| Decisão Texto Integral: | I Relatório
SGRP, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa Especial intentada contra o Ministério da Administração Interna/SEF tendente, em síntese, a impugnar o Despacho do Diretor do SEF de 07/11/2012, que indeferiu o seu pedido de atribuição de abono para falhas, inconformada com a Sentença proferida em 2 de novembro de 2017, no TAF de Coimbra, que julgou a ação parcialmente procedente, veio interpor recurso jurisdicional.
Formula a aqui Recorrente nas suas alegações do Recurso Jurisdicional, apresentadas em 13 de dezembro de 2017, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 147v a 151 Procº físico).
“1º O presente recurso jurisdicional foi interposto contra o despacho saneador de 21 de Maio de 2013 e contra a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra de 2 de Novembro de 2017 no segmento que considerou que a Requerente não tinha direito a auferir abono para falhas desde Julho de 2006 em diante.
Com efeito,
2° A requerente na sua p.i. alegou um facto - no artº 9° na p.i. - que a ser verdadeiro, integrava e fundamentava o peticionado pela Requerente, tendo este facto vindo a ser impugnado pela entidade demandada em sede de contestação (v. art° 20° e 21°), pelo que era um facto controvertido, cujo apuramento era essencial para a boa solução da causa à luz das várias soluções plausíveis da questão de direito.
3° Com efeito, era fundamental para que se pudesse proferir uma decisão justa e esclarecida que se apurasse, no mínimo, se no exercício das suas funções a Recorrente era ou não responsável por repor o valor em caso de falta de qualquer montante em caixa no final do dia, pois, concluindo-se que assim era; facilmente se perceberia que a A., mesmo após 2006, continuava a exercer funções que implicavam o manuseamento e a guarda de dinheiro e de valores; e, que como tal, tinha direito a auferir abono para falhas.
4° Deste modo, ao ordenar a notificação das partes para produzirem alegações quando havia matéria de facto controvertida que era essencial para a boa decisão da causa à luz das várias soluções plausíveis da questão de direito e sem antes ter determinado a abertura de um período destinado à prova de tais factos, o saneador em recurso violou frontalmente o disposto na alínea c) do nº 1 do art° 87° do CPTA, o direito fundamental à tutela judicial efetiva, e o princípio da igualdade das partes, consagrados nos artºs 2° e 6° do CPTA.
Acresce que.
5º A factologia dada por provada pela sentença em recurso deve ser alterada por este douto Tribunal com fundamento em deficiente julgamento dos factos (v. artº 662º do CPC) e em homenagem ao princípio da igualdade das partes e ao direito à tutela judicial efetiva. Com efeito.
6° Envolve um claro erro de julgamento na apreciação da matéria de facto que se dê por não provados determinados factos que eram controvertidos, sem permitir que a Requerente prove os factos que alegara através de um dos diversos meios de prova legalmente admissíveis (neste casa através de prova testemunhal).
7° Consequentemente, ao dar por não provados os factos da al. a) e b), a sentença a quo violou o direito à igualdade das partes e do direito à tutela judicial efetiva por essa mesma matéria de facto não ter sido submetida a prova quando a Requerente alegara esses factos. Acresce que.
8° Em sede de p.l, a A. alegou um conjunto de outros factos - nos nºs 6°, 7° e 8° invocados - que não foram impugnados pela entidade, pelo que, tinham de ser dados como provados, e constar da matéria de facto dada por assente, por se revelarem essenciais para a boa decisão da causa, já que deles resulta que desde Julho de 2006 em diante a Requerente continuou a exercer funções que implicavam a responsabilidade pelo manuseamento, cobrança e guarda de valores, numerário, títulos e documentos.
9° Deste modo, deve a matéria de facto ser alterada por este Tribunal ad quem, ao abrigo do disposto no arfo 662º do CPC, devendo constar da matéria de facto dada por provada a seguinte factualidade:
“A partir de Julho de 2006 a Requerente passou a ter à sua responsabilidade o controlo de toda a receita cobrada e o correspondente depósito, na Caixa Geral de Depósitos, sendo igualmente responsável pelo controle dos cartões de residentes e das vinhetas de vistos que se encontram depositados no cofre do posto de atendimento do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, efetuando ainda a cobrança de todas as taxas legalmente fixadas, no âmbito do funcionamento do posto de atendimento, assim como a emissão dos respetivos recibos", Além disso,
10º É manifesto o erro de julgamento da sentença em recurso, ao concluir que a partir de Julho de 2006 a Requerente passou a exercer apenas funções de fiscalização e de supervisão, quando, na verdade, a Requerente manteve as funções exercidas enquanto assistente técnica (v. doc. que ora se junta), continuando a ocupar o posto de trabalho reportado às áreas de tesouraria e cobrança do SEF nas lojas do cidadão de Aveiro e Coimbra, manuseando, cobrando e tendo à sua guarda valores, numerário, títulos e documentos dos quais era responsável.
11º Acresce que, resulta da matéria de fado dado como provada que a Requerente o partir de 28 de Julho de 2006 passou a desempenhar, entre outras, funções de fiscalização e escrituração contabilística e a cobrança de receitas, e funções de verificação dos fundos e valores em cofre e em depósito (v. ponto 4. da matéria de facto dada por assente), as quais envolviam necessariamente funções que implicavam igualmente o manuseamento e a guarda de valores, numerário, títulos e outros documentos, pelo que, é por demais manifesto que também desde Julho de 2006 em diante tinha a Requerente direito a auferir o suplemento remuneratório de abono para falhas. Na verdade,
12° Em termos práticos o apuramento e fiscalização da receita cobrada envolvia sempre o manuseamento do dinheiro através dos diversos procedimentos, designadamente:
- Emissão das folhas de caixa diária respeitante a todo o posto de atendimento através do "GesReceitas" - aplicação informático financeira do SEF, destinado ao controlo e gestão das receitas, permitindo calcular e registar o receito cobrado, bem como emitir recibos e relatórios de controlo (folhas de caixa, mapa de recibos anulados):
- Receção e contagem físico do dinheiro cobrado e dos guias de receita emitidas em cada posto de atendimento, ficando a partir desse momento todo o dinheiro cobrado à guardo do Requerente:
- Verificação da conformidade dos valores cobrados com os guias de receita emitidas:
- Apuramento da totalidade da receito cobrada no posto de atendimento, quer poro efeitos contabilísticos (documentos a serem remetidos à sede do SEF) quer paro efeitos de depósito bancário. Ora.
13° É verdadeiramente caricato que se considere que Requerente tinha direito a auferir abono por falhas quando apenas exercia funções de assistente técnica, mas que deixe de ter direito a esse suplemento remuneratório, quando além dessas funções, passa a desempenhar funções de coordenadora, as quais implicam igualmente o manuseamento e aguarda de valores, numerário e outros documentos, e uma maior responsabilidade e risco no exercício dessas funções. Com efeito,
14° Determina o nº 1 do Artº 2° do DL nº 4/89, de 6 de Janeiro, que têm direito a auferir abono para falhas os "trabalhadores que manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis", ensinando-nos a nossa mais autorizada jurisprudência que "O abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade especifica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria" (v. Ac. do TCA Norte, 08/02/2013, Proc, nº 02018/10.6BEPRT, de 19/10/2012, Proc, nº 0276/08.5CBCBR, e de 17/03/2005; Proe. nº 00091/04). Ora,
15º Ficou demonstrado que a Requerente, de 2006 em diante, além das funções de Coordenadora, continuou a exercer as funções de assistente técnico que vinha exercendo desde 2003, de acordo como mapa de pessoal em vigor, e a desempenhar as funções que crestavam descritas, que se reportavam às áreas de tesouraria e de cobrança do SEF nas lojas do cidadão de Aveiro e Coimbra e implicavam a guarda de valores, numerário, títulos ou documentos, que ficavam à sua responsabilidade. Pelo que,
16º É forçoso concluir que as funções desempenhadas pela Requerente de Julho de 2006 em diante entram igualmente na previsão do nº 1 do art° 2° do DL nº 4/89, de 6 de Janeiro, pelo que é por demais manifesto que a Requerente reunia as condições necessárias para auferir o suplemento remuneratório de abono para falhas não só no período compreendido entre 2003 e Julho de 2006, mas também desde esta última data em diante, devendo como tal ser revogada a sentença neste segmento, por violar o disposto no artº 53° da Constituição, bem como o disposto no artºs 2°, nº 1 e 4° do DL nº 4/89, de 6 de Janeiro.
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se o saneador e a sentença em recurso no segmento em que considerou que a A. não tinha direito a auferir abono para falhas desde Julho de 2006 em diante, com as legais consequências. Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!”* A Entidade Recorrida/MAI-SEF, devidamente notificada, veio a apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 2 de fevereiro de 2018, nas quais concluiu (Cfr. fls. 163 a 165 Procº físico):
“1 - Entendeu o Tribunal "a quo", por Sentença datada de 2 de Novembro de 2017, julgar no seguinte sentido: 1) anular o ato impugnado apenas na parte em que indefere o pedido da A. de concessão de abono para falhas entre agosto de 2003 e Junho de 2006; 2) condenar a entidade demandada ao pagamento das quantias devidas a título de abono para falhas, correspondentes a 10% do valor correspondente ao escalão 1 da carreira de tesoureiro, durante o período compreendido entre Agosto de 2003 e Junho de 2006; 3) Absolver a entidade Demandada no demais peticionado.
2 - A entidade Recorrida adere na íntegra aos termos da douta Sentença, ora em crise.
3 - Não se conformando com a Sentença proferida, a ora recorrente veio interpor o presente recurso para esse douto Tribunal, apresentando as alegações que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
4 - Ao contrário do invocado pela Recorrente, a decisão recorrida não enferma de quaisquer vícios ou erros de julgamento, mostrando-se inteiramente válida e legal, mormente porque não existe contradição entre os fundamentos da Sentença e a decisão, nem a mesma se mostra ambígua e 5 ou ininteligível.
5 - Mais, o tribunal a quo na sua ponderação conheceu o objeto da causa, de facto e de direito, pelo que com a devida vénia, as alegações da Recorrente 6 são totalmente improcedentes.
6 - Os argumentos esgrimidos pela ora Recorrente para fundamentar o presente recurso não merecem a concordância do Recorrido que entende que a Sentença interpretou corretamente os factos carreados para os w autos, subsumindo-os nas normas legalmente aplicáveis.
7 - A ora recorrente vem nas suas alegações de recurso impugnar o despacho saneador datado de 21 de Maio de 2013, bem como o segmento da sentença que considerou que não tinha direito a auferir abono para falhas desde julho de 2006 em diante.
8 - Quanto ao despacho saneador, afigura-se ao recorrido que é extemporâneo o uso do presente meio processual como forma de impugnação, na medida em que de acordo com a al. b) do nº 1 do art,º 644º do CPC apenas "Cabe recurso de apelação (...) Do despacho saneador que, sem pôr termo ao processo, decida do mérito da causa ou absolva da instância o réu ou algum dos réus quanto a alguns pedidos. "
9 - Ora o despacho saneador proferido no âmbito dos presentes autos consistiu no seguinte: "... Dado que o estado do processo permite, sem necessidade de quaisquer diligências instrutórias, conhecer totalmente do mérito da causa, notifique a Autora para, querendo, apresentar alegações escritas, no prazo de 20 dias, e depois, a entidade demandada, para o mesmo efeito, por igual prazo (n° 4 do art. ° 91 ° do CPTA) "
10 - Não vislumbra o recorrido em que medida retira o recorrente do despacho supra transcrito que este, sem pôr termo ao processo, decidiu do mérito da causa ou absolveu da instância o réu quanto ao pedido ou alguns pedidos.
11- Ora quando notificado do despacho o ora recorrente deveria de imediato ter impugnado, o que não fez.
12- Aliás aquando da apresentação das alegações nos termos do nº 4 do art.º 91º do CPTA, também ai o ora recorrente nada disse sobre o despacho saneador e muito menos fez referência ao facto de o tribunal a quo ter considerado não haver necessidade de realizar quaisquer diligências instrutórias para conhecer totalmente do mérito da causa.
13 - Ainda quanto ao despacho saneador não entende o recorrido em que medida o mesmo pôs em causa, quer o direito fundamental à tutela judicial efetiva, quer o princípio da igualdade das partes, consagrados nos artigos
14 - A verdade é que as questões que a ora recorrente vem agora nesta sede invocar que deveriam ter sido dirimidas, nomeadamente a) "Que, em caso de falta de qualquer montante em caixa no final do dia, a A. repusesse esse valor com dinheiro próprio"; b) "Que seja prática do SEF que, ocorrendo situações de falhas em numerário, as mesmas sejam asseguradas e assumidas pelo próprio SEF", são questões que afetam qualquer uma das partes, pelo que nenhuma terá sido beneficiada com a ausência de resposta.
15 - Pasme-se, que nunca a o Recorrente impugnou a alegação do recorrido no sentido de desmentir que seja prática do SEF que ocorrendo situações de falhas em numerário, as mesmas sejam asseguradas e assumidas pelo próprio SEF.
16- Considerou o tribunal a quo que não foi feita prova documental das questões supra, cabendo o ónus da prova respetivamente à Autora e à entidade Demandada.
17 - Pelo Tribunal a quo foi reconhecido o direito da ora recorrente a receber abono para falhas no período compreendido entre Agosto de 2003 e Junho de 2006.
18 - Porém não reconheceu o seu direito a receber abono para falhas a partir de julho de 2006.
19 - Entendeu o Tribunal que tendo sido em 28-06-2006 delegadas à ora recorrente competências ao nível de fiscalização da cobrança de receitas e da escrituração contabilística, bem como de verificação de fundos e valores em cofre e em depósito, tendo em 01.07.20007 passado a exercer funções de coordenadora dos postos de atendimento do SEF nas lojas do cidadão de Aveiro e Coimbra, significa isto que as funções assumidas pela Recorrente desde 28-06-2006 são distintas das funções de assistente administrativa que a mesma desempenhou entre Agosto de 2003 e aquela data, em virtude de estas novas funções se reconduzirem à fiscalização da escrituração e com cobrança, bem como à verificação de fundos, o que não implica um manuseamento diário de dinheiro, e portanto não confere à A. o direito a auferir abono para falhas.
20 - Com efeito, este suplemento remuneratório pretende compensar os funcionários da Administração Pública que diariamente assumem funções em que manuseiam ou têm à sua guarda quantias em numerário, e que portanto têm de receber dinheiro e dar troco, assumindo um risco e uma responsabilidade acrescidos apenas pela função que ocupam, nos termos e para os efeitos da al. b) do nº 1 do art.º 2° do DL n° 4/89.
21 - Resulta dos elementos juntos aos autos que não são estas as funções desempenhadas pela A. desse Junho de 2006, correspondendo estas a funções de fiscalização e verificação dos funcionários que, esses sim, lidam diariamente com dinheiro, ao contrário da A. que assume um papel de supervisora, e cujas funções não integram o risco e responsabilidade de manusear dinheiro diariamente.
22- Ainda que a ora recorrente continue com a categoria de Assistente Técnica (designação que passou a ter por via da Lei nº 12-A/2008, de 7 de Fevereiro), a verdade é que a partir de 01-07-2007 passou a exercer funções de coordenação, as quais não são incompatíveis com o exercício diário e efetivo de serviço de balcão.
23 O serviço de balcão é exercido por Assistentes Técnicos que estão incumbidos de rececionar os pedidos dos requerentes e receber as quantias tabeladas para o efeito, ou seja diariamente assumem um risco e uma responsabilidade acrescidos apenas pela função que ocupam, nos termos e para os efeitos da al. b) do nº 1 do art.º 2° do D.L. n° 4/89.
24 Ora na qualidade de coordenadora de lojas a ora recorrente não execre funções de balcão, antes pelo contrário encontra-se na retaguarda e só intervém se for necessário dirimir alguma questão mais complicada relacionada com os pedidos efetuados pelos requerentes.
25 Mais, se a Lei dispõe que "Têm direito ao suplemento remuneratório os funcionários ou agentes que não se encontrando integrados na carreira de tesoureiro manuseiem ou tenham à sua guarda, nas área de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis”, naturalmente essa norma no caso dos funcionários do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras visa os funcionários que exercendo diariamente funções num balcão de atendimento, rececionam pedidos de regularização e manuseiam as respectivas taxas, pagas em numerário.
26 - Aliás não faria sentido que sendo o risco de manusear as quantias do funcionário que está ao balcão, o abono para falhas fosse atribuído ao Coordenador que só intervém numa fase posterior, mormente de contabilizar ao fim do dia as quantias rececionadas por todos os funcionários por si supervisionados.
27 - Acumular o cargo de Coordenadora com funções de balcão na vertente de receção de pedidos não é de todo compatível, na medida em que os Coordenadores são constantemente solicitados para auxiliar os funcionários que se encontram a rececionar os pedidos e respetivos taxas.
28 - Em bom rigor, ainda que a ora recorrente tenha que ao fim do dia conferir as quantias recebidas pelos funcionários que trabalham ao balcão, recebendo e dando troco em numerário, a verdade é que são estes quem devem assumir o risco inerente às funções que desempenham, e como tal só a estes é devido o abono para falhas.
29 - Todo o exposto demonstra que a sentença ora recorrida não padece de qualquer vício que a invalide, pelo que não procedem in totu as razões aduzidas pela Recorrente, devendo a mesma manter-se.
Nestes termos, e no mais de direito, deve o presente recurso e pedido formulado ser julgados improcedentes com todas as legais consequências, mantendo-se a sentença.”* O Recurso interposto veio a ser admitido por Despacho de 21 de fevereiro de 2018 (Cfr. fls. 192 Procº físico).* O Ministério Público junto deste TCAN, notificado em 5 de março de 2018 (Cfr. fls. 196 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As questões a apreciar resultam da necessidade de verificar, designadamente, os suscitados erros na apreciação da matéria de facto e erros de julgamento, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada, a qual aqui se reproduz:
“1. A A. é trabalhadora do quadro do SEF, desde data concretamente não determinada, que remonta, pelo menos, a agosto de 2003 (provado por acordo).
2. Em data não determinada do mês de agosto de 2003, a A. começou a desempenhar funções de assistente administrativa no posto de atendimento do SEF na loja do cidadão de Coimbra, sendo responsável pela cobrança diária de todas as taxas e valores legalmente fixados, devidos pelas prorrogações de permanência, renovações e concessões de autorizações de residência, assim como emissão dos respetivos recebidos, bem como pelo apuramento da receita cobrada durante o turno da manhã e depósito, na Caixa Geral de Depósitos, dos valores cobrados e apurados no turno da manhã e no turno da tarde, de acordo com o turno e escala de serviço (acordo);
3. Em 12-05-2006, foi elaborada pela Subdiretora Regional do SEF a Informação de Serviço com a referência 84/SUBDIR/06, da qual constava o seguinte (cf. doc. n.º 3 junto com a p. i., a fls. 21 a 23 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC).
4. Em 28-06-2006, foi determinado pelo Diretor Regional do Centro do SEF que a A. passasse a desempenhar funções também na loja do cidadão de Aveiro, passando a desempenhar as seguintes funções (cf. doc. n.º 2 junto com a p. i., a fls. 19 e 20 dos autos):
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC).
5. Em 19-06-2007, foi emitido pelo Diretor Regional do Centro do SEF o Despacho n.º 1/2007, relativo às funções de coordenação do posto de atendimento SEF na loja do cidadão de Coimbra, no qual se concluía da seguinte forma (cf. doc. n.º 4 junto com a p. i., a fls. 23 e 24 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC).
6. Em 03-05-2012, a A. apresentou ao Diretor Nacional do SEF um requerimento no qual pedia que lhe fosse atribuído, desde o início do exercício das suas funções no SEF, o “suplemento designado «abono para falhas»” (cf. doc. n.º 5 junto com a p. i., a fls. 26 e 27dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
7. Em 21-06-2012, foi elaborada pelo SEF a informação com o n.º 217/DGARH/NAP/2012, pela qual se propunha o indeferimento do requerimento apresentado pela A. e referido em 6. (cf. doc. n.º 6 junto com a p. i., a fls. 28 a 33 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
8. Em 27-06-2012, o Diretor Nacional do SEF apôs na informação referida em 7. a menção “Concordo. Indefiro. Notifique-se nos termos dos art.º 100.º e 101.º do CPA.” (cf. doc. n.º 6 junto com a p. i., a fls. 28 a 33 dos autos).
9. Em data não determinada, a A. pronunciou-se acerca da informação referida em 7. e acerca da proposta de indeferimento mencionada em 8., terminando da seguinte forma (cf. doc. n.º 7 junto com a p. i., a fls. 34 a 38 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
“Deve o projeto de decisão de indeferimento do pedido de atribuição do abono para falhas desde agosto de 2003 ser alterado e, consequentemente, ser reconhecido que a interessada tem direito a que lhe seja atribuído o abono para falhas desde aquela data.”
10. Em 31-10-2012, o SEF elaborou nova informação no sentido de uma decisão final de indeferimento do requerimento da A. (cf. doc. n.º 1 junto com a p. i., a fls. 14 a 18 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
11. Em 07-11-2012, o Diretor Nacional do SEF apôs na informação referida em 10. a menção “Indefiro. Notifique-se.” (cf. doc. n.º 1 junto com a p. i., a fls. 14 a 18 dos autos). * Com interesse para a decisão da causa, não logrou provar-se:
a) Que, em caso de falta de qualquer montante em caixa no final do dia, a A. repusesse esse valor com dinheiro próprio;
b) Que seja prática do SEF que, ocorrendo situações de falhas em numerário, as mesmas sejam asseguradas e assumidas pelo próprio SEF.”
IV – Do Direito
A Autora, não se conformando com a decisão adotada pelo Tribunal a quo, veio recorrer da mesma, bem como do Despacho Saneador.
Desde logo, no que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
No caso dos autos, pretende a A. obter a anulação do ato que indeferiu o seu pedido de concessão do abono para falhas, suplemento remuneratório ao qual considera ter direito por diariamente estar em contacto com quantias em numerário desde Agosto de 2003, data em que assumiu as funções de assistente administrativa no posto de atendimento do SEF na loja do cidadão de Coimbra.
Como foi já delimitado em termos de objeto do litígio, importa não apreciar dos vícios imputados ao ato de indeferimento, mas se assiste razão à Autora no direito à perceção do abono para falhas. Vejamos;
Conforme foi já referenciado, não existe in casu uma verdadeira discordância entre as partes no que à matéria de facto diz respeito, na medida em que nenhuma das partes nega que, entre 2003 e 2006, a A. desempenhou as funções de assistente administrativa no posto de atendimento do SEF na loja do cidadão de Coimbra, não sendo também objeto de discussão o facto de a A. ter desempenhado, a partir do ano de 2006, funções de coordenação dos postos de atendimento das lojas do cidadão de Aveiro e, mais tarde, de Coimbra.
Com efeito, a divergência das partes situa-se essencialmente ao nível da interpretação das normas legais que concedem a determinados funcionários da Administração Pública o abono para falhas.
Adequadamente situado o litígio em causa, afigura-se existir uma separação entre o período de 2003 a 2006, e de 2006 em diante, em virtude de, a partir de 28-06-2006, a A. ter passado a desempenhar funções de coordenação dos postos de atendimento acima já referidos, encontrando-se então numa situação funcional diferente daquela em que se encontrava em 2003.
- Do Período compreendido entre Agosto de 2003 e Junho de 2006
A partir de Agosto de 2003, a A. desempenhou as funções de assistente administrativa no posto de atendimento do SEF da loja do cidadão de Coimbra, sendo responsável pela cobrança diária de taxas e valores legalmente fixados e devidos pelas prorrogações de permanência, renovações e concessões de autorizações de residência, assim como emissão dos respetivos recebidos, bem como pelo apuramento da receita cobrada durante o turno da manhã e depósito, na Caixa Geral de Depósitos, dos valores cobrados e apurados no turno da manhã e no turno da tarde, de acordo com o turno e escala de serviço.
Dispõe a al. b) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 4/89, de 6 de Janeiro, que uniformiza os montantes atribuídos a título de abono para falhas, que têm direito a este suplemento remuneratório os “funcionários ou agentes que, não se encontrando integrados na carreira de tesoureiro, manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis”. Resulta da factualidade dada por provada (cf. ponto n.º 2) que a A. desempenhou, entre 2003 e 2006, as funções acima descritas no posto de atendimento do SEF na loja do cidadão de Coimbra, o que inequivocamente envolve o manuseamento de dinheiro.
Ainda que a A. não tenha logrado provar que assumia, ela própria, as falhas que se verificassem diariamente em caixa neste período, a verdade é que a lei não determina que os funcionários com direito a auferir abono para falhas sejam responsáveis pelos valores que manuseiam nesses termos. Efetivamente, aquilo que se pretende com a concessão de um suplemento como o abono para falhas é indemnizar (compensar) os funcionários da Administração Pública pelo risco que inerentemente está ligado às suas funções de tesouraria e cobrança de valores, funções que, de per si, são de um ónus e uma responsabilidade específicos e acrescidos, que este suplemento remuneratório pretende compensar, sendo este objetivo assumido pelo próprio preâmbulo do DL n.º 4/89, no qual se afirma que o “presente diploma visa, em suma, compensar os riscos inerentes ao exercício das funções referidas”. Deste modo, as funções desempenhadas pela A. entre 2003 e 2006 entram na previsão da al. b) do n.º 1 do artigo 2.º deste diploma legal.
Afirma-se ainda no n.º 2 do artigo 2.º do DL n.º 4/89 que “as categorias que em cada departamento ministerial têm direito ao abono para falhas são determinadas por despacho conjunto do respetivo ministro e do Ministro das Finanças”.
Ora, de acordo com o Despacho dos Ministros das Finanças e da Administração Interna de 30-12-1996, publicado na II Série do Diário da República n.º 25, de 30-01-1997, tinham direito ao abono para falhas os trabalhadores do SEF integrados nas categorias de técnico especialista principal, de oficial administrativo principal, de primeiro-oficial, de segundo-oficial, de terceiro-oficial, e de escriturário-dactilógrafo. Significa isto que este Despacho se reportava ainda às carreiras tal como as mesmas se encontravam estruturadas pelo DL n.º 191-C/79, de 25 de Junho, maxime nos seus artigos 10.º a 12.º.
