Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00756/15.6BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/27/2020

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	INTERESSE EM AGIR. RECONHECIMENTO DE DIREITO

Sumário:	I) – Uma interpretação de lei discordante com aquela que é de definição já obtida não enquadra o estado de dúvida ou incerteza que justifica o interesse em agir nas acções de reconhecimento de direito.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Sindicato dos Médicos da Zona Centro
Recorrido 1:	Ministério da Saúde e Outros
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Sindicato dos Médicos da Zona Centro (Rua (…)), “litigando em defesa coletiva dos direitos e interesses dos seus associados legalmente protegidos de todos os médicos e médicas, seus associados, da área profissional hospitalar da carreira especial médica ao serviço das entidades demandadas”, interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, em acção administrativa comum intentada contra o Ministério da Saúde (Av.ª (…)a), Administração Central do Sistema de Saúde,I.P. (ACSS) (Av.ª (…)), Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, EPE (CHUC) (R. (…)), Instituto Português de Oncologia de Coimbra Francisco Gil, EPE (IPO) (Av.ª (…)), e Instituto Português do Sangue e da Transplantação, I.P. (IPST) (Av.ª (…)).

O recorrente conclui:

I - Inexiste qualquer excepção dilatória que impeça o Tribunal a quo de conhecer o mérito da causa, interpretando o n.º 1 do art. 13º do DL n.º 62/79, de 30 de Março, assentando em erro os pressupostos e as conclusões vertidas na decisão recorrida.
II - O autor tem legitimidade e interesse em agir, isto é, “tem necessidade de lançar mão da demanda” perante a interpretação e aplicação actualmente dada ao normativo em causa por todos e cada um dos Réus.
III - Só se pode afirmar que há interesse processual quando a situação de incerteza, ou de dúvida, acerca da existência, ou não, de um direito ou de um facto, contra os quais o autor pretende reagir através de uma acção de simples apreciação, reunir objectividade e gravidade. Na presente acção, tão patente é a situação de incerteza e ela reúne tal objectividade, actualidade e gravidade que a Ré ACSS “clama” mesmo pela interpretação pelo Tribunal a quo do normativo em causa, expressando que:
“64º
Impõe-se, nesta sede, afirmar, desde já, que a emissão de tal ofício circular se enquadra perfeitamente no âmbito de competências da Ré ACSS, bem como que é completamente legítima a emissão de um entendimento que clarifique a aplicação correcta da lei, orientando quem a tem de aplicar em termos de gestão de recursos humanos”.
IV - Resulta evidente da posição, alegações e provas juntas pelo A. e das contestações por estes oferecidas que todos os demandados, pelo menos desde Janeiro de 2015, adoptam exactamente a posição veiculada pela ACSS e pelo Ministério da Saúde: só o trabalho médico, normal ou extraordinário, realizado aos domingos e dias feriado dá direito a um descanso dentro dos 8 dias seguintes. Pelo contrário, entende o A que não é bem assim e avança com a sua posição em sede de petição inicial.
V - A situação de incerteza é objectiva e grave, quer para os associados do A., quer sobretudo, para a unidade do sistema jurídico, para a sua segurança e certeza, e para o próprio Serviço Nacional de Saúde: há na interpretação deste n.º 1 do art. 13º posições muito divergentes que deixam em cheque normas e princípios fundamentais do ordenamento jurídico laboral e que indirectamente colidem com o Direito ao Trabalho e igualmente com Direito Fundamental à Saúde (ou não estivesse na ordem do dia a escassez de médicos no SNS e o colapso do mesmo, com relatos diários de trabalhadores médicos a “fugirem” para o estrangeiro em face das impossíveis condições de trabalho, sendo nomeadamente chamados a frequente e consecutivamente realizar semanas de 6 dias de trabalho, com 2 e 3 turnos, de 12 h, em serviço de urgência e chegando, depois, a acumular mais de 50 dias de “folgas por gozar” porque se o fizerem não sobra mais ninguém para o trabalho assistencial normal, o que pode acarretar fecho de serviços inteiros).
VI – O conflito entre o A. e os demandados permanece sempre actual, sendo de crucial importância a obtenção de uma decisão judicial que esclareça, peremptória e definitivamente, se a interpretação e aplicação que tem vindo a ser adoptada pelos demandados (ou que a ela estão vinculados) é ou não lícita.
VII – Por outro lado, é por todos reconhecido jurisprudencial e doutrinalmente que o “interesse em agir” pode ser definido como o “interesse da parte activa em obter a tutela judicial de uma situação subjectiva através de um determinado meio processual e o correspondente interesse da parte passiva em impedir a concessão daquela tutela” . O seu objecto consiste “na providência requerida ao tribunal, através da qual se procura a satisfação de um direito ou interesse juridicamente protegido, interesse colocado em causa por uma situação de facto objectivamente existente gerada pelo comportamento da parte requerida. Ou, nas palavras de Antunes Varela, o interesse processual consiste “na necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a acção”.
Assim e seguindo o Douto Ac. do STJ de 09-05-2018, “relativamente ao Autor, tem-se entendido que a necessidade de recorrer às vias judiciais, como substarctum do interesse processual, não tem de ser uma necessidade absoluta, a única ou a última via aberta para a realização da pretensão formulada. Mas também não bastará para o efeito a necessidade de satisfazer um mero capricho (de vindicta sobre o réu) ou o puro interesse subjectivo (motivo, científico ou académico) de obter um pronunciamento judicial.
O interesse processual constitui um requisito a meio termo entre os dois tipos de situações. Exige-se, por força dele, uma necessidade justificada, razoável, fundada, de lançar mão do processo ou de fazer prosseguir a acção.
Para se justificar o recurso à tutela jurisdicional tem que se verificar uma situação objectiva de carência, em que o titular de uma relação material controvertida se encontra. Ora, para o demandante, o interesse processual consiste na necessidade do recurso aos tribunais para, através da instauração da respectiva acção, obter a tutela judicial de uma situação objectiva.
(...)
“É nas acções de simples apreciação que o problema do apuramento do interesse processual tem mais acuidade e mais relevância”, exigindo-se que “a incerteza ou a dúvida, relativamente às quais o Autor pretende reagir e que, a proceder, a acção se revista de utilidade pática, sejam objectivas, concretas e graves. Por isso, nas acções de simples apreciação o autor solicita ao tribunal que aprecie essa situação de incerteza jurídica e que ponha fim a tal insegurança, declarando se determinado direito, ou facto, existe ou não, de acordo com o que foi peticionado.
O interesse processual, nestas ações, depende, pois, da invocação de uma situação de incerteza, que deve ser grave e objetiva e mais não é do que uma interação entre uma relação de necessidade e uma relação de adequação.
De necessidade porque, para a solução do conflito deve ser indispensável a atuação jurisdicional, e adequação porque o caminho escolhido deve ser apto a corrigir a lesão perpetrada ao autor tal como ele a configura.
Para Alberto dos Reis, “[n]a ação de simples apreciação não se exige do réu prestação alguma, porque não se lhe imputa a falta de cumprimento de qualquer obrigação. O autor tem simplesmente em vista pôr termo a uma incerteza que o prejudica […]”.
Jorge Augusto Paes de Amaral refere que “[n]as ações de simples apreciação, torna-se mais difícil concluir pela existência do interesse em agir. Trata-se de ações em que ainda não se verificou qualquer violação do direito. O autor apenas propõe a ação para pôr termo a uma situação de incerteza ou de dúvida acerca da existência ou inexistência de um direito ou de um facto. Qual o grau de incerteza ou de dúvida que se deve exigir para que se possa dizer que o autor tem interesse processual? A dúvida tem que ser objetiva e não subjetiva. Tem de ser fundamentada em factos concretos, não sendo suficiente que exista apenas na mente do autor. Por outro lado, não basta que a ação tenha por objeto a discussão de uma questão de cariz meramente académica. […] A gravidade da dúvida depende do prejuízo (material ou moral) que a situação de incerteza pode gerar.”
Por sua vez, para Jacinto Fernandes Rodrigues Bastos[18] “as ações de simples apreciação visam unicamente a obter a declaração de existência ou inexistência de um direito ou de um facto. (…) As ações desta espécie destinam-se, pois, a acabar com a incerteza, obtendo uma decisão que declare se existe ou não certa vontade da lei, ou se determinado facto ocorreu; com isso se satisfaz; as respetivas decisões não são exequíveis. A incerteza a que nos referimos deve ter carater objetivo; não interessa a simples dúvida existente no espírito do Autor, desde que não se projete no exercício normal dos seus direitos.”
Será, deste modo, objetiva a incerteza que nasce de circunstâncias externas e de factos exteriores, podendo ser da mais variada natureza, nomeadamente, a afirmação ou negação de um facto.
Por outro lado, a gravidade da dúvida medir-se-á pelo prejuízo (material ou moral) que a situação de incerteza possa causar ao autor.
Só quando a situação de incerteza, contra a qual o autor pretende reagir através da ação de simples apreciação, reunir objetividade, por um lado, e gravidade, do outro lado, é que se pode afirmar que há interesse processual.”
Ora, nos termos acima expostos, existe uma cara situação de incerteza e esta reúne objectividade e gravidade, pelo que há interesse em agir. Todos estes “requisitos” estão plenamente verificados, dúvida não restando que o A. tem interesse em agir, pelo que inexiste qualquer excepção dilatória que impeça o
conhecimento do mérito da causa.
VIII – A sentença recorrida enferma assim de erro sobre os pressupostos, já que não se verifica qualquer excepção dilatória de falta de interesse em agir.
IX – A Sentença recorrida, ao recusar apreciar o mérito da causa, viola ainda o direito fundamental de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva, previsto nos art.º 20º da Constituição da República Portuguesa e 2º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Contra-alegou o Ministério da Saúde, concluindo:

a) O recorrente absteve-se de carrear para os autos qualquer caso concreto em que tivesse ocorrido a violação do normativo aplicável à matéria em discussão, limitando-se a expender argumentos conclusivos, gerais e abstratos;
b) Face à ausência de alegação de casos concretos demonstrativos de tal violação por parte das demandadas não está verificada qualquer "situação de incerteza" objetiva e grave quanto à concretização do direito ao descanso compensatório dos associados do Sindicato recorrente;
c) Na falta de demonstração concreta de um "fundado receio" de que se estivesse a constituir uma conduta lesiva daquele direito por parte das demandadas, não é legítimo falar-se numa utilidade real e atual relativamente à procedência dos pedidos;
d) Tal asserção carece, pois, da verificação do pressuposto do interesse processual a que alude o artigo 39.º do CPTA, que efetivamente não ocorre;
e) Numa ação de simples apreciação o pedido dirigido ao Tribunal para que fixe em abstrato determinada interpretação de uma norma legal não pode constituir o objeto da mesma ação, sendo que não compete aos tribunais administrativos a emissão de pareceres jurídicos com caráter vinculativo sobre interpretação de normas;
f) O interesse em agir não se pode ter como verificado com a constatação de uma qualquer situação subjetiva de dúvida ou incerteza acerca da existência do direito ou do facto ou com um interesse meramente académico de ver o caso definido pelos tribunais (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in "Comentário ao CPTA");
g) Para que haja interesse em agir não basta existência de uma putativa situação subjetiva de dúvida ou incerteza quanto à existência do direito;
h) Diversamente, o interesse em agir exige que seja imprescindível a intervenção judicial, o que não é manifestamente o caso, uma vez que as matérias relativas ao descanso compensatório têm vindo a ser objeto de sucessivas discussões no âmbito do processo negocial entre a Administração e os sindicatos representativos dos médicos;
i) Foi no âmbito deste processo negocial que se chegou a um acordo por via do qual foi aprovada a alteração do n.° 4 da Cláusula 41.ª do Acordo Coletivo da Carreira Especial Médica, publicada através do Aviso n.° 9746/2016, de 11 de julho;
j) Este resultado desmente a imprescindibilidade do recurso à via judicial para resolver aquilo que está na disponibilidade das partes negociar e acordar em sede própria, e, assim sendo, não caracteriza uma situação em que seja imprescindível a intervenção dos tribunais administrativos;
k) O interesse em agir é um pressuposto processual autónomo e inominado, como uma "condição de ação" (Manuel de Andrade), aferido em função da "necessidade de tutela judicial e da adequação do meio processual escolhido pelo autor" (Teixeira de Sousa);
l) Acresce que a incerteza invocada pelo recorrente, além de não ser objetiva nem grave, não se encontra sustentada em factos exteriores, mas apenas no desejo de que o Tribunal a quo, na prática, emitisse um "parecer vinculativo" sob a forma de sentença;
m) Na ausência de factos concretos indiciadores de um tal estado de incerteza objetiva e grave que houvesse necessidade ingente de fazer cessar, é evidente que o Autor não possui interesse processual no litígio;
n) Bem decidiu, portanto, o TAF de Coimbra pela verificação da exceção dilatória inominada da falta de interesse processual a que alude o artigo 39.º do CPTA, decisão que não merece censura;
o) A decisão recorrida não padece de qualquer erro nos pressupostos, pois assenta no pressuposto correto e devidamente avaliado de que o Autor não alegou nem demonstrou factos concretos relativos às situações concretas dos associados do Autor suscetíveis de denotar uma forma de atuação por parte dos estabelecimentos hospitalares empregadores suscetível de ser geradora de situações de incerteza do direito ou do fundado receio de adoção de comportamentos lesivos;
p) O despacho saneador-sentença recorrido também não violou o direito de acesso aos tribunais, nem o direito a uma tutela jurisdicional efetiva;
q) Às partes não assiste o direito de livremente lançar mão de qualquer meio processual que considerem adequado à defesa dos seus interesses, estando adstritas ao cumprimento das regras processuais e ao resultado do seu incumprimento.

Contra-alegou o Instituto Português de Oncologia de (...), E.P.E.,

A) Alega o Recorrente que a questão a dirimir é a do descanso compensatório emergente de trabalho prestado aos domingos, nos dias de descanso semanal e em dias feriado em serviço de urgência, regulado pelo n.º 1 do artigo 13.º do DL n.º 62/79 de 30 de Março;
B) Contudo, não são alegados factos concretos do exercício das funções dos médicos naquele contexto e que demonstrem como as entidades empregadoras Rés nos presentes autos actuam no que diz respeito à aplicação do regime do descanso compensatório emergente de trabalho prestado em dias de descanso semanal, domingo, e dia de feriado, nos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios.
C) O Recorrente não alegou qualquer situação de incerteza ou de ameaça que resulte de uma concreta conduta de qualquer um dos Réus materializada em factos que justifique a necessidade de recorrer ao processo judicial.
D) Quando o Autor não configura, através dos factos que apresenta na sua petição, a existência de um conflito de interesses com o réu, não existirá da sua parte interesse em agir.
E) Não foi carreado para o processo qualquer facto configurador sequer de uma eventual violação do artigo 13.º do Dl n.º 62/79, de 30 de Março,
F) Mesmo a existirem dúvidas ou incertezas pelo Sindicato quanto à interpretação das normas, torna-se necessário demonstrar a imprescindibilidade da intervenção judicial;
G) Sendo que como é sobejamente conhecido do Sindicato tem havido matérias atinentes à carreira médica, objecto de negociação com vista a uma melhor interpretação do seu conteúdo e finalidade.
H) Não se verifica a necessidade de recorrer à tutela judicial, pelo que se verifica a falta de interesse em agir.
I) O interesse processual em acções de simples apreciação está previsto no artigo 39.º do CPTA, exigindo o normativo que apenas podem ser deduzidos pedidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente;
J) Neste tipo de acções de simples apreciação como é o caso, que visam obter unicamente a declaração da existência ou inexistência de um direito ou de um facto, o normativo exige expressamente a condição do interesse processual em agir;
K) Este pressuposto processual exige a necessidade de recorrer ao processo para reconhecimento da sua pretensão;
L) Exigindo também o artigo 39.º do CPTA que quem recorre à acção alegue uma utilidade real e actual na procedência do pedido e a existência de uma efectiva situação de incerteza, de ameaça, ou o receio de que a Administração possa adoptar uma conduta ilegal e lesiva dos seus interesses.
M) Não alegou o Recorrente por referência aos seus associados um único facto do qual se retirasse qual a conduta das entidades empregadoras no que concerne à aplicação do regime do descanso compensatório emergente de trabalho prestado em dias de descanso semanal, domingo e em dias de feriado.
N) A falta de interesse em agir configura uma excepção dilatória inominada que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa conduzindo à absolvição da instância, pelo que bem andou o Tribunal a quo ao considerar procedente a falta daquele pressuposto processual:
O) Motivo pelo qual não enferma a sentença de qualquer erro nos pressupostos, assim como não viola o direito fundamental de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva.

Contra-alegou a ACSS – Administração Central do Sistema de Saúde, IP., (também) sustentando que deve ser negado provimento ao recurso.

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Circunstancialmente:
§º) – Foram os réus absolvidos da instância, nos termos da decisão recorrida, com o seguinte teor:
«(…)
Da falta de interesse processual:
Alega o R. IPO que, estando em causa pedidos de simples apreciação e de condenação, o A. não carreou para os autos factos dos quais se retire qualquer incerteza objetiva sobre a situação jurídica dos seus associados, como exige o art.º 39.º do CPTA.
Refere que tais pedidos apenas podem ser deduzidos por quem invoque uma utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida e que o interesse processual neste tipo de ações, que têm por objetivo acorrer a lesões efetivas, implica que haja um sério prejuízo para os associados do A., impedindo-os de usufruir em pleno das vantagens da situação em relação à qual existe incerteza ou ocorre um fundado receio de que a Administração possa adotar uma conduta lesiva, o que não foi demonstrado in casu.
Vejamos.
Nos termos da alínea b) do petitório, o A. pretende o reconhecimento do direito dos médicos seus associados ao descanso compensatório emergente do trabalho prestado em dias de descanso semanal e em dias feriados, nos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 62/79, de 30/03, e de acordo com um conjunto de linhas interpretativas desse regime legal que o A. considera serem as corretas (e que alegadamente não vêm sendo respeitadas pelos RR.). Mais pede, em consequência do provimento deste primeiro pedido, que os RR. sejam condenados a respeitar e a aplicar/fazer aplicar, na íntegra, o regime jurídico do descanso compensatório em crise aos seus trabalhadores médicos e associados do A. e a absterem-se de, por qualquer via, o desrespeitar e/ou contrariar [alíneas c) e d)].
Não temos dúvidas, portanto, de que o pedido formulado na alínea b) do petitório é um pedido de simples apreciação, enquadrável na alínea a) do n.º 2 do art.º 37.º do CPTA (na versão anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10), dirigido ao “reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”. E, bem assim, que os pedidos formulados nas alíneas c) e d), sobretudo na parte em que se referem à abstenção de condutas, configuram pedidos típicos das chamadas ações inibitórias, previstas na alínea c) do n.º 2 do mesmo art.º 37.º do CPTA, destinadas a obter a condenação da Administração à abstenção de comportamentos.
Como tal, é aplicável, nesta sede, o disposto no art.º 39.º do CPTA, com a epígrafe “Interesse processual em ações de simples apreciação”, segundo o qual “os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente” (sublinhado nosso).
Trata-se, aqui, de uma referência expressa ao pressuposto processual do interesse em agir, a propósito das situações em que o problema se coloca com maior acuidade, ou seja, nas ações meramente declarativas ou de simples apreciação, que visam obter unicamente a declaração da existência ou inexistência de um direito ou de um facto.
Mas tal pressuposto também assume particular relevo no âmbito das referidas ações inibitórias, onde é essencial a invocação do fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, ações às quais, por isso, se deve, por identidade de razão, considerar igualmente aplicável o disposto no art.º 39.º do CPTA. De facto, estamos aqui no domínio de uma tutela preventiva, “assente na probabilidade de uma lesão na esfera jurídica do interessado em resultado da adoção futura de um comportamento ou da abstenção de um comportamento, por parte da Administração, e em que se torna exigível, por parte do demandante, a invocação de um interesse em agir destinado a demonstrar a necessidade de solicitar ao tribunal a providência judiciária” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., 2017, Almedina, p. 280 – sublinhado nosso).
Como se sabe, enquanto pressuposto processual autónomo, o interesse em agir exprime-se pela necessidade de tutela jurisdicional. Assim, “a sua verificação ocorre sempre que o demandante tenha necessidade de intervenção judicial para reconhecimento da sua pretensão, tal como a configura no exercício da sua liberdade de conformação da ação” (cfr. o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 21/11/2013, proc. n.º 1303/12.7 TVLSB.L2-6, publicado em www.dgsi.pt).
Ademais, para que exista interesse em agir nos termos do art.º 39.º do CPTA, deve o A. alegar uma utilidade real e atual na procedência do seu pedido e a existência de uma efetiva situação de incerteza, de ameaça, ou o fundado receio de que a Administração possa adotar uma conduta ilegal e lesiva dos seus interesses.
Com efeito, como vem referido pela doutrina, “o interesse em agir não se pode ter como verificado com a constatação de uma qualquer situação subjetiva de dúvida ou incerteza acerca da existência do direito ou do facto ou com um interesse meramente académico de ver o caso definido pelos tribunais, exigindo-se uma situação de incerteza objetiva e grave, que resulte de um facto exterior e que seja capaz de trazer um sério prejuízo ao demandante, impedindo-o de tirar do seu direito a plenitude das vantagens que ele comportaria. Pode tratar-se da negação de um direito do demandante (…) ou da afirmação de um direito contra ele (…). Este pressuposto exige, portanto, a verificação objetiva de um interesse real e atual, que se deverá traduzir na utilidade da procedência do pedido, e que se encontra interligado à ideia de economia processual” (cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, op. cit., pp. 278 e 279).
Sucede que, no caso dos autos, não vem invocada pelo A., a nosso ver, tal utilidade ou interesse real e atual, mas apenas uma utilidade hipotética e eventual. Também não vem alegada uma situação suficientemente materializada, objetiva e séria de incerteza ou de ameaça, ou a verificação de um fundado receio relativamente a uma concreta conduta administrativa, que se afirme que irá ser adotada, a partir de factos exteriores minimamente concretizados e densificados.
De uma banda, no que aos pedidos dirigidos contra os RR. CHUC, IPO e IPST especificamente diz respeito, não são alegados (nem tão-pouco demonstrados) quaisquer factos concretos, por referência à situação dos associados do A. que exercem as suas funções naquelas entidades, que evidenciem a forma de atuação destes empregadores públicos no que se refere à aplicação do regime do descanso compensatório emergente do trabalho prestado em dias de descanso semanal e em dias feriados, nos respetivos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, a que se reporta o n.º 1 do art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 62/79, de 30/03. Nada se sabe, porque nenhum caso concreto é expressamente identificado, relativamente à atuação dos RR. CHUC, IPO e IPST no domínio do descanso compensatório regulado no n.º 1 do art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 62/79, de 30/03, e que permita concluir pela ocorrência de qualquer facto ou pela adoção de qualquer conduta, por parte daquelas entidades, capazes de gerar uma situação de incerteza do direito ou um fundado receio de que sejam adotados comportamentos lesivos, elementos que são indispensáveis e necessários à verificação da utilidade real e objetiva do A. em obter a tutela judicial pretendida (ou seja, o seu interesse em agir).
Por conseguinte, sem identificar ou individualizar, ainda que de modo sumário, qualquer situação concreta passada com os seus associados que comprove que as entidades demandadas (RR. CHUC, IPO e IPST) não estão a atuar em conformidade com aquilo que o mesmo considera ser a correta interpretação do regime do descanso compensatório aqui em crise, o A. pretende que o Tribunal, perante alegações gerais e abstratas, interprete as normas atinentes à matéria em causa e determine também, de forma genérica e abstrata, os termos e limites do descanso compensatório de que gozam os médicos e médicas seus associados, condenando aqueles RR. a respeitar e aplicar tal regime, questões que se nos afiguram, aliás, não serem passíveis de objeto de um processo judicial (em concordância com o entendimento vertido na sentença da 1.ª Secção do Trabalho da então Instância Central de Coimbra, de 28/11/2016, junta aos autos a fls. 243 a 246 do processo físico).
No entanto, na falta de alegação de quaisquer comportamentos concretos e factos exteriores que permitam atestar que os RR. CHUC, IPO e IPST criaram efetivamente uma situação de incerteza objetiva e grave quanto ao direito ao descanso compensatório dos associados do A. ou que demonstrem um receio fundado, sério e objetivo, de que os RR. vão adotar comportamentos lesivos desse direito, não se pode ter por verificada a existência de uma utilidade real e atual na procedência dos pedidos dirigidos contra os RR. CHUC, IPO e IPST, isto é, não se pode ter por verificado o pressuposto do interesse em agir.
À mesma conclusão chegamos no que concerne aos pedidos dirigidos contra os RR. MS e ACSS.
Não se ignora que, para justificar a existência de uma situação de incerteza ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva dos direitos dos seus associados, o A. faz referência aos ofícios-circulares n.º 1068 e n.º 2264, provenientes da R. ACSS, contendo um conjunto de alegadas “orientações” acerca do regime do descanso compensatório aplicável ao pessoal médico a partir de 01/01/2015 e que, segundo o A., não corporizariam a interpretação desse regime que o mesmo considera ser a mais consentânea e conforme à lei.
Cumpre sublinhar que, na avaliação da existência do interesse em agir, é objetiva a incerteza que nasce de circunstâncias externas e de factos exteriores, podendo ser da mais variada natureza, nomeadamente, a afirmação ou a negação de um facto. Por outro lado, a gravidade da dúvida medir-se-á pelo prejuízo (material ou moral) que a situação de incerteza possa causar ao autor (in casu, aos associados do A. e por este aqui representados). Só quando a situação de incerteza, contra a qual o autor pretende reagir através da ação de simples apreciação, reunir objetividade e gravidade é que se pode afirmar que há interesse processual.
Ora, neste contexto, as “orientações” da R. ACSS não são suficientes, a nosso ver, para caracterizar a eventual situação de incerteza, objetiva e grave, em que foram colocados os associados do A. representados na presente ação, a exercer funções nos RR. CHUC, IPO e IPST, no que respeita ao exercício do seu direito ao descanso compensatório previsto no n.º 1 do art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 62/79, de 30/03, porquanto, e uma vez mais, nada se sabe quanto à situação concreta desses seus associados, pois que nada foi alegado a esse propósito. E tais “orientações” também não se nos afiguram suficientes para justificar o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente, atendendo a que não se sabe (porque não foi alegado) em que medida a atuação dos RR. CHUC, IPO e IPST tem seguido, ou vai certamente seguir, as referidas “orientações” da R. ACSS em matéria de descanso compensatório aplicado ao pessoal médico associado do ora A. ou em que medida ou grau essas “orientações” estão efetivamente a ser aplicadas naquelas entidades em prejuízo dos trabalhadores médicos (tanto para mais quando estes RR. defendem, precisamente, que a sua atuação se tem mostrado conforme ao bloco de legalidade aplicável).
Importa, por outro lado, notar que, segundo o ofício n.º 3840, subscrito pelo Presidente do Conselho Diretivo da R. ACSS, após ter sido reconhecido que “a matéria relativa ao descanso compensatório referente à carreira médica tem vindo a ser discutida com os Sindicatos Médicos e mereceu acordo global no âmbito da Comissão Tripartida”, considerou-se a necessidade de “realizar análise adicional das questões que têm vindo a ser identificadas”, devendo as Comissões Paritárias dos Acordos Coletivos, a breve trecho, ser de novo chamadas a colaborar nesta matéria. Mais ficou consignado no aludido ofício que “a aplicação concreta dos esclarecimentos emitidos pela ACSS em 30 de janeiro e complementados em 24 de fevereiro – respetivamente pelos ofícios n.^os 1068 e 2264 – deverá ter em conta os resultados a apresentar na sequência do trabalho adicional a desenvolver” (cfr. doc. de fls. 45 do suporte físico do processo – sublinhado nosso).
Daqui se retira, portanto, que as alegadas “orientações” em matéria de descanso compensatório têm visto a sua aplicação concreta e efetiva dependente, desde logo, dos resultados que vierem a ser obtidos na sequência do trabalho adicional a desenvolver entre sindicatos e administração, em sede de concertação entre as partes nos acordos coletivos vigentes neste domínio, o que indicia que as referidas “orientações”, que o A. considera contrárias à interpretação por si defendida do regime do descanso compensatório do pessoal médico, não têm (pelo menos por ora) uma efetiva e concreta aplicação, aguardando os resultados de reuniões negociais. Acresce que a alegada impossibilidade de o presente litígio ter, no âmbito negocial, uma resolução expedita não cria, por si só, uma situação de incerteza, carecedora de intervenção jurisdicional, nem basta, pois, para conferir interesse processual.
Por conseguinte, julgamos que não vem suficientemente alegada e demonstrada a assunção, pela Administração (isto é, pelos RR. MS, ACSS, CHUC, IPO e IPST), de posições e comportamentos dos quais seja possível concluir que existe, de modo sério, objetivo e grave, uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adotar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorreta da situação jurídica existente, o que era indispensável para se afirmar o interesse real e atual do A. em obter as providências judiciárias aqui requeridas (referentes, nomeadamente, ao reconhecimento de direitos e à abstenção de condutas), em representação de todos os seus associados que exercem funções nas entidades demandadas.
A falta de interesse em agir configura uma exceção dilatória inominada, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância [cfr. art.^os278.º, n.º 1, alínea e), 576.º, n.º 2, e 578.º do CPC], sendo uma exceção insuprível (não se trata aqui de uma alegação que padeça de falta de concretização, eventualmente passível de suprimento através de despacho de aperfeiçoamento, mas antes da falta de alegação de factos integradores do pressuposto processual previsto no art.º 39.º do CPTA).
A procedência da exceção de falta de interesse em agir quanto aos pedidos deduzidos na alínea b) [reconhecimento de direito – pedido de simples apreciação] e na segunda parte das alíneas c) e d) [condenação à abstenção de condutas – pedidos típicos de ações inibitórias] prejudica, forçosamente, a apreciação dos pedidos condenatórios da primeira parte das alíneas c) e d), porque consequentes do provimento daqueles outros pedidos.
Termos em que se julga procedente a exceção de falta de interesse processual, nos termos do disposto no art.º 39.º do CPTA.
(…)»

A apelação:
Parcialmente extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, com relação a um dos pedidos formulados na acção, sob a) (“seja reconhecido, aos médicos e médicas seus associados, o direito ao descanso compensatório emergente do trabalho noturno prestado nos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, a que se reporta o n.º 4 da cláusula 41.ª do ACCE (…)”), o tribunal “a quo” debruçou-se no julgamento do que mais vinha peticionado:
b) que seja reconhecido, aos médicos e médicas seus associados, o direito ao descanso compensatório emergente do trabalho prestado, em dias de descanso semanal e em dias feriados, nos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, a que se reporta o n.º 1 do art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 62/79, nos seguintes termos e condições:
- o referido regime jurídico visa compensar todo o trabalho médico, normal ou extraordinário, diurno ou noturno, qualquer que seja a sua duração, prestado em dias feriados e em dias de descanso semanal, obrigatório ou complementar, independentemente de tais dias de descanso semanal coincidirem ou não, respetivamente, com o domingo e o sábado;
- o direito ao gozo de tal descanso compensatório, tratando-se de trabalho prestado em dias de descanso semanal, pressupõe que, na semana de trabalho em causa, o trabalhador médico já tenha assegurado, previamente, 5 dias de trabalho;
- mas, tratando-se de trabalho prestado em dia feriado, o direito ao gozo do referido descanso compensatório é independente do número de dias de trabalho prestados, na semana de trabalho em causa, pelo trabalhador médico;
- o gozo do dia de descanso compensatório em causa implica, por natureza, o não cumprimento, na respetiva semana, de um dia de trabalho, pelo que o trabalhador médico apenas está obrigado a prestar, nessa semana, 4 dias de trabalho, em compensação do dia de trabalho a mais que assegurou na semana anterior;
- este regime jurídico nunca deixou de vigorar, incluindo nos anos de 2013 e de 2014, já que a sua plena aplicação nunca foi prejudicada ou condicionada pela norma constante do n.º 2 do art.º 22.º-B do ESNS, cujo objeto, diverso, tem a ver com imposição de um intervalo mínimo de descanso garantido, de 11 horas, entre jornadas diárias consecutivas de trabalho;
c) que os RR. MS e ACSS sejam condenados, nas suas orientações, instruções, diretrizes e esclarecimentos, a respeitar e a fazer aplicar, na íntegra, os regimes jurídicos de descanso compensatório médico acima referidos, nos seus exatos termos, e a absterem-se de, por qualquer via, os contrariarem e desrespeitarem;
d) que os RR. CHUC, IPO e IPST sejam condenados a respeitar e a aplicar, na íntegra, aos trabalhadores médicos ao seu serviço, os regimes jurídicos de descanso compensatório médico acima referidos, nos seus exatos termos, e a absterem-se de, por qualquer via, os contrariarem e desrespeitarem.
Vindo a absolver os RR. da instância, no circunstancialismo de que a decisão está imbuída, facilmente captável.
O objecto do recurso versa saber se há, ou não, erro de julgamento na questão tratada pelo tribunal “a quo”, relativa ao interesse em agir do autor, que culminou na decretada absolvição dos RR. da instância.
Absolvição que foi decretada pelo tribunal no exercício da função jurisdicional a que foi chamado, resolvendo o pleito, assim realizando o acesso ao direito; se tal decisão não entrou na apreciação de mérito, nem por isso o princípio da tutela jurisdicional efectiva sai violado, pois ele próprio exige que a pretensão seja “regularmente deduzida em juízo” (artº 2º, nº 1 do CPTA).
O autor entende que o tribunal errou; na sua óptica, o interesse existirá com vista à pretensão formulada em juízo, de “ser reconhecido aos médicos e médicas associadas do Sindicato Autor, o direito ao descanso compensatório emergente do trabalho prestado em dias de descanso semanal e feriados, nos serviços de urgência hospitalar e nas unidades de cuidados intensivos e intermédios, a que se reporta o n.º 1 do artigo 13º do DL n.º 62/79” (…), direito a que se arroga (não como formulação de um pedido genérico, mas antes) em acção de simples apreciação, a seu ver justificadamente, consequencialmente havendo de o observar em futuras actuações.
A equação do dissídio: dum lado, “todos os demandados, pelo menos desde Janeiro de 2015, adoptam exactamente a posição veiculada pela ACSS e pelo Ministério da Saúde: só o trabalho médico, normal ou extraordinário, realizado aos domingos e dias feriados dá direito a um descanso dentro dos 8 dias seguintes” (conclusão IV); “avança depois o A. com a sua própria posição, da qual avulta que, no limite, também o trabalho realizado no sexto dia da semana confere direito a um descanso nos 8 dias seguintes, só assim se podendo dar operatividade a uma regra fundamental da administração pública, isto é, a de que todos os trabalhadores com vínculo de emprego público têm direito a dois dias de descansos semanal, pelo que, segundo a interpretação do autor, sempre que numa semana, o trabalhador médico realize mais do que 5 dias de trabalho (seis, por exemplo), na semana seguinte deve trabalhar um dia a menos (4, no exemplo), beneficiando de um dia de descanso pago, exactamente como sucede quando trabalho ao domingo ou num qualquer feriado” (corpo de alegações).
A decisão recorrida não se desviou, e fez um correcto enquadramento geral do interesse exigido às acções de tipo como a presente - que de acordo com um princípio de confiança processual se mantém -mas não acolheu justificação para a demanda.
As linhas de força que caracterizam o meio processual são as aí enunciadas.
Terá de existir uma real e actual necessidade de lançar mão do processo (como assinala Anselmo de Castro, in “Direito Processual Civil Declaratório”, Almedina, vol. I, 1981, pág. 13, nota 1, “Não existe acção para as meras questões de direito, os chamados moot-cases”, desprovidos de utilidade prática), para obter uma “utilidade ou vantagem imediata” (art.º 39º, n.º 1, do CPTA); o processo não é instrumento de simples indagação académica; o tribunal também não é órgão de consulta.
Vale aqui a regra geral de ónus de alegação e prova a cargo do autor, cabendo-lhe demonstrar carência judiciária para dissipar um estado de incerteza, sério, juridicamente relevante, acerca de um direito ou de um facto; a incerteza terá de ser objectiva e grave.
Acontece que, no caso, não há qualquer estado de dúvida ou incerteza a dissipar.
Não por omissão do autor em “identificar ou individualizar, ainda que de modo sumário, qualquer situação concreta passada com os seus associados”, quando se pode dar assente e se sabe que - “todos os demandados, pelo menos desde Janeiro de 2015, adoptam exactamente a posição veiculada pela ACSS e pelo Ministério da Saúde”, naturalmente significando e alcançando todas as situações concretas em que essa posição foi adoptada, sem que vejamos qualquer necessidade de individualização.
Mas porque, precisamente, não há qualquer ausência de definição!
Encontra-se já vertida, com autoridade, essa posição a seguir.
Pode o autor, como é patente, não a eleger como a melhor interpretação de lei.
Possa querer seu triunfo, certo é que a sua pretensão não emerge dum estado de dúvida ou incerteza, antes da sua discordância; e não deixa de ser assim se lhe falta acolhimento em processo de negociação.
Cfr. Ac. do STJ, de 25-03-1980, proc. n.º 068693:
«Numa acção de simples apreciação, o pedido formulado em tese geral, conducente a interpretação de um preceito legal não pode constituir objecto de um processo judicial, visto não competir aos tribunais emitir meros pareceres jurídicos sobre problemas vagos e indefinidos, dado que os tribunais, como estabelece a Constituição, são órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo.».
Por outro lado, e vendo da proficiência do meio, a “utilidade ou vantagem imediata” exigida pelo art.º 39º, n.º 1, do CPTA, também, no caso, não verteria, já que, por hipótese, um reconhecimento de direito - despido de força executiva -, mesmo que dispensando o autor (seus associados) de o mostrar como bem fundado, não evitaria que houvesse(m) de novamente recorrer à via judiciária a fim de obterem anulação dos eventuais actos que o negassem.
O que a propósito também lembra que, na projecção inibitória - que o tribunal “a quo” também não deixou de considerar -, a tutela também é de utilização restrita “Em função da inadequação, ou, quando muito, da impossibilidade ou da deficiência da tutela própria dos particulares através da acção administrativa especial de impugnação perante o acto que venha a ser praticado...” (cfr. J .C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, (Lições), & edição, pág. 195), “tutela inibitória, primacialmente vocacionada para a protecção da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situações de ameaça de agressões ilegítimas” (…) “quando no caso concreto, avista uma situação de carência de tutela que efectivamente justifique a intervenção preventiva do tribunal, por se dever considerar que a via impugnatória não assegura ao interessado uma tutela jurisdicional efectiva” (…) “deve, assim, depender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualificado.” (cfr. M. Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 2ª edição, págs. 108, 109 e, 110).

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo recorrente.

Porto, 27 de Novembro de 2020.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho