merecedoras de tal enquadramento” e que, no caso dos autos, tal não acontecia já que a Informação que fundamentou o acto recorrido não identificava objectivamente quais os prejuízos decorrentes da abertura do poço, pois que apenas aludia “à possibilidade de, com tais obras, haver prejuízos para captação de água.”
O que o levou a concluir que estava por demonstrar que a situação dos autos fosse urgente e, portanto, que permitisse a dispensa do cumprimento do disposto no art.º 100.º do CPA.
Todavia, diga-se desde já, não se pode sufragar este entendimento.
Com efeito, em situações como a dos autos não é possível ser-se inteiramente objectivo pois, tratando-se de uma situação de perigo, de evolução imprevisível, é impossível garantir com antecipação que a mesma vai evoluir num certo sentido e que essa evolução vai ter, com toda a certeza, determinadas consequências. Ou seja, e dito de outro modo, nas situações em que se não pode adivinhar com a segurança necessária o resultado de uma certa acção só será possível garantir que esta teve uma evolução ofensiva do interesse público quando a acção se realiza e, em sua consequência, se concretiza a ofensa. Só nessa altura, isto é, só depois de concretizada a acção é que se pode verificar com rigor essa ofensa e a sua amplitude.
E, porque assim, a comungar-se o entendimento vertido no Acórdão recorrido, nessas situações, nunca seria possível invocar a urgência na prolação da decisão pois seria impossível garantir, com antecipação e com rigor, que as coisas iriam evoluir num determinado sentido e que daí resultaria um determinado prejuízo para o interesse público. O que traria, ou poderia trazer, graves prejuízos para a satisfação do interesse público.
Daí que, em situações como a dos autos, se deva considerar que ocorre urgência na prolação da decisão quando, com toda a verosimilhança e segundo as regras do bom senso e da experiência comum, se puder antecipar que, se aquela não for tomada, a situação irá, muito previsivelmente, evoluir numa certa direcção e que a mesma irá causar prejuízos ao interesse público impossíveis de reparar ou de muito difícil reparação.
Ora, foi essa a situação que ocorreu in casu.
Na verdade, a abertura de um poço a cerca de 20/30 metros de uma nascente de água destinada ao abastecimento público e a correspondente captação de água permite que se antecipe que a mesma irá, com um elevado grau de probabilidade, afectar o caudal de água destinado a esse abastecimento e que tal, necessariamente, irá afectar o interesse público. E, sendo assim, importará com urgência evitar a concretização desse perigo, pois que se tal não suceder não só aquela ofensa, efectivamente, se produzirá como também a mesma será de muito difícil reparação, sendo certo, ainda, que quanto mais tarde a mesma for remediada mais difícil se torna reverter a situação criada à sua primitiva forma. Nestas circunstâncias o factor tempo é um elemento determinante na concretização da finalidade pública que se prossegue, pois que só dessa forma se pode obviar à continuação de práticas tidas por irregulares ou/e ilegais ofensivas do interesse público Vd. Acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 13/10/2004, (rec. 1218/02).
Está, pois, o acto fundamentado nas suas diversas vertentes.
VIOLAÇÃO DO ART. 5º DO CPA
Alega a recorrente que a entidade administrativa ao praticar o acto administrativo em causa agiu de uma forma perfeitamente desproporcional, na sua tripla vertente da adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu face aos objectivos que pretende acautelar, violando dessa forma o art. 5º do CPA.
Na verdade, a seu ver, o art. 33º nº1 do DL nº 69/2003 de 10 de Abril, em sede de disposições transitórias, confere aos estabelecimentos industriais existentes à data de aplicação do presente diploma, sem licença de exploração industrial, um prazo de dois anos para regularizarem a sua situação.
O que quer dizer que a aplicação do DL nº 69/2003 para efeitos da sua eficácia prática no que à vertente sancionatória diz respeito, está limitada ao decurso de dois anos após a sua publicação, uma vez que esse é o prazo dado aos estabelecimentos industriais existentes para regularizarem a sua situação.
Pelo que se deveria antes optar por conceder um prazo à recorrente para que regularizasse a sua actividade, atentas as componentes vistoriadas.
Por outro lado a medida é desproporcional, porque à luz do art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril, existem cinco medidas de natureza cautelar, a saber: suspensão da actividade; encerramento parcial preventivo do estabelecimento; encerramento total preventivo do estabelecimento; apreensão parcial do equipamento e apreensão total do equipamento.
Pelo que não se entende porque se optou pela medida gravosa das medidas cautelares – encerramento total do estabelecimento –, sem sequer justificar o porquê da sua aplicação, quando se podia obter o mesmo resultado (a interrupção da laboração da fábrica) com a suspensão do estabelecimento.