Posteriormente, veio o DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro reestruturar algumas dessas carreiras, transitando todos os oficiais administrativos para a carreira de assistente administrativo, nos termos do n.º 3 do seu artigo 20.º, pelo que deve considerar-se que o Despacho de 1997 se reporta à carreira de assistente administrativo, para a qual transitaram ex vi legis todos os oficiais administrativos que à data exercessem funções. Tal como referido em sede de fundamentação de facto (cf. ponto n.º 2), a A. pertencia, em 2003, à carreira de assistente administrativa, tendo posteriormente transitado para a carreira de assistente técnica por força do disposto no artigo 97.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, pelo que preenche também a condição estabelecida pelo n.º 2 do artigo 2.º do DL n.º 4/89 para que lhe seja concedido o abono para falhas, no período compreendido entre 2003 e 2006.
No que diz respeito ao montante que, concretamente, a A. tem a receber a título de abono para falhas pelas funções desempenhadas entre agosto de 2003 e Junho de 2006, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º do DL n.º 4/89, na redação conferida pelo DL n.º 276/98, de 11 de Setembro, o abono para falhas “é fixado em 10% do valor correspondente ao escalão 1 da carreira de tesoureiro”.
Assim, o valor total devido pela entidade demandada à A. a título de abono para falhas, referente ao período compreendido entre Agosto de 2003 e Junho de 2006, corresponde justamente a 10% do valor correspondente ao escalão 1 da carreira de tesoureiro durante esse período, acrescido de juros de mora calculados à taxa legal de 4%, e contados desde a data da citação até efetivo e integral pagamento, nos termos conjugados do n.º 1 do artigo 805.º e dos números 1 e 2 do artigo 806.º do Código Civil (CC), bem como do disposto na Portaria n.º 291/2003, de 8 de Abril.
- Desde Julho de 2006 em diante
Em 28-06-2006, foram delegadas à A. competências ao nível de fiscalização da escrituração contabilística e cobrança de receitas, bem como de verificação de fundos e valores em cofre e em depósito, tendo em 01-07-2007 passado a exercer funções de Coordenadora dos postos de atendimento SEF nas lojas do cidadão de Aveiro e Coimbra.
Significa que isto que as funções assumidas pela A. desde 28-06-2006 são distintas das funções de assistente administrativa que a mesma desempenhou entre Agosto de 2003 e aquela data, em virtude de estas novas funções se reconduzirem à fiscalização da escrituração e cobrança, bem como à verificação de fundos, o que não implica um manuseamento diário de dinheiro, e portanto não confere à A. o direito a auferir abono para falhas.
Com efeito, como já acima foi referido, este suplemento remuneratório pretende compensar os funcionários da Administração Pública que diariamente assumem funções em que manuseiam ou têm à sua guarda quantias em numerário, e que portanto têm de receber dinheiro e dar troco, assumindo um risco e uma responsabilidade acrescidos apenas pela função que ocupam, nos termos e para os efeitos da al. b) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 4/89.
Ora, resulta dos elementos juntos aos autos que não são estas as funções desempenhadas pela A. desde Junho de 2006, correspondendo estas a funções de fiscalização e verificação dos funcionários que, esses sim, lidam diariamente com dinheiro, ao contrário da A., que assume um papel de supervisora, e cujas funções não integram o risco e a responsabilidade de manusear dinheiro diariamente.
Assim, por não reunir as condições necessárias e exigidas pelo DL n.º 4/89 para a atribuição do abono para falhas, no que ao período desde 28-06-2006 diz respeito em diante, terá esta parte do pedido da A. que improceder.
(...)
DECISÃO
Face ao exposto, julga-se parcialmente procedente a presente ação e, em consequência, decide-se:
1) anular o ato impugnado apenas na parte em que indefere o pedido da A. de concessão de abono para falhas entre agosto de 2003 e Junho de 2006;
2) condenar a entidade demandada ao pagamento das quantias devidas a título de abono para falhas, correspondentes a 10% do valor correspondente ao escalão 1 da carreira de tesoureiro, durante o período compreendido ente Agosto de 2003 e Junho de 2006;
3) Absolver a Entidade Demandada no demais peticionado.”
Vejamos:
Do Despacho Saneador
A recorrente vem desde logo recorrer do despacho saneador de 21 de Maio de 2013.
No que aqui releva, refere-se no Despacho Saneador que “(...) dado que o estado do processo permite, sem necessidade de quaisquer diligências instrutórias, conhecer totalmente do mérito da causa, notifique a Autora para, querendo, apresentar alegações escritas, no prazo de 20 dias, e depois, a entidade demandada, para o mesmo efeito, por igual prazo (nº 4 o art. o 91° do CPTA).”
Nas suas Alegações de Recurso e a respeito do Despacho Saneador, afirma a Recorrente que “(...) Pode-se assim concluir seguramente que, ao ordenar a notificação das partes para produzirem alegações quando havia matéria de facto controvertida que era essencial para a boa decisão da causa à luz das várias soluções plausíveis da questão de direito e sem antes ter determinado a abertura de um período destinado à prova de tais factos, o Saneador em recurso violou frontalmente o disposto na alínea c) do nº 1 do artº 87º do CPTA, o direito fundamental à tutela judicial efetiva, e o princípio da igualdade das partes, consagrados nos artºs 2º e 62 do CPTA.”
Não se alcança em que medida o referido Despacho Saneador permite retirar como conclusão que o mesmo, sem pôr termo ao processo, decidiu do mérito da causa absolvendo da instância o réu quanto ao pedido ou alguns pedidos, pondo em causa, quer o direito fundamental à tutela judicial efetiva, quer o princípio da igualdade das partes, consagrados nos artigos 2° e 6° do CPTA.
O Referido Despacho limitou-se a determinar o prosseguimento da tramitação processual, concedendo prazo para que as partes, querendo, pudessem apresentar alegações.
A única questão objetiva do referido Recurso reconduz-se ao facto da Recorrente discordar do facto de não ter sido determinada a abertura de um “período de prova”.
Em qualquer caso, mostrando-se a prova predominantemente documental, não se alcança em que medida a abertura de um “período de prova” se poderia mostrar relevante, sendo que teria consequências meramente dilatórias.
Acresce que nenhuma das partes, nos seus articulados iniciais, arrolou quaisquer testemunhas.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 729/15BEAVR-A, de 12-01-2018 “Em presença de uma Ação Administrativa Especial, relativamente à qual a prova da matéria controvertida, se mostra predominantemente documental, é patente que a inquirição de testemunhas, independentemente do que ai pudesse ser dito, não teria a virtualidade de alterar o sentido da decisão, não se mostrando assim censurável a dispensa fundamentada de tal diligência, a qual seria inútil e meramente dilatória.
Com efeito, estando em causa, para já, predominantemente questões de interpretação de direito, (...) a prova documental disponível mostra-se suficiente.”
Como efeito, a necessidade de produção acrescida de prova deverá ser ponderada pelo juiz não havendo qualquer imposição legal relativamente a essa formalidade, mormente em sede de Ação Administrativa Especial, em face do que, designadamente a dispensa de inquirição de testemunhas, não pode considerar-se a preterição de uma formalidade legal, desde que a prova produzida e disponível se mostre suficiente.
Assim, o segmento precedentemente transcrito do Despacho Saneador, ao dispensar quaisquer acrescidas diligencias de prova, limitou-se a usar dos poderes de conformação da instrução que o artigo 87º, nº 1, alínea c) do CPTA concede ao tribunal, dispensando a abertura de um período de instrução ou produção de prova, por ter subjacente o entendimento de que não existiria matéria de facto controvertida relevante para a decisão da causa, que carecesse de prova acrescida ou complementar.
Na realidade, é patente que estão disponíveis nos autos, todos os elementos, mormente documentais, para que pudesse ser proferida decisão sobre o mérito da causa, pelo que não havia necessidade de acrescida produção de prova.
Assim, não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo, relativamente à situação precedentemente analisada.
Da Sentença – Do Erro de Julgamento
Atenda-se, desde logo, que o abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar os trabalhadores pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria (cfr. João Alfaia, in “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, II, 1988, págs. 872 e 873; Paulo Veiga e Moura in “Função Pública”, 1º. vol., 2ª edição, pág. 345; Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 123/96 in: DR II Série, de 24/03/1998).
Aliás, a presente questão não é nova, tendo já sido repetidamente tratada, até por este TCAN.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02018/10.6BEPRT, de 08/02/2013 “o abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria.
O direito ao abono para falhas exige que:
- o trabalhador, titular da categoria de assistente técnico, ocupe posto de trabalho que se reporte às áreas de tesouraria ou cobrança; e,
- que esse posto de trabalho envolva a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos; e ainda
- que tais funções sejam assim descritas no mapa de pessoal.”
É incontornável o facto do abono por falhas ter carater excecional e pressupor uma atividade funcional predominante relacionada com o manuseamento de dinheiro.
A aqui Recorrente veio peticionar a anulação do despacho do Diretor Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, de 7 de Novembro de 2012, que indeferiu o seu pedido de atribuição de abono para falhas.
Perante a circunstância da Ação apresentada ter sido julgada apenas parcialmente procedente, veio a aqui recorrente interpor o presente recurso, no sentido da revogação da Sentença “no segmento em que considerou que a A. não tinha o direito a auferir abono para falhas desde julho de 2006 em diante”.
Está pois nesta sede recursiva apenas controvertido o período posterior a julho de 2006.
Efetivamente, o tribunal a quo não deixou de reconhecer o direito da recorrente a receber abono para falhas no período compreendido entre Agosto de 2003 e Junho de 2006, apenas tendo concluído que não estavam reunidos os requisitos e pressupostos para essa atribuição a partir desta última data, em decorrência do facto de a Recorrente ter passado a exercer funções de coordenação, alegadamente sem manuseamento direto de quaisquer quantias em balcão.
Na realidade, entendeu o Tribunal a quo que tendo a Recorrente desde julho de 2006 passado a exercer funções de coordenação funcional nos postos de atendimento do SEF nas lojas do cidadão de Aveiro e Coimbra, tal se mostrava incompatível com o recebimento de quaisquer quantias a título de abono por falhas, uma vez que terá deixado de manusear diariamente dinheiro, ao invés do que ocorria anteriormente.
Não deixa de ser curioso o facto de ser a própria Entidade Recorrida, embora negando que a Recorrente manuseie dinheiro, quem afirme nas suas Contra-alegações de Recurso (Artº 28º) que “ainda que a ora recorrente tenha que ao fim do dia conferir as quantias recebidas pelos funcionários que trabalham ao balcão, recebendo e dando troco em numerário ...”, o que significa confessadamente que as novéis funções de coordenação da Recorrente não determinaram que a mesma tenha deixado de manusear dinheiro.
Como se evidenciou já, o abono para falhas visa predominantemente compensar os trabalhadores que diariamente manuseiam dinheiro, ou que tenham o mesmo à sua guarda, por forma a minimizar os riscos decorrentes de eventuais perdas, nos termos e para os efeitos da al. b) do nº 1 do art.º 2° do DL n° 4/89.
De facto, resulta do Artº 2º nº 1 do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, na redação introduzida Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro que “Têm direito a um suplemento remuneratório designado 'abono para falhas' os trabalhadores que manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.”
Da leitura conjugada do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06/01, (alterado pelo Decreto-Lei n.º 276/98, de 11/09, e revisto pela Lei n.º 64-A/2008, de 31/12), e do Despacho n.º 15409/2009, de 30/06, resulta que a atribuição do abono para falhas pressupõe cumulativamente que:
- O trabalhador seja titular da categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico e ocupe posto de trabalho que se reporte às áreas de tesouraria ou cobrança;
- Que esse posto de trabalho envolva a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos; e
- Que tais funções sejam assim descritas no mapa de pessoal.
Refira-se desde logo que se não vislumbram razões justificativas para segmentar ambos os períodos referidos, no que toca ao sentido da decisão a proferir.
É certo que a sentença recorrida julgou procedente o pedido de atribuição de abono para falhas à Recorrente entre o período de Agosto de 2003 até Julho de 2006, por considerar que durante esse período, a Recorrente desempenhou funções que implicavam o manuseamento de dinheiro, não tendo o referido segmento decisório sido objeto de Recurso.
Assim, mal se compreende por que razão o período seguinte mereceu decisão contrária, pela singela razão que a trabalhadora havia passado a desemprenhar funções de coordenação.
Entendeu pois o tribunal a quo que a partir de 2006 a Recorrente passou a desempenhar funções que se reconduziam "... à fiscalização da escrituração e cobrança, bem como à verificação de fundos, o que não implica um manuseamento diário de dinheiro, e portanto não confere à A. o direito a auferir abono para falhas".
Em qualquer caso, é a própria matéria de facto fixada pelo tribunal de 1ª instância, a contrariar o entendimento de acordo com o qual a Recorrente não lida com dinheiro.
Com efeito, resulta da matéria de facto dada como provada (Facto 4) que a Recorrente, a partir de 28 de Julho de 2006 passou a desempenhar, entre outras, as seguintes funções:
“Fiscalizar a escrituração contabilística e a cobrança de receitas; proceder à verificação dos fundos e valores em cofre e em depósito”
Naturalmente que as referidas funções pressupõem o manuseamento de dinheiro e outros valores, ao que acresce consequentemente que tenha valores “à sua guarda ... sendo por eles responsáveis”, para utilizar a expressão constante do Artº 2º nº 1 do DL n.º 4/89, na redação introduzida Lei n.º 64-A/2008.
Acresce ao referido, o facto da Recorrente, sem prejuízo do exercício das funções de coordenação que lhe foram confiadas a partir de Julho de 2006, continuar funcionalmente integrada na carreira de assistente técnico.
Não há pois qualquer evidência que permita afirmar que a Recorrente a partir do momento que passou a exercer funções de coordenação, deixou de manusear dinheiro ou menos ainda, tenha deixado de o ter à sua guarda.
Como foi sublinhado na Sentença Recorrida, " ... aquilo que se pretende com a concessão de um suplemento como o abono para falhas é indemnizar (compensar) os funcionários do Administração Pública pelo risco que inerentemente está ligado às suas funções de tesouraria e cobrança de valores", em face do que se não vislumbram razões para segmentar o sentido do decidido, nos dois decididos períodos de tempo fixados.
Como se afirmou nos acórdãos deste TCAN, 08/02/2013, Proc. n° 02018/10.68EPRT, de 19/10/2012, Proc. n° 0276/0S.5CBCBR, e de 17/03/2005, Proc, nº 00091/04 "(...). O abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria".
Quando no Acórdão deste TCAN de 08/02/2013, Proc, nº 02018/10.6BEPRT se afirma que "... O direito ao abono para falhas exige que o trabalhador, titular da categoria de assistente técnico, ocupe posto de trabalho que se reporte às áreas de tesouraria ou cobrança; que esse posto de trabalho envolva a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos; e ainda que tais funções sejam assim descritas no mapa de pessoal", é manifesto que a aqui Recorrente continuou a inserir-se no aí estabelecido, mesmo após ter passado a exercer funções de Coordenação, pois não deixou de ser funcionalmente “Assistente Técnico”, tendo mantido à sua guarda valores e numerário.
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, não se reconhece que, as funções desempenhadas pela Recorrente a partir de julho de 2006, tenham deixado de estar inseridas na previsão da al, b) do nº 1 do artº 2º do DL nº4/89, de 6 de Janeiro, em face do que, tendo o tribunal a quo entendido que anteriormente as mesmas deveriam acrescidamente ser compensadas por via do “abono de falhas”, deverá tal entendimento manter-se operante a partir de julho de 2006.
Em face de tudo quanto precede, importa revogar o segmento recorrido da sentença proferida no tribunal a quo.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte:
a) Negar Provimento ao Recurso relativo ao Despacho Saneador;
b) Conceder provimento ao Recurso relativamente à Sentença, revogando-se o segmento recorrido da mesma, mais se julgando procedente a Ação.
Custas pela Recorrente (1/4) e Entidade Recorrida (3/4).
Porto, 26 de outubro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
