| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
ASP(...), JMP(...), FMO(...), e LGM(...) – todos devidamente identificados nos autos – vêm interpor recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel [TAF] – em 28.10.2010 – que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial [AAE] que intentaram contra o Município de Valongo [MV] e a contra-interessada ADAROM (…) – o acórdão recorrido absolveu os demandados do pedido formulado pelos ora recorrentes ao TAF, pedido que consistia da declaração de nulidade dos despachos do Vereador da Câmara Municipal de Valongo [CMV] que aprovaram 4 licenças de construção para 4 habitações em lotes de terreno [15 a 18] objecto do Alvará de Loteamento nº(…) de 05.11.1986 [trata-se das licenças de construção tituladas pelo Alvará de Licença de Construção nº(…)/2003, de 11.03.2003; pelo Alvará de Licença de Construção nº (…)/2003, de 11.03.2003; pelo Alvará de Licença de Construção nº(…)/2003, de 12.03.2003; e pelo Alvará de Licença de Construção nº(…)/2003, de 12.03.2003].
Concluem assim as suas alegações:
1- Dizer-se que uma licença de construção viola uma licença de loteamento é o mesmo que dizer que uma licença de construção viola o alvará que titula essa licença;
2- A sentença de que agora se recorre incorreu em erro de julgamento ao considerar, salvo o devido respeito, erradamente, que a licença titulada pelo Alvará de Loteamento nº (…) e, consequentemente esse alvará, não definia os índices urbanísticos a que têm de obedecer as construções nos lotes 15 a 18;
3- Esses índices, nomeadamente as áreas de implantação e o número de pisos, estão definidos nessa licença de loteamento e, por remissão para o respectivo requerimento, no Alvará de Loteamento nº (…), visto que estão expressamente referidas na Memória Descritiva e na Planta que foram apresentadas pelo requerente, nos termos da alínea a) do nº1 da Portaria nº679/73, de 09.10;
4- De facto, o requerimento da licença de loteamento em causa foi, nos termos da alínea a) do nº1 da Portaria nº679/73, de 09.10, instruído com Memória Descritiva e com uma Planta, onde se definem claramente as áreas de implantação e o número de pisos das construções permitidas em cada um dos referidos quatro lotes;
5- As licenças de construção que foram impugnadas pelos ora recorrentes são nulas, por força da alínea b) do nº2 do artigo 52º do DL nº445/91, de 20.11, com as alterações introduzidas pelo DL nº250/94, de 15.10 [actual artigo 68º a) do Regime Jurídico da Urbanização], porque violam a licença titulada pelo Alvará de Loteamento nº753 como se infere do seguinte quadro:
LOTES - LICENÇA DE LOTEAMENTO LICENÇA DE CONSTRUÇÃO
Nº de Pisos ---- Área bruta (m2) Nº de Pisos ---- Área bruta (m2)
Nº 15 ------------- 2 ------------------- 120,00 ------------------ 3 ----------------- 295,10
Nº 16 ------------- 2 ------------------- 144,00 ------------------ 3 ----------------- 338,80
Nº 17 ------------- 2 ------------------- 120,00 ------------------ 3 ----------------- 295,10
Nº 18 ------------- 2 ------------------- 120,00 ------------------ 3 ----------------- 257,80
6- O próprio requerente dessas licenças de construção reconheceu isso mesmo, quando, em 2000, pretendeu alterar o Alvará de Loteamento nº (…) ou, melhor, a licença por ele titulada, de forma a poder construir nos lotes 15 a 18 o que, mesmo sem essa alteração, lhe foi invalidamente autorizado pelas quatro licenças de construção que os ora recorrentes impugnaram;
7- Em suma, ao considerar que as licenças de construção «sub judice» são válidas porque não violam a licença titulada pelo Alvará de Loteamento nº (…) ou, se assim se quiser, porque não violam o Alvará de Loteamento nº (…), a sentença objecto do presente recurso jurisdicional incorreu em erro de julgamento.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, e a declaração de nulidade das licenças de construção impugnadas na acção.
O recorrido MV contra-alegou, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional [artigo 146º, nº1, do CPTA].
Os recorrentes reagiram a esta pronúncia, reiterando a tese das suas alegações.
De Facto
São os seguintes os factos que foram considerados pertinentes e provados no acórdão recorrido:
1- A Câmara Municipal de Valongo [CNV] deliberou em 28.10.1986 emitir a ASN(…) e MSN(…) o Alvará de Loteamento nº (…), de 05.11.86, em rectificação do Alvará de Loteamento nº (…), de 08.03.84 [autorizado em reunião daquela Câmara Municipal de 07.02.84], com o seguinte teor [por excertos]:
«…foi autorizado…o loteamento urbano do prédio sito na Rua […].
[…]
…e com o fim de garantir a execução das seguintes obras de urbanização:
a) Abastecimento de água e drenagem de esgotos;
b) Foi liquidada… a importância correspondente às obras de Electricidade.
c) Foi paga a taxa correspondente à execução de passeios […].
As infra-estruturas já foram recebidas pela Câmara Municipal, pelo auto de recepção lavrado em 01.02.85.
A realização do loteamento fica sujeita às seguintes prescrições:
1. É autorizada a constituição de 9 [nove] lotes de terreno, numerados de 11 [onze] a 19 [dezanove], com as áreas, respectivamente, de… lote 15 = 331m2, lote 16 = 243m2, lote 17 = 291m2, lote 18 = 284m2 […].
Esta rectificação resulta da correcção da área dos respectivos lotes.
[…]
2. Para conclusão dos trabalhos de urbanização é fixado o prazo de 180 dias […].
3. Para instalação de equipamentos gerais são cedidas as parcelas localizada em planta anexa com a área de 234m2 […]» - [ver folhas 176 a 178 dos autos];
2- No dia 11.03.2003, o Presidente da CMV emitiu o Alvará de Licença de Construção nº 8…)/2003, relativo à construção no Lote 15 da Rua (…), no concelho de Valongo, de uma habitação [1 Fogo T3], de cave, rés-do-chão e andar, cércea de 8m/l, com 2 pisos acima da cota de soleira e 1 abaixo daquela cota, área de construção de 295,10m2, cujas obras foram aprovadas pelo Despacho do Vereador de 06.02.2003, dizendo o Alvará que «As obras…respeitam o disposto no Alvará de Loteamento nº (…) de 05.11.1986 […]» - ver folha 10 dos autos;
3- No dia 11.03.2003, o Presidente da CMV emitiu o Alvará de Licença de Construção nº (…)/2003, relativo à construção no Lote 17 da Rua (…), no concelho de Valongo, de uma habitação [1 Fogo T3], de cave, rés-do-chão e andar, cércea de 8m/l, com 2 pisos acima da cota de soleira e 1 abaixo daquela cota, área de construção de 295,10m2, cujas obras foram aprovadas pelo Despacho do Vereador de 06.02.2003, dizendo o Alvará que «As obras…respeitam o disposto no Alvará de Loteamento nº (…) de 05.11.1986 […]» - ver folhas 11 dos autos;
4- No dia 12.03.2003, o Presidente da CMV emitiu o Alvará de Licença de Construção nº (…)/2003, relativo à construção no Lote 16 da Rua (…), no concelho de Valongo, de uma moradia unifamiliar [tipo T4], cércea de 8,30m/l, com 2 pisos acima da cota de soleira e 1 abaixo daquela cota, área de construção de 338,8m2, cujas obras foram aprovadas pelo Despacho do Vereador de 25.10.2002, dizendo o Alvará que «As obras… respeitam o disposto no Alvará de Loteamento nº (…) de 05.11.1986 […]» - ver folha 12 dos autos;
5- No dia 12.03.2003, o Presidente da CMV emitiu o Alvará de Licença de Construção nº (…)/2003, relativo à construção no Lote 18 da Rua (…), no concelho de Valongo, de uma moradia unifamiliar [tipo T3], cércea de 10,90m/l, com 2 pisos acima da cota de soleira e 1 abaixo daquela cota, área de construção de 257,80m2, cujas obras foram aprovadas pelo Despacho do Vereador de 25.10.2002, dizendo o Alvará que «As obras… respeitam o disposto no Alvará de Loteamento nº (…) de 05.11.1986 […]» - ver folha 13 dos autos - pontos 2º a 5º do probatório - despachos impugnados.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos ora recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.
II. É do seguinte teor o julgamento de direito formulado no acórdão recorrido:
[…]
Antes mesmo de fazermos o confronto entre os alvarás de licença de construção emitidos na sequência dos despachos ora impugnados e o alvará de loteamento, importa precisar o seguinte: independentemente dos desenvolvimentos posteriores que os processos de licenciamento para os lotes em causa aparentemente foram sofrendo, o que para aqui interessa é determo-nos nas decisões que os autores efectivamente quiseram pôr em crise e que foram apenas os despachos já elencados nos pontos 2 a 5 do probatório, proferidos em 2002 e 2003, para os quais pedem a forma de invalidade mais gravosa, ou seja, a declaração judicial de nulidade. Aliás, o que acabámos de dizer vem de encontro ao princípio do tempus regit actum, princípio segundo o qual as condições de validade de um acto administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o acto é praticado, ao que se deve acrescentar, também, à luz dos pressupostos de facto então ocorridos.
Feita a precisão supra, é verdade que o artigo 68º, alínea a), do RJUE, preceitua que «São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que: a) Violem…licença ou autorização de loteamento em vigor […]».
Vejamos se é esta a situação que ocorre neste caso.
O único argumento aduzido pelos autores para sustentar a invalidade dos despachos impugnados e, consequentemente, dos alvarás de licença de construção indicados nos pontos 2 a 5 do probatório, reside no alegado desrespeito entre o que está previsto no Alvará de Loteamento nº7(…), de 05.11.1986, e o que consta dos quatro alvarás de licença de construção.
Acontece, porém, que numa atenta e esforçada leitura ao Alvará de Loteamento atrás referido, patente nas folhas 176 e 177 dos autos, de cujo conteúdo os autores também tomaram conhecimento por intermédio da notificação que lhes foi feita neste processo [ver folha 181] e à qual silenciaram, não se vislumbra em parte alguma que as características das construções a erigir nos lotes 15 a 18, definidas nos alvarás de licença de construção, estivessem de algum modo proibidas pelo dito Alvará de Loteamento.
Ou seja, compulsado o Alvará de Loteamento, aí se vê que não é fixada a área bruta de construção de cada lote, isto é, não foi firmado qualquer limite no que tange a tal elemento construtivo, mas apenas se constatam os m2 da área de cada lote, concluindo-se, assim, que não ocorre a dita desconformidade dos alvarás de licença de construção face ao Alvará de Loteamento.
Ademais, atenta a matéria que aqui se discute, só com base nesta prova documental é que o tribunal podia laborar e criar a sua convicção. Ao certo, lendo bem este alvará, apenas se constata a referência às obras de urbanização a realizar pelo loteador, a data da recepção das infra-estruturas, as prescrições a que ficam sujeitas o loteamento, onde não se encontra prescrita nenhuma restrição que vá contra as características das obras tituladas pelos alvarás de licenciamento aprovados pelos despachos ora impugnados, seguindo-se, por fim, a indicação da cedência de 234 m2 para a instalação de equipamentos gerais.
Assim sendo, só podemos concluir, mais uma vez, que não se encontra qualquer desrespeito entre os alvarás de licença de construção aprovados pelos despachos aqui postos em causa [ver folhas 10 a 13 dos autos] e o Alvará de Loteamento [ver folhas 176 e 177 dos autos], improcedendo, assim, o invocado vício de violação de lei.
[…]
Os autores, ora como recorrentes, vêm imputar essencialmente erro de julgamento de facto ao acórdão recorrido na medida em que nele não se teve em conta a «área bruta de construção» permitida para cada um dos quatro lotes em causa [15 a 18] pelo alvará de loteamento nº7(…) de 05.11.1986.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de facto se reduz, portanto, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. O erro de julgamento de facto pode emergir quer de uma deficiente selecção da matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito controvertida [ver artigos 511º, nº1, do CPC, ex vi 1º do CPTA], quer da errada apreciação das provas apresentadas em abono de algum desses factos seleccionados e controvertidos [ver artigo 712º do CPC ex vi 140º do CPTA].
Aquele primeiro erro de julgamento de facto deverá constituir objecto de reclamação das partes sempre que houver selecção da matéria de facto aquando do despacho saneador, e a decisão dessa reclamação é impugnável no recurso interposto da decisão final [ver artigo 511º, nº2 e nº3, do CPC, ex vi 1º CPTA].
O segundo tipo de erro de julgamento de facto, assim como o primeiro sempre que não haja prévia selecção da matéria de facto pertinente e provada, pode e deve ser impugnado no recurso da decisão final.
Ou seja, sempre que não tiver havido a prévia selecção da matéria de facto, de modo a permitir às partes reclamar da mesma, não lhes resta senão recorrer do primeiro tipo de erro de julgamento de facto no recurso da decisão final.
É o que acontece no presente caso.
O TAF, após os articulados, e aquando do saneador, entendeu que a prova documental patente nos autos, e que incluía o PA a eles anexo [8 pastas], seria suficiente para a decisão da acção, e prosseguiu a tramitação desta para alegações.
Deste modo, foi a notificação do acórdão ora recorrido que levou ao conhecimento dos autores, pela primeira vez, a selecção de factos feita pelo tribunal em ordem à solução da questão de direito controvertida.
Temos para nós, pois, que é essencialmente um erro de julgamento de facto daquele primeiro tipo supra assinalado que os recorrentes vêm imputar ao acórdão recorrido, queixando-se de o tribunal não ter dado relevância, pelo menos a título de soluções plausíveis da questão de direito controvertida, ao que eles articularam relativamente às áreas de implantação e número de pisos permitidos pelo Alvará de Loteamento nº7(…) de 05.11.1986.
Dizem que do teor da «Memória Descritiva» e da «Planta» apresentadas pelo requerente do loteamento, em 1973, resulta que o número de pisos e as áreas brutas de construção permitidas por esse alvará de loteamento, para os lotes 15 a 18, ambos inclusive, são as invocadas por eles nos artigos 8º e 10º da petição inicial.
Verificamos, efectivamente, que nestes artigos da petição inicial os aí autores contrapõem o número de pisos e as áreas brutas de construção alegadamente permitidas pelo «Alvará de Loteamento nº7(…), de 05.11.1986», com o número de pisos e as áreas brutas de construção licenciadas pelos quatro alvarás de licença de construção relativos aos lotes 15 a 18.
E verificamos, ainda, que o tribunal a quo apenas seleccionou e deu como provadas as áreas brutas de construção licenciadas por estes quatro alvarás de licença de construção [pontos 2 a 5 do provado], nada dizendo sobre o número de pisos e áreas brutas de construção apontadas ao alvará de loteamento nos artigos 8º e 10º da petição inicial.
Estes últimos factos não foram considerados provados nem não provados, pura e simplesmente não foram seleccionados como pertinentes para a decisão da causa segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito litigada.
É certo, tudo o indica, que o tribunal a quo alicerçou esse seu juízo redutor sobre a matéria de facto relevante no entendimento jurídico de que conteúdo vinculativo do alvará de loteamento se limita à sua estrita literalidade, ou seja, àquilo que consta expressamente do seu texto. Mas sabemos que não é assim, pois embora ao tempo o respectivo regime jurídico não exigisse que tais dados constassem expressamente do texto do alvará de loteamento, o certo é que «os índices urbanísticos adoptados», nomeadamente o número de pisos e as áreas de implantação das construções a levar a cabo nos diversos lotes, eram exigidos a título de elementos instrutores do pedido de licenciamento, devendo constar da «Memória Descritiva e Justificativa» apresentada [ver ponto 1 alínea a) da Portaria nº679/73, de 09.10, e artigo 32º, nº1 alínea a), do DL nº400/84, de 31.12]. E estes elementos, uma vez deferido o pedido de loteamento, firmavam-se como índices urbanísticos integradores da respectiva licença e subsequente alvará, constituindo, enquanto tal, elementos vinculativos.
O tribunal a quo não poderia, pois, ignorar o articulado pelos autores nos pontos 8º e 10º da sua petição inicial, mas antes, face à impugnação que dos mesmos resulta do teor das contestações apresentadas, e à dificuldade técnica em extrair os respectivos factos da leitura do emaranhado de dados resultantes das subsequentes alterações do alvará de loteamento inicial, determinar a abertura de um período de produção de prova, nomeadamente de carácter técnico, que lhe permitisse a apreciação esclarecida dos documentos, memórias e plantas, constantes do procedimento administrativo iniciado em 1973 e em cujo conteúdo se louva a pretensão dos autores.
Não poderão ser, de modo algum, as eventuais dificuldades na consulta e compreensão desse conteúdo a ditar, directa ou indirectamente, o desfecho da acção administrativa especial.
A colmatação deste erro de julgamento de facto, que constitui o cerne das conclusões apresentadas a este tribunal superior pelos ora recorrentes, passará inelutavelmente pela anulação do acórdão recorrido, devido à necessidade de o tribunal a quo seleccionar os dados de facto vertidos nos artigos 8º e 10º da petição inicial, relativos ao número de pisos e às áreas brutas de construção permitidas pelo alvará de loteamento para os lotes 15 a 18, e submetê-los à prova que entenda mais apropriada, deixando este tribunal ad quem sugerida uma prova de natureza pericial.
Na verdade, o que está em causa, que é nada mais nada menos que o pedido de declaração de nulidade de quatro licenças de construção, por terem sido emitidas, alegadamente, ao arrepio do permitido pelo respectivo alvará de loteamento, com as consequências gravosas que daí advêm, é motivo mais que justificativo de grande rigor e cautela na selecção e prova de uma factualidade que, uma vez apurada, determina quase automaticamente a decisão de direito [ver artigo 68º, alínea a), do RJUE aprovado pelo DL nº555/99, de 16.12, e, antes dele, artigo 52º, nº2 alínea b), do DL nº445/91, de 20.11].
Pelas razões apresentadas, entende este tribunal ad quem que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogado o acórdão recorrido, e ordenada a baixa dos autos à primeira instância para aí ser aberto um período de instrução sobre os factos articulados nos artigos 8º e 10º da petição inicial, seguindo-se a pertinente tramitação até nova decisão final, e caso nada mais obste a isso.
Assim se decidirá.
DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar o acórdão recorrido;
- Ordenar que os autos baixem à primeira instância a fim de ser aberto período de produção de prova sobre os factos constantes dos artigos 8º e 10º da petição inicial, seguindo-se a pertinente tramitação até nova decisão final, caso nada mais obste a tal.
Custas pelo recorrido que contra-alegou – artigos 446º CPC, 189º CPTA, e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
D.N.
Porto, 14.03.2013
Ass.: José Veloso
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro |
