| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
M…, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Aveiro, datada de 18.02.2010, proferida na acção administrativa comum, sob forma sumária, pela mesma deduzida contra o “MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO” (doravante «ME») que julgando ocorrer excepção de inadequação do uso da acção administrativa comum por preterição dos arts. 37.º e 38.º, n.º 2 do CPTA absolveu o R. da instância [na acção peticionava-se a condenação do R. a que seja “… reconhecido o direito da A. a ser abonada pelo índice 340, desde 1 de Setembro de 2007 …”, e bem assim a “… pagar os montantes correspondentes às diferenças de vencimentos, vencidas e vincendas entre os índices 340 e 299, a partir da data de provimento como professor titular, acrescidos dos respectivos juros de mora …”].
Formula a A., enquanto recorrente jurisdicional, nas respectivas alegações (cfr. fls. 218 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. A pretensão formulada pela recorrente decorre directamente da lei e não de qualquer acto administrativo criador de direitos;
2. A defesa dos seus interesses só pode ser exercitada através de recurso à acção administrativa comum;
3. As pronúncias da Administração em todo o processo administrativo, pressupostas na sentença recorrida, não configuram prática de qualquer acto administrativo, impugnável ao abrigo do disposto no artigo 46.º do CPTA;
4. Ficando por isso vedada a possibilidade de recorrer à acção administrativa especial;
5. A acção administrativa comum constitui o meio processual adequado para dirimir o conflito suscitado nos presentes autos, cujo direito é, nos termos do disposto no artigo 41.º do CPTA imprescritível.
6. Não se verificando, por isso, qualquer ilegalidade quanto à forma de processo utilizado.
7. O eventual erro quanto à forma de processo seguida poderia/deveria ter sido oficiosamente sanado, em conformidade com o disposto no art. 202.º CPC …”.
O R., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 231 e segs.) nas quais termina pugnando pela manutenção do julgado, concluindo nos seguintes termos:
“…
1. A Recorrente, na Douta P.I., requer a condenação do ME a reconhecer-lhe o direito de «… ser abonada pelo índice 340, desde 1 de Setembro de 2007 …» assim como no pagamento dos «… montantes correspondentes às diferenças de vencimentos, vencidas e vincendas entre os índices de 340 e 299, a partir da data de provimento como professor titular, acrescidos dos respectivos juros de mora …».
2. O pedido formulado pela Recorrente de: «… ser abonada pelo índice 340, desde 1 de Setembro de 2007 …», salvo o devido respeito, parece estar em antinomia com os enunciados linguísticos exauridos no ponto 4 da alegação do Recurso, cita-se: «… Através da acção proposta a demandante pretendia ver reconhecido o seu direito a ser posicionada no 3.º escalão da carreira de professor titular desde 1 de Setembro de 2007 …» (sublinhado nosso)
3. O processamento dos vencimentos num determinado índice remuneratório depende da prévia decisão administrativa que posicione o Funcionário no respectivo índice, sendo o processamento de vencimentos uma decorrência directa e imediata de tal posicionamento.
4. No caso, o pedido de pagamento de acordo com o índice 340 dependeria de um prévio acto administrativo que posicionasse a Recorrente no referido índice que, a não existir, faz improceder, ipso factu, o pagamento de acordo com tal índice.
5. Mesmo que o posicionamento decorresse directamente da lei, sempre a Administração teria de mediar a aplicação da lei e, caso a Recorrente entendesse estar posicionada num índice incorrecto, deveria peticionar à Administração:
a) Não o pagamento de acordo com o índice 340 mas, sim;
b) A eventual correcção do índice em que foi colocada administrativamente (índice 299) para índice que entende ser o correcto (340), conditio sine qua non do processamentos de vencimentos.
Impugnando, posteriormente, o acto expresso ou tácito de indeferimento,
6. Consequentemente, mesmo que houvesse erro no processo, nada poderia ser aproveitado, nos termos e para os efeitos constantes do art. 199.º do CPC pois, a Recorrente está a percepcionar a sua retribuição de acordo com o índice em que está posicionada e, salvo o devido respeito, nunca poderia obter a condenação do ME a processar-lhe os vencimentos pelo índice 340 quando está posicionada no índice 299.
7. Se a Recorrente entendia que o seu vencimento deveria processar-se de acordo com índice 340, ao invés de ter peticionado a condenação do ME a processar-lhe os vencimentos pelo índice 340 deveria, previamente, ter instado a Administração a prolatar um acto que a posicionasse no índice 340, ou que corrigisse o seu posicionamento no índice 299, e, caso tal pedido fosse indeferido, tácita ou expressamente, então, mediante o recurso à acção administrativa especial, deveria impugnar, judicialmente, o acto de indeferimento.
8. Atendendo ao que antecede, o pedido de processamento de vencimentos pelo índice 340, quando a Recorrente se encontra posicionada no índice 299, nunca poderia ser considerado procedente, devendo o ME ser absolvido do pedido e não da instância.
9. A Recorrente dirigiu ao Exmo. Senhor Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de Vagos, salvo o devido respeito, «auto-posiciona-se» no índice 340, alegando estar indevidamente posicionada no índice 299 e peticiona, cita-se: «… os abonos pelo índice 340 desde a data em que foi provida na categoria de professor titular …», contudo o posicionamento na carreira depende de um acto administrativo a praticar pela entidade competente, do caso pela DGRHE.
10. Tendo a Recorrente dirigido à Administração um pedido sem que obtivesse qualquer resposta, tal consubstancia uma omissão Administrativa cuja reacção judicial sempre demandaria o chamamento à colação da acção administrativa especial, tal como dimana dos arts. 46.º, n.ºs 1 e 2 e alínea b), 66.º, n.º 1 e 67.º, n.º 1, alínea a), todos do CPTA.
11. Acção administrativa especial que sempre estaria condenada ao insucesso, pois, como se disse supra, o acto de processamento de vencimentos depende do índice em que o funcionário se encontre posicionado, devendo ser impugnado o posicionamento e não o acto de processamento pois, este último depende do primeiro …”.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não veio emitir qualquer pronúncia (cfr. fls. 282 e segs.).
Dispensados os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidos.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida que julgou procedente a excepção de inadequação do uso da acção administrativa comum e absolveu o R. da instância enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 37.º, 38.º, 46.º, 69.º do CPTA e 13.º do DL n.º 15/07 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta como assente a seguinte factualidade com relevância para a apreciação das questões objecto de discussão:
I) A A. na sequência de concurso de acesso à categoria de professor titular (aberto na sequência da aprovação e entrada em vigor do DL n.º 15/07) foi provida naquela categoria com efeitos a 01.09.2007, tendo continuado a auferir pelo índice remuneratório 299.
II) Sustentando que a partir do momento em que foi provida naquela categoria deveria ter sido integrada no índice remuneratório 340, correspondente ao 3.º escalão da categoria de professor titular, a A. veio a formular requerimento nesse sentido em 31.03.2008 dirigido ao Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de Vagos, estabelecimento de ensino onde lecciona (cfr. fls. 01 do PA).
III) Tal requerimento foi remetido para a Direcção-Geral de Recursos Humanos da Educação (através do ofício daquele Agrupamento de Escolas de 02.04.2008, constante de fls. 05 do PA) e não mereceu qualquer pronúncia.
IV) A A. deduziu a presente acção administrativa comum, sob forma sumária, em 20.10.2008, formulando, pelos fundamentos e motivação inserta na petição inicial constante de fls. 04 a 09 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, pedido de condenação do R. a que seja “… reconhecido o direito da A. a ser abonada pelo índice 340, desde 1 de Setembro de 2007 …”, e bem assim a que o mesmo lhe pague “… os montantes correspondentes às diferenças de vencimentos, vencidas e vincendas entre os índices 340 e 299, a partir da data de provimento como professor titular, acrescidos dos respectivos juros de mora …”.«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.π 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Aveiro em apreciação da pretensão formulada pela aqui recorrente entendeu ocorrer impropriedade da forma processual utilizada por preterição do disposto nos arts. 37.º e 38.º, n.º 2 do CPTA pelo que absolveu o R. da instância.π 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Contra tal julgamento se insurge a A. sustentando que, no caso, o tribunal recorrido incorreu em erro julgamento por ilegal interpretação e aplicação do disposto nos arts. 37.º, 38.º, 46.º, 69.º do CPTA e 13.º do DL n.º 15/07, pelo que deveria a decisão judicial recorrida ser revogada, prosseguindo os autos seus ulteriores termos.π 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Centremos, então, nossa atenção sobre o invocado desacerto assacado ao juízo feito pelo tribunal “a quo” quanto à excepção de impropriedade do meio processual utilizado.
I. Para isso atentemos, num primeiro momento, para além do quadro legal que foi objecto de invocação em sede de alegações ao ainda por nós tido por pertinente.
Dispõe-se art. 37.º do CPTA que seguem “… a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial …” (n.º 1), cabendo no seu âmbito, nomeadamente, os processos que tenham por objecto os litígios enumerados no seu n.º 2 dos quais se destaca por referência à questão em apreciação o “… a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo; b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições; … e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto …”.
Ressuma do artigo seguinte, sob a epígrafe de «acto administrativo inimpugnável», que nos “… casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado …” (n.º 1), na certeza de que sem “… prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável …” (n.º 2).
Do art. 46.º do mesmo Código deriva que seguem “… a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo …” (n.º 1), sendo que nos “… processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais: a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo …” (n.º 2).
Preceitua-se no art. 66.º do CPTA que a “… acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado …” (n.º 1), sendo que ainda “… que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória …” (n.º 2).
Resulta, por sua vez, do art. 69.º do mesmo diploma que em “… situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido…” (n.º 1) e tendo “… havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses …” (n.º 2), sendo que no “… caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 60.º …” (n.º 3).
Estipula-se, por fim, no art. 13.º do DL n.º 15/2007, de 19.01 [diploma que veio proceder à alteração nomeadamente do Estatuto da Carreira Docente], sob a epígrafe de “regime transitório de progressão e acesso” que a “… progressão nos escalões da categoria de professor titular, dos docentes dos 8.º e 9.º escalões referidos no n.º 8 do artigo 10.º, fica condicionada ao seu provimento, precedendo concurso de acesso, nesta categoria…” (n.º 1), que o “… tempo de serviço prestado após a integração na categoria de professor, pelos docentes referidos no número anterior, conta como tempo de serviço efectivo no escalão em que forem providos, precedendo concurso, na categoria de professor titular, de acordo com as respectivas regras de progressão …” (n.º 2) e que os “… docentes dos 8.º e 9.º escalões a que se refere o n.º 8 do artigo 10.º, podem progredir aos índices 272 e 320, respectivamente, desde que, cumulativamente, cumpram os seguintes requisitos: a) Completem o módulo de tempo de seis anos serviço no índice em que estão integrados; b) Obtenham avaliação de desempenho não inferior a Bom; c) Tenham sido aprovados na prova pública prevista no artigo 38.º do Estatuto da Carreira Docente, tal como alterado pelo presente decreto-lei; d) Tenham sido opositores no concurso de acesso à categoria de professor titular e não tenham obtido provimento …” (n.º 3), sendo que “… docentes referidos no número anterior quando providos na categoria de professor titular são reposicionados no escalão da nova categoria a que corresponda índice imediatamente superior ao do escalão em que se encontram ...” (n.º 4).
II. Cientes de todo este quadro legal importa ter ainda presente que o nosso contencioso administrativo assenta numa matriz dualista (acção administrativa comum v. acção administrativa especial) e que, por princípio, a acção administrativa comum é forma processual regra na qual são dirimidos os litígios da competência tribunais administrativos.
Este princípio regra quanto ao uso da acção administrativa comum não significa, todavia, que esta se trate de meio de uso irrestrito pelos sujeitos que pretendam obter tutela de seus direitos e interesses e muito menos que assista a estes a faculdade de livremente optarem por um ou por outro meio processual.
Desde logo, importa ter presente que a acção administrativa comum por regra tem por objecto a resolução de litígios nos quais a Administração surge “despojada” do seu “ius imperii” [denominadas «relações jurídicas paritárias» em que a actuação daquela não consista na prática de actos administrativos ou edição de normas], ao passo que a acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através prática actos administrativos ou edição normas), sendo, por conseguinte, a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas [cfr. arts. 37.º e 46.º do CPTA].
Daí que o objecto da acção administrativa comum se mostre, nomeadamente e no que aqui releva, incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de acto administrativo [cfr. arts. 46.º, n.º 2, al. a) e 50.º e segs. do CPTA], a condenação à prática dum acto administrativo [cfr. arts. 37.º, n.º 2, al. e), 46.º, n.º 2, al. b), 66.º e segs. do CPTA] ou ainda o efeito que resultaria da anulação acto administrativo [cfr. art. 38.º, n.º 2 do CPTA].
