| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
CMMM, JFSMB e JCCGC intentaram contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP, IP), todos melhor identificados nos autos, acção administrativa comum, com processo sumário, pedindo a condenação deste a pagar-lhes a compensação pela caducidade dos contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo.
Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgada procedente a acção e condenado o Réu no pagamento a cada um dos Autores de uma compensação por caducidade do contrato de trabalho em funções públicas no valor de € 3 308,40, acrescido de juros de mora, à taxa legal, vencidos e vincendos até integral cumprimento desta decisão.
Desta vem interposto recurso.* Alegando, o Réu formulou as seguintes conclusões:
1.ª - A escolha da forma de processo não se encontra na disponibilidade das partes quando propõem uma ação nos Tribunais;
2.ª – No âmbito dos meios processuais principais do contencioso administrativo, de estrutura dualista, estão bem delimitados os objetos de cada uma das tipologias de ação;
3.ª - Em qualquer caso, se seguirmos o douto entendimento plasmado na Sentença ora recorrida, em tese, os autores podem adequar as suas pretensões a ambas as tipologias de ação e construir uma causa de pedir e formular o consequente pedido em qualquer uma das tipologias de ação e, desta forma, obtêm o mesmo resultado final, independentemente do meio processual utilizado;
4.ª - No caso vertente, os Recorridas preferiram lançar mão da ação administrativa comum e edificaram a causa de pedir e os pedidos tendo em conta esta forma processual uma vez que, à data da propositura da ação, lhes estava já vedada a possibilidade de optarem pela ação administrativa especial;
5.ª - Se ainda estivessem em tempo, à data da propositura da ação, os ora Recorridos poderiam formular os seguintes pedidos, optando por redesenhar diferentemente a sua causa de pedir e ajustando-a a outra forma de processo: anulação da deliberação do Conselho Diretivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço n.º 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011 e a consequente condenação do Recorrente à prática do ato administrativo legalmente devido, em substituição do ato impugnado, adotando as operações necessárias para reconstituir a situação que existiria se o ato administrativo em crise não houvesse sido praticado, explicitando, se fosse o caso, as vinculações a observar, nomeadamente, determinando o pagamento aos Recorridos da compensação pela caducidade dos respetivos contratos de trabalho;
6.ª - Não deverá estar na disponibilidade das partes a possibilidade de, no contencioso administrativo, lançar mão do meio processual principal que lhes aprouver, já que, a pensar-se ao contrário, abrem-se imensas brechas para que, acobertados numa causa de pedir em pedidos unicamente próprios da ação administrativa comum, seja possível aos autores contornar a impugnação de atos administrativos inimpugnáveis que, permanecendo na ordem jurídica, não passarão de letra morta, esvaziados que ficam do seu objeto, conteúdo e objetivos;
7.ª - Nos termos do n.º 2 do artigo 38.º do CPTA, "(...) a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável;
8.ª - O artigo 4.º, n.º 2, alínea g), conjugado com o artigo 47.º ambos do CPTA, estabelecem que é possível cumular qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de atos administrativos praticados no âmbito da relação contratual;
9.ª – O pedido deduzido pelos Recorridos poderiam ser cumulados com outro ou outros aos quais correspondesse a outra forma de processo principal, a ação administrativa especial (vide artigo 47.º n.º 1 e n.º 2, alínea b) do CPTA), adotando-se, nesse caso, a forma da ação administrativa especial, com as adaptações que se revelassem necessárias (cfr. n.º 1 do artigo 5.º do CPTA);
10.ª - Era, pois, perfeitamente possível cumular o pedido de considerar os contratos de trabalho dos Recorridos como contratos a termo resolutivo incerto com o pedido de condenação do Recorrente à prática do ato administrativo legalmente devido que passaria pelo pagamento da respetiva compensação peticionada, na medida em que o ato que negou o pagamento dessa compensação fora praticado pelo Conselho Diretivo do Recorrente no âmbito da relação contratual;
11.ª – E não se argumente que a pretensão dos Recorridos resulta diretamente das normas jurídico-administrativas, constantes dos artigos 253.º e 252.º do RCTFP, pois que das mesmas se retira um dever de prestar imputável ao Recorrente, visto que este já comunicara aos Recorridas a sua interpretação da qualificação dos contratos de trabalho como a termo resolutivo certo e da não verificação dos requisitos para a compensação pela sua caducidade;
12.ª - De qualquer forma, em tese, é, com não rara frequência, possível empreender esse exercício de extrair situações jurídicas ativas a partir de normas jurídicas individualmente consideradas ou interpretadas conjugadamente para atingir os objetivos que, de outra forma, estariam já precludidos;
13.ª - Os Recorridos deveriam, portanto, remover da ordem jurídica o ato administrativo que lhes negou o pagamento da compensação pela caducidade dos respetivos contratos de trabalho a termo resolutivo (deliberação do Conselho Diretivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço n.º 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011) e pedir a condenação do Recorrente à prática do ato administrativo legalmente devido ou, formulando este último pedido, era pressuposto a anulação daquele ato;
14.ª – É evidente que, em homenagem ao princípio da legalidade, na dimensão de precedência de lei, todas as situações jurídicas administrativas ativas se extraem da Lei e, neste sentido, se se pode dizer que dos artigos 252.º e 253.º ambos do RCTFP se retira um dever de prestação que o Recorrente não cumpriu, segundo a interpretação dos Recorridos, também é possível considerar, tendo em conta a interpretação do Recorrente que inexiste esse dever de prestar;
15.ª - Ad hunc modo, sendo condição necessária para o pagamento da compensação a remoção de um ato de autoridade praticado pelo Recorrente (ato administrativo), deveria ter sido adotada, como forma de processo, a ação administrativa especial e não, como na verdade foi, a ação administrativa comum;
16.ª - Verifica-se assim a inidoneidade do meio processual utilizado para o fim pretendido, o que configura uma exceção dilatória e deverá dar lugar à absolvição da instância, nos termos do artigo 493.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA;
17.ª - À data da propositura da presente Ação Administrativa Comum (17 de setembro de 2012), a deliberação do Conselho Diretivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço n.º 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011, notificada às Recorridas em 16 de janeiro de 2012, que lhes negou o pagamento da compensação pela caducidade dos respetivos contratos de trabalho a termo resolutivo certo, era já um ato administrativo contenciosamente inimpugnável, perfeitamente consolidado na ordem jurídica, uma vez que não fora impugnado atempadamente;
18.ª - A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender de forma pacífica que o ato administrativo que não foi oportunamente objeto de impugnação contenciosa – ou que o tendo sido haja claudicado – consolida-se na ordem jurídica, passando a constituir “caso resolvido ou caso decidido” com valor de caso julgado (cfr. Acórdão de 20 de Janeiro de 1987, in AD. 318, pág. 709);
19.ª - Tendo ocorrido a caducidade do direito de ação, estamos perante um fundamento que obsta à convolação da presente ação administrativa comum em ação administrativa especial e, consequentemente, ao prosseguimento do processo, nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA. Pelo que deveria o Recorrente ter sido absolvido do pedido, o que, desde já, se requer;
20.ª - A deliberação do Conselho Diretivo do Réu de 9 de fevereiro de 2012, aposta na Informação de Serviço n.º 163/DOE/2012 de 8 de fevereiro de 2012, pela qual foi determinado manter inalterada a sua Deliberação datada de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço n.º 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011, no que se refere ao não pagamento da compensação pela caducidade dos contratos de trabalho, é um ato administrativo meramente confirmativo;
21.ª – Logo, esta deliberação é, por isso, um ato administrativo inimpugnável contenciosamente (cfr. alínea b) do artigo 53.º do CPTA);
22.ª - Na verdade, esta deliberação do Conselho Diretivo do Réu, em matéria de compensação pela caducidade dos contratos de trabalho, limitou-se a repetir o que já fora determinado na sua deliberação de 30 de dezembro de 2011, não introduzindo, por conseguinte, qualquer inovação na ordem jurídica, particularmente na esfera jurídica dos Recorridos;
23.ª - A presente ação administrativa comum jamais poderia ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável, até porque a Lei substantiva não consente que, a título incidental, o tribunal possa conhecer da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado;
24.ª - Trata-se de atos administrativos perfeitamente consolidados na ordem jurídica e eficazes na esfera jurídica das Recorridas;
25.ª - De acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 183/2005, de 28 de Novembro (que aprovou o Programa Nacional de Ação para o Crescimento e o Emprego 2005-2008), com o Despacho n.º 363/SEAP/2008, de 6 de Maio, do Secretário de Estado da Administração Pública, autorizando a celebração de contratos de trabalho (a termo resolutivo certo, com duração variável, para constituição de equipas técnicas nos Centros Novas Oportunidades e com o Despacho n.º 14753/2008, de 19 de maio, da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministério das finanças e da Administração Pública, publicado no Diário da República, n.º 102, II.ª série, parte C, de 28 de maio, página 23710 (descongelamento - Centros Novas Oportunidades), foi determinada a celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo certo, ao abrigo da alínea b) do n.º 2 do artigo 117.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e das alíneas g) e i) ambas do n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho;
26.ª - Nesta sequência, o Recorrente celebrou contratos de trabalho – respeitando as grandes opções de política contidas na Iniciativa Novas Oportunidades – salvaguardando, contudo, uma duração máxima de 3 anos;
27.ª - O contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo, certo ou incerto, não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando ou no termo do prazo máximo de duração previsto na lei, ou seja, decorridos 3 anos após o início da sua execução, incluindo renovações, ou quando deixe de se verificar a situação justificativa da sua celebração (cfr. n.º 2 do artigo 92.º, artigo 103.º e artigo 107.º, todos do RCTFP);
28.ª - Nos termos estipulados na Cláusula 2ª dos Contratos de trabalho a termo resolutivo, celebrados com os técnicos admitidos para o exercício de funções nos Centros Novas Oportunidades, tal como se constata no caso dos Recorridos, foi a duração dos mesmos fixada no período máximo de 3 (três) anos, não renovável, o que configura um facto jurídico típico do contrato a termo resolutivo certo, isto é, a subordinação a um evento futuro certo, quer quanto à certeza da sua verificação, quer quanto ao momento dessa verificação;
29.ª - Nos Contratos de trabalho celebrados com os Recorridos, bem como nos celebrados com os restantes técnicos admitidos para os Centros Novas Oportunidades, a vontade declarada e expressa pelo IEFP, I.P., aceite pelos Recorridos, dentro da sua liberdade de celebração, bem como pelos outros Segundos Outorgantes nos restantes Contratos, é a de que o contrato era celebrado a termo resolutivo certo, caducando no prazo máximo de duração de 3 anos nele fixado, sem possibilidade de renovação, isto independentemente do nomem iuris atribuído ao contrato;
30.ª - Por conseguinte, não obstante o nomem iuris atribuído ao contrato, não há dúvida que o núcleo essencial do estipulado quanto à duração do mesmo, atento todo o percurso da formação da vontade de contratar, a expressa declaração da sua duração máxima de 3 anos e as circunstâncias da sua execução, não renovável, conduz necessariamente à qualificação do termo aposto nele estipulado como certo, e não incerto;
31.ª - Daí que, conquanto o evidente erro no nomem iuris atribuído aos Contratos celebrados com os Recorridos, bem como aos restantes celebrados pelo IEFP, I. P. com os técnicos admitidos para o exercício de funções nos Centros Novas Oportunidades, o que resulta dos mesmos, tanto mais que neles se invoca, no seu intróito justificativo, a autorização constante do já amplamente citado Despacho n.º 14753/2008, de 28 de Maio, emitido, aliás, ao abrigo de normas imperativas inscritas no n.º 5 do artigo 9.º e no n.º 3 do artigo 10.º, ambos da Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho, é que o seu termo resolutivo foi estipulado como certo;
32.ª - Como já ficou sobredito, na situação em apreço, o Contrato caducou em virtude de se ter verificado o termo da sua duração máxima prevista de 3 anos, não renovável;
33.ª - Nestes casos, a cessação dos contratos de trabalho a termo resolutivo certo não confere aos trabalhadores qualquer direito à compensação prevista nos n.ºs 3 e 4 ambos do artigo 252.º do RCTFP;
34.ª - Na verdade, quando não seja possível a continuidade de um contrato por ter atingido a sua duração máxima legal ou o limite de renovações, não há qualquer direito a compensação do trabalhador, pois esta, por cessação de contrato de trabalho a termo resolutivo certo, nos termos expressos no nº 3 do citado artigo 252.º, só tem lugar quando a entidade empregadora não comunique a vontade de renovar o contrato e quando tal seja ainda legalmente possível, o que, como é evidente, não se verifica na situação em causa;
35.ª - O pensamento legislativo subjacente ao RCTFP e ao Código do Trabalho, nos termos expressos no n.º 3 do artigo 252.º (que corresponde, mutatis mutandis, ao n.º 2 do artigo 388.º do Código do Trabalho na versão de 2003 e ao n.º 2 do artigo 344.º do Código do Trabalho em vigor), só previu a compensação por caducidade do contrato a termo certo nos casos em que esta decorra da não comunicação pela entidade empregadora pública da vontade de não renovar o contrato, mas, naturalmente, podendo ainda, querendo, proceder a essa renovação aquando da comunicação ao trabalhador;
36.ª - O facto de as trabalhadoras (aqui Recorridos) haverem subscrito contratos de trabalho a termo, sabendo que a sua contratação a termo era o pressuposto essencial para a sua admissão, aceitando essa condição sem reserva, bem como a irrenovabilidade do Contrato de Trabalho, não lhes confere a compensação pela caducidade dos mesmos.
Termos em que, e pelo que suprirão, deverá ser dado provimento ao presente recurso, com as legais consequências e, dessa forma será feita JUSTIÇA* Os Autores contra-alegaram, concluindo:
1. Salvo o devido respeito por opinião diversa, que é muito, a, aliás douta sentença enferma de erro de cálculo do valor da compensação atribuída aos Autores.
2. Com efeito, o Meritíssimo Juiz a quo, lança mão da fórmula de cálculo prevista na versão aplicável do artigo 215º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (doravante, RCTFP), que, como é consabido, não considera os tempos de descanso.
3. Porém, in casu, o produto da multiplicação [(1392,82 x 12) / (52 x 35) x 7 x 72] escrito na sentença é de 3.308,40 €, quando , na verdade, o seu produto equivale a 4.631,76 €.
4. Termos em que o sobredito erro material deve ser corrigido.
5. Com o presente recurso, o recorrente impugna a, aliás, douta sentença, no que tange às seguintes questões: erro na forma de processo; caducidade do direito de acção; inimpugnabilidade da deliberação do seu CD datada de 09-02-2012; qualificação do contrato de trabalho dos Recorridos, e direito à compensação por caducidade do contrato.
6. Porém, salvo o devido respeito por opinião diversa, não tem razão.
7. A forma de processo determina-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo Autor, equivalente ao efeito jurídico, finalidade ou resultado que visa alcançar, e deve ser entendida como um pedido, enraizado numa causa de pedir, que constitui vinculação temática para o Tribunal.
8. O campo de aplicação de cada forma de processo é estabelecido por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo e a contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.
9. In casu, os Recorrentes apresentaram a presente ação administrativa comum, na qual formularam o pedido de condenação do Réu a pagar a cada um deles uma compensação no valor de 4.631,76 €, acrescida de juros de mora, que enraizaram na cessação, por caducidade, dos seus contratos de trabalho em funções públicas, que integra a respetiva causa de pedir.
10. A presente ação visa a resolução de um litígio no qual a Administração se apresenta despida do seu ius imperii, encorpando vestes comuns a qualquer empregador, público ou privado.
11. Os Recorridos pedem o cumprimento de um dever obrigacional do Recorrente que decorre das disposições conjugadas dos artigos 252º, n.ºs 3 e 4, e 253º, n.º 4, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
12. A comunicação que o Recorrente enviou aos Recorridos por carta de 13-01-2012 não é, um verdadeiro acto administrativo que os adstrinja à impugnação, pelas razões invocadas e sobretudo porque o Réu não dispunha de poderes para definir unilateral e vinculativamente, mediante acto administrativo, a sua posição e a do respectivo co-contratante (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, pág. 273).
13. Por todas estas muitas e ponderosas razões, os Recorridos, que lançaram mão da ação administrativa comum, com pedido de condenação da Administração no cumprimento de um dever de prestar que diretamente decorre de normas jurídico-administrativas e não envolve a emissão de um acto administrativo impugnável, e que tem por objeto o pagamento de uma quantia, utilizaram o meio processual próprio e adequado ao fim pretendido.
14. Na data da apresentação a juízo da petição inicial, o direito de ação comum não se mostrava caduco.
15. Efetivamente, "sem prejuízo do disposto na lei substantiva, a acção administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo" - cfr. artigo 41º, n.º 1, CPTA.
16. Por outro lado, ainda que superiormente se concluísse pelo erro na forma do processo, o que apenas como mera hipótese académica se admite, os autos, nos termos do disposto nos artigos 7º do CPTA e 265º-A do CPC, ex vi do estatuído no artigo 1º do CPTA, reúnem os pressupostos legais necessários à convolação em ação administrativa especial, que, in casu, é, também, tempestiva.
17. Com efeito, não obstante a alínea b) do n.º 2 do artigo 58º do CPTA estipular em três meses o prazo de impugnação de actos anuláveis, o n.º 4 do mesmo articulado prevê que desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida caso se demonstre que, em concreto, a apresentação tempestiva da petição, ou seja, no prazo de 3 meses, não era exigível a um cidadão normalmente diligente, nomeadamente, por se dever considerar o atraso desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo impugnável, como é o caso.
18. Na verdade,
19. O quadro normativo aplicável é ambíguo, o que se conclui, nomeadamente pelo diferente tratamento doutrinário e jurisprudencial dado às questões jurídicas ora suscitadas.
20. Efetivamente, a linha que separa a ação comum da especial não é unívoca e o confronto do prazo de prescrição do artigo 245º do RCTFP com o prazo de caducidade do direito de ação do artigo 58º, n.º 2, alínea b), não é de interpretação clara.
21. Todas estas circunstâncias impediram os Autores de tomar uma posição esclarecida em tempo útil, de forma desculpável.
22. Os Recorridos, na resposta à contestação, alegaram factos demonstrativos da desculpabilização do atraso (mormente, nos artigos 17º a 19º e 28º a 31º daquela peça processual), de cuja apreciação depende a decisão, de acordo com as diversas soluções plausíveis de direito.
23. Pelo exposto e também por aplicação plena do princípio antiformalista, pro actione e in dubio pro instanciae, de forma a impedir que a rígida aplicação das regras processuais possam por em causa o exercício do direito fundamental de acesso ao direito, deve a apresentação da ação ser julgada tempestiva.
24. Sempre com o devido respeito por entendimento diverso, os Recorridos apenas se insurgiram extrajudicialmente contra a deliberação do CD do Recorrente de 09-02-2012 (cfr. documento junto com a petição inicial sob os n.ºs 19 a 21), que não impugnaram judicialmente porque, apesar de a considerarem ilegal, entendem não constituir um acto administrativo.
Posto isto,
25. Em 29-12-2008, Recorrente e Recorridos celebraram contratos de trabalho que expressamente qualificaram como a termo resolutivo incerto.
26. Nos termos da cláusula 2ª desses contratos, Recorrente e Recorridos ajustaram que: Tendo em conta a natureza temporária dos CNO, o presente contrato durará por todo o tempo necessário à prossecução das metas e dos objectivos definidos para o CNO do Centro de Formação Profissional de" ... ", pelo período máximo de 3 (três) anos, não renovável.
27. Efetivamente, "os contratos assim firmados tiveram por fundamento o exercício de funções em estruturas temporárias e uma duração por todo o tempo necessário à prossecução das metas e dos objectivos definidos para o CNO respectivo - aqui residindo o carácter incerto do evento em que se firmou o contrato - mas aos quais foi aposto um limite máximo de 3 anos, como se de um contrato a termo se tratasse, pois a previsão inicial, de acordo com a citada Resolução do Conselho de Ministros n.º 183/2005, de 28 de Novembro, é que a iniciativa se esgotaria em 2010" (vide IEFP, Informação n.º 896/OE-PE/2011, de 26-10-2011).
28. Face a esta factualidade, é óbvia a primeira questão que se impõe ao seu intérprete: Caso a iniciativa Novas Oportunidades se houvesse esgotado em 2010, de acordo com a previsão inicial, findando a prossecução das metas e dos objectivos definidos para o CNO, poderia, ou não, o Recorrente realizar validamente a cessação dos contratos de trabalho, por caducidade, nessa data?
29. A resposta não pode deixar de ser afirmativa, aclarando, também, a natureza incerta do termo resolutivo desses contratos.
30. Na verdade, aquando da celebração dos contratos, as partes desconheciam o momento em que ocorreria o seu termo, sabendo apenas que aquele não poderia exceder uma determinada duração.
31. A mudança de rumo operada a posteriori pelo Recorrente, além de venire contra factum proprium, constitui, salvo o devido respeito por melhor opinião, uma inadmissível violação do princípio da confiança inerente a um Estado de direito democrático (artigo 2º da Constituição da República Portuguesa).
32. No caso concreto, as expectativas dos Recorrido são material e objetivamente claras e certas, suficientemente consistentes e estáveis para tornar a sua situação jurídica merecedora de justificada tutela, com a atribuição dos efeitos da caducidade de contratos de trabalho em funções públicas com termo resolutivo incerto.
33. Ipso facto, a cessação do contrato é o único e exclusivo requisito para que exista direito à compensação.
34. O artigo 253º, n.º 4, do RCTFP estatui que a cessação do contrato confere ao trabalhador o direito a uma compensação calculada nos termos dos n.ºs 3 e 4 do artigo 252º do mesmo regime.
35. A remissão feita no artigo 253º, nº 4, para o artigo 252º, nºs 3 e 4, refere-se apenas ao cálculo do montante indemnizatório.
36. Sem prescindir, ainda que se entendesse que o contrato das Autoras é a termo resolutivo certo, o que apenas academicamente se admite, sempre seria devida a compensação por caducidade.
37. Efetivamente, esta compensação é correspetiva à natureza precária do emprego a termo resolutivo que pretende harmonizar com o princípio da estabilidade e segurança do emprego plasmado no artigo 53º da Constituição da República Portuguesa.
38. Pelo que, à semelhança do regime laboral comum, sempre que a caducidade do contrato não decorra da sua vontade, o trabalhador tem direito à respetiva compensação, independentemente da causa que motiva a ausência da comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de renovar o contrato, sob pena da violação do princípio da igualdade plasmado no artigo 13º da CRP.
39. Para efectuar o cálculo da compensação, é necessário apurar o valor da retribuição diária.
40. Neste sentido, deve recorrer-se, numa primeira fase, à fórmula prevista no artigo 215º do RCTFP que, na redação vigente na data da cessação dos contratos, estipulava o seguinte: O valor da hora normal de trabalho é calculado através da fórmula (RB x 12) : (52 x N), sendo RB a remuneração base mensal e N o período normal de trabalho semanal.
41. Numa segunda fase, deve multiplicar-se o resultado da operação anterior pelo período normal de trabalho diário que, numa fase final, se multiplica pelo número de dias calculados em função da regra do artigo 252º, n.ºs 3 e 4 do RCTFP.
42. Esta forma de cálculo não é infirmada mas, outrossim, confirmada, pela alteração introduzida ao artigo 215º do RCTFP pelo artigo 36.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2012), e ao artigo 252º, n.º 3, alínea c), do mesmo diploma legal, desta feita pelo artigo 6º da Lei n.º 66/2012, de 31-01-2012 que, substituíram a forma de cálculo da remuneração diária por outra (1/30 da remuneração mensal) mais vantajosa para o empregador público.
43. Por todos estes muitos e ponderosos argumentos, a apelação deve ser julgada improcedente, por não provada, confirmando-se a sentença, com a correcção do erro material no cálculo da compensação;
44.Assim se fazendo
JUSTIÇA* O MP, notificado - artº 146º/1 do CPTA - não emitiu parecer.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
A) O réu é um instituto público, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa, financeira e património próprio que, sob a tutela do Ministério da Economia e do Emprego, exerce o serviço público de emprego nacional e tem por missão promover a criação e a qualidade do emprego e combater o desemprego, através da execução de políticas ativas de emprego e formação profissional (facto admitido por acordo).
B) Com vista à implementação da Iniciativa Novas Oportunidades, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 183/2005, de 28 de novembro, que aprovou o Programa Nacional de Ação para o Crescimento e o Emprego 2005-2008, foi proferido o Despacho n.º 363/SEAP/2008, de 6 de maio, pelo Secretário de Estado da Administração Pública, autorizando a celebração de contratos de trabalho em funções públicas, sujeitos a termo resolutivo, com duração variável, para a constituição de equipas técnicas nos Centros de Novas Oportunidades (cf. doc. 1 junto com a contestação, a fls. 202 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
C) Por deliberação do Conselho Diretivo do ora réu datada de 12.06.2008, exarada na Informação n.º 285/DOE/2008, de 11.06.2008, foi autorizada a abertura de procedimento para o recrutamento de Profissionais de Reconhecimento e Validação de Competências (RVC) a contrato a termo resolutivo incerto, até ao limite máximo de 3 anos, no sentido de prover os Centros de Novas Oportunidades (CNO) e as respetivas extensões do IEFP, IP, do número de profissionais RVC apropriado e assim corresponder ao aumento excecional da atividade destes até 31.12.2010 (cf. doc. 3 junto com a contestação, a fls. 207-214 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
D) Em resultado do procedimento referido em C), em 29.12.2008 foram celebrados 237 contratos individuais de trabalho em funções públicas, diferenciando-se, contudo, o seu início de vigência consoante a unidade orgânica do IEFP, IP, onde seria desenvolvida a atividade dos contratados (facto admitido por acordo).
E) Entre os contratos referidos em D), contavam-se os contratos outorgados com os ora autores, com início em 01.01.2009, para o exercício de funções no Centro de Formação Profissional de Viana do Castelo (cf. docs.1, 2 e 3 juntos com a petição inicial, a fls. 8-16 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
F) Os contratos referidos em E) estipulavam, além do mais, o seguinte: «[…] Cláusula 2.ª | (Duração) | Tendo em conta a natureza temporária dos CNO, o presente contrato durará por todo o tempo necessário à prossecução das metas e dos objetivos definidos para o CNO do Centro Profissional de […] pelo período máximo de 3 (três) anos, não renovável» (idem).
G) Os autores auferiam a última remuneração mensal base de € 1 393,82, acrescida de igual montante a título de subsídios de férias e de natal, bem como € 4,27 a título de subsídio de alimentação por cada dia de trabalho efetivamente prestado (cf. docs. 4, 5 e 6 juntos com a petição inicial, a fls. 17-19 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
H) Os autores executavam a sua atividade no período normal de trabalho de 7 horas por dia e 35 horas por semana (facto admitido por acordo).
I) Os autores prestaram a sua atividade sob a direção, autoridade, fiscalização e no interesse do ora réu, bem como no âmbito da sua organização (facto admitido por acordo).
J) Por deliberação de 25.10.2011, exarada na Informação n.º 866/OE-PE/2011, de 13.10.2011, o Conselho Diretivo do IEFP, IP, concordou com a cessação por caducidade dos contratos de trabalho a termo resolutivo por caducidade celebrados com os trabalhadores afetos aos CNO, com efeitos a 28.12.2011 (cf. doc. 4 junto com a contestação, a fls. 215-220 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
K) Por cartas datadas de 26.10.2011, o ora réu comunicou aos ora autores o teor da deliberação referida em J) (cf. docs. 7, 8 e 9 juntos com a petição inicial, a fls. 20-34 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
L) Por cartas datadas de 15.12.2011, o réu enviou aos ora autores certificado de trabalho e declaração da situação de desemprego que assinalavam a cessação do contrato em 28.11.2011 (cf. docs. 10, 11 e 12 juntos com a petição inicial, a fls. 35-52 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
M) Por deliberação tomada em 30.12.2011, exarada na informação n.º 1086/OE-PE/2011, de 28.12.2011, o Conselho Diretivo do IEFP, IP, entendeu não ser devido o pagamento de compensação aos trabalhadores em causa pela caducidade dos respetivos contratos pelo período de 3 anos não renováveis, decorrendo a sua caducidade de ter sido atingida a sua duração máxima legal (cf. doc. 5 junto com a contestação, a fls. 221-223 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
N) Em conformidade com a deliberação referida em M), foram os ora autores notificados pelos ofícios n.os 349/DOE/2012, 355/DOE/2012 e 437/DOE/2012, datados de 13.01.2012 (cf. docs. 6, 7 e 8 juntos com a contestação, a fls. 224-238 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido)
O) Pelos ofícios n.os 1194/DOE, 1233/DOE e 1239/DOE, datados de 19.03.2012, os autores foram notificados da retificação do pagamento dos dias em falta até à caducidade efetiva do contrato (cf. docs. 16, 17 e 18 juntos com a petição inicial, a fls. 115-151 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
P) Em julho de 2012, os autores endereçaram missivas ao réu, afirmando não aceitar o teor da deliberação descrita em O) e colocando à sua disposição os montantes de remuneração que, em 20.04.2012, o réu lhes havia entregue por transferência bancária (cf. docs. 19, 20 e 21 juntos com a petição inicial, a fls. 152-160 dos autos em suporte físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).* DE DIREITO
Na óptica do Recorrente a decisão interpreta de forma incorrecta o regime jurídico decorrente dos artigos 35º, 37º, 38º e 46º, todos do CPTA, e dos artigos 252º e 253º, ambos do RCTFP.
Cremos que lhe assiste razão.
Antes, atente-se no seu discurso jurídico fundamentador:
Nos presentes autos, pretendem os autores a condenação do réu no pagamento da compensação a que alude o artigo 253.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, por verificação da caducidade do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo que outorgara para o exercício de funções docentes. Contrapõe o réu, como se viu já, que não é devida a sobredita compensação prevista no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, reportada à caducidade dos contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, porquanto tal compensação apenas é devida quando a caducidade tenho por fundamento único a não comunicação da entidade empregadora pública da vontade de o renovar, e não em virtude da mera caducidade. Conclui que, não se tendo verificado o elemento volitivo negativo por parte da entidade empregadora pública que obste ao prosseguimento do vínculo contratual, não pode proceder a pretensão dos autores.
Vejamos:
A questão solvenda nos presentes autos reporta-se, em bom rigor, única e exclusivamente, à interpretação do n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas. Para o correto enquadramento hermenêutico do preceito em apreço, torna-se mister recorrer aos diversos subsídios interpretativos de que, nos termos do artigo 9.º do Código Civil Português, dispõe o julgador. Porém, tratando-se o dispositivo legal sub judicio de um preceito inovador no domínio das relações laborais de natureza pública, importará fixar o enquadramento normativo e dogmático também no domínio laboral comum, onde se inspirou o legislador do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
Assim, o primeiro ponto prévio que cumpre deixar estabelecido, em sede de enquadramento normativo, prende-se com o concreto jus cogens que informou a celebração dos contratos referidos em D) e E) do probatório. E, a este respeito, é inelutável que os contratos ora em apreço foram outorgados ainda ao abrigo dos artigos 9.º e 10.º da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, que aprovou o regime do contrato individual de trabalho da Administração Pública. Porém, como na vigência dos contratos entrou em vigor a Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, todos os contratos celebrados ao abrigo da então revogada Lei n.º 23/2004 transitaram para aquele regime (cf. artigo 17.º, n.º 2, do diploma preambular). Isso mesmo se deixa desde já estabelecido.
Como segundo ponto prévio a deixar desde já estabelecido, esclareça-se que não é desconhecida deste tribunal a redação que veio a ser atribuída ao preceito controvertido (n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas) pelo artigo 5.º da Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro. Sucede, porém, que não era essa a redação vigente à altura dos factos verificados na relação material controvertida ora em apreço. Por isso mesmo, não se terá a redação ora cogente em apreciação, atento o princípio tempus regit actum.
Em terceiro lugar, e com interesse para a decisão a proferir, para aqui se extraem os preceitos normativos relevantes do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aplicável à situação dos autos e cuja interpretação jurídico—hermenêutica constitui, em bom rigor, a única questão solvenda nos presentes autos.
Artigo 251.º
Causas de caducidade
O contrato caduca nos termos gerais, nomeadamente:
a) Verificando-se o seu termo;
(…)
Artigo 252.º
Caducidade do contrato a termo certo
1 — O contrato caduca no termo do prazo estipulado desde que a entidade empregadora pública ou o trabalhador não comuniquem, por escrito, 30 dias antes do prazo expirar, a vontade de o renovar.
(…)
3 — A caducidade do contrato a termo certo que decorra da não comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de o renovar confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de remuneração base por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respetivamente, não exceda ou seja superior a seis meses.
4 — Para efeitos da compensação prevista no número anterior a duração do contrato que corresponda a fração de mês é calculada proporcionalmente.
Como é consabido, a caducidade é a vicissitude extintiva extinção de um contrato em resultado da verificação de um facto jurídico stricto sensu, ou seja: de um facto jurídico não voluntário. Em relação ao contrato de trabalho em funções públicas, o legislador admite que este possa caducar nos termos gerais dos contratos, referindo exemplificativamente como causas da sua extinção as seguintes: (i) verificação do termo; (ii) verificação de impossibilidade superveniente, absoluta e definitiva de o trabalhador prestar o seu trabalho; e (iii) a reforma ou aposentação do trabalhador, por velhice ou invalidez. Cada uma das causas de caducidade obriga à observância de determinados procedimentos. No que interessa à economia da presente decisão, importa apreciar o procedimento devido em casos de caducidade por verificação do termo resolutivo certo aposto ao contrato de trabalho em funções públicas.
Assim, a caducidade do contrato por verificação do termo estipulado pressupõe que qualquer um dos outorgantes (trabalhador ou entidade empregadora pública) comuniquem, no prazo de trinta dias antes do termo expirar, por forma escrita, a vontade de não fazerem renovar o contrato. A extinção do contrato de trabalho pela verificação do termo pode implicar o pagamento ao trabalhador de uma compensação pela extinção do contrato, correspondente a três ou dois dias de remuneração base por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respetivamente, não exceda ou seja superior a seis meses.
Como se viu já, a relação material controvertida subjacente aos presentes autos prende-se diretamente com a interpretação adequada à relevância jurídica que se haja de atribuir à compensação pela caducidade do contrato de trabalho em funções públicas sujeito a termo resolutivo certo. Para os autores, tal compensação decorre da lei, e opera automaticamente pela verificação da necessária caducidade. Já para o réu, necessário é ainda que à caducidade seja subjacente um elemento volitivo negativo por parte da entidade empregadora pública que obste ao prosseguimento do vínculo contratual.
O preceito em apreço é verdadeiramente inovador no domínio da relação jus-laboral pública. Antes do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, inexistia qualquer preceito que disciplinasse em termos semelhantes a caducidade do contrato a termo nas relações laborais em que a entidade empregadora tivesse natureza jurídica pública. Isto tanto na Lei n.º 23/2004, de 22 de junho (que aprovou o regime geral do contrato individual de trabalho na Administração Pública), como no Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de julho (que aprovou o regime geral de estruturação de carreiras da função pública), no Decreto-Lei n.º 184/89, de junho (que estabelecia princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal), ou no Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro (que aprovou o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública). A solução passa, pois, por indagar, junto dos instrumentos normativos que informam a relação jus-laboral privada, qual a solução verdadeiramente pretendida pelo legislador, posto que o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas consubstancia, mutatis mutandis, as soluções preconizadas pelo cogente Código de Trabalho.
A natureza jurídica da compensação pela caducidade do contrato de trabalho a termo tem sido objeto de acesa controvérsia na doutrina mais esclarecida no domínio das relações laborais, não sendo os tribunais alheios a tal questio vaexata. Para uns, tal compensação reporta-se a uma compensação ao trabalhador pela natureza precária do seu vínculo, visando-se, por essa via, desincentivar a contratação a termo (Menezes Cordeiro, 1999, p. 679, Xavier, 2011, p. 471, Abrantes, 1995, p. 99 e Menezes Leitão, 2004, p. 288). Outros lobrigam na presente compensação um prémio de fim de contrato (Gonçalves do Cabo, 1991, pp. 56 e ss.). Uma terceira via, intermédia, vislumbra na compensação uma natureza mista, desempenhando tanto as funções de compensação pela natureza precária do vínculo como as de prémio de fim de contrato (Moreira, 2002, pp. 381 a 395, maxime p. 386). Finalmente, uma quarta orientação, bem demarcada das demais, propugna o entendimento de que a compensação pela caducidade deriva, outrossim, da «[…] responsabilidade por intervenções lícitas […]» de cessação contratual por parte da entidade empregadora (Romano Martínez , et al., 2004, p. 577, e Fraústo da Silva, 2004, p. 273).
A discussão não é, de todo, desprovida de corolários práticos, relevantes para a solução a encontrar para a questão solvenda nos presentes autos: é que as três primeiras alternativas, nascidas no âmbito no Decreto-Lei n.º 64—A/89, parecem ter subjacente uma ideia de compensação que decorre automaticamente da caducidade — ainda que com nuances, já que quando se entenda radicar a fundamentação da compensação na natureza precária do vínculo, haverá que indagar se se verificou efetivo risco de imediata insegurança e intranquilidade financeira após a cessação contratual, sendo relevante apurar se houve ou não celebração de novo contrato e, in casu, nova colocação na docência. Já a quarta alternativa pressupõe que o direito à compensação só nasce na esfera jurídica do trabalhador se à mesma estiver subjacente uma conduta voluntária, por parte do empregador, no sentido de, lícita e unilateralmente, pôr termo à relação jurídica de emprego.
Ora, para aquilatar o sentido e escopo legislativos subjacentes à compensação por caducidade, impõe-se um breve e sumário cotejo pelos diversos textos legislativos que o previram, sucessivamente.
A compensação pecuniária por caducidade dos contratos de trabalho a termo, ligada à antiguidade do trabalhador, foi pela primeira vez prevista na Lei de Cessação do Contrato Individual de Trabalho e da celebração e caducidade do contrato de trabalho a termo, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 64—A/89, de 27 de fevereiro (doravante, designada somente por LCCT) — artigos 46.º, n.º 3 e 50.º, n.º 4. Tratava-se, então, de uma solução inovadora, porquanto não fora prevista nem pelo Decreto-Lei n.º 781/86, de 28 de outubro, que aqueloutro Decreto-Lei n.º 64—A/89 expressamente revogava, nem no vetusto Regime Jurídico do Contrato Individual do Trabalho, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 49 408, de 24.11.1969, que a LCCT repristinava parcialmente.
O Código do Trabalho de 2003 (aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto), no seu artigo 388.º, veio acolher a mesma compensação, mas esclareceu, em definitivo, que a compensação pela caducidade do contrato só é devida quando esta resulte da iniciativa do empregador. Assim, ficou consolidado o entendimento de que a compensação não era devida ao trabalhador quando a cessação, por caducidade, fosse imputável ao próprio trabalhador. Essa solução viria a ser confirmada, literalmente, no atual Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, com a redação resultante da Lei n.º 53/2011, de 14 de outubro (artigo 344.º), e, bem assim, no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
Feito o enquadramento sincrónico e diacrónico do preceito ora em apreço, pode desde já concluir-se que, em bom rigor, só a caducidade do contrato a termo que resulte de declaração do empregador é compensada pecuniariamente. E, porque assim, resulta com mediana clareza que o escopo do legislador dos Códigos do Trabalho de 2003 e de 2009, bem como do legislador do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, foi estabelecer uma compensação não pela precariedade do vínculo, mas sim, ao invés, pelo exercício (lícito) do direito de denúncia do contrato a termo pelo empregador, público ou privado. Com efeito, seguindo aqui de perto o entendimento de Romano Martínez et al. (apud Ayres de Sá, 2004, pp. 302 e 303), as situações em que a lei estatui o pagamento de uma compensação correspondem a intervenções lícitas da entidade empregadora. Daí a designação compensação, e não indemnização. Daí também que os artigos 388.º, n.º 2 do Código do Trabalho de 2003, 344.º do Código do Trabalho de 2009 e 252.º, n.º 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas tenham uma natureza excecional. De facto, por via de regra, uma intervenção lícita não obriga aquele que atua a compensar outrem, exceto se tal estiver estabelecido na lei. As normas que preveem o pagamento de uma compensação são, por isso mesmo, excecionais, aplicando-se exclusivamente às situações constantes da sua factispécie ou hipótese tipificadora. E tais preceitos são claros, ao referir-se expressamente à compensação apenas quando a caducidade decorra de «[…] declaração do empregador […]» (Códigos do Trabalho) ou da «[…] não comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de o renovar […]» (Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas). Os preceitos em causa estão, por conseguinte, pensados para situações de cessação unilateral promovidas ou diretamente imputáveis à entidade empregadora.
Contrariamente, quando a caducidade não decorrer da declaração do empregador, ou for independente desta declaração voluntária (positiva, no Código do Trabalho, negativa no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas), operando ex lege, já não haverá lugar à antedita compensação.
Daí que este tribunal já tenha veiculado o entendimento de que a compensação só opera quando a renovação do contrato de trabalho a termo resolutivo certo estiver na disponibilidade da entidade (pública) empregadora, e esta opta por, licitamente, não o fazer (cf. sentença proferida na ação administrativa comum, na forma sumaríssima, que aqui correu termos sob o n.º 1419/12.0BEBRG).
Sucede que, dado que o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas estipula que «[…] o contrato a termo certo dura pelo período acordado, não podendo exceder três anos, incluindo renovações, nem ser renovado mais de duas vezes, sem prejuízo do disposto em legislação especial» (artigo 103.º), mais determinando que «[…] o contrato a termo resolutivo não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto no presente Regime ou, tratando-se de contrato a termo incerto, quando deixe de se verificar a situação que justificou a sua celebração» (artigo 92.º, n.º 2), facilmente se constata a aporia que resulta do entendimento anteriormente adotado por este tribunal. Com efeito, atentos os preceitos legais transcritos, a inadmissibilidade legal de renovação contratual existe e aplica-se em todos os casos em que a Administração celebre um contrato a termo certo pelo período de três anos ou o renove por duas vezes. Pelo que este caducará obrigatoriamente no seu termo, por imposição legal e independentemente da vontade da entidade empregadora.
Assim, verificado o condicionalismo acabado de referir, o entendimento proposto pelo ora réu e ao qual já aderiu este tribunal em momento anterior consubstanciaria, ao cabo e ao resto, uma redução inadmissível a uma expressão residual do direito à compensação legalmente consagrado, com a subsequente isenção do empregador público do encargo compensatório, justamente nas situações em que se prolonga até ao limite legalmente permitido uma relação laboral cuja existência o legislador – como se verá - claramente quis que fosse excecional.
Julga este tribunal, pois, que se impõe revisitar e rever aquela orientação vertida na decisão citada adrede, atenta a manifesta aporia que daí resulta em face do escopo legislativo nas relações laborais.
Assim, seguindo aqui de muito perto as Recomendações efetuadas pelo senhor Provedor de Justiça à Assembleia da República, n.os 8-A/2011 e 12-B/2012, integralmente disponíveis para consulta em
http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/Rec_8A2011.pdf e
http://www.provedor-jus.pt/archive/doc/Rec_12B2012.pdf, respetivamente, impõe-se aqui um tratamento mais aprofundado, com recurso a todos os subsídios hermenêuticos de que dispõe este tribunal.
É certo que, de acordo com o nº 2 do artigo 9º do Código Civil, o intérprete não pode dar a uma norma uma interpretação «[…] que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso». E não é menos verdade que a primeira regra de interpretação, prescrita no n.º 1 do mesmo artigo, é a de que esta «[…] não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada».
Deste modo, é à luz desta dupla exigência hermenêutica – que enquadra ou baliza toda a interpretação legal - que se impõe ao intérprete a presunção segundo a qual «[…] na fixação do sentido e alcance da lei, […] o legislador consagrou as soluções mais acertadas […]», constante do n.º 3 do citado artigo 9.º do Código Civil Português. Justamente por presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas é que o intérprete não deve cingir-se à letra da lei quando de uma interpretação estritamente literal resulte um desvirtuamento do pensamento legislativo e uma distorção da unidade do sistema jurídico.
Aqui chegados, importa então verificar se a transposição da disposição delineada no nº 2 do artigo 388.º do Código de Trabalho de 2003 para o n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas traduziu uma alteração substancial de regime quanto aos efeitos compensatórios decorrentes da caducidade do contrato. E, bem assim, se uma redução da tutela compensatória ali prevista poderia encontrar alguma justificação na natureza pública do empregador e no interesse público que este visa prosseguir.
Ora, nesta questão não se afigura difícil reconstituir o pensamento legislativo. Com efeito, na Exposição de Motivos que acompanhou a Proposta de Lei n.º 209/X, que viria a dar origem ao RCTFP, é claramente enunciado: «A presente proposta de lei pretende aprovar o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), seguindo de muito perto o regime fixado no Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, e na sua regulamentação, constante da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, o que decorre do objetivo de aproximação do regime de trabalho na Administração Pública ao regime laboral comum. Todavia, e como não podia deixar de ser, a aplicação daqueles textos legais aos contratos de trabalho em funções públicas é feita com as adaptações impostas pela natureza destes contratos e, em especial, pela sua subordinação ao interesse público, bem como pelas especificidades que decorrem da entidade empregadora ser um órgão ou serviço da Administração Pública». E concretiza o legislador, na antedita Exposição de Motivos: «O RCTFP que agora se apresenta inspira-se nas seguintes preocupações fundamentais: | - Aproximação ao regime laboral comum; | - Combate às situações de precariedade no domínio do emprego público; | - Manutenção e reforço dos direitos dos trabalhadores; | - Criação de condições para o desenvolvimento da contratação coletiva na Administração Pública; | - Consagração de um quadro jurídico claro da intervenção das associações sindicais e da ação dos seus dirigentes.»
Especificando, mais adiante é dito ainda: «Como já estabelece a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o contrato de trabalho é, por regra, celebrado por tempo indeterminado. O contrato a termo resolutivo é a exceção. Assim mantêm-se as regras especiais aplicáveis ao contrato de trabalho a termo resolutivo previstas na Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, que visam, no essencial, adequar o regime de contratação a termo no âmbito da Administração Pública às exigências de interesse público e, sobretudo, conformar aquele regime com o direito constitucional de “acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso”. Assim, o contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo só pode ser utilizado nas situações expressamente previstas no RCTFP, tem exigências qualificadas de forma, não está sujeito a renovação automática, caducando no termo do prazo estipulado, e não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado».
Como expressamente assumido, na verdade mantiveram-se no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas as regras especiais aplicáveis ao contrato de trabalho a termo resolutivo previstas na Lei n.º 23/2004, de 22 de junho.
A Lei n.º 23/2004 – que definia o regime jurídico do contrato de trabalho nas pessoas coletivas públicas – determinava, no n.º 1 do artigo 2.º, que «[…] aos contratos de trabalho celebrados por pessoas coletivas públicas é aplicável o regime do Código do Trabalho e respetiva legislação especial, com as especificidades constantes da presente lei». E, de entre essas especificidades, constavam justamente as regras especiais aplicáveis ao contrato de trabalho a termo resolutivo, constantes do artigo 10º, no qual se determinava:
1 - O contrato de trabalho a termo resolutivo certo celebrado por pessoas coletivas públicas não está sujeito a renovação automática.
2 - O contrato de trabalho a termo resolutivo celebrado por pessoas coletivas públicas não se converte, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado, caducando no termo do prazo máximo de duração previsto no Código do Trabalho.
3 - A celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo com violação do disposto na presente lei implica a sua nulidade e gera responsabilidade civil, disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos que celebraram os contratos de trabalho.
Ora, já na vigência deste diploma, a questão ora em apreço foi objeto de exaustiva análise pela Procuradoria-Geral da República, no parecer nº 79/2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 93, de 15.05.2007, em termos que não merecem reparo. Entendeu-se então que, na inexistência de qualquer disposição nesta lei sobre a compensação pela caducidade do contrato, nesta matéria havia lugar à aplicação do Código de Trabalho, atenta a expressa remissão que para este diploma era feita no n.º 1 do artigo 2.º, acima parcialmente transcrito. Assim, uma vez que nos termos do n.º 2 do artigo 388.º do Código de Trabalho de 2003 o direito à compensação apenas existia quando a caducidade do contrato a termo certo decorresse de declaração do empregador, então (como agora) se colocava a questão de saber se na Administração Pública tal compensação era devida, já que o contrato não estava (nem está) sujeito a renovação automática e caducava no termo do prazo máximo de duração legalmente previsto, pelo que a caducidade nunca decorria de declaração do empregador, operando ope legis.
Ora, a colher o método interpretativo defendido pela Administração Pública, seríamos forçados a concluir que à luz daquela lei a compensação se encontrava excluída, visto esta depender de um requisito que nunca se verificava – a declaração do empregador geradora da caducidade do contrato.
Não foi este, contudo, o entendimento a que se chegou no aludido Parecer do Ministério Público. Na verdade, traçando, por um lado, a evolução histórica do regime de compensação pela caducidade do contrato no direito laboral comum e da contratação a termo na Administração Pública e, por outro, assinalando o fundamento subjacente à compensação apontado por inúmeros autores, no parecer aludido a Procuradoria-Geral da República conclui que o regime jurídico do Código do Trabalho será, assim, de aplicação subsidiária, «[…] exceto naqueles pontos em que não se afigura adequada ou viável a aplicação direta das suas normas, por uma de duas razões: porque as normas têm um substrato impossível de transpor, sem mais, para o âmbito das pessoas coletivas públicas; porque as normas não ponderam ou acautelam suficientemente o interesse público subjacente à atividade das pessoas coletivas públicas». E concretiza: «As razões que se apontam como fundamento dessa atribuição pecuniária compensatória, oportunamente indicadas, podem ser, sem qualquer dificuldade, objeto de transposição para o âmbito dos contratos a termo resolutivo celebrados no seio da Administração Pública. Configurando-se, sem dúvida, como uma indemnização/compensação por intervenções lícitas, essa atribuição patrimonial não pode deixar de ser também associada à natureza precária do vínculo contratual sujeito a termo resolutivo. Ora, a situação de precariedade que emerge do contrato a termo é, no essencial, idêntica, seja ele celebrado com uma pessoa coletiva pública, seja ele outorgado com um empregador privado.»
O entendimento transcrito é inteiramente válido à luz do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
Com efeito, como salientado na sobredita Recomendação n.º 12-B/2012, aqui seguida de perto, e como é, ademais, expressamente referido na respetiva Exposição de Motivos, o atual regime da contratação a termo é, em substância, o que já se encontrava previsto na Lei nº 23/2004. A única diferença é que, enquanto este último diploma remetia para o Código de Trabalho a regulação de todos os aspetos que nele não se encontrassem especificamente previstos, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas incorporou o que no Código de Trabalho se dispunha, limitando-se, no que respeita à contratação a termo, a «[…] adequar o regime no âmbito da Administração Pública às exigências de interesse público e, sobretudo, conform[á-lo] com o direito constitucional de “acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso”».
Ora, nem as exigências de interesse público nem a conformação com o direito constitucional de acesso à função pública colidem com o regime legal da compensação pela caducidade do contrato consagrado no Código de Trabalho e à data aplicável à Administração Pública, nos termos da Lei nº 23/2004. Aliás, dir-se-á que bem pelo contrário: são essas mesmas exigências de interesse público que concorrem para fundamentar o direito à compensação existente, na medida em que tal direito visa igualmente, «[…] em conjugação com outros aspetos de regime do contrato a termo certo, garantir a harmonização da situação precária de trabalho emergente com o princípio da estabilidade e segurança do emprego plasmado no art.º 53º da Constituição», como bem assinalou a Procuradoria-Geral da República no Parecer n.º 23/97, citado no antedito Parecer n.º 79/2004.
O que as exigências de interesse público e a conformação com o direito constitucional de acesso à função pública ditaram, isso sim, foi a impossibilidade de conversão do contrato a termo em contrato por tempo indeterminado. Daí resulta a necessidade de adaptar a essa circunstância as regras de renovação e de caducidade do contrato, previstas no Código do Trabalho.
Pelo que o disposto no n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas mais não é do que uma transposição, mutatis mutandis, do que estava prescrito no n.º 2 do artigo 388.º do Código do Trabalho de 2003. Ou seja, para que os efeitos compensatórios decorrentes da caducidade do contrato não deixassem de ser iguais – e os mesmos que à data já vigoravam na Administração Pública - houve que reformular os termos da respetiva previsão normativa de forma a tornar exequível a sua estatuição. E assim, onde o Código do Trabalho - por prever a renovação automática dos contratos (e subsequente conversão, ultrapassados os limites legais) - dispôs que «[…] a caducidade do contrato a termo certo que decorra de declaração do empregador confere ao trabalhador o direito a uma compensação [...]», o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas determinou que «[a] caducidade do contrato a termo certo que decorra da não comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de o renovar confere ao trabalhador o direito a uma compensação (...)» (realçados deste tribunal). Deste modo, reformulando o preceito do Código do Trabalho em termos correspondentes, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas compatibilizou-o com o seu específico regime de caducidade, decorrente da inexistência de renovação automática e de conversão contratual.
Resulta deste percurso hermenêutico que a interpretação ora efetuada do n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas não só respeita o princípio vertido no n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil, como é a única que traduz o pensamento legislativo. Na verdade, no caso em apreço, aquele pensamento encontra na letra da lei bem mais que um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
Por conseguinte, secundando as recomendações da Provedoria de Justiça e revendo a posição anteriormente adotada, julga este tribunal que, à semelhança do regime laboral comum, sempre que a caducidade do contrato não decorra da sua vontade, o trabalhador tem direito à respetiva compensação. Pelo que, numa interpretação correta, a previsão do n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas só pode ser lida no sentido de que a verificação do requisito da não comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de renovar o contrato se afere formalmente. Ou seja, não havendo a comunicação que a lei refere, o trabalhador terá direito à compensação pela caducidade do respetivo contrato, independentemente da causa que motiva o silêncio do empregador.
Note-se que, no fundo, é o que se passa em todos os casos em que a renovação do contrato ainda seria permitida mas já não se verifiquem, no momento da renovação, as exigências materiais que ditaram a sua celebração. Seja por não se ter esgotado a sua duração máxima ou atingido o limite de renovações permitido.
A aceitar-se a interpretação veiculada pela Administração, teríamos de concluir que também nestes casos, como a caducidade do contrato decorre de imperativo legal, estaria excluído o direito à compensação. Isto porque, determinando o n.º 3 do artigo 104.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas que a renovação do contrato – sob pena de nulidade - está sujeita à verificação das exigências materiais da sua celebração, sempre se poderia afirmar que na inexistência deste requisito a caducidade do contrato opera forçosamente, independentemente da vontade do empregador.
Refira-se ainda que o entendimento perfilhado pela Administração é questionável face ao determinado pelo Direito Comunitário, nomeadamente no que respeita às disposições contidas na Diretiva 1999/70/CE, do Conselho e no acordo-quadro anexo, relativos ao contrato de trabalho a termo.
A Diretiva referida «[…] tem como objetivo a aplicação do acordo-quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrada a 18 de março de 1999 entre as organizações interprofissionais de vocação geral (CES, UNICE e CEEP)» (artigo 1.º). Encontra-se igualmente vocacionada para a aplicação junto do setor público, como tem evidenciado a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, nomeadamente no acórdão de 04.07.2006, processo C-212/04 (Adeneler e O., integralmente disponível para consulta em
http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=56282&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=23496). A jurisprudência deste tribunal internacional tem esclarecido que «[a] Diretiva 1999/70 e o acordo-quadro são igualmente aplicáveis aos contratos ou relações de trabalho a termo celebrados com os órgãos da Administração e outras entidades do setor público», e ainda que «[…]as disposições desses dois diplomas não contêm nenhuma indicação que permita concluir que o seu âmbito de aplicação é limitado aos contratos a termo celebrados pelos trabalhadores com entidades patronais do setor privado». Mais considera que «[…] o conceito de “trabalhador contratado a termo” na aceção do acordo-quadro, enunciado no seu art.º 3º, n.º 1 abrange todos os trabalhadores, sem fazer distinção de acordo com a natureza pública ou privada da sua entidade patronal». A jurisprudência daquele tribunal internacional tem ainda esclarecido que «[…] o benefício da estabilidade do emprego é concebido como um elemento da maior importância na proteção dos trabalhadores» - cf. segundo parágrafo do preâmbulo e n.º 8 das considerações gerais do acordo-quadro – Diretiva 1999/70/CE –, bem como o considerando 62 do citado acórdão do TJUE de 04.07.2006, processo C-212/04 (Adeneler e O).
Além do mais, «[…] o acordo-quadro destina-se a enquadrar o recurso sucessivo a esta última categoria de relações de trabalho, considerada fonte potencial de abusos em prejuízo dos trabalhadores dependentes». Abusos que se manifestam, além da precariedade da situação laboral pelo prazo da sua duração em si mesmo considerado, na progressão de carreira (não existe progressão em situações de contrato a termo) e na prática, as mais das vezes, de salários mais reduzidos do que os que são pagos aos trabalhadores efetivos.
Em síntese, o facto de as partes terem conhecimento da necessária caducidade do contrato a termo, não promove o afastamento da incerteza quanto à sua situação no mercado laboral. O trabalhador cujo contrato de trabalho a termo caducou tem, na verdade, uma única certeza: está desempregado. Por isso, desconhece quando e como poderá ser novamente integrado no mercado de trabalho. Trata-se de uma incerteza que se manifesta independentemente da certeza quanto ao termo/caducidade do contrato de trabalho. É esta incerteza que quer o Código do Trabalho quer o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas expõem. Daí que não possam nem o legislador democrático, nem a administração, nem este tribunal subtrair-se a uma preocupação candente, sentida normativamente e denunciada jurisprudencialmente tanto entre nós como num âmbito transnacional: a de assegurar a proteção dos trabalhadores. É isso que se extrai quer da legislação nacional quer da legislação comunitária, designadamente através da Diretiva 1999/70/CE, do Conselho. Pelo que, nessa medida, a compensação mostra-se como necessária para acautelar os direitos e interesses do trabalhador a termo, maxime em circunstâncias como as que enquadram a situação dos autos, alheios a uma economia de pleno emprego, e em que os mecanismos de oferta e procura não se equilibram. E, manifestamente, tanto o Direito nacional como o Direito europeu têm demonstrado uma maior preocupação com a situação de desemprego em que o trabalhador é colocado quando termina a relação laboral a prazo.
De resto, neste mesmo sentido se tem vindo a pronunciar a jurisprudência nacional a propósito dos contratos de trabalho docente a termo resolutivo. Isso mesmo se pode confirmar do cotejo, entre outras, das recentes decisões proferidas, ao nível da primeira instância, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (4.ª UO), datadas de 30.03.2011 e de 27.01.2012 (proferidas, respetivamente, nos processos 39/11.0BELSB e 544/11.9BELSB), pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, em 29.06.2011 (processo n.º 684//10.1BECTB), pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (processo n.º 219/11.9BEBRG), pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (processo n.º 180/11.0BEALM) e pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (Proc. n.º 1928/10.5BESNT, de 23.11.2011). Mas também se surpreende ao nível dos tribunais superiores idêntico entendimento, nomeadamente no Tribunal Central Administrativo Sul (cf. Acórdão de 14.06.2012, proferido no processo n.º 03722/08, integralmente disponível para consulta em http://www.dgsi.pt/jtca). Nenhumas razões se vislumbram para não acompanhar as decisões aludidas, tendo em vista uma interpretação e aplicação uniformes do direito constituído (artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil Português).
Aliás, diga-se que o próprio legislador não foi insensível às recomendações do Provedor de Justiça sobrecitadas. Com efeito, no pretérito dia 31.12.2012 foi publicada a Lei n.º 66/2012, cujo artigo 5.º conferiu nova redação aos preceitos sobre que informam a relação materialmente controvertida nos presentes autos. Na verdade, de acordo com a nova redação atribuída àqueles preceitos, o Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas passou a estatuir, enfática e perentoriamente, que «[a] caducidade do contrato a termo certo confere ao trabalhador o direito a uma compensação, exceto quando aquela decorra da vontade do trabalhador» (n.º 3 do artigo 252.º), e que «[a] caducidade do contrato confere ao trabalhador o direito a uma compensação calculada nos termos do artigo anterior» (n.º 4 do artigo 253.º). Se dúvidas restassem acerca do entendimento que deveria presidir à interpretação e aplicação dos preceitos ora em apreço, as mesmas ter-se-iam de dar por resolvidas por intervenção do próprio legislador democrático.
De todo o exposto resulta que o entendimento do ora réu, ao reduzir o direito à compensação pela caducidade do contrato a uma expressão residual, transforma em exceção o que no n.º 3 do artigo 252.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas claramente se pretendeu estabelecer como regra. E assim, chega a um resultado que, de todo, não se pode subscrever: o de que o Estado, enquanto entidade empregadora, permitiu-se, sem razão plausível, isentar-se do encargo compensatório que, ditado em razões de interesse público já aludidas, impôs à generalidade dos empregadores.
E, porque assim, procede a pretensão dos autores.
Ora, de acordo com o preceito em apreço, «[a] caducidade do contrato a termo certo que decorra da não comunicação, pela entidade empregadora pública, da vontade de o renovar confere ao trabalhador o direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de remuneração base por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respetivamente, não exceda ou seja superior a seis meses». Como decorre dos factos provados, os contratos em apreço tiveram uma duração de 36 meses – cf. alíneas D), E), F) e J) do probatório. E, porque assim, os autores têm direito a uma compensação correspondente a 2 dias de remuneração base por cada mês de duração do vínculo. Vale isto por dizer, ao cabo e ao resto, que a compensação equivalerá a 72 dias de remuneração.
Para o efeito, antes de mais, torna-se mister determinar o valor da retribuição horária dos autores. E a este respeito, o artigo 215.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas esclarece que, para todas as situações em que seja necessária a determinação da retribuição horária, deverá ser utilizada a seguinte fórmula: «(Rb x 12)/(52 x N)», em que «Rb» equivalerá à remuneração base mensal e «N» corresponderá ao número de horas da normal duração semanal do trabalho. Tendo esta fórmula em vista, e atendendo ao facto de, como se viu já, ao outorgar o contrato de trabalho em funções públicas, os autores terem-se obrigado a trabalhar pelo período normal de trabalho de 7 horas diárias, auferindo a remuneração de € 1 393,82 [cf. pontos G) e H) dos factos provados], chegamos à conclusão de que o valor do dia de trabalho dos autores ascende a € 45,95.
Dito isto, e sendo que, como se deixou estabelecido adrede, a compensação equivale a 72 dias de remuneração, cada um dos autores tem direito a uma compensação, devida pela caducidade do contrato de trabalho em funções públicas outorgado pelo réu e referido em C) dos factos provados, no valor de € 3 308,40, acrescido de juros de mora à taxa legal, vencidos e vincendos até integral cumprimento desta decisão. O apuramento das quantias devidas a título de juros moratórios consubstancia operação aritmética a que se encontra o réu obrigado pela execução da presente decisão.
Tudo visto e sopesado, procede integralmente a presente ação.X Está, pois posta em crise a sentença que decidiu:
1-No Despacho Saneador:
- “(...) julga este Tribunal que a forma de processo devida tinha de ser a que foi seguida, improcedendo a exceção suscitada pelo Réu.”
- “(...) improcede igualmente a alegada caducidade ao direito de ação.”
2-Julgar totalmente procedente a presente ação, e, nessa medida,
- Condenar o réu no pagamento a cada um dos autores de uma compensação por caducidade do contrato de trabalho em funções públicas no valor de € 3 308,40, acrescido de juros de mora à taxa legal, vencidos e vincendos até integral cumprimento desta decisão;
“Condenar o réu em custas, na proporção do respetivo decaimento que foi total.”
Vejamos:
Do erro na forma de processo -
Como é sabido, a escolha da forma de processo não se encontra na disponibilidade das partes quando propõem uma acção nos tribunais. No âmbito dos meios processuais principais do contencioso administrativo, de estrutura dualista, estão bem delimitados os objectos de cada uma das tipologias de acção. Em qualquer caso, seguindo o entendimento plasmado na sentença recorrida, em tese, os Autores podem adequar as suas pretensões a ambas as tipologias de acção e construir uma causa de pedir e formular o consequente pedido em qualquer uma das tipologias de acção e, desta forma, obtêm o mesmo resultado final, independentemente do meio processual utilizado.
No caso vertente, os aqui Recorridos preferiram lançar mão da acção administrativa comum e edificaram a causa de pedir e os pedidos tendo em conta esta forma processual uma vez que, à data da propositura da acção, lhes estava já vedada a possibilidade de optarem pela acção administrativa especial, como a seguir se verá. Na verdade, à data da propositura da acção administrativa comum, o acto administrativo praticado pelo Recorrente que negava aos Recorridos o pagamento da compensação pela caducidade dos respectivos contratos de trabalho a termo resolutivo certo era já inimpugnável e, por conseguinte, já não era possível a condenação do aqui Recorrente na prática do acto administrativo legalmente devido. Constatando este facto, os Recorridos lançaram mão do único meio principal ainda ao seu alcance, com vista a atingirem o mesmo objectivo por outra via. Os Recorridos formularam, na Petição Inicial, o seguinte pedido:- (…) ser o Réu condenado a pagar a cada um dos Autores uma compensação no valor de € 4.631,76 (quatro mil, seiscentos e trinta e um euros e setenta e um cêntimos), acrescida de juros de mora, contados à taxa anual legal, desde 28-12-2011 até efectivo e integral pagamento. Por outro lado, se ainda estivessem em tempo, à data da propositura da acção, os ora Recorridos poderiam formular os seguintes pedidos, optando por redesenhar diferentemente a sua causa de pedir e ajustando-a a outra forma de processo:- A anulação da deliberação do Conselho Directivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço nº 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011 e a consequente condenação do Recorrente à prática do acto administrativo legalmente devido, em substituição do acto impugnado, adoptando as operações necessárias para reconstituir a situação que existiria se o acto administrativo em crise não houvesse sido praticado, explicitando, se fosse o caso, as vinculações a observar, nomeadamente, determinando o pagamento aos Autores da compensação pela caducidade dos respectivos contratos de trabalho.
Ora, será que seguindo a linha argumentativa da sentença se estes, estando em tempo, optassem pela acção administrativa especial, esta deveria ser convolada em acção administrativa comum por erro na forma de processo? Será que se os Autores lograssem alcançar a prática do acto administrativo legalmente devido, por parte do Réu, não atingiriam o mesmo desiderato que procuram com esta acção administrativa comum? Interpela-se este e aqui corrobora-se. Naturalmente que não pode estar na disponibilidade das partes a possibilidade de no contencioso administrativo se lançar mão do meio processual principal que lhes aprouver, já que, a pensar-se desta forma, abrir-se-iam imensas brechas para que, acobertados numa causa de pedir e em pedidos unicamente próprios da acção administrativa comum, fosse possível aos autores contornar a impugnação de actos administrativos inimpugnáveis que, permanecendo na ordem jurídica, não passariam de letra morta, esvaziados que ficariam do seu objecto, conteúdo e objectivos.
Nos termos do nº 2 do artigo 38º do CPTA, “(...) a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável. Em conformidade com o nº 1 do artigo 2º do CPTA, que densifica o princípio consagrado no artigo 20º da norma, “o princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.” Ainda o artigo 2º/2/alíneas d), e), g), i) e j) dispõe que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter: (d) a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência de atos administrativos; (e) a condenação da Administração ao pagamento de quantias, à entrega de coisas ou à prestação de factos; (g) a resolução de litígios respeitantes à interpretação, validade ou execução de contratos cuja apreciação pertença ao âmbito da jurisdição administrativa; (i) a condenação da Administração à prática de atos administrativos legalmente devidos; e (j) a condenação da Administração à prática dos atos e operações necessários ao restabelecimento de situações jurídicas subjetivas.
Por seu turno, o artigo 4º/1/alínea a) do CPTA estatui que é permitida a cumulação de pedidos sempre que: (a) a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material. E o nº 2, alíneas a) e c) do mesmo artigo, conjugado com o artigo 47º também do CPTA, estabelece que é, designadamente, possível cumular: (a) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado; (c) O pedido de condenação da Administração à prática de um ato administrativo legalmente devido com qualquer dos pedidos mencionados na alínea a); (e) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva; e (g) Qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de atos administrativos praticados no âmbito da relação contratual. Já o nº 1 do artigo 5º do CPTA estatui que não obsta à cumulação de pedidos a circunstância de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo, adotando-se, nesse caso, a forma da ação administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias.
Porém, seguem a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objeto de regulação especial - nº 1 do artigo 37º do CPTA.
O nº 2, alíneas a), d) e h) do mesmo artigo acrescenta que seguem, designadamente, a forma da ação administrativa comum os processos que tenham por objeto litígios relativos a: (a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo; d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados; e (h) Interpretação, validade ou execução de contratos. Por sua vez, seguem a forma da ação administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo (cfr. nº 1 do artigo 46º do CPTA). O nº 2, alíneas a) e b) deste artigo dispõe que nos processos referidos no número anterior, podem ser formulados os seguintes pedidos principais: (a) Anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; e (b) Condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido.
No caso concreto os pedidos deduzidos pelos Recorridos - ser consequentemente o IEFP condenado a pagar a cada um deles as quantias respectivas discriminadas na Petição Inicial, como compensação pela caducidade do respectivo contrato a termo ou, sem prescindir, e caso proceda a interpretação do Recorrente, que configura estes contratos como sendo contratos de trabalho a termo resolutivo certo, deverá igualmente ser condenado ao pagamento das quantias peticionadas, pois que, mesmo em tal caso, assistir-lhes-á o direito de compensação pela caducidade do contrato (pedido subsidiário) - tal como foram desenhados, inserem-se indubitavelmente, no âmbito da acção administrativa comum e não no domínio da acção administrativa especial. O argumento utilizado pelos aqui Recorridos, segundo o qual a sua pretensão resulta directamente das normas jurídico-administrativas, constantes dos artigos 253º e 252º do RCTFP, pois que das mesmas se retira um dever de prestar imputável ao Réu/Recorrente, não colhe. Com efeito, este já lhes comunicara a sua interpretação da qualificação dos contratos de trabalho e da não verificação dos requisitos para a compensação pela sua caducidade, sendo que este acto administrativo interpretativo devia ser removido da ordem jurídica, mediante a sua impugnação, com o pedido de prática do acto administrativo legalmente devido.
É evidente que, em homenagem ao princípio da legalidade, na dimensão de precedência de lei, todas as situações jurídicas administrativas activas se extraem da Lei. Neste sentido, se se pode dizer que dos artigos 252º e 253º ambos do RCTFP se retira um dever de prestação que o Recorrente não cumpriu, segundo a interpretação dos Recorridos, também é possível considerar, tendo em conta a interpretação do Recorrente que inexiste esse dever de prestar.
Assim, os aqui Recorridos deveriam, atempadamente, remover da ordem jurídica o acto administrativo - interpretação da qualificação dos seus contratos realizada pelo Recorrente - que lhes negou o pagamento da compensação pela caducidade dos respectivos contratos de trabalho a termo resolutivo (deliberação do Conselho Directivo do Réu de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço nº 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011) e pedir a condenação do mesmo à prática do acto administrativo legalmente devido ou, formulando este último pedido, era pressuposto a anulação daquele acto.Porém, os Autores/Recorridos adoptaram como forma de processo a acção administrativa comum, o que configura erro na forma de processo, tal como decidido no Acórdão deste TCAN, de 11 de janeiro de 2013, proferido no âmbito do proc. 00499/10.7BEVIS:
“1. A ação administrativa comum é incompatível com a figura do ato administrativo e litígio dele emergente, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de ato administrativo - arts. 46.º, n.º 2, al. a) e 50.º e ss. do CPTA -, a condenação à prática dum ato administrativo - arts. 37.º, n.º 2, al. e), 46.º, n.º 2, al. b), 66.º e ss. do CPTA - ou ainda o efeito que resultaria da anulação de ato administrativo - art. 38.º, n.º 2 do CPTA.”
“2. Apenas se permite, a título excecional, a possibilidade de apreciação, mas a título incidental, de ilegalidade do ato no quadro previsto no referido n.º 1 do art. 38.º do CPTA.”
“3. Perante o erro na forma do processo, verificando-se a extemporaneidade da ação administrativa especial, aferida em relação à data da notificação do ato administrativo questionado (...) e a data da entrada da p.i. em tribunal, não se pode operar a convolação da ação administrativa comum em ação administrativa especial.”
O mesmo Acórdão acrescenta, citando a doutrina: “A propósito das formas de processo no novo contencioso administrativo, escreve Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pág. 75 que: “O campo de aplicação de cada forma de processo é estabelecido pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo. É assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretensões certas formas de processo, dizendo qual o modelo de tramitação que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretensões que nele seja deduzido.”
“Do mesmo modo, como escreve Alberto dos Reis, in CPC Anotado, Vol. II, 3ª ed., pág. 288 e segs., “(...) para se saber qual a forma de processo a utilizar, em cada caso concreto, é através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina. A questão da propriedade ou impropriedade do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da ação à finalidade para a qual a lei criou o respetivo processo.”
“Há que atender ao pedido formulado pelo autor e pô-lo em equação com o fim a que segundo a lei, o processo especial se destina. Se os fins coincidem (o fim concretamente visado pelo autor e o fim abstratamente figurado pela lei), a aplicação é correta.”
Sustenta ainda o mesmo Acórdão: A propósito da delimitação entre estas duas formas de processo refere, ainda, Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pág. 78, que: “Pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (...) Com efeito, determina o artº 46º que seguem a forma da ação administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade (atos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da ação administrativa comum (cfr. artigo 37º).”
In casu, os fins, como é evidente, não coincidem. O fim concretamente visado pelos Recorridos é, em última análise, serem compensadas monetariamente pela caducidade dos seus contratos de trabalho a termo resolutivo certo, independentemente de o Recorrente ser condenado à prática do acto administrativo legalmente devido ou ao pagamento pura e simplesmente típico de uma acção administrativa comum de condenação (aqui com processo sumário). O fim abstractamente figurado pela lei - Código de Processo nos Tribunais Administrativos - prevê a necessidade da remoção da ordem jurídica do acto administrativo que nega essa compensação.
Assim, não se afigura correcta a leitura levada a cabo pelo Tribunal a quo dos normativos visados.
Ad hunc modo, sendo condição necessária para o pagamento da compensação a remoção de um acto de autoridade praticado pelo Recorrente (acto administrativo), deveria ter sido adoptada, como forma de processo, a acção administrativa especial e não, como na verdade foi, a acção administrativa comum.
Porém, à data da propositura da presente acção administrativa comum (17 de setembro de 2012), a deliberação do Conselho Directivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço nº 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011 era já um acto administrativo contenciosamente inimpugnável, já que consolidado na ordem jurídica.
Verifica-se, pois, a inidoneidade do meio processual utilizado para o fim pretendido, o que configura uma excepção dilatória e que conduz à absolvição da instância, nos termos do artigo 493º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA.
Ainda que, em homenagem ao princípio da promoção do acesso à justiça, previsto no nº 4 do artigo 268º da CRP e no artigo 7º do CPTA, que se consubstanciaria na convolação da presente acção administrativa comum em acção administrativa especial, esta haveria de revelar-se intempestiva, como se verá de seguida.
Da Caducidade do direito de acção -
Os Recorridos, como já se disse, propuseram a presente acção administrativa comum em 17 de setembro de 2012.
Ora, tendo em conta que o acto administrativo em causa não se afigura ferido de nulidade, temos que, para o exercício da impugnação contenciosa, a lei consigna o prazo de três meses ou de um ano, contados a partir da notificação do acto administrativo aos seus destinatários, nos termos dos nºs 2 e 3, ambos do artigo 58º do CPTA. Como se trata de acto expresso, o prazo para a sua impugnação pelos Autores (destinatários a quem o acto administrativo deve ser notificado) conta-se a partir da respectiva notificação, de acordo com o nº 1 do artigo 59º do mesmo diploma.
Do processo administrativo ressalta que os Recorridos foram notificados da deliberação do Conselho Directivo do Recorrente no dia 16 de janeiro de 2012 e, por conseguinte, quando estas interpuseram a acção, fizeram-no fora de prazo.
Senão atente-se:
-os Recorridos, repete-se, foram notificados da deliberação do Conselho Directivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço nº 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011, a 16 de janeiro de 2012, sendo, por isso, o primeiro dia do prazo para a impugnação contenciosa desse acto administrativo o dia 17 de janeiro de 2012 (cfr. a alínea b) do artigo 279º e o artigo 296º, ambos do Código Civil e nº 1 do artigo 144º do CPC, ex vi nº 3 do artigo 58º do CPTA); tendo a presente acção sido proposta no TAF de Braga a 17 de setembro de 2012, isto é, decorridos mais de três meses após a notificação daquela deliberação que lhes negou o pagamento pela compensação da caducidade do contrato de trabalho, mostra-se o prazo manifestamente ultrapassado, pelo que tem de se considerar extemporânea a acção.
Estamos perante um princípio geral a ser observado, ou seja, como os actos administrativos não foram atacados, firmaram-se na ordem jurídica como caso resolvido ou caso decidido. A este propósito, Marcello Caetano, em “Manual de Direito Administrativo”, 10ª ed., Vol. II, pág. 1271, discorre assim: “É sabido que a Administração possui normalmente o privilégio de declarar ou definir os seus direitos nas relações travadas com outras pessoas, mediante actos definitivos e executórios. Desses actos, que se revestem de força obrigatória, só cabe recurso dentro dos prazos estabelecidos na lei, findo os quais se tornam inimpugnáveis e irrevogáveis - salvo os casos de nulidade e de inexistência jurídica.
Resulta daí que os actos administrativos definitivos e executórios têm uma garantia legal de estabilidade que de certo modo participa do valor formal do caso julgado. A jurisprudência do STA tem vindo a entender de forma pacífica que o acto administrativo que não foi oportunamente objecto de impugnação contenciosa - ou que o tendo sido haja claudicado - consolida-se na ordem jurídica, passando a constituir “caso resolvido ou caso decidido” com valor de caso julgado (vide Acórdão de 20 de Janeiro de 1987, em AD 318, pág. 709). Aliás, a conceber-se a acção proposta pelas Recorridas como legalmente admissível, resultaria que os prazos para a interposição da acção administrativa especial deixariam de ter qualquer razão de existir. Dito de outro modo, a acção administrativa comum não serve para contornar o prazo de interposição da acção administrativa especial.
Logo, tendo ocorrido a caducidade do direito de acção, estamos perante um fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos da alínea h) do nº 1 do artigo 89º do CPTA, pelo que deveria o Recorrente ter sido absolvido da instância.
Visto o exposto, torna-se desnecessário entrar na análise das demais questões suscitadas nas peças processuais das partes, mormente, a atinente à (in)impugnabilidade da deliberação do Conselho Directivo do Recorrente de 9 de fevereiro de 2012 e à qualificação do Contrato de Trabalho dos Recorridos.
Em suma:
-a escolha da forma de processo não se encontra na disponibilidade das partes quando propõem uma acção;
-no âmbito dos meios processuais principais do contencioso administrativo, de estrutura dualista, estão bem delimitados os objectos de cada uma das tipologias de acção;
-em qualquer caso, a seguir-se o entendimento plasmado na sentença, em tese, os autores podem adequar as suas pretensões a ambas as tipologias de acção e construir uma causa de pedir e formular o consequente pedido em qualquer uma das tipologias e, desta forma, obtêm o mesmo resultado final, independentemente do meio processual utilizado;
-no caso posto os Recorridos lançaram mão da acção administrativa comum e edificaram a causa de pedir e os pedidos tendo em conta esta forma processual uma vez que, à data da sua propositura, lhes estava já vedada a possibilidade de optarem pela acção administrativa especial;
-nos termos do nº 2 do artigo 38º do CPTA, “(...) a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável”;
-o artigo 4º/2/alínea g), conjugado com o artigo 47º ambos do CPTA, estabelece(m) que é possível cumular qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da relação contratual;
-o pedido deduzido pelos Recorridos poderia ser cumulados com outro ou outros aos quais correspondesse a outra forma de processo principal - a acção administrativa especial - (vide artigo 47º/1 e 2, alínea b) do CPTA), adoptando-se, nesse caso, a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelassem necessárias (nº 1 do artigo 5º do CPTA);
-era, pois, perfeitamente possível cumular o pedido de considerar os contratos de trabalho dos Recorridos como contratos a termo resolutivo incerto com o pedido de condenação do Recorrente à prática do acto administrativo legalmente devido que poderia passar pelo pagamento da respectiva compensação peticionada, na medida em que o acto que negou o pagamento dessa compensação fora praticado pelo Conselho Directivo do Recorrente no âmbito da relação contratual;
-e não se argumente que a pretensão dos Recorridos resulta diretamente das normas jurídico-administrativas, constantes dos artigos 253º e 252º do RCTFP, pois que das mesmas se retira um dever de prestar imputável ao Recorrente, visto que este já comunicara aos Recorridas a sua interpretação da qualificação dos contratos de trabalho como a termo resolutivo certo e da não verificação dos requisitos para a compensação pela sua caducidade;
-os aqui Recorridos deveriam, portanto, remover da ordem jurídica o acto administrativo que lhes negou o pagamento da compensação pela caducidade dos respectivos contratos de trabalho a termo resolutivo (deliberação do Conselho Directivo do Recorrente de 30 de dezembro de 2011, exarada na Informação de Serviço nº 1086/OE-PE/2011, de 28 de dezembro de 2011) e pedir a condenação do Recorrente à prática do acto administrativo legalmente devido ou, formulando este último pedido, era pressuposto a anulação daquele acto;
-é evidente que, em homenagem ao princípio da legalidade todas as situações jurídicas administrativas activas se extraem da Lei e, neste sentido, se se pode dizer que dos artigos 252º e 253º ambos do RCTFP se retira um dever de prestação que o Recorrente não cumpriu, segundo a interpretação dos Recorridos, também é possível considerar, tendo em conta a interpretação do Recorrente, que inexiste esse dever de prestar;
-de qualquer modo, sendo condição necessária para o pagamento da compensação a remoção de um acto de autoridade praticado pelo Recorrente (acto administrativo), deveria ter sido adoptada como forma de processo a acção administrativa especial e não, como foi, a acção administrativa comum;
-verificando-se a não idoneidade do meio processual utilizado para o fim pretendido, tal configura uma exceção dilatória que conduz à absolvição da instância;
-à data da propositura da presente acção administrativa comum a deliberação sub judice, notificada aos ora Recorridos em 16/01/2012, que lhes negou o pagamento da compensação pela caducidade dos respectivos contratos de trabalho, era já um acto administrativo contenciosamente inimpugnável, perfeitamente consolidado na ordem jurídica, pois que não impugnado atempadamente;
-tendo ocorrido a caducidade do direito de acção, estamos perante um fundamento que obsta à convolação da presente acção administrativa comum em acção administrativa especial e, consequentemente, ao prosseguimento do processo, nos termos da alínea h) do nº 1 do artigo 89º do CPTA;
-esta acção administrativa comum jamais poderia ser utilizada para contornar as regras dos prazos da acção administrativa especial ou para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável, até porque a Lei substantiva não consente que, a título incidental, o Tribunal possa conhecer da ilegalidade de um acto administrativo que já não pode ser impugnado.*** DECISÃO
Termos em que se concede provimento ao recurso revoga-se a sentença e absolve-se da instância o Réu/Recorrente.
Custas pelos Autores/Recorridos.
Notifique e DN.
Porto, 28/06/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. João Sousa |
