| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Sindicato… [S…] vem recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – 23.02.2011 - que indeferiu a pretensão cautelar deduzida por ele em nome de todos os seus associados – tal pretensão cautelar foi deduzida contra o Ministério da Saúde [MS] e o Centro Hospitalar do Porto EPE [CHP], como preliminar de acção comum a propor, e consiste na condenação dos requeridos a não proferir decisão administrativa de atribuição e processamento dos vencimentos e abonos dos associados do STFP com fundamento no artigo 19º nº1 e nº4 do OE/2011 [Orçamento de Estado aprovado pela Lei nº55-A/2010 de 31.12] no mês de Janeiro/2011 e todos os meses subsequentes, e consequente condenação a atribuir e processar tais vencimentos e abonos em conformidade com o quadro normativo legal vigente em 2010.
Conclui assim as suas alegações:
1- A providência cautelar antecipatória deve ser procedente, pois:
2- É manifesta a violação da Constituição da República Portuguesa e demais legislação invocada;
3- É ostensiva a verificação do requisito periculum in mora neste caso, absorvido que foi pelo critério da evidência;
4- Deve ser revogada a decisão recorrida, por deficit instrutório, e ser substituída por outra que defira a providência, nos referidos termos.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o deferimento da pretensão cautelar.
O MS contra-alegou, concluindo assim:
1- A sentença ora recorrida enquadrou a matéria de facto e aplicou correctamente o direito ao caso concreto, pelo que não merece qualquer tipo de censura;
2- Nenhum argumento expendido pelo recorrente, que constituem uma repetição do já alegado no requerimento cautelar, é susceptível de conduzir à revogação da sentença recorrida, pelo que deve o mesmo ser julgado improcedente;
3- Face à complexidade da matéria jurídica, da análise sucinta e perfunctória realizada pelo TAF não poderia resultar que a pretensão do requerente pudesse fazer vencimento;
4- Assim, bem entendeu o tribunal não ser evidente a procedência da acção principal, já que a análise dos argumentos apresentados pelas partes implicava indagações que extravasavam o âmbito dos autos [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA];
5- Por outro lado, bem decidiu e fundamentou o TAF do Porto no sentido da não verificação, no caso, de situação de facto consumado, e da não ocorrência de prejuízos de difícil reparação [artigo 120º nº1 alínea c) do CPTA].
Termina pedindo o não provimento do recurso.
O CHP também contra-alegou, formulando conclusões idênticas às anteriores.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
A sentença recorrida deu como provado apenas o seguinte:
- Foi publicada no dia 31.12.2010 [I série do Diário da República] a Lei nº55-A/2010, de 31.12, que aprovou o Orçamento de Estado para 2011.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O sindicato requerente cautelar pediu ao TAF do Porto que condenasse o MS e o CHP a não proferir qualquer decisão administrativa de atribuição e processamento de vencimentos e abonos dos seus associados com fundamento no artigo 19º nº1 e nº4 do OE/2011 [aprovado pela Lei nº55-A/2010 de 31.12], nem no mês de Janeiro/2011 nem nos meses seguintes, e a consequente condenação dos mesmos a atribuir e processar tais vencimentos e abonos em conformidade com o quadro legal vigente em 2010.
Fê-lo como preliminar de uma acção administrativa comum que irá propor, segundo diz, para obter essa mesma condenação a título definitivo, invocando como causa do pedido cautelar quer a evidente procedência da pretensão que vai deduzir [120º nº1 alínea a) do CPTA], quer o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, para a esfera jurídica dos seus muitos associados, enquanto esperam que seja proferida a decisão final da acção administrativa comum [120º nº1 alínea c) do CPTA].
O TAF do Porto julgou improcedentes ambos os segmentos da causa do pedido cautelar, e indeferiu, em consequência, a pretensão cautelar.
Desta sentença vem discordar o sindicato, requerente cautelar, que agora como recorrente jurisdicional lhe imputa, exclusivamente, erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto deste recurso.
III. O requerente cautelar insiste em que as normas contidas no artigo 19º nº1 e nº4 alínea a) do OE/2011, aprovado pela Lei nº55-A/2010, de 31.12, são formal e materialmente inconstitucionais, por violarem o artigo 56º nº2 alínea a) da CRP e o princípio da irretratibilidade da remuneração [são estes, apenas, os segmentos de erro de julgamento que brotam do teor integral das alegações do recorrente].
Naquelas normas, alegadamente contaminadas, prescreve-se o seguinte: Nº1- A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o nº9, de valor superior a 1.500,00€, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos: a) 3,5% sobre o valor total das remunerações superiores a 1.500,00€ e inferiores a 2.000,00€; b) 3,5% sobre o valor de 2.000,00€ acrescido de 16% sobre o valor da remuneração total que exceda os 2.000,00€, perfazendo uma taxa global que varia entre os 3,5% e os 10% no caso das remunerações iguais ou superiores a 2.000,00€ até 4.165,00€; c) 10% sobre o valor total das remunerações superiores a 4.165,00€. Nº4- Para efeitos do disposto neste artigo: a) Consideram-se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultem do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente, remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação, trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados.
O invocado, e alegadamente violado artigo 56º nº2 alínea a) da CRP consagra como direito das associações sindicais participar na elaboração da legislação do trabalho.
O TAF do Porto, depois de lembrar que as situações de manifesto fumus bonus consagradas na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA se prendem com a existência de ilegalidades manifestas, gritantes, que uma análise perfunctória permita, de uma forma quase imediata, concluir pela ilegalidade do acto impugnado ou a impugnar, julgou improcedentes as inconstitucionalidades apontadas às referidas normas do OE/2011 com fundamento seguinte: […] No caso em apreciação, não se vislumbra evidência nos argumentos, na posição defendida por qualquer das partes, razão pela qual devem os fundamentos de facto e de direito relativos à inconstitucionalidade/constitucionalidade do artigo 19º da Lei do Orçamento de Estado em referência, agora aduzidos, constituir matéria do processo principal e nele ser conhecidos, dado a análise dos argumentos dirimidos pelas partes implicar indagações várias que extravasam o âmbito dos presentes autos.
Com efeito, determinar se o artigo 19º [nº1 e nº4] da Lei de Orçamento de Estado para 2011 viola o disposto no artigo 56º nº2 alínea a) da CRP e/ou ofende o princípio da irretratibilidade da remuneração […] constituem questões que extravasam o âmbito deste processo cautelar, na medida em que implicam exegese e cognição plena, de facto e de direito, só admissíveis na acção principal. […]
O sindicato recorrente defende, ao contrário, que a violação do direito das associações sindicais a participar na elaboração das ditas normas ínsitas no OE/2011 é manifesta, assim como será manifesta a inconstitucionalidade de normas legais que reduzem a retribuição do trabalho. Por conseguinte, entende que o TAF deveria ter formulado juízo de certeza sobre a inconstitucionalidade formal e material que ele imputou às normas do artigo 19º do OE/2011, e deferido, nessa base, a pretensão antecipatória que lhe solicitou.
Cremos, todavia, que não lhe assiste razão.
O artigo 56º nº2 alínea a) da CRP consagra, na verdade, o direito fundamental das associações sindicais participar na elaboração da legislação do trabalho, direito este cuja titularidade radica em todas e cada uma das associações sindicais individualmente consideradas.
Em conformidade com este preceito constitucional, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas [aprovado pala Lei nº59/2008 de 11.09] estipula, no seu artigo 310º nº1 alínea c), que as associações sindicais têm [nomeadamente] o direito de participar na legislação do trabalho, e o Código do Trabalho [CT aprovado pela Lei 7/2009 de 12.02] estipula, no seu artigo 470º, que qualquer proposta de lei relativa a legislação do trabalho só pode ser discutida e votada pela Assembleia da República depois de as associações sindicais se terem podido pronunciar sobre ela.
Tendo presente esta base constitucional e legal, o sindicato ora recorrente considera que a redução de remunerações determinada pelo artigo 19º nº1 e nº4 alínea a) do OE/2011 constitui legislação laboral nos termos e para os efeitos do cumprimento do direito de participação em causa, porque se traduz em disposições relativas a trabalhadores do sector público que se viram integradas na Lei do OE/2011. E, ilustrando a sua argumentação com citações de alguns conhecidos juristas [Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo I, página 554; Jorge Miranda, Revisão Constitucional e Democracia, página 57; Pedro Martinez, Código do Trabalho Anotado, 2003, nota II, página 738], considera inócua, para efeitos de cumprimento desse direito de participação, a publicação que foi feita no Boletim do Trabalho e Emprego [BTE] do projecto das respectivas normas, concluindo que a discussão e votação na generalidade do capítulo III da Proposta de Lei nº41/XI [2ª], relativa ao OE/2011, foi efectuada sem cabal exercício do direito de audição de todas e cada uma das associações sindicais.
Por seu lado, as duas entidades recorridas põem em causa que as ditas normas do artigo 19º do OE/2011 constituam legislação laboral nos termos e para os efeitos do direito de participação consagrado nos artigos 56º nº2 alínea a) da CRP, 310º nº1 alínea c) do RCTFP, e 470º do CT.
Sublinham, nesse sentido, que o nosso legislador constitucional não estabelece o conteúdo do que se deve entender por legislação do trabalho, e que as normas em causa não poderão ser integradas, sem mais, no conteúdo que dessa legislação nos é fornecido no artigo 469º do CT, que considera legislação do trabalho nomeadamente os diplomas que regulam o contrato de trabalho, o direito colectivo de trabalho, a segurança e saúde no trabalho, as matérias de acidentes de trabalho e doenças profissionais, a formação profissional e o processo do trabalho.
Além disso, as duas recorridas aduzem que sendo certo que as normas do artigo 19º do OE/2011 não revestem natureza puramente orçamental, pois que têm incidência remuneratória, também o será que estão estritamente relacionadas com matéria de receitas e despesas, que é própria do Orçamento de Estado, na medida em que através delas se pretende garantir um determinado nível de despesa pública. E, a respeito, citam aresto do Tribunal Constitucional [AC TC nº141/2002 de 09.04], no qual se disse, sobre a fixação de limite máximo na remuneração da função pública no âmbito da Lei do Orçamento do Estado, que se não pode considerar como absolutamente estranha à lei do orçamento a matéria atinente ao regime salarial da função pública, até pela dependência destes funcionários ao Estado, pelo que, pelo menos indirectamente, se conexiona com a matéria orçamental, já que o montante relativo aos salários da função pública se enquadra numa das rubricas de despesas do orçamento.
Perante estas posições, cremos que se geram dúvidas legítimas acerca da inclusão das normas do artigo 19º do OE/2011 no conceito de legislação laboral para o efeito de estarem sujeitas ao exercício do direito de participação atribuído às associações sindicais, dúvidas essas que são, só por si, legitimadores da recusa do julgador cautelar em deferir a pretensão antecipatória que lhe foi formulada com base na evidente procedência da pretensão principal a deduzir na acção administrativa comum.
Esse juízo de certeza não se lhe impunha, pois que a razão do sindicato requerente cautelar, a ocorrer, deverá ser apreciada com a necessária profundidade no processo principal.
E a mesma conclusão se imporá quanto à inconstitucionalidade material invocada, que o recorrente insiste em ser manifesta.
Relativamente a esta, o sindicato recorrente apenas vem dizer, no fundo, e reagindo à sua improcedência, que não há acomodação constitucional para uma lei redutora da retribuição do trabalho.
A este propósito, lembramos que já se escreveu, em Parecer da Procuradoria Geral da República [nº16/92] que a garantia da irredutibilidade dos vencimentos da função pública não tem, autonomamente, directa protecção constitucional, nem se estrutura, por si mesma, com a dimensão de um princípio constitucional.
Encontramos, porém, na legislação laboral, normas que visam directamente o assunto. Assim, estipula o artigo 129º alínea d) do CT que é proibido ao empregador diminuir a retribuição, salvo nos casos previstos nesse código ou em instrumento de regulação colectiva de trabalho, sendo que idêntica regulação se encontra no artigo 89º alínea d) do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas [RCTFP aprovado pela Lei nº59/2008 de 11.09] que diz ser proibido à entidade empregadora pública diminuir a retribuição do trabalhador, salvo nos casos previstos na lei.
Assim, muito embora este princípio da irretratibilidade da remuneração do trabalho não venha a ser reconhecido como decorrente de norma constitucional, verdade é que ele resulta das referidas normas da lei ordinária, mas poderá questionar-se, de forma legitima, e no que diz respeito aos trabalhadores de funções públicas, se essa proibição de retrocesso salarial poderá ou não ser justificadamente arredada por lei de valor reforçado, como é a Lei do OE.
Note-se, a tal respeito, que o Tribunal Constitucional tem vindo a sublinhar que o direito à retribuição, sendo de natureza essencialmente económica e social, e não obstante ter um inegável conteúdo mínimo, é passível de maior margem de conformação, por parte do legislador, do que a generalidade dos direitos liberdades e garantias [AC TC 3/2010, de 06.01.2010, proferido no processo nº176/09], e que o princípio da protecção da confiança, que exprime uma ideia de justiça inerente ao próprio Estado de Direito Democrático, proíbe o Estado de legislar alterando as expectativas legítimas dos cidadãos relativamente às respectivas posições jurídicas, a não ser que razões ponderosas o exijam. Prevalecerão, em tais casos, a necessidade e o valor dos fins almejados, perante a segurança e a solidez das expectativas [para este parágrafo, consultamos os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: AC 303/90, de 21.11.1990, proferido no processo 129/89; AC 786/96, proferido no processo 445/92; AC 304/2001, de 27.06.2001, proferido no processo 592/2000; AC 03/2010, de 06.01.2010, proferido no processo 176/09; e AC 85/2010, de 03.03.2010, proferido no processo 653/09].
Questão é saber se, no caso vertido neste processo cautelar, e na anunciada acção administrativa comum, estamos, justamente ou não, perante razões ponderosas, que efectivamente ditem e justifiquem a necessidade de redução remuneratória prevista no artigo 19º da Lei do OE/2011.
Também aqui, na verdade, se mostrará avisada e justificada a improcedência decidida pelo julgador cautelar ao não considerar como evidente a procedência dessa pretensão de inconstitucionalidade material, enquanto vertida como pretensão da acção administrativa comum.
IV. O requerente cautelar insiste, ainda, enquanto recorrente, que se verifica, neste caso, o periculum in mora exigido pela alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e que o TAF errou ao julgar o oposto.
Reitera ocorrer o justificado receio de produção de prejuízos de difícil reparação para os seus associados, devido ao retardamento da decisão final a proferir na acção administrativa comum, uma vez que verão reduzida a sua capacidade financeira para levarem, entretanto, uma vida condigna.
Após ter situado legal e doutrinalmente este requisito necessário à concessão da providência cautelar, improcedente que foi o manifesto fumus boni juris, foi o seguinte o julgamento feito pelo TAF do Porto:
[…] Necessário se torna, nesta sede, indagar sobre a existência, no caso concreto, de uma situação de facto consumado ou de um prejuízo de difícil reparação, cabendo ao requerente o ónus da prova dos factos susceptíveis de sustentar uma dessas situações.
No caso em apreço não se verifica nem situação de facto consumado - a eventual procedência da acção principal eliminará os efeitos da aplicação da norma em apreço - nem prejuízos de difícil reparação que suportem a concessão da providência requerida.
Para preencher o conceito em apreço o requerente referiu pretender a manutenção de um trem de vida condigno – item 103 do requerimento inicial - tendo referido que os seus associados trabalham o mesmo e vão passar a receber menos, a carga fiscal é mais agressiva, os encargos com alimentação, vestuário, transportes, saúde, educação e mais gastos normais aumentam, o que se mostra manifestamente insuficiente para permitir o decretamento da providência em apreço.
Para que assim não fosse, necessário seria que, para além da alegação genérica que é feita, fosse concretamente indicado pelo requerente que a diminuição salarial operada pela norma em questão afecta, indelevelmente, de forma a preencher o conceito em apreço - prejuízos de difícil reparação - o nível de vida dos seus associados, o que não fez. Tendo optado por intentar a providência em representação de todos os seus associados - sendo de relembrar que alguns, certamente, face aos salários auferidos, não serão afectados pela referida redução - a presente providência soçobra por falta de indicação pormenorizada e comprovada de factos que permitam considerar preenchido o requisito em apreço, pelo que sendo cumulativos os critérios de decisão consagrados na alínea c) do nº1 do artigo 120º do CPTA, a presente providência deve ser indeferida. […]
A este respeito, limitar-nos-emos a dizer que este julgamento é correcto. Aliás, nem o requerente cautelar, como recorrente, adianta quaisquer razões novas que o possam sequer beliscar.
Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e ser mantida a sentença recorrida pois não erra no seu julgamento.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente – reduzidas aos encargos a que deu origem no recurso [artigos 310º do RCTFP, 4º nº1 alínea f) e nº6 do RCP].
D.N.
Porto, 20.05.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