Note-se que as únicas excepções a tal incompatibilidade prendem-se, por um lado, com a possibilidade de apreciação a título incidental de ilegalidade no quadro previsto no n.º 1 do art. 38.º do CPTA e, por outro, com a condenação à não emissão de actos administrativos no quadro da tutela principal preventiva prevista no art. 37.º, n.º 2, al. c) do mesmo Código.
III. Refere J.C. Vieira de Andrade a propósito da dicotomia acção administrativa comum/acção administrativa especial que “… a diferença entre as duas formas depende de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público, o que significa que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade …” pelo que “… o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular …” [in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 11.ª edição, 2011, pág. 150] (vide igualmente sustentando mesmo posicionamento M. Aroso de Almeida in: “Manual de Processo Administrativo”, 2010, págs. 73 e 74) [vide, ainda, Acs. do TCAN de 31.01.2008 - Proc. n.º 00620/04.4BEBRG, de 15.10.2010 - Proc. n.º 00988/06.8BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
IV. E reportando-se à caracterização da previsão inserta nas als. a) e b) do n.º 2 do art. 37.º do CPTA sustentam com propriedade Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira que para “… que se possa afirmar que uma situação jurídica decorre directamente de uma norma administrativa - conceito que vai aqui referido à matéria sobre que versa a norma, abrangendo, por isso, além dos regulamentos, as leis, os actos normativos de direito internacional ou comunitário e as próprias normas da Constituição - parece ser necessário que se verifiquem pelo menos dois requisitos (semi-fundíveis), a saber: - O primeiro (de carácter positivo) é que a situação que se pretende ver reconhecida ou «acertada» se encontre definida na norma em causa, mesmo que de forma genérica, com um mínimo de clareza ou precisão, não carecendo a sua efectivação de qualquer juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa; - O segundo (de carácter negativo) é que o reconhecimento da situação em causa não se encontre sujeito a decisão (pronúncia) administrativa prévia.
Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser accionada judicialmente depois de instada ou «provocada» a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (…). Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa (ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa de reconhecimento, propor uma acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, não a acção administrativa comum deste art. 37.º …”. E reportando-se à referida alínea b) referem ainda que se trata “… do «reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições» a obter, como as da alínea a), em acções de simples apreciação, não condenatórias, subsumíveis no quadro da acção comum - salvo quando se trate de qualidades ou condições cujo reconhecimento esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, de um acto administrativo, porque aí, para reagir contra esse acto ou contra a sua omissão, há lugar à acção administrativa especial ...” [in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, págs. 263 e 264] (ver, ainda sobre esta matéria, J.C. Vieira de Andrade, in: ob. cit., pág. 161 e ss.; e M. Aroso de Almeida, in: ob. cit., págs. 113/114, 117 e 126).
V. Fazendo aplicação ao caso presente do quadro normativo, da doutrina e jurisprudência antecedentes temos que na situação “sub judice” não assiste razão à A. quando vem assacar erro de julgamento quanto aos fundamentos que presidiram ao juízo sob a excepção em questão.
Com efeito, tendo a mesma deduzido em 31.03.2008 pretensão junto dos serviços do R. [na sequência de concurso de acesso à categoria de professor titular aberto na sequência da aprovação e entrada em vigor do DL n.º 15/07 - no âmbito do qual foi provida naquela categoria com efeitos a 01.09.2007] no sentido de que deveria ter sido integrada no índice remuneratório 340, correspondente ao 3.º escalão da categoria de professor titular (cfr. fls. 01 e 05 do PA), pretensão essa que não mereceu qualquer pronúncia do R., veio a A. deduzir a presente acção administrativa comum, sob forma sumária, em 20.10.2008 [pelos fundamentos e motivação inserta na petição inicial constante de fls. 04 a 09 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido] peticionando a condenação do R. a que seja “… reconhecido o direito da A. a ser abonada pelo índice 340, desde 1 de Setembro de 2007 …”, e bem assim a que o mesmo lhe pague “… os montantes correspondentes às diferenças de vencimentos, vencidas e vincendas entre os índices 340 e 299, a partir da data de provimento como professor titular, acrescidos dos respectivos juros de mora …”.
Ora o descrito quanto ao concreto quadro circunstancial e normativo vertente aponta, no nosso juízo, claramente no sentido de que nos movemos no âmbito do reconhecimento de situação administrativa dependente dum pedido do interessado dirigido à Administração, já que tal situação que se pretende ver reconhecida carece para a sua efectivação dum juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa quanto ao preenchimento/verificação dos pressupostos enunciados mormente nos arts. 10.º, n.º 4 e 13.º ambos do DL n.º 15/07 para efeitos de integração no índice remuneratório devido pela categoria de professor titular em que foi provida em conexão com o que resultava da anterior estrutura do estatuto remuneratório inserta no DL n.º 312/99.
Como com total acerto se refere na decisão judicial recorrida a “… pretensão material subjacente aos pedidos que a Autora aqui formula implica, pois, que seja apreciado se o Réu Ministério da Educação procedeu bem quando, na sequência do provimento da Autora na categoria de Professor Titular, a posicionou no 2.º escalão daquela categoria, a que corresponde o índice 299, ou se pelo contrário a deveria ter posicionado no 3.º escalão, a que corresponde o índice 340, como esta propugna, e conforme expressamente requereu em 31-03-2008, através do requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de Vagos (…).
Ora atento o quadro normativo em causa, e as circunstâncias do caso, a Autora deveria ter lançado mão da acção administrativa especial com vista a obter o acto administrativo que a posicionasse no pretendido 3.º escalão, com o correspondente índice 340, já que à luz da lei da lei de processo só a formulação de tal pretensão no âmbito de uma acção administrativa especial é legalmente admissível, sendo também a única que conduz, obtido que seja o respectivo provimento, à produção dos efeitos materiais pretendidos pela Autora.
É que ao contrário do por ela defendido não estão em causa na situação dos autos meras prestações materiais. O pagamento das remunerações calculadas com base no índice 340 depende de acto prévio, a colocação ou o posicionamento no respectivo escalão (no caso o 3.º escalão da categoria de professor titular). O que configura e constitui uma verdadeira decisão administrativa a emitir pelo órgão competente, no caso a Direcção-Geral dos Recursos Humanos da Educação [conforme dispõe o artigo 13.º n.º 1 e n.º 2 alínea a) da Lei Orgânica do Ministério da Educação, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 213/2006 …] com a correspondente definição jurídica, com repercussão na carreira e no estatuto remuneratório da docente. Órgão para o qual bem remeteu o Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas o requerimento que a Autora lhe havia dirigido em 31-03-2008, em conformidade com o disposto no artigo 34.º, n.º 1 alínea a) do Código de Procedimento Administrativo. E essa decisão administrativa não pode deixar de ser configurável como um acto administrativo. (…)
Pelo que à Autora se impunha que lançasse mão do mecanismo processual que lhe permitisse obter a condenação do Ministério da Educação a proferir tal decisão, posicionando a Autora no 3.º escalão, para assim a sua remuneração ser processada e paga pelo correspondente índice remuneratório por ela pretendido (o índice 340). E esse mecanismo processual é, como já se disse, o da acção administrativa especial, e não o da acção administrativa comum …
É que, como já se viu, e ao contrário do defensado pela Autora, o direito prestacional a que ela se arroga não decorre directamente da lei, sendo necessário um acto jurídico de intermediação (…). Acto jurídico que assume a natureza de acto administrativo …, a praticar ao abrigo de normas de direito administrativo, e fora do âmbito de uma relação jurídica paritária, atenta a natureza da relação jurídico-funcional em causa […]. Nem se subsumindo a situação dos autos na situação prevista na alínea a) ou na alínea b) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA supra citado (...).
O mesmo valendo, por identidade de razões, para a situação prevista na alínea e) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA (norma que permite a utilização da acção administrativa comum quando o processo vise a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto). (…) Pelo que não podia a Autora ter, no caso, lançado mão da acção administrativa comum com vista a obter judicialmente o reconhecimento «do direito a ser abonada pelo índice 340», nem a obter a pretendida condenação no pagamento dos diferenciais entre o índice 299 e o índice 340, pedidos que aqui formula.
A tudo isto acresce a circunstância de no caso a Autora, insatisfeita com a circunstância de continuar a auferir pelo índice 299 após ter sido provida na categoria de professor titular, ter apresentado em 31-03-2008 o requerimento que dirigiu ao Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas de Vagos, … pelo qual expôs a sua situação, requerendo que passasse a ser remunerada pelo 3.º escalão, índice 340. Requerimento que tendo sido remetido para a Direcção-Geral de Recursos Humanos da Educação (…) não mereceu qualquer pronúncia. Assim, colocada no dever de decidir (cfr. artigo 9.º, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo) a Administração nada fez, remetendo-se ao silêncio, e continuando a processar as remunerações da Autora pelo índice 299. Situação contra a qual aqui reage a Autora. Porém a reacção judicial adequada perante o comportamento levado a cabo pelo Ministério da Educação seria a formulação de um pedido de condenação à prática de acto administrativo devido através da instauração da correspectiva acção administrativa especial, em conformidade com o que decorre do disposto nos artigos 46.º n.º1 e n.º 2 alínea b), 66.º n.º 1 e 67.º n.º 1 alínea c) todos do CPTA, não lhe sendo legítimo lançar mão da acção administrativa comum para obter o mesmo efeito jurídico …”.
Soçobra, pois e sem necessidade doutros considerandos, o invocado erro de julgamento, posicionamento este no qual se secunda e reafirma o juízo feito por este Tribunal em situação semelhante à aqui ora vertente no acórdão de 26.11.2009 (Proc. n.º 1466/08.6BEVIS - inédito).
VI. Mas será que a consequência que foi extraída da procedência da excepção se mostra correcta? No caso o disposto no art. 38.º, n.º 2 do CPTA obstará à convolação dos autos “sub judice” para acção administrativa especial de condenação à prática de acto legalmente devido?
Cremos que na situação em presença a consequência extraída e o fundamento normativo invocado mostram-se desacertados.
Com efeito, sendo inequívoco para nós que ocorre impropriedade do meio processual utilizado mostrando-se infringido o que se dispõe nos arts. 37.º, 46.º, 66.º e segs. do CPTA tal não significa que, no caso, a consequência haja de ser a que veio a ser entendida na decisão judicial recorrida.
É que, desde logo, não nos situamos no caso perante qualquer pretensão impugnatória da legalidade de acto administrativo que haja sido prolatado [no caso inexiste qualquer acto administrativo] e, nessa medida, muito menos estaremos perante acto administrativo inimpugnável que se vise impugnar em “fraude” ao meio contencioso adequado e regime previsto no art. 38.º do CPTA.
Por outro lado e à luz dos elementos vertidos nos autos, não se descortina que ocorra causa/fundamento que obste à convolação do meio contencioso utilizado para acção administrativa especial de condenação à prática de acto legalmente devido [arts. 199.º do CPC, 02.º, 04.º, 46.º, n.ºs. 1 e 2, al. b), 47.º, 66.º e segs. do CPTA], nomeadamente, que se verifique caducidade do direito de acção [cfr. n.ºs I), II), III) e IV) da factualidade assente e arts. 66.º, 67.º, n.º 1, al. a), 69.º, n.º 1 todos do CPTA].
Julgamos, com efeito, que a procedência da excepção não deverá conduzir à absolvição do «ME» da instância mas antes ao aproveitamento de todo o processado, convertido em acção administrativa especial de condenação à prática do acto legalmente devido de harmonia com o quadro legal atrás explicitado.
Procede, assim, neste âmbito o recurso jurisdicional, o que importa a revogação da decisão judicial recorrida no que diz respeito às consequências extraídas da procedência da excepção de impropriedade do meio empregue. * Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:
I. Por princípio a acção administrativa comum é forma processual na qual são dirimidos os litígios da competência tribunais administrativos.
II. A acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através prática actos administrativos ou edição normas), sendo a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas [cfr. arts. 37.º e 46.º do CPTA].
III. Sempre que o reconhecimento a um interessado duma determinada situação jurídica [decorrente de norma administrativa substantiva não dotada dum mínimo de clareza ou de precisão] careça, para a sua efectivação, da formulação dum juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa a realizar no quadro de pedido que para o efeito haja que ter sido deduzido, a reacção contenciosa adequada por parte daquele interessado quanto à falta de pronúncia ou de recusa de reconhecimento deve ser a propositura duma acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, não a acção administrativa comum.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida no segmento em que absolveu da instância o «ME»;
B) Determinar a remessa dos autos ao TAF de Aveiro para que aí prossigam seus ulteriores termos como acção administrativa especial para condenação à prática do acto legalmente devido nos termos que supra ficaram assinalados caso nada mais obste a tal.
Custas nesta instância a cargo do R., sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).Porto, 08 de Abril de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins |
