Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00061/09.7BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/03/2010

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Drº Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Descritores:	MANDATO DOS MEMBROS DO CONSELHO EXECUTIVA DA ESCOLA FUSÃO DE ESCOLAS MANDATO COMPLETO.

Sumário:	1. A fusão de um estabelecimento de ensino com outro implica a cessação automática dos membros do conselho executivo da escola fundida. 2. Nessa situação, os membros desse órgão não mantêm o direito ao suplemento remuneratório pelo tempo do mandato não cumprido. 3. O que qualifica o mandato como «mandato completo» para efeito de habilitação ao exercício de funções de administração e gestão escolar é o serviço efectivo durante todo o período do mandato. * * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	05/25/2010
Recorrente:	P... e E...
Recorrido 1:	Ministério da Educação
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – P… e E…, ambos melhor identificados nos autos, autores na acção administrativa especial que movem ao Ministério da Educação, interpõem recurso jurisdicional da sentença proferida em 15/07/2009 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou improcedente o pedido de anulação do despacho do Director Regional Adjunto da Direcção Regional de Educação do Norte (DREN), com data de 3/10/2008, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do acto de indeferimento do pedido de ser considerado um mandato completo o mandato que efectuaram como membros da direcção executiva da Escola Secundária com 3º Ciclo, Tomás Figueiredo de Arcos de Valdevez, o qual cessou em consequência da fusão com s escola sede do Agrupamento Vertical de Escolas de Valdevez.
Nas alegações, concluem o seguinte:
a) A douta sentença recorrida reportando-se às regras de interpretação da lei enunciadas no art.º 9º do Código Civil e com suporte nas disposições constantes do D. L. nº 12/2000 concluiu e decidiu que “ a fusão operada entre os estabelecimentos (…) não compadece com o status quo organizatório anterior (…) não sendo viável nem lógica a manutenção de dois Conselhos Executivos”
b) Ora, os recorrentes não pedem, nem sequer aventam a hipótese de que deveria ter persistido o exercício de funções pelos dois Conselhos Executivos.
c) Em face do facto consumado (fusão das duas escolas) os recorrentes impugnam o acto que indeferiu o seu pedido, o qual, deveria ter considerado, para todos os efeitos, os mandatos completos, apesar de, obviamente, não os poderem ter exercido por via daquela decisão de fusão.
d) Reclamam para a sua esfera jurídica as consequências decorrentes daquela cessação (não da fusão das escolas), que, no seu entender, viola o estatuído no art.º 22 do D.L. 115/98 e viola as suas legítimas expectativas geradas aquando da assumpção das suas funções como Presidente e Vice - Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária com 3.º Ciclo Tomás Figueiredo.
e) O Tribunal “a quo” errou ao não se pronunciar sobre esta concreta pretensão dos recorrentes.
f) Da lógica impossibilidade prática de manutenção de dois Conselhos Executivos, a douta sentença concluiu e decidiu, sem mais, pela improcedência dos pedidos formulados pelos aqui recorrentes.
g) Segundo este raciocínio, qualquer facto gerador da impossibilidade prática do exercício de funções teria como consequência a cessação dos mandatos. Ora, tal contraria a lei, designadamente, o disposto no art.º 22º do D.L. 115-A/98.
h) O suporte legal que, no fundo, sustenta a decisão recorrida, define as condições necessárias à constituição e instalação de agrupamentos de escolas do ensino básico.
i) Ora, a situação fáctica carreada para os autos (fusão de duas escolas – cfr. doc. junto à p.i. com o nº 1) não se enquadra, ou não se enquadra totalmente, no previsto naquele diploma. A Escola EB2,3 de Arcos de Valdevez (já existente) manteve o mesmo código, passando, simplesmente o agrupamento a integrar mais uma escola.
j) O Despacho 13 313/2003 do gabinete do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 08 de Junho de 2003, publicado no D.R. II Série, nas alíneas b), c) e d) do n.º 3, salvaguarda as situações de cessação dos mandatos dos titulares dos órgãos de administração e gestão.