Pelo que, foi violado o citado art. 5º do CPA.
Responde a entidade recorrida que estava em causa a salvaguarda da saúde pública e do ambiente, que eram atingidos de forma grave, pela presença de gases e vapores dos banhos de anodização sem qualquer protecção, ausência de qualquer tratamento do efluente líquido industrial e ameaça de ruína total das instalações.
Neste quadro, não é desproporcional a medida de encerramento definitivo do estabelecimento, não se vislumbrando que qualquer outra pudesse proteger os interesses ameaçados.
Quid juris?
A este propósito diz a sentença recorrida:
“Pretende a autora que a medida de encerramento de laboração aplicada é desproporcional, podendo ter sido aplicada outra menos gravosa.
Por força do princípio da proporcionalidade (cfr. artº 266º, n.º 2, da CRP), a administração na sua actuação com vista à prossecução do interesse público deve utilizar apenas os meios adequados e na justa medida necessária aos fins concretos que visa atingir.
No caso em concreto, estava em causa a salvaguarda da saúde pública e do ambiente que eram atingidos, de forma grave, pela presença de gases e vapores dos banhos de anodização sem qualquer protecção, ausência de qualquer tratamento do efluente líquido industrial e a ameaça parcial de ruína das instalações.
Impunha-se, assim, a imediata intervenção das entidades responsáveis para prevenir a ocorrência de situação gravosa para a saúde, a segurança (de todos quantos laboravam no estabelecimento) e o ambiente.
Ora, para conseguir tal objectivo, a medida que se impunha era, precisamente, aquela que pusesse termo à situação relatada, revelando-se o encerramento imediato preventivo como a medida mais adequada a atingir os objectivos que subjazem à decisão tomada. Apresenta-se, pois, ao contrário do alegado pela autora, como adequada e não excessiva a medida cautelar tomada, não se vislumbrando qualquer outra, que pudesse ser tomada e garantisse, de imediato, que ficariam acautelados os bens da saúde pública, segurança e ambiente.
Alega, ainda a autora que, dos elementos de facto e de direito do processo não resultam circunstâncias que mereçam a aplicabilidade desta ou de outra medida cautelar de conteúdo sancionatório.
Não é, porém, assim.
Na verdade, como se viu em sede de fundamentação, os pressupostos da decisão de encerramento, são os factos verificados pela Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia e que constam da vistoria realizada em 14/9/2004 que originou a informação de 15/9/2004, isto é, “ uma acentuada degradação das instalações, ameaçando em parte ruína, pondo em risco a integridade física dos trabalhadores e da vizinhança; a situação encontrada, com a presença de gases e vapores dos banhos de anodização, sem qualquer tipo de protecção que evite a contaminação em geral põe em risco a saúde pública, segundo a autoridade de saúde; o estado completamente degradado e ultrapassado das instalações em geral e das instalações para o pessoal em particular, completam o cenário fabril; sob o ponto de vista ambiental verifica-se ausência de qualquer tratamento do efluente líquido industrial, sendo este directamente lançado no colector, sem autorização, não havendo também uma gestão adequada de resíduos sólidos”, verificando-se, assim, que os factos em que assenta o despacho impugnado correspondem à realidade preenchendo os pressupostos de aplicação do artigo 18º, do DL nº 69/03, de 10 de Abril.”
Quanto à invocação do art. 33º, o mesmo em nada contende com a situação sub judice já que a mesma não é apenas de regularização mas antes de perigo para a saúde e segurança das pessoas.
Alega o recorrente que o acto recorrido viola o princípio da proporcionalidade.
Dispõe o art. 266º nº 2 da Const. que "os órgãos e os agentes administrativos(...) devem actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções".
Diz Freitas do Amaral in Dº Administrativo, V.II, pág. 201 que este princípio significa que "a Administração pública deve harmonizar o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos particulares eventualmente afectados".
E, continua este jurista, salientando que este princípio comporta três corolários que se desdobram em três princípios: a) princípio da justiça "stricto sensu", princípio da igualdade e princípio da proporcionalidade.
O princípio da proporcionalidade vem consagrado no actual art. 5º do CPA.
Ora, este princípio releva autonomamente quando a lei confere à administração uma margem de autonomia decisória, constituindo um limite material interno ao poder discricionário.
Na verdade, se o acto for vinculado a eventual injustiça resulta directamente da lei, que o juiz não pode deixar de aplicar, salvo em caso de inconstitucionalidade.
E, quando estamos perante um poder vinculado ou discricionário? O poder é vinculado na medida em que o seu exercício está regulado por lei. O poder será discricionário quando o seu exercício fica entregue ao critério do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como o mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere. (Sérvulo Correia, Noções de Dº Administrativo, 1982, pág. 230.).
Discricionaridade é uma liberdade de decisão que a lei confere à Administração, a fim de que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre várias soluções possíveis aquela que lhe parecer mais adequada ao interesse público. (Freitas do Amaral, Dº Adm., 2º V., pág.142,1988)
Discricionário significa, pois, "livre dentro dos limites permitidos pela realização de certo fim. O fim é o vínculo: corresponde a um requisito de validade cuja falta produz a invalidade do acto administrativo" (Manual de Dº Administrativo, 1º Vol., 1991, pág. 486, M.Caetano).
No caso sub judice não há dúvida que o preceito aqui em causa, o citado artigo 18º confere à entidade administrativa uma liberdade de escolha da medida mais adequada.
E, na situação em causa, como se refere na sentença recorrida na parte supra transcrita, a medida tomada foi a mais adequada, não tendo, por isso, sido violado o referido preceito legal.
VIOLAÇÃO DO ARTS. 3º E 84º Nº 2 DO CPA E O ART. 18º DO DL Nº 69/2003 DE 10 DE ABRIL
Alega a recorrente que resulta do art. 18º do DL 69/2003 de 10/4, intitulado de “Medidas Cautelares”, expressa e taxativamente que as medidas cautelares só podem ser aplicadas por um prazo máximo de seis meses.
E, sendo o acto omisso quanto ao prazo não pode considerar-se que porque não se faz menção expressa ao referido prazo, se presume a sua durabilidade máxima de seis meses.
Foi, assim amputado à recorrente o direito de exercer a sua actividade pelo período máximo, sem menção expressa nesse sentido.
Pelo que a sentença recorrida violou os referidos preceitos legais (arts. 3º e 84º nº 2 do CPA e o art. 18º do DL nº 69/2003 de 10 de Abril).
Quid juris?
Nos termos deste artº 18º é determinado o encerramento preventivo do estabelecimento:
“Sempre que seja detectada uma situação de perigo grave para a saúde pública, para a segurança de pessoas e bens, para a higiene e segurança dos locais de trabalho ou para o ambiente, a entidade coordenadora e as demais entidades fiscalizadoras devem, individual ou colectivamente, tomar de imediato as providências adequadas para eliminar a situação de perigo, podendo vir a ser determinada a suspensão de actividade, ou o encerramento preventivo do estabelecimento, no todo ou em parte, bem como a apreensão de todo ou parte do equipamento, mediante selagem, por um prazo máximo de seis meses.”
E, nos termos do artº 20º do mesmo diploma “ A cessação das medidas cautelares previstas no artigo 18.º será determinada, a requerimento do interessado, após vistoria ao estabelecimento a realizar pela entidade coordenadora e demais entidades intervenientes, no decorrer da qual se demonstre terem cessado situações que lhes deram causa, sem prejuízo do prosseguimento dos processos criminais e de contra-ordenação já iniciados. “
É certo que o art. 84º nº2 do CPA refere que: “ A decisão de ordenar ou alterar qualquer medida provisória deve ser fundamentada e fixar prazo para a sua validade.”
Não nos parece que a sentença recorrida tenha violado este preceito ao entender que nada dizendo se presume que o prazo para o encerramento preventivo é de 6 meses, prazo máximo previsto na lei.
É que se se tivesse estipulado no acto impugnado um prazo de dez meses, o mesmo ficaria automaticamente reduzido aos seis meses.
E, nada se dizendo, e não havendo qualquer prazo mínimo estipulado na lei, o único que se pode considerar é o prazo máximo.
Na verdade, a fixação do prazo visa proteger a entidade fiscalizada já que, se decorrido o prazo não tiver ocorrido qualquer alteração a consequência natural é o encerramento definitivo.
Pelo que, quanto maior o prazo mais beneficiada fica a entidade fiscalizada.
Ao fixar-se o prazo limite, no caso de silêncio quanto ao mesmo, está a dar-se à fiscalizada uma maior garantia.
Por outro lado, e nos termos do art. 20º do diploma aqui em causa pode fazer-se cessar as medidas cautelares previstas no art. 18º sempre que se requeira vistoria em que se demonstre ter cessado a situação que deu causa à medida cautelar.
Não foram, pois, violados pela sentença recorrida os referidos preceitos legais.* Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
R. e N.
Porto, 26/4/2007
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho |
