| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
A Direcção da CGA, inconformado com a sentença do TAF do Porto, datada de 26.DEZ.05, que concedeu provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO, oportunamente interposto pelo Recorrido F…, residente na Rua Dr. Fernando Namora, …-…º, Bragança, e anulou o despacho da Recorrente, de 31.MAR.03, que indeferira o pedido de aposentação do Recorrido, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1. O acto recorrido – despacho de 31 de Março de 2003 – fez correcta aplicação da lei, não padecendo, de igual modo, de vício de forma, por falta de fundamentação, já que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante da decisão, um destinatário normal fica a saber por que se decidiu em determinado sentido; e
2. Nestes termos e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida.
O Recorrido contra-alegou, apresentando, por seu lado, as seguintes conclusões:
1. O recorrente, ora agravado, através de requerimento datado de 17OUT02, requereu à CGA a sua aposentação, ao abrigo do n.º 1 do art.º 37.º do EA;
2. A CGA notificou o recorrente, ora agravado, para efeitos do art.º 101.º do CPA, tendo o mesmo usado dessa faculdade;
3. A CGA, após a realização da audiência prévia, notificou o recorrente, agravado, do despacho de 31MAR03, do qual consta que foi indeferido o seu pedido de aposentação com base na mesma argumentação que serviu de suporta à notificação para efeitos do art.º 101.º do CPA;
4. Pelo que a decisão da agravante se encontra inquinada do vício de forma por falta de fundamentação, por violação do disposto no art.º n.º 3 do art.º 268.º da CRP, art.ºs 124.º e 125.º do CPA, sendo anulável, como bem declarado pela douta sentença, ora recorrida;
5. A douta sentença ao entender, e bem, que a agravante deveria ter fundamentado a sua decisão e designadamente pronunciar-se sobre o alegado pelo agravado em sede de audiência prévia, já que “(…) devia a entidade recorrida assumir uma posição conclusiva sobre o seu pedido, mas apresentar-lhe fundamentadamente (de facto e de direito), em que medida é que o referido período que encontrou, datado de 1960/11/10 a 1969/09/05, não é devido para efeitos da contagem do tempo mínimo, pese embora, conforme referido, já ter sido levado em conta para efeitos de cálculo de uma pensão por invalidez – Cfr. ponto 5 da matéria de facto assente”, não o tendo feito, anulou o acto recorrido por vício de forma; e
6. A sentença do tribunal “a quo”, ora recorrida, ao anular o acto recorrido fez correcta interpretação e aplicação da lei, não sofrendo de qualquer vício, nomeadamente não violou o disposto no art.º 124.º e 125.º do CPA, pelo que deve manter-se.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
A falta de fundamentação do acto impugnado.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
1 – Em 17 de Outubro de 2002, o recorrente deu início ao seu pedido de aposentação, pedido que foi remetido pelo Adjunto do Administrador Delegado Regional do Norte da Segurança, em 5 de Novembro de 2002 ao Administrador da Caixa Geral de Aposentações (Cfr. documentos a fls. 7 a 13 do Processo Administrativo);
2 - Por ofício datado de 5 de Fevereiro de 2003, constante a fls. 15 do Processo Administrativo, foi feita a audiência prévia do ora recorrente, ao abrigo do artigo 100º. do CPA, dele se extraindo o seguinte:
“Informo V. Exª. que da análise dos elementos constantes do processo e em face da legislação em vigor, o pedido formulado irá ser, em princípio, indeferido, com base nos seguintes fundamentos:
- Não perfaz o tempo mínimo de 36 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do Dec.Lei 498/72. Foram apurados para efeitos de aposentação, 30 anos, 01 mês e 21 dias de tempo de serviço contado para a Caixa Geral de Aposentações no período de 1972/11/10 a 2002/12/31. O tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída por esta Caixa em 1970-07-02. ...”
3 – Em 3 de Fevereiro de 2003, o recorrente correspondeu à notificação para efeitos de audiência prévia, tendo apresentado a sua posição, motivada e fundamentada, por escrito (Cfr. fls. 18 a 20 do Processo Administrativo);
4 - A fls. 21 do Processo administrativo, consta a informação e decisão final proferida no procedimento iniciado a requerimento do ora recorrente, dele se extraindo, por inscrição manuscrita, que “Foi feita audiência prévia (Fls. 15)”, e bem assim o parecer de indeferimento do pedido (sublinhado nosso), com despacho de concordância, datado de 2003-03-31, subscrito por dois Directores da Caixa Geral de Aposentações, proferido por delegação de poderes do Conselho de Administração, sendo a referida informação do seguinte teor:
“ O interessado não perfaz o tempo mínimo de 36 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do Dec.Lei 498/72. Foram apurados para efeitos de aposentação, 30 anos, 01 mês e 21 dias de tempo de serviço contado para a Caixa Geral de Aposentações no período de 1972/11/10 a 2002/12/31. O tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída por esta Caixa em 1970-07-02 (fls. 5). ...”.
5 – De fls. 5 do Processo Administrativo extrai-se que o ora recorrente, no âmbito do Processo nº. 2361/Inv., tem a aposentação aprovada com a natureza de obrigatória (sublinhado nosso), ao abrigo da alínea a) do artigo 1º. do Decreto-Lei nº. 45 684; e
6 – Por ofício datado de 2 de Abril de 2003, o ora recorrente foi notificado da decisão final proferida no procedimento, da qual se extrai o seguinte:
“ Com referência ao requerimento apresentado em 2002/11/04, informo V. Exª. que o mesmo foi indeferido, por despacho de 2003/03/31 [...], com base nos seguintes fundamentos:
- Não perfaz o tempo mínimo de 36 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do Dec.Lei 498/72. Foram apurados para efeitos de aposentação, 30 anos, 01 mês e 21 dias de tempo de serviço contado para a Caixa Geral de Aposentações no período de 1972/11/10 a 2002/12/31.
- O tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída por esta Caixa em 1970-07-02. ...”
II-2. Matéria de direito
Constitui objecto do presente recurso jurisdicional, a avaliação da Sentença proferida pelo tribunal a quo, na parte em que julgou procedente o vício de forma, por falta de fundamentação, imputado ao despacho impugnado, cuja anulação constitui o pedido nos presentes autos de Recurso Contencioso.
A Sentença recorrida julgou verificado esse vício da Teoria Geral do Acto administrativo, tendo concluído no sentido de não se encontrar devidamente fundamentado o acto administrativo, em questão.
É a seguinte a fundamentação da Sentença proferida pelo Tribunal a quo:
“(...)
No que concerne à situação dos autos, e tendo por base o constante da matéria de facto assente sob os nºs. 2, 4 e 6, a entidade recorrida apresenta como motivo para o indeferimento do requerimento do ora recorrente, o facto de não perfazer o tempo mínimo de 36 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do Decreto-Lei 498/72, e bem assim, que foram apurados para efeitos de aposentação, 30 anos, 01 mês e 21 dias de tempo de serviço contado para a Caixa Geral de Aposentações no período de 1972/11/10 a 2002/12/31, para além de que o tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída por esta Caixa em 1970-07-02.
Em sede do exercício do direito de audiência prévia, o recorrente, entre o mais e afinal da sua pronúncia, refere que “…discorda totalmente do projecto de decisão da CGA e, em face do exposto, considera-se com direito à aposentação, ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do EA, por perfazer 60 anos de idade e 36 anos de serviço …”
(...)
Na situação dos autos, a recorrente impugna a fundamentação que é dada para efeitos de indeferimento do seu pedido – Cfr. ponto 6 da matéria de facto assente -, e assiste-lhe razão, porquanto a entidade recorrida conclui, no primeiro segmento da sua decisão, que o recorrente tem 30 anos, 01 mês e 21 dias de serviço para aposentação, fazendo constar do segundo segmento decisório, que o demais período em causa, de cerca de 9 anos, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez de que o recorrente beneficia.
De facto, é manifesto, face ao teor quer da decisão sob recurso - Cfr. ponto 6 da matéria de facto assente - quer da proposta de decisão - Cfr. ponto 3 da matéria de facto assente – que a entidade recorrida não ponderou os argumentos aduzidos pelo recorrente, pois na verdade, tal não consta do relatório que serviu de base à tomada da decisão, conforme assim dispõe e impõe o artigo 105º. do CPA.
A entidade recorrida, no 1º. segmento decisório da sua decisão, apenas remete o indeferimento do pedido do recorrente para os normativos, e quanto ao mais, apenas conclui que o mesmo não perfaz 36 anos de serviço, para efeitos de aposentação, quando o mesmo invoca, precisamente, que perfaz esse número de anos, ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do EA, não podendo tal consistir ou admitir-se como os pressupostos necessários definidores de uma situação de indeferimento de um pedido dirigido à Administração.
Na verdade, face ao alegado pelo recorrente em sede de audiência prévia, a final da sua exposição, devia a entidade recorrida assumir uma posição conclusiva sobre o seu pedido, mas apresentar-lhe fundamentadamente (de facto e de direito), em que medida é que o referido período que encontrou, datado de 1960/11/10 a 1969/09/05, não é devido para efeitos da contagem do tempo mínimo, pese embora, conforme referido, já ter sido levado em conta para efeitos de cálculo de uma pensão por invalidez - Cfr. ponto 5 da matéria de facto assente.
(...)
Os artigos 124º. e 125º. do CPA cumprem o disposto no artigo 268º., nº. 3 da CRP, no qual se consagra o dever de fundamentação, consistindo este no dever de serem enunciadas, de forma explícita, as razões ou motivos que foram determinantes para a prática do acto, sendo relevante que se conheçam as premissas do acto e que nele se achem enunciados todos os motivos que conduziram ao conteúdo da decisão, tida e havida como clara, concreta, congruente e contextual.
A jurisprudência e a doutrina tem sido firme no sentido de que a fundamentação dos actos administrativos é clara quando é permitido ao seu destinatário, na posse do acto que lhe foi dirigido, compreender sem incertezas, qual o caminho seguido pelo respectivo decisor, sobre os pressupostos valorados e como o foram, como uma espécie de percurso cognoscitivo, em que a decisão surge de forma lógica e necessária face aos factos e razões que lhe estão na base. Neste sentido, Cfr. Freitas do Amaral, e Outros, in Código do Procedimento Administrativo, Almedina, Coimbra, 3ª. Edição, pág. 230, e Vieira de Andrade, in, O dever de fundamentação expressa dos actos administrativos, Almedina, Coimbra, pág. 232 e seguintes.
De maneira que, pelas razões acima enunciadas, ocorre nestes autos a violação do invocado vício de forma, por violação dos artigos 124º. e 125º. do CPA, por insuficiência de fundamentação.
(...)”
Contra tal entendimento insurge-se a Recorrente, alegando, sumariamente o seguinte:
“(...)
O acto recorrido – despacho de 31 de Março de 2003 – fez correcta aplicação da lei, não padecendo, de igual modo, de vício de forma, por falta de fundamentação, já que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante da decisão, um destinatário normal fica a saber por que se decidiu em determinado sentido.
(...)”.
Vejamos se lhe assiste razão.
A exigência de fundamentação de todos os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadão é uma exigência constitucional - Cfr. artº 268º-3 da CRP.
Tal exigência constitucional encontra-se, desde logo, regulada no CPA, sob os artºs 124º e 125º.
Assim, sob a epígrafe de ”Dever de fundamentação”, dispõe o artº 124º desse Código que:
”1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados, o actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
(…)”.
Por seu lado, determina o artº125º, ainda do CPA, sob a epígrafe ”Requisitos da fundamentação”, que:
“1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
(…)”.
Na dogmática jurídico-administrativa, por fundamentação de um acto administrativo entende-se como sendo a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo - Cfr. neste sentido os Profs. Diogo Freitas do Amaral e Marcello Caetano in Lições de Direito Administrativo, III vol., e Manual de Direito Administrativo, vol. I.
E de acordo com o se achava já estabelecido pelo DL 256-A/77, de 17.JUN, a fundamentação tinha de ser expressa e consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, devendo tal exposição expressa ser clara, coerente e completa.
A exigência da fundamentação significa que o acto administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas correctamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – Cfr. neste sentido os Acs. STA de 04.JUL.96 e de 05.DEZ.96, in Recs. n.ºs 38 283 e 33 857, respectivamente.
A exigência de fundamentação é, pois, uma regra que se impõe na prolação de actos administrativos, em ordem à transmissão por parte do seu autor ao seu destinatário das razões subjacentes à sua prática.
No caso dos autos, tendo sido proferido projecto de decisão, o destinatário do acto foi notificado para sobre ele se pronunciar, em sede de audiência prévia.
E perante a argumentação expendida pelo interessado em sentido contrário ao do projecto de decisão, foi prolatada a decisão final em sentido idêntico ao do seu projecto sem que tenham sido rebatida a argumentação invocada em sentido contrário pelo seu destinatário.
Ou seja, em face do pedido de aposentação apresentado pelo Recorrido, a Recorrente informou-o, nos seguintes termos:
“Informo V. Exª. que da análise dos elementos constantes do processo e em face da legislação em vigor, o pedido formulado irá ser, em princípio, indeferido, com base nos seguintes fundamentos:
- Não perfaz o tempo mínimo de 36 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do Dec.Lei 498/72. Foram apurados para efeitos de aposentação, 30 anos, 01 mês e 21 dias de tempo de serviço contado para a Caixa Geral de Aposentações no período de 1972/11/10 a 2002/12/31. O tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída por esta Caixa em 1970-07-02.
...” (Projecto de decisão).
Perante tal projecto de decisão, posteriormente,, o aqui Recorrido, correspondeu à notificação para efeitos de audiência prévia, tendo apresentado a sua posição, motivada e fundamentada, por escrito (Cfr. fls. 18 a 20 do Processo Administrativo).
Finalmente, foi prolatada a decisão final, do seguinte teor:
“ Com referência ao requerimento apresentado em 2002/11/04, informo V. Exª. que o mesmo foi indeferido, por despacho de 2003/03/31 [...], com base nos seguintes fundamentos:
- Não perfaz o tempo mínimo de 36 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do nº. 1 do artigo 37º. do Dec.Lei 498/72. Foram apurados para efeitos de aposentação, 30 anos, 01 mês e 21 dias de tempo de serviço contado para a Caixa Geral de Aposentações no período de 1972/11/10 a 2002/12/31.
- O tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, já foi levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída por esta Caixa em 1970-07-02.
...”
Em face do procedimento observado, o destinatário do acto ficou sem saber por que razão o tempo de serviço prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05, não pode ter sido considerado para efeitos de aposentação.
Efectivamente, se bem que esse período de tempo tenha sido levado em consideração no cálculo da pensão de invalidez atribuída pela CGA ao Recorrido em 1970-07-02, importava que a decisão final fornecesse considerandos e explicações sobre a relevância desse período de tempo para efeitos de aposentação, na sequência, aliás, da tese vertida para os autos pelo interessado, em sede de audiência prévia, perante o teor do projecto de decisão.
Deste modo, constituindo a fundamentação do acto administrativo impugnado contenciosamente a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticá-lo, tal exposição expressa dos fundamentos de facto e de direito da decisão, não se configura, no caso dos autos, como, clara, coerente e completa.
Com efeito, essa exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, não permite que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – o ora Recorrido, destinatário do acto impugnado, não ficou inteirado das razões que levaram o autor do acto a praticá-lo, no caso, a não considerar para efeitos de aposentação o tempo de serviço por ele prestado na Força Aérea, de 1960/11/10 a 1969/09/05.
Assim, contrariamente ao entendimento da Recorrente, somos de considerar que o acto administrativo, em questão, se configura como destituído de fundamentação bastante porquanto um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto, em causa, não fica em condições de saber o motivo porque se decidiu daquela forma.
Assim sendo, em função do que fica exposto, perfilhando o entendimento acolhido na Sentença recorrida, afigura-se-nos, igualmente, enfermar de vício de forma, por falta de fundamentação, o despacho impugnado.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, não merecendo censura a Sentença recorrida.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TACN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a Sentença impugnada.
Sem custas em virtude da recorrente se encontrar isenta.
Porto, 2006-09-28 |