k) A integração da matéria decidenda no “totum do sistema” – à luz do enunciado no art.º 9º do Código Civil – levaria à aplicação do previsto naquele despacho à situação em apreço, designadamente o previsto na alínea c) daquele nº 3 segundo a qual “ a cessação dos mandatos (…) não prejudica a possibilidade de os membros dos órgãos cessantes manterem por período idêntico ao que restaria do mandato cessante, o estatuto remuneratório e a redução da componente lectiva de que gozavam, além da forma de mobilidade (…)”
l) Os recorrentes alegaram situações de facto em que por virtude da reestruturação da rede de escolas, os Presidentes dos extintos agrupamentos, durante o tempo que restava para completarem os seus mandatos receberam o suplemento remuneratório a que tinham direito e usufruíram de redução total da componente lectiva
m) Este facto não especificadamente impugnado pela Entidade Demandada, vai ao encontro da salvaguarda dos legítimos interesses que os recorrentes reclamam, que o supra referido despacho salvaguarda e que a douta sentença não acolheu.
n) Atento o teor dos pedidos formulados (doc.s 2 e 4 juntos à p.i) – contagem do mandato integral para todos os efeitos – o despacho impugnado, reportando-se ao previsto no D.L. 75/2008 de 22 de Abril, apenas se pronuncia sobre a não contagem daquele mandato para os efeitos previstos na al. b) do ponto 4º do art.º 21 daquele mesmo diploma, não se pronunciando sobre os demais efeitos, como o suplemento remuneratório e isenção da componente lectiva.
o) Porque assim, atentas as exigências impostas pelos arts. 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo, o tribunal “a quo” errou ao julgar o acto impugnado devidamente fundamentado.
Não há contra-alegações.
O Ministério Público junto deste tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do art. 146º, nº1 do CPTA, não se pronunciou.
2. O aresto recorrido deu como provado os seguintes factos:
1. Em Julho de 2005, os AA., P… e E…, tomaram posse como, respectivamente, Presidente e Vice-Presidente do Conselho Executivo Escola Secundária com 3º Ciclo, Tomás Figueiredo – Arcos de Valdevez;
2. Por decisão da senhora Directora Regional de Educação do Norte, com data de 12/04/2007, comunicada aos autores em Abril de 2007, foi determinada a fusão da Escola Secundária com 3º Ciclo, Tomás Figueiredo, com a Escola EB 2,3 de Arcos de Valdevez, sede do Agrupamento Vertical de Escolas de Valdevez;
3. Na sequência da qual se procedeu à reestruturação orgânica e funcional do Agrupamento Vertical de Escolas de Valdevez, que culminou com a eleição e tomada de posse, em 25 de Julho de 2007, dos novos titulares do órgão de gestão do Agrupamento de Arcos de Valdevez, com a consequente cessação de funções dos AA. e não compleição do mandato inicial;
4. Desse acto interpuseram os AA. recurso hierárquico que mereceu despacho de indeferimento do Director Regional Adjunto, datado de 22.09.2008, remetendo para a argumentação constante do ofício nº S/16134/2008, de 23.05.2008, nos precisos termos constantes do doc.º 5 junto com a p.i. e doc. constante a fls. 130 do P.A., que se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais.
3. A situação de facto resume-se no seguinte: após dois anos de mandato como Presidente e Vice-Presidente do Conselho Executivo da Escola Tomás Figueiredo, os recorrentes cessaram o mandato, que era de três anos, em consequência da “fusão” dessa escola com a escola sede do Agrupamento Vertical de Valdevez; em virtude disso solicitaram à Direcção Regional do Norte (DREN), que os mandatos fossem considerados, para todos os efeitos, um mandato completo; este pedido foi indeferido com fundamento em que, independentemente dos motivos que determinaram a cessação dos mandatos, para efeitos do artigo 21º do DL nº 75/2008, de 22/4 (qualificação para o exercício de funções de administração e gestão escolar), só contam os mandatos que forem cumpridos na íntegra; desse acto, o recorrente E… interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Educação; pelo despacho impugnado foi negado provimento ao recurso.
Na acção impugnatória desse acto, além da sua anulação, os recorrentes pedem: (i) condenação da entidade demandada a reconhecer que o seu mandato no órgão executivo da escola é um «mandato completo», para efeitos da al. a) do nº 4 do art. 21º do DL nº 75/2008; (ii) que lhes seja arbitrado o suplemento remuneratório no período compreendido entre a data da cessação do mandato e a data em que ele deveria ter cessado.
Como fundamento da acção invocaram: a violação do art. 22º, nº 2 do DL nº 115-A/98, de 4/5, que prevê as causas de cessação do mandato dos membros do conselho executivo da escola; a falta de notificação do despacho; e o vício de forma por falta de fundamentação.
A sentença recorrida considerou que a irregularidade da notificação não afecta a validade do acto e julgou improcedente o vício de falta de fundamentação, dada a remissão que se faz para um ofício antecedente, e o vício de violação de lei, por se “concluir que a fusão operada entre estabelecimentos em estrita obediência ao desiderato legal acima referido, não se compadece com a manutenção do status quo organizatório anterior, impondo-se a alteração dos quadros dirigentes».
