| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
1.RELATÓRIO
1.1.J., intentou a presente ação administrativa contra o MUNICÍPIO (...), tendo em vista a anulação do despacho de 23.01.2020, que ordenou a posse administrativa e a execução de “trabalhos de correção” em imóvel da propriedade do autor.
Alega, para tanto, em síntese que o ato impugnado é ilegal, em decorrência da respetiva falta de fundamentação e violação do direito de audiência prévia.
1.2. Citado, o réu apresentou contestação, na qual se defendeu por exceção, invocando a inimpugnabilidade do ato por estar em causa a mera execução dos atos datados de 04.06.2012 e de 20.08.2013. Defendeu-se ainda por impugnação, sustentando a validade do ato impugnado, e concluiu pedindo a improcedência da ação.
1.3. O Autor apresentou réplica, na qual se pronunciou no sentido da improcedência da invocada exceção.
1.4. Em 17/03/2021, o TAF de Aveiro proferiu saneador-sentença, em que fixou o valor da ação em € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo), e julgou procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato questionado, constando dessa decisão o seguinte dispositivo:
«Pelo exposto, julga-se procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, absolvendo-se o réu da instância.
Custas pelo autor.
Registe e notifique».
1.5. Inconformado com a decisão de absolvição do réu da instância, o autor interpôs a presente apelação na qual formulou as seguintes Conclusões:
«1. A sentença recorrida de fls., debalde douta, deve ser revogada;
2. O Tribunal recorrido não deveria ter julgado procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato administrativo, tal como alegada na douta contestação de fls., porquanto a mesma não se mostra verificada;
3. Com efeito, o ato impugnado – i.e., a decisão prolatada pelo Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de (...), de 23.01.2020, tal como identificada na PI e na fundamentação da douta sentença de fls. – ainda que sendo um ato de execução, não deixa, como tal, de introduzir uma inovação na esfera jurídica do A. e, com isso, mostrar-se dotado de eficácia externa lesiva;
4. Isto porque, o ato em causa determina a posse administrativa, circunstância que é inovadora, face ao lastro procedimental pré-existente;
5. Enquanto ato de execução, a decisão impugnada pode ser contenciosamente recorrida com base em vícios próprios;
6. Ora, o ato em causa não foi precedido de audição prévia do A., para além de que não se mostra fundamentado, considerando que os pressupostos de facto em que assenta remontam a uma informação de serviço de 18.12.2012;
7. Assim, é manifesto que, na tomada de decisão, não foram previamente recenseados os factos habilitantes, à luz do normativo aplicado;
8. Conquanto que, com atualidade, não se se pode concluir que os trabalhos ordenados não foram realizados;
9. Dado que a informação de serviço não tomou em consideração a realidade efetivamente existente que, aliás, o R. não sabe qual é;
10. Assim, o ato impugnado é um ato dotado de eficácia lesiva própria, e dignidade contenciosa, padecendo de vícios próprios, geradores de anulabilidade, ao abrigo do disposto no artigo 163.º, n.º 1, do CPA;
11. Motivo pelo qual falece razão à douta sentença de fls., a qual deve ser revogada, com as legais consequências, prosseguindo os autos os seus ulteriores termos.
Termos em que e melhores de Direito, e sempre com o douto suprimento de V. Exas., se deve dar provimento ao presente recurso de apelação, revogando-se a douta sentença recorrida de fls., com as legais consequências.»
1.6. O Réu contra-alegou, formulando as seguintes Conclusões:
«A. O Recorrente apresentou recurso com base em dois argumentos:
1.º o acto administrativo em crise é inovador;
2.º o acto administrativo, por si só, padece de vícios.
B. Contudo não lhe assiste razão.
1.º - Da alegada novidade do despacho de 23/01/2020.
C. O Recorrente alega que o despacho decreta a posse administrativa, tratando-se, por isso, de um acto novo. Para tal afirma que nunca antes foi notificado do acto de posse administrativa. Mas isto não corresponde à verdade.
D. Pelo despacho de 4 de Junho de 2012 o Recorrente foi notificado para realizar as correcções à obra realizada, no prazo de trinta dias – fls 431 e ss do PA.
E. Não tendo feito as devidas correcções, conforme diversas informações técnicas a dar conta da manutenção do estado da obra, verificadas ao longo dos meses seguintes, – fls 437, 439, 453 do PA, em 20 de Agosto de 2013, a Câmara Municipal do R. deliberou a posse administrativa e execução coerciva dos “trabalhos de correcção”.
F. Em resumo, resulta que o A. foi notificado de um despacho a determinar que realize as correcções no prazo de 30 dias (despacho de 04/06/2012), e como não o cumpriu, foi notificado de deliberação para posse administrativa e realização dos “trabalhos de correcção” a expensas do A.
G. Ou seja, a posse administrativa resulta do acto de 20/08/2013, ao contrário do que alega o Recorrente.
H. Por outro lado, o despacho emanado, agora em crise, apenas determina a execução dos anteriores despachos, conforme se retira do seu conteúdo que se transcreve:
“Nos termos e com os fundamentos da informação de 23-01-2020, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 106.º do Decreto-Lei 555/99, na sua redação atual, determino a realização dos “trabalhos de correção” por conta do infrator/requerente. Mais determino a posse administrativa do imóvel onde foi realizada a obra, do que deve ser feita notificação ao dono da obra e proprietário do imóvel por cata registada com aviso de receção (v. artigo 107.º, n.º 2 do citado diploma legal).” – fls 617 do PA
I. Assim, não restam dúvidas que o presente despacho somente repete o anteriormente decidido em 2012 e 2013, o que determina a excepção da inimpugnabilidade, nos termos do art.º 53.º do CPTA.
2.º Dos alegados vícios próprios do acto em crise
J. Para fundamentar a existência de vícios de preterição de audição prévia e falta de fundamentação, o Recorrente começa com a referência ao facto do acto confirmado remontar ao ano de 2012.
K. Nesta circunstância, deveria ter voltado a justificar a decisão, considerando o hiato de tempo. Contudo este argumento não colhe.
L. Tal como resulta dos factos provados, o atraso na execução dos despachos de 2012 e 2013, resultam do facto do Recorrente ter intentado acção para suster a sua execução – factos provados 8 e 9.
M. Assim, transitada em julgado essa acção judicial referida nos factos provados 8 e 9, o Recorrido, retomou o processo, apresentando um despacho que apenas remete para os despachos de 2012 e 2013, não contendo qualquer substrato decisório.
N. E, porquanto este acto é apenas confirmativo e de execução, não existe nenhuma violação da obrigação de audição prévia, ocorrida já aquando da prolação dos anteriores actos de 2012 e 2013.
O. Razões pelas quais, deve o presente recurso ser indeferido e mantida a sentença proferida pelo Tribunal a quo.
Termos em que, não dando provimento ao recurso, farão V. Exas. Justiça!».
1.7. O Ministério Público apresentou, ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 5.º, n.º 1, al. b) do EMP (Lei nº 69/2019, de 27/8) e artigos 9.º, n.º 2 e 141.º, n.º 1 do CPTA, contra-alegações em que formulou as seguintes Conclusões:
«1. A douta sentença/saneador a quo concluiu que e cita-se “[...]. Indiscutível se torna, por conseguinte, à face da doutrina e jurisprudência citadas, que o acto visado carece do elemento decisório de que se revestem, necessariamente, os actos administrativos impugnáveis.”
2. O artigo 53º do CPTA preceitua que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores (n.º 1);
3. E os atos jurídicos de execução dos atos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador. (n.º 3)
4. Sobre a análise desta questão, avoca-se o entendimento de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que afirmam: “O objeto mediato da impugnação é o ato administrativo, visto que é sobre ele que se projetam os efeitos da sentença anulatória. Esta circunstância não deixa de ser relevante para efeitos da verificação dos pressupostos processuais e das condições de procedência da ação impugnatória, já que é por referência ao ato administrativo impugnado que há que apurar o seu caráter de impugnabilidade, a legitimidade das partes e a tempestividade do exercício do direito de ação.”
5. Referindo ainda que “[...] o Ac. do STA de 18/03/1999 (Processo 32209) considerou que é ato confirmativo aquele que, emanado da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objeto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário e se limita a repetir decisão, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito e, encontra-se destituído de força inovatória [...] O ato confirmativo é, pois, aquele que se limita a repetir um ato administrativo anterior, sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo [...] o preceito explicita que o ato confirmativo é apenas aquele que mantém o sentido e o conteúdo da decisão anterior sem alterar a respetiva fundamentação [...];
6. E acrescentam que “[...] o Ac. do STA de 16 de março de 1995 (Processo n.º 34830) em que foi afirmado que o fundamento da inimpugnabilidade dos atos confirmativos «radica na consolidação da definição jurídica estabelecida em ato anterior exigido pelo interesse público de estabilidade dos atos administrativos, presumindo-se jure et de jure a concordância dos seus destinatários através da respetiva inércia contenciosa durantes certo período de tempo».”
7. Assim e na posição de Fernanda Paula de Oliveira “os atos administrativos que se limitam a repetir um ato anterior (a estatuição autoritária está no ato anterior e não naquele que se limita a repeti-lo) não inovam na ordem jurídica.”
8. E o entendimento da inimpugnabilidade do ato confirmativo vem sendo sufragado na mais alta jurisprudência e apenas se indica os Acórdãos do TCA Norte de 22/02/2013, proferido no proc. n.º 3/09.0BEBRG, de 3/05/2013, proferido no proc. n.º 1073/10.3BEAVR, de 4/11/2016, proferido no proc. n.º 43/14.7BEVIS (neste último existe abundante indicação de jurisprudência) e de 16/10/2020, proferido no proc. n.º 252/19.2BEMDL, publicados em www.dgsi.pt.
9. E relativamente aos atos jurídicos de execução, também se invoca a posição de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que referem “[...] os atos jurídicos de execução de atos administrativos possuem uma dimensão de natureza meramente confirmativa, na medida em que se limitam a reafirmar a decisão já contida no ato de exequendo, e outra dimensão que determina a produção de efeitos jurídicos novos, que surgem no desenvolvimento da situação jurídica definida pelo ato anterior.”
10. Bem como a posição da jurisprudência designadamente o decidido no Ac. do TCA Norte de 23/11/2018, proferido no proc. n.º 01058/15.3BEBRG que no sumário refere o seguinte: “Os atos de execução de atos anteriores não são impugnáveis na medida em que não contenham vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo ato que visam executar. [...]”
11. E este Acórdão define “[...] Os atos de execução são considerados como aqueles que põem em prática um ato administrativo anterior potencialmente lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir uma situação jurídica do caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta já definida por ato administrativo anterior.” (neste sentido os Ac.(s) do TCA Norte de 30/11/2012, proferido no proc. 1541/08.7BEBRG, de 9/10/2015, proferido no proc. 659/13.9BEAVR e de 14/03/2013, proferido no proc. 02656/11.0BEPRT publicados em www.dgsi.pt.)
12. Ora e reportando-nos à questão em análise verifica-se que o A. foi devidamente notificado do despacho de 4/07/2012 para, no prazo de 30 dias, proceder à realização dos trabalhos de correção da obra realizada e em 2013 foi devidamente notificado da deliberação para a posse administrativa e realização de trabalhos de correção a suas expensas, tendo as decisões sido tomadas pelo MUNICÍPIO (...) e reportadas à mesma obra ilegal e o despacho datado de 23/01/2020 e supra enunciado repete os anteriores despachos proferidos em 2012 e 2013.
13. O prazo decorrido até janeiro de 2020, resulta do facto do processo administrativo relativo à obra ter sido suspenso entre 2015 e 2019, por efeito da Ação n.º 750/15.7BEAV e neste processo a devolução do processo administrativo da CMVC ocorreu em 27/11/2019 (cf. página 183-SITAF do referido processo).
14. Por ser pertinente in casu importa registar o seguinte segmento da sentença proferida na Ação n.º 750/15.7BEAV (cf. página 146-SITAF do referido processo): “[...] O Autor nos pedidos que, no essencial, centram-se por um lado no direito de não ser exigida a cedência dominial pelo Réu de parcela de terreno com vista ao alargamento do caminho, por efeito da aprovação do projeto de alteração/ampliação do anexo à sua moradia e de que o alargamento do caminho não é possível e, por outro lado, que seja condenado o Réu a reconhecer a legalidade da ampliação do anexo por via do deferimento tácito das telas finais que apresentou e ainda que os trabalhos executados em tais obras de ampliação não previstos no projeto são meras alterações em obra de escassa relevância urbanística [...] Estas questões da legalidade das obras executadas e da decisão que indeferiu as telas finais, bem assim a valoração dos trabalhos executados cuja demolição foi determinada pelo Réu consubstanciam decisões inerentes a um ou mais atos administrativos cuja impugnação está sujeita a prazo nos termos do artigo 58.º do CPTA.”
Em consequência do exposto entendemos que a douta sentença/saneador a quo não merece qualquer reparo ou censura jurídica, pelo que o recurso deve ser julgado totalmente improcedente, devendo ser mantida na íntegra a decisão recorrida.
Mas, Vossas Excelências ao decidirem superiormente farão, como sempre, JUSTIÇA».
1.8. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso.
1.9. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pela apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito ao dar como procedente a exceção da inimpugnabilidade do ato com fundamento na sua natureza de ato meramente confirmativo de ato anterior. ** III- FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância deu como assentes os seguintes factos (não objeto de sindicância por parte do Recorrente, que limitou o seu recurso à interpretação e aplicação do direito, como resulta nomeadamente da falta de qualquer referência - e cumprimento - ao ónus de impugnação previsto no art.º 640.º, nº 1 do CPC):
«1. Por despacho de 04.06.2012, proferido por Vereador do réu, determinou-se a notificação do autor para proceder à realização dos trabalhos de correção no prazo de 30 dias, nos termos e condições da informação de 01.06.2012, do Chefe da DOP – cf. fls. 431 e ss. do processo administrativo junto aos autos (“PA”), cujo teor se dá por reproduzido.
2. O autor foi notificado do despacho referido no ponto anterior por ofício de 05.06.2012 – cf. fls. 432 e 433 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
3. Em inspeções ao local levadas a cabo em 01.08.2012 e 18.12.2012, os serviços do réu verificaram que os trabalhos de correção a que se referia o despacho referido nos pontos antecedentes não haviam sido realizados – cf. fls. 437 e 453 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
4. Em 17.12.2012, os serviços do réu elaboraram informação da qual consta, além do mais, o seguinte:
«1 – Conforme informação da secção de obras particulares, terminou em 13-12-2012 o prazo concedido ao requerente para proceder aos “trabalhos de correção”. A fiscalização informou em 18-12-2012 que os mesmos não foram realizados.
2 – Dado que a ordem de realização dos “trabalhos de correção” não foi cumprida, o presidente da Câmara Municipal pode determinar a realização dos “trabalhos de correção” por conta do infrator, ao abrigo do estipulado no ponto 4, do artigo 106, do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de dezembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010, de 30 de março.
3 – Decidido que seja o referido procedimento, deverá efetuar-se o Auto de Posse Administrativa, de forma a acautelar a notificação do dono da obra e aos demais titulares de direitos reais sobre o imóvel, de forma a comunicar da posse administrativa e execução administrativa, a todos os interessados, atento no disposto no artigo 107.º, n.º 2 do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de dezembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010, de 30 de março.
4 – Mais se refere que a execução coerciva da ordem de realização dos “trabalhos de correção” deve ser executada no mesmo prazo que havia sido concedido para o efeito aos destinatários, contando-se aquele prazo a partir da data de início da posse administrativa (art.º 107 e 108 do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de dezembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei 26/2010, de 30 de Março) – 40 dias.
5 – Dado que o requerente desrespeitou o ato administrativo que determinou a realização dos “trabalhos de correção”, sendo considerado crime de desobediência, pode o mesmo ser participado ao Ministério Público (artigo 100 do decreto-lei 555/99, de 16 de dezembro, com a redação dada pelo decreto-lei 177/01, de 4 de Junho).
6 – Deve ser dado conhecimento ao reclamante do procedimento adotado.» – cf. fls. 454-455 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
5. Por deliberação da Câmara Municipal do réu de 20.08.2013, determinou-se o seguinte:
6. “No que se refere ao requerimento de 2/2013 (...) de J., deliberou a Câmara Municipal, por unanimidade dos cinco membros presentes, concordar que se proceda nos termos do ponto n.º 3 da informação técnica de 17.12.2012 (...), bem como, na respetiva sequência, abrir procedimento para a execução dos trabalhos nos termos do ponto n.º 4. Mais deliberou fazer a participação ao Ministério Público nos termos do ponto n.º 5 da citada informação técnica. Nos termos do ponto n.º 6, deverá ser dado conhecimento ao reclamante do procedimento adotado” – cf. fls. 526 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
7. O autor foi notificado da deliberação referida no ponto antecedente por carta datada de 29.08.2013 – cf. fls. 527 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
8. Em 2015 o autor instaurou contra o réu, junto deste Tribunal, ação administrativa, que aqui correu termos sob o n.º 750/15.7BEAVR, na qual peticionou, no essencial, (i) que não lhe fosse exigida pelo réu a cedência dominial de parcela de terreno com vista ao alargamento do caminho, por efeito da aprovação do projeto de alteração/ampliação do anexo à sua moradia e, por outro lado, em suma, (ii) que seja condenado o réu a reconhecer a legalidade da ampliação do anexo, por via do deferimento tácito das telas finais que apresentou – cf. fls. 602 e ss. do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
9. Em 11.01.2019, foi proferido despacho saneador-sentença, no âmbito da ação referida no ponto precedente, pelo qual se absolveu o réu da instância – cf. fls. 602 e ss. do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
10. Por despacho de 23.01.2020, proferido pelo Presidente da Câmara do réu, determinou-se o seguinte:
«Nos termos e com os fundamentos da informação de 23-01-2020, ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 106.º do Decreto-Lei 555/99, na sua redacção actual, determino a realização dos “trabalhos de correcção” por conta do infractor/requerente. Mais determino a posse administrativa do imóvel por carta registada com aviso de recepção (...).» – cf. doc. 1 junto com a PI, cujo teor se dá por reproduzido.»** III.B.DE DIREITO
b.1.Do erro de julgamento quanto á decisão de mérito.
3.2.O presente recurso vem interposto do saneador sentença proferido pelo Tribunal recorrido, que absolveu da instância o MUNICÍPIO (...), nos termos do disposto no artigo 89º nº1, al. c) do CPTA, por considerar que o despacho proferido pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal de (...) em 23.01.2020, que ordenou a posse administrativa para a execução de “ trabalhos de correção”, em imóvel propriedade do autor, era meramente confirmativo dos despachos anteriores notificados ao recorrente, consubstanciando meros atos de execução dos atos datados de 4.06.2012 e de 20.08.2013.
A apelante considera que o ato impugnado, sendo embora um ato de execução, é portador de vícios próprios, por falta de fundamentação e preterição de audiência prévia, para além de ser um ato inovador, na medida em que determina a posse administrativa, pelo que, ao assim não ter entendido, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento.
Antes de avançarmos na análise dos fundamentos de recurso apresentados contra a decisão recorrida, afigura-se-nos útil transcrever a fundamentação em que a 1.ª Instância se alavancou para decidir pela inimpugnabilidade do referido despacho de 23.01.2020:
«(…) Cumpre antes de mais referir que, nos termos do estabelecido no artigo 51.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
“Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem no exercício de poderes jurídico-administrativos.”
Por outro lado, no artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo, estabelece-se o conceito de acto administrativo como as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
Destes dados normativos decorrem importantes consequências, relevantes, no que nos concerne, ao nível da possibilidade de reacção contenciosa contra a actuação da administração.
Com efeito, da letra do mencionado artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é possível extrair, relevantemente, que a “externalidade” do acto é o primeiro dos pressupostos processuais da impugnação de actos administrativos.
Da articulação dos dois dispositivos resulta que, na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é colocado na eficácia externa [cf. AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2010, p. 339].
Nesta ordem de ideias, assinala FREITAS DO AMARAL o carácter decisório do acto administrativo, referindo-se-lhe como uma estatuição ou determinação sobre uma certa situação jurídico-administrativa [cf. autor citado, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, Coimbra, 2003, p. 221].
Desta nota decisória decorre que o conceito de acto administrativo é forçosamente identificado com «condutas administrativas susceptíveis de definir, por si sós, imediata ou potencialmente, a esfera jurídica dos particulares, ou, por outras palavras, condutas idóneas a “produzir uma transformação jurídica externa”.» [ibidem, p. 222]
É justamente desta característica, de definição inovatória, associada ao conceito de acto, que resulta, como consequência, a inimpugnabilidade dos chamados “actos de execução”: actos mediante os quais a Administração se limita a retirar consequências de uma definição levada a cabo através de acto anterior.
Ora, é em referência a esta particularidade que o réu invoca a inimpugnabilidade do acto sobre o qual o autor versa a presente acção.
Entende o demandado, com efeito, que o acto que o autor visa eliminar da ordem jurídica corresponde a uma mera execução dos actos que, em 2012 e 2013, determinaram a realização de trabalhos de correcção, limitando-se o acto impugnado a estabelecer a sua realização coerciva.
Vejamos.
Resulta da factualidade apurada para os autos que, por acto de 04.06.2012, o autor foi notificado para a realização dos trabalhos de correcção especificados na informação técnica de 01.06.2012 – cf. factos elencados sob os n.os 1 e 2.
Por outro lado, apurou-se ainda que, constatada a inércia do autor, por ofício de 29.08.2013, o município informou o autor de que daria início a procedimento de posse administrativa, nos termos da informação técnica elaborada pelos serviços, em ordem à execução coerciva das medidas de reposição da legalidade urbanística – cf. factos provados n.º 3 e 5.
Nesta medida, constata-se linearmente que a definição da situação jurídico-subjectiva do autor se operou por meio destes dois actos, resultando inequivocamente do acto comunicado ao autor em junho de 2012 uma ordem específica de realização dos trabalhos, cuja execução coerciva se anuncia, por seu turno, em ofício de agosto de 2013.
O objecto da impugnação do autor, por seu turno, consiste no acto que determina a posse administrativa do imóvel, assim como a execução coerciva dos trabalhos cuja execução havia sido determinada, comunicado ao autor por ofício de 07.02.2020 – cf. facto provado listado sob o n.º 10.
Coloca-se, em relação a este acto, a questão de saber se o mesmo é ou não revestido daquela nota decisória a que se fez referência acima, ou se, pelo contrário, se configura como mero acto de execução, relativamente à ordem de demolição, propriamente dita.
Sobre o assunto se tem debruçado a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, versando a respeito, e desde há largos anos, vários acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, designadamente, os tirados em 30.11.2012 (Proc. n.º 01541/08.7BEBRG) e 19.06.2015 (Proc. n.º 02760/10.1BEPRT), cujo sentido veio a ser reiterado em recente acórdão, do mesmo Tribunal, datado de 17.04.2020 (00164/19.0BEPRT - todos disponíveis em www.dgsi.pt), que se cita, pela particular clareza:
«I-O despacho administrativo que ordena o cumprimento de uma anterior ordem de demolição de obra ilegal é um ato de execução na medida em que nada inova ou altera a situação definida pela decisão que determinou a demolição, não produzindo efeitos jurídicos externos;
II- Tal ato de execução apenas é impugnável relativamente a invalidades próprias de que eventualmente padeça ou na parte em que exceda a decisão que executa.»
Como transparece, e na linha do que acima se deixou dito, é decisivo para efeitos de aferição da impugnabilidade dos actos o facto de os mesmos conterem uma estatuição, uma definição, em termos inovatórios, da situação jurídico-subjectiva do interessado, de tal modo que assim possam considerar-se lesivos.
Como facilmente se depreende a partir do teor do acto visado, reproduzido no probatório, dele não se extrai qualquer segmento decisório, não se divisando, a partir do respectivo teor, qualquer definição ou prescrição, mas exclusivamente a extracção das consequências da definição, prévia, que incidira sobre as construções em causa, assim como da adopção das diligências necessárias à concretização de tal definição.
Indiscutível se torna, por conseguinte, à face da doutrina e jurisprudência citadas, que o acto visado carece do elemento decisório de que se revestem, necessariamente, os actos administrativos impugnáveis.
Por outro lado, a tanto não obsta, naturalmente, o hiato de tempo entretanto decorrido, entre o momento de prolação daqueles actos e o do despacho ora impugnado, resultante da interposição de acção que contendia, justamente, com a definição da situação jurídica do autor que dali resultava. Na verdade, esta definição saiu incólume da instauração da referida acção, uma vez que, como se deixou plasmado nos factos provados, a mesma terminou com uma decisão de absolvição da instância, não se tendo chegado, sequer, a discutir sobre o mérito das decisões administrativas [cf. factos elencados sob os n.os 8 e 9].
Nesta medida, as razões aduzidas em favor da improcedência da excepção não colhem, não podendo deixar de se afirmar a inimpugnabilidade do acto visado nos autos.
Em suma, e nos termos do disposto no art. 89.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constata-se que a inimpugnabilidade do acto objecto da presente acção obsta ao prosseguimento do processo, cumprindo absolver o demandado da instância.»
Antecipamos que subscrevemos integralmente a decisão recorrida, na qual estão claramente enunciadas as razões de facto e de direito que levaram o Tribunal a quo, secundado em inúmeros acórdãos dos tribunais superiores desta jurisdição, a considerar que se estava perante um ato de execução de cariz meramente confirmativo de anterior ordem de demolição.
Vejamos.
Secundando a decisão recorrida e a jurisprudência nela elencada, reiteramos que são atos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, sendo impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa. Assim, não são impugnáveis: (i) os denominados atos instrumentais, onde se incluem os atos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios), os atos complementares (notificações, publicações, avisos) e as operações materiais ou jurídicas de execução de atos administrativos; (ii) os atos meramente confirmativos (artigo 53.º do CPTA); (iii) os atos ineficazes (artigo 54.º do CPTA); e (iv) os atos sujeitos a recurso hierárquico necessário ou outra impugnação administrativa ( cfr. J. C. Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2001, 11ª ed, Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, pp. 342 e ss; Mário Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, pp. 263 e ss, pp. 303 e ss.)
Com interesse para o caso, o artigo 53º do CPTA preceitua que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores (n.º 1) e os atos jurídicos de execução dos atos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador (cfr. n.º 3).
Por conseguinte, os atos meramente confirmativos não se configuram como atos dotados de efeitos lesivos e, nessa medida, não são contenciosamente impugnáveis, a não ser que o ato confirmado não seja oponível ao interessado por não lhe ter sido notificado – cfr. artigo 53.º do CPTA. Em comentário a este artigo Mário Esteves de Oliveira, in Direito Administrativo, Volume I, 1980, página 411, afirma que: “Para que o ato confirmativo se considere contenciosamente inimpugnável necessário se torna que estejam preenchidos diversos requisitos, de que as nossas jurisprudência e doutrina se têm feito eco.
Em primeiro lugar é necessário que o ato confirmado e o ato confirmativo hajam sido praticados ao abrigo da mesma disciplina jurídica: se, entre a prática de um e de outro, se verifica uma alteração legal ou regulamentar dessa disciplina, o acto posterior não se considera confirmativo e é suscetível de impugnação contenciosa. O mesmo se diga para a modificação das condições fácticas que rodeiam a prática do ato.
Em segundo lugar, o ato confirmativo só não pode ser impugnado se o particular já tivesse conhecimento (por qualquer dos modos referidos no art.º 52º do RSTA) do ato confirmado antes da interpretação do recurso contra o ato confirmativo.
O terceiro requisito para que o ato confirmativo se diga impugnável é a total correspondência entre os seus diversos elementos – efeitos jurídicos, interessados, fundamentos de facto e de direito (art. 140 nº 2 do Projeto do CPAG) – e os do ato confirmado; se assim não acontecer, o ato só será de considerar como parcialmente confirmativo e então torna-se suscetível de impugnação contenciosa, podendo arguir-se contra ele todas as ilegalidades concretas (não vícios em abstrato) que não pudessem ser deduzidas contra o acto parcialmente confirmado.”
Ainda como refere Mário Aroso de Almeida, em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição revista e actualizada, p. 163: “…o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o ato anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais. Neste sentido, as alíneas b) e c) do artigo 53.° estabelecem que o ato meramente confirmativo não pode ser impugnado se o ato anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em alternativa, se o ato anterior tiver sido publicado, nos casos em que o interessado não tivesse de ser notificado e, por isso, bastasse a publicação para que ele se lhe tornasse automaticamente oponível (cfr., a propósito, artigo 59.°)”.
O preceito em análise manteve o que dispunha o artigo 55º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos: “O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do ato recorrido quando o ato anterior tiver sido objeto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação de deduzida por aquele.”
Para que um ato administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois atos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico (cfr. neste sentido o acórdão do STA, de 11.10.2006, tirado no processo 0614/06). Por outras palavras, um ato é confirmativo quando emana da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objeto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direitos idênticos (veja-se Ac. do STA, 19.06.2007, processo n.º 0997/06; Acórdãos do TCAN, de 30.11.2012, processo n.º 01541/08.7BEBRG; de 19.06.2015, processo n.º 02760/10.1BEPRT e de17.04.2020, processo n.º00164/19.0BEPRT( este último, por nós relatado)).
Assim temos que não bastará uma identidade de assunto nem de dispositivo decisório (para além da identidade de sujeitos) para haver ato confirmativo, sendo que a diferente fundamentação será suficiente para afastar a natureza confirmativa do segundo ato - ( cfr. Ac. do STA, de 27.02.1996 (Pleno), recurso 3486, de 23.05.2001, recurso 47137; de 25.05.2001, recurso 43440 e de 07/01/2002, recuso 45909.)
É pacífica também a posição doutrinal (v.g., Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição atualizada, página 129) que considera, para que um ato administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, ser necessário não só que tenham ambos por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.
Em síntese, conforme se pode ler no Ac. deste TCAN, de 04.05.2012, processo nº 0 0386/07.6 BEMDL: “1- Um acto é confirmativo quando emana da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objecto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direito idênticos.”
Deste modo, os atos que se limitam a pôr em pratica a estatuição já contida no ato exequendo são, em regra, irrecorríveis, por serem meramente confirmativos, não assumindo autonomamente a natureza de atos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, os quais, a existirem, emanam do ato que anteriormente definiu a situação do interessado.
Em regra, os atos de execução só são passíveis de impugnação contenciosa autónoma na medida em que sejam inovatórios, por alterarem, excederem ou modificarem a situação definida pelo ato executado.
Assentes nestas premissas e reportando-nos à situação em análise, resulta a matéria de facto apurada, que o autor foi devidamente notificado do despacho de 4/07/2012 para, no prazo de 30 dias, proceder à realização dos trabalhos de correção da obra realizada e em 2013 foi devidamente notificado da deliberação para a posse administrativa e realização de trabalhos de correção a suas expensas, tendo as decisões sido tomadas pelo MUNICÍPIO (...) e reportadas à mesma obra ilegal.
Confrontando o teor do despacho datado de 23/01/2020 com aqueles despachos de 2012 e 2103, constata-se que o mesmo repete aqueles anteriores despachos, não contendo nenhum conteúdo inovador.
O apelante afirma que o referido despacho é inovador por ter determinado a posse administrativa, pelo que, devia ter sido realizada a audiência previa com vista a apurar se as referidas correções já haviam sido realizadas pelo recorrente, assim como devia estar fundamentado.
Mas sem razão, uma vez que a decisão da tomada de posse administrativa já constava da notificação dos atos proferidos anteriormente, ou seja, já lhe tinha sido devidamente notificada com a notificação dos atos executados. Logo, não pode concordar-se com o autor quando pretende que o despacho que questiona seja um ato inovador.
Conforme nos pronunciámos em Acórdão deste TCAN, de 17.04.2020, processo n.º 00164/19.0BEPRT:
«I-O despacho administrativo que ordena o cumprimento de uma anterior ordem de demolição de obra ilegal é um ato de execução na medida em que nada inova ou altera a situação definida pela decisão que determinou a demolição, não produzindo efeitos jurídicos externos;
II- Tal ato de execução apenas é impugnável relativamente a invalidades próprias de que eventualmente padeça ou na parte em que exceda a decisão que executa.»
Tendo o autor sido notificado da decisão de posse administrativa aquando da notificação das decisões proferidas em 2012 e 2013, o ato ora em causa é um ato de mera execução dessas anteriores decisões, pelo que não é inovatório, mas meramente confirmativo dos referidos atos exequendos, não constituindo nenhuma decisão surpresa para si e daí que, o mesmo não esteja sujeito a audiência prévia, nem à necessidade de uma fundamentação adicional.
Na situação em análise, é patente que o ato em crise é um típico ato de execução de atos administrativos anteriores, esses sim, definidores da situação jurídico-administrativa em causa.
Note-se ainda, como como bem observa a senhora procuradora geral adjunta no parecer emitido que «resulta da própria petição inicial que o recorrente entende que não há correções a fazer, e nada alega no sentido de que as correções ordenadas já haviam sido, por si executadas (tanto mais que a ordem para se proceder às correções, estava suspensa por força da anterior ação interposta pelo recorrente, com vista à declaração de nulidade do ato exequendo).
Quanto ao prazo decorrido até janeiro de 2020, tal circunstância em nada colide com o acerto da decisão recorrida, uma vez que, o mesmo resulta do facto do processo administrativo relativo à obra ter sido suspenso entre 2015 e 2019, por efeito da Ação n.º 750/15.7BEAV, da qual se transcreve o seguinte (cf. página 146-SITAF do referido processo): “[…] O Autor nos pedidos que, no essencial, centram-se por um lado no direito de não ser exigida a cedência dominial pelo Réu de parcela de terreno com vista ao alargamento do caminho, por efeito da aprovação do projeto de alteração/ampliação do anexo à sua moradia e de que o alargamento do caminho não é possível e, por outro lado, que seja condenado o Réu a reconhecer a legalidade da ampliação do anexo por via do deferimento tácito das telas finais que apresentou e ainda que os trabalhos executados em tais obras de ampliação não previstos no projeto são meras alterações em obra de escassa relevância urbanística […] Estas questões da legalidade das obras executadas e da decisão que indeferiu as telas finais, bem assim a valoração dos trabalhos executados cuja demolição foi determinada pelo Réu consubstanciam decisões inerentes a um ou mais atos administrativos cuja impugnação está sujeita a prazo nos termos do artigo 58.º do CPTA […]”, sendo que o Réu Município foi absolvido da instância e neste processo, a devolução do processo administrativo da CMVC ocorreu em 27/11/2019, conforme se constata de página 183-SITAF do referido processo.
Em consequência do exposto, o saneador- sentença recorrido não merece qualquer reparo ou censura jurídica ao julgar a ação improcedente com fundamento no facto do despacho de 23/01/2020 constituir um ato jurídico de execução inimpugnável, impondo-se confirmar a decisão recorrida nos seus precisos termos. ** IV-DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao presente recurso, e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.* Custas pelo apelante (artigo 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.
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Porto, 24 de setembro de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Isabel Jovita |