Os recorrentes começam por invocar a omissão de pronúncia com o argumento de que não estava em discussão saber se o mandato devia ou não cessar, mas sim se ele deve ou não ser considerado um mandato completo, apesar de ter cessado antes do termo.
Nesta parte a razão está do lado dos recorrentes.
A sentença começa por errar quando no relatório identifica o acto impugnado com sendo o despacho da Directora Regional de Educação do Norte, datado de 12/4/2007, que determinou a fusão da escola Tomás Figueiredo com a escola sede do Agrupamento Vertical de Valdevez. Tal defeito inicial acabou por arrastar a fundamentação do vício de violação de lei para a questão de saber se o mandato cessou o não, quando o que os recorrentes pretendiam era que, apesar da cessação do mandato, ele fosse considerado um mandato completo, para efeitos de possuírem qualificação para o exercício futuro de funções de administração e gestão escolar e de auferirem o suplemento remuneratório pelo tempo de mandato que faltava cumprir.
Este equívoco só não inquina de todo a sentença porque o juiz a quo acabou por dizer que as pretensões dos recorrentes improcedem “in totum”, dada a sua dependência do “facto nuclear que não mereceu acolhimento”, facto esse que, no seu entender, era a continuação do mandato após a fusão da escola. Neste raciocínio está implícita a ideia de que o mandato não é completo, pese embora não responder directamente à questão colocada pelos recorrentes.
Fora da controvérsia deste processo está o problema da legalidade do acto que determinou a “fusão” da escola. De igual modo, não há dúvida que os mandatos de três anos não chegaram ao fim em consequência da fusão da escola. O que os recorrentes pretendem, e o recorrido não aceita, é que, apesar do mandato ter cessado no plano dos factos, se mantenha o vínculo jurídico por ele constituído.
A lei dá resposta directa a esta questão: «os mandatos dos órgãos de gestão dos estabelecimentos que integram o agrupamento cessam automaticamente com a tomada de posse da comissão executiva instaladora» (nº 4 do art. 8º do Decreto Regulamentar nº 12/2000 de 29/8). Os recorrentes defendem que essa norma está prevista apenas para as situações de criação originária de agrupamentos e não para os casos de extinção ou fusão de escolas. Mas o disposto no artigo 9º do mesmo decreto contraria esse argumento quando remete para o mecanismo previsto nos artigos 5º e seguintes do mesmo diploma as situações de alteração na composição do agrupamento que «impliquem reestruturação orgânica ou funcional». Ora, se a escola Tomás Figueiredo foi fundida com a escola sede do Agrupamento Vertical de Valdevez, houve alterações orgânicas de funcionamento que justificaram novas eleições para os órgãos de administração e gestão do agrupamento, caso em que por aquela remissão é de aplicar o referido no nº 4 do artigo 8º, ou seja, que cessam automaticamente os mandatos da escola fundida.
Mas mesmo que esta norma não existisse, a solução de quebra do vínculo jurídico do mandato não podia ser outra. Essa é a solução que está prevista na lei para os titulares de cargos dirigentes, que cessam a comissão de serviço em caso de extinção ou reorganização da unidade orgânica (al. c) do nº 1 do art. 25º da Lei 2/2004, de 15/1, com as alterações da Lei nº 51/2005 de 30/8) e, para o restante pessoal, prevêem-se medidas de reafectação ou de mobilidade geral ou especial, que implicam a modificação da relação jurídica de emprego (art. 4º e 5º do DL 200/2006 de 25/10). Por outro lado, sendo o mandato da direcção executiva exercido em nome da comunidade educativa que a elege, constituída pelo pessoal docente e não docente, alunos e encarregados de educação, deixando de existir essa comunidade, naturalmente que cessa a razão de ser do mandato.
Deste modo, a cessação do mandato da conselho executivo cessa, não apenas pelas causas previstas no nº 2 do artigo 22º do DL nº 115/A/98, com interpretam os recorrentes, mas também em caso de extinção ou fusão da escola, causa objectiva prevista no referido nº 4 do art. 8º do Decreto Regulamentar nº 12/2000.
Assim sendo, a pretensão dos recorrentes do mandato ser qualificado com «mandato completo», para todos os efeitos, tem que resultar da lei. Para a cessação da comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes, em consequência de extinção do serviço, o artigo 26º da Lei 2/2004 prevê uma indemnização calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão. Mas essa norma não pode ser aplicada aos órgãos de gestão da escola porque a al. c) do nº 5 do art. 1º desse diploma exclui do seu âmbito subjectivo os órgãos de gestão dos estabelecimentos de ensino.
O problema é pois de legalidade, na vertente de conformidade, que exige que a actuação administrativa, para ser juridicamente válida, tem que assentar numa prévia habilitação legal (art. 3º do CPA). A legalidade exige que os actos da Administração não devem contrariar as normas legais que se lhes aplicam (princípio da procedência de lei, ou compatibilidade) e também que a prática de um acto pela Administração tem que corresponder à sua previsão em lei vigente (princípio da reserva de lei ou conformidade). Portanto, na ausência de norma que atribua o suplemento remuneratório pelo tempo que falta até ao termo do mandato em caso de cessação por extinção ou fusão ou reorganização da escola, não pode a Administração concedê-lo, por mais injusta que seja a lei.
O mesmo acontece com a qualificação do tempo que falta para o termo do mandato como «tempo de experiência» no exercício do cargo executivo. Se as funções não foram efectivamente exercidas, de modo algum o tempo pode ser considerado como serviço efectivo que confira experiência. Para efeitos da alínea b) do nº 4 do artigo 21º do DL 75/2008 de 22/4, como desejam os recorrentes, a jurisprudência deste tribunal até já decidiu que o «mandato completo» traduz uma efectiva exigência de experiência no cargo, só compatível com a efectiva prestação do mesmo durante o período de três anos (Ac. do TCAN, rec. nº 00834/06.2BEBRG de 8/2/2007).
Assim sendo, não há norma legal que sustente a pretensão dos recorrentes em continuarem a auferir o suplemento remuneratório pelo tempo de mandato não cumprido e a pretensão em lhe ser reconhecido que o mandato incompleto seja qualificado como mandato completo para efeitos alínea b) do nº 4 do artigo 21º do DL 75/2008.
Os recorrentes ainda alegam levemente que foram violadas as «expectativas legítimas» de cumprirem o mandato até ao fim. Com esta alegação parece que pretendem dizer que foi ofendido o princípio da protecção da confiança, um dos aspectos mais relevantes do princípio constitucional da segurança jurídica, enquanto manifestação da ideia de estado de direito.
Mas mesmo que se estivesse perante tal violação, não era dela que podia emergir o direito ao suplemento remuneratório ou a qualificação do mandato como mandato completo, como se tratassem de “direitos adquiridos” intangíveis por actos administrativos ou normativos. É que, como referimos, o suplemento remuneratório e a qualificação do mandato como mandato completo só se adquirem com a prestação de serviço efectivo.
Em todo o caso, as directivas da lei, designadamente o já referido artigo 9º do Decreto Regulamentar nº 12/2000 e as normas sobre extinção e fusão de serviços, mostram que os titulares de cargos dirigentes não podem confiar na manutenção da comissão de serviço ou do mandato pelo tempo por que foram providos ou eleitos, pois a todo o momento pode emergir uma decisão política de reorganização dos serviços que implique a cessação desses vínculos. Falha assim um dos pressupostos da relevância da violação do princípio da protecção da confiança, que é o facto do Estado se comportar de forma a gerar, estimular ou tolerar expectativas de continuidade de um determinado quadro jurídico, criando uma situação de confiança que lhe seja imputável.
Por fim, também não tem sentido o alegado vício de falta de fundamentação. Na conclusão n) sintetizam o seu argumento da seguinte forma: «o despacho impugnado, reportando-se ao previsto no D.L. 75/2008 de 22 de Abril, apenas se pronuncia sobre a não contagem daquele mandato para os efeitos previstos na al. b) do ponto 4º do art.º 21 daquele mesmo diploma, não se pronunciando sobre os demais efeitos, como o suplemento remuneratório e isenção da componente lectiva».
Todavia, lendo o requerimento inicial que formularam à Administração e o recurso hierárquico (doc. de fls. 15 e 18), sobre os quais ela se pronunciou, apenas foi pedido que o mandato fosse considerado um mandato completo, nunca se aludindo ao suplemento remuneratório ou à isenção da componente lectiva. O que lhes foi respondido é que, para ser mandato completo, era necessário cumpri-lo integralmente, o que é fundamento bastante para se dar por satisfeito o dever formal de fundamentação: fica-se a saber que só o exercício efectivo das funções executivas durante três anos é que qualifica o mandato como mandato completo.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelos recorrentes.
Notifique-se
TCAN, 03 de Dezembro de 2010
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso