Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01851/24.6BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/21/2025

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	MARIA FERNANDA ANTUNES APARÍCIO DUARTE BRANDÃO

Descritores:	FUNDO DE GARANTIA SALARIAL (FGS); CADUCIDADE DO DIREITO DE AÇÃO; NÃO VIOLAÇÃO DE QUALQUER COMANDO CONSTITUCIONAL MORMENTE O DA TUTELA JURISDICIONAL EFECTIVA, O QUAL NÃO SERVE PARA CONTORNAR A REGRA DOS PRAZOS


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
«AA» propôs AÇÃO ADMINISTRATIVA contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, ambos melhor identificados nos autos.
Foi determinada a intervenção principal provocada do FUNDO DE GARANTIA SALARIAL.
Formulou o seguinte pedido:
Nestes termos e nos melhores de Direito, que certamente, V/Exa. doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente por provada, e por via dela:
a) A decisão quanto ao pedido ao FGS ser revogada e consequentemente deferida e ser a Ré condenada ao pagamento do crédito do Autor.
Por Sentença proferida pelo TAF de Braga foi decidido assim:
Julga-se verificada a ilegitimidade passiva do ISS, IP, que se absolve da instância;
Julga-se verificada a caducidade do direito de ação e, em consequência, absolve-se o Réu da instância.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
I. O presente recurso de apelação é interposto da douta sentença que, nos termos do artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), julgou improcedente a ação administrativa por considerar verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação, absolvendo a entidade demandada da instância.

II. A decisão recorrida enferma, com o devido respeito, de erro de julgamento de direito, ao não considerar a aplicabilidade dos regimes legais de suspensão dos prazos de impugnação contenciosa, nomeadamente o disposto nos artigos 59.°, n.° 4 do CPTA e 2.°, n.° 9 do Decreto-Lei n.° 59/2015, de 21 de abril, os quais se aplicam diretamente à situação dos autos.

III. O Recorrente interpôs tempestivamente recurso hierárquico do ato administrativo de indeferimento proferido pelo Fundo de Garantia Salarial (FGS), não tendo sido notificado de qualquer decisão até à presente data, facto não impugnado nos autos, operando-se, por isso, a suspensão do prazo de 3 meses para a impugnação judicial, nos termos expressos do artigo 59.°, n.° 4 do CPTA.

IV. Para além disso, nos termos do artigo 2.°, n.° 9 do Decreto-Lei n.° 59/2015, a propositura da ação de insolvência da entidade empregadora, declarada por sentença judicial em 03.11.2022, determina a suspensão do prazo para apresentação do requerimento ao FGS até 30 dias após o trânsito em julgado dessa decisão, o que, conjugado com os demais prazos legais, afasta qualquer pretensão de extemporaneidade da presente ação.

V. A interposição da presente ação administrativa em 09.10.2024, sendo posterior à notificação do indeferimento (26.04.2023), respeita integralmente os prazos legais, uma vez que o referido prazo de 3 meses se encontrava legalmente suspenso, não havendo decorrido integralmente à data da sua propositura.

VI. Verificou-se, ademais, uma omissão de pronúncia administrativa ilegal, consubstanciada na ausência de decisão do recurso hierárquico interposto, circunstância que, nos termos do artigo 67.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, confere ao interessado o direito de intentar ação de condenação à prática de ato devido, no prazo de um ano, o qual também se encontra plenamente observado no caso concreto.
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VII. A sentença recorrida interpreta e aplica de forma desprovida de densidade constitucional o regime de caducidade, desconsiderando os princípios fundamentais do processo administrativo, nomeadamente a efetividade da tutela jurisdicional (artigo 20.º da CRP), a legalidade (artigos 266.º e 268.º da CRP), a proporcionalidade, a segurança jurídica e a igualdade (artigos 2.º e 13.º da CRP).

VIII. O direito à retribuição consagrado no artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa reveste natureza de direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, razão pela qual qualquer limitação ao seu exercício deve respeitar os limites constitucionais de proporcionalidade e justificação material, não podendo ser objeto de sacrifício injustificado por via de formalismos processuais.

IX. A jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente nos Acórdãos n.ºs 328/2018 e 510/2016, tem sido firme ao declarar inconstitucionais as interpretações normativas que, ao considerar perentórios e insusceptíveis de suspensão os prazos legais para proteção de créditos laborais perante o FGS, inviabilizam o acesso à justiça e a proteção da retribuição.

X. O Recorrente exerceu diligentemente os meios legais ao seu dispor para ver reconhecido e executado o seu crédito salarial, o qual havia já sido reconhecido por sentença judicial transitada em julgado e posteriormente admitido no âmbito de processo de insolvência, não podendo agora ser privado do acesso ao FGS por via de uma leitura desarticulada da realidade jurídico-material dos autos.

XI. A decisão recorrida transforma o direito à retribuição, constitucionalmente protegido, num direito precário, dependente de formalismos inflexíveis e em desrespeito por garantias materiais, comprometendo a confiança legítima do trabalhador e frustrando os objetivos do próprio mecanismo do FGS.

XII. Assim, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se o prosseguimento dos autos com apreciação do mérito da causa, nos termos do disposto no artigo 144.º e seguintes do CPTA.

Nestes termos, e nos mais de Direito que suprirão, deve ser dado integral provimento ao presente recurso, com as legais consequências.

Não foram juntas contra-alegações.
O Senhor Procurador Geral Adjunto notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) O autor foi trabalhador da sociedade [SCom01...], Lda;

P.A., fls. 9 e ss.

2) O autor instaurou ação por acidente de trabalho contra a referida empresa que correu ternos no Juízo do Trabalho de Barcelos, sob o n.º 1351/18....;

P.A., fls. 9 e ss.

3) Por sentença proferida em 28.09.2021 a referida sociedade foi condenada a pagar ao autor a quantia global de € 5666,55;

P.A., fls. 17

4) A sociedade referida foi declarada insolvente a 03.11.2022 no âmbito do processo 2301/22..., a correr termos no juízo de Comércio de Santo Tirso;

Doc. 3 junto com a p.i.

5) O autor reclamou créditos no valor de € 18 874,85;

P.A., fls. 6

6) Que foram reconhecidos no âmbito da insolvência;

P.A., fls. 5

7) A 13.02.2023 o autor apresentou requerimento a solicitar o pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho, indicando os seguintes valores:

P.A., fls. 2

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

8) Por ofício de 26.04.2023, remetido por via postal registada, o
autor foi notificado do indeferimento do requerimento apresentado, sendo indicada a seguinte fundamentação:

P.A., fls. 32

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

9) É também indicado o seguinte no ofício referido:

P.A., fls. 33

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

10) A p.i. foi remetida por via eletrónica a 09.10.2024.

Fls. 1 e ss. dos autos

DE DIREITO
É objecto de recurso a sentença que ostenta o seguinte discurso fundamentador:
(…)
O interveniente principal, o Fundo de Garantia Salarial, na sua contestação, invocou que o autor foi notificado da decisão de indeferimento do requerimento apresentado a 26.04.2023 e que a presente ação foi instaurada mais de 3 meses após tal notificação, pelo que foi apresentada já quando estava ultrapassado o prazo de impugnação judicial.
Na réplica apresentada o autor pugna pela tempestividade da ação.
Vejamos então.
Resulta do artigo 58.°, n.° 1, al. b) do CPTA, na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 2 de outubro, que os interessados em impugnar um ato administrativo que padeça de vício conducente ao regime da anulabilidade devem intentar a ação judicial no prazo três meses, sob pena de ocorrer caducidade do seu direito de impugnar o ato em causa.
Por sua vez, resulta do disposto no 58.°, n.° 1 do mesmo Código que a impugnação de atos cujos vícios sejam conducentes ao regime da nulidade ou inexistência não está, em princípio, sujeita a prazo.
Assim, e como resulta dos artigos 58.°, n.° 1, al. b), 59.° e 69.°, n.os 2 e 3 do CPTA, o prazo do exercício do direito de ação, quanto aos vícios que são de subsumir ao regime da anulabilidade, é de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar; prazo que deverá ser contado nos termos da lei civil (artigo 279.° do CC), para a qual remete expressamente o número 2 do artigo 58.° do CPTA. Portanto, os interessados em impugnar um ato administrativo que padeça de vício conducente ao regime da anulabilidade devem intentar a ação judicial no prazo três meses, sob pena de ocorrer caducidade do seu direito de impugnar o ato em causa.
O início do prazo de caducidade, como decorre do artigo 59.°, n.° 2 do CPTA, ocorre a partir da notificação do mesmo.
Analisada a p.i., verifica-se que a causa de pedir invocada conduz-se à alegada existência de violação de lei no despacho que indeferiu o requerimento apresentado: entende o autor que acionou atempadamente o FGS, não estando esta entidade a acautelar os princípios constitucionais da igualdade, da certeza e segurança jurídica.
Ao contrário do indicado na réplica pelo autor, não está em causa nos autos uma ação de reconhecimento de um direito ou situação jurídica, mas uma ação de natureza impugnatória: o autor solicitou o pagamento de uma prestação ao FGS, cujo pagamento carece de uma análise prévia dos respetivos pressupostos e limites temporais e quantitativos, o que significa que está em causa a impugnação de uma decisão administrativa de que depende o pagamento da prestação que o autor pretende obter com a presente ação.
E estão em causa, portanto, fundamentos que devem ser reconduzidos ao regime jurídico da anulabilidade.
Portanto, em face de tais fundamentos, a presente ação está sujeita a prazo de impugnação judicial.
Conforme resulta dos autos o autor solicitou junto do FGS o pagamento do montante de € 18 874,85. Foi notificado, por ofício de 26.04.2023, remetido por via postal registada, do indeferimento desse requerimento. O ofício referido indicava expressamente ao autor que tinha o prazo de 3 meses para impugnar judicialmente a decisão de indeferimento.
Ora, a presente ação foi apenas instaurada a 09.10.2024, pelo que é evidente que tinha já sido ultrapassado, há muito, o prazo de impugnação judicial.
O autor indica ainda na réplica que o prazo de caducidade deve ter em conta a jurisprudência do Tribunal Constitucional.
No entanto, a jurisprudência indicada não é aplicável ao caso em apreço, em primeiro lugar porque não se reporta ao prazo de 3 meses referido no artigo 58.°, n.° 1 do CPTA, mas ao prazo de 1 ano para apresentação do requerimento junto do FGS a que se reporta o artigo 2.°, n.° 8 do Decreto-Lei n.° 59/2015. Em segundo lugar, as razões de tal jurisprudência não se verificam no caso em apreço: a jurisprudência indicada tem como pressuposto que o beneficiário da prestação em causa teve que aguardar decisões judiciais prévias e que por isso o prazo não pode correr simultaneamente quando essas decisões constituem pressupostos dessa mesma prestação, já que o beneficiário ficaria impedido de solicitar imediatamente a prestação e seria sancionado quando não a solicitasse, quando a demora na obtenção dessas decisões nem sequer lhe era imputável. Mas tal não ocorre no caso em apreço, já que quer a decisão relativa ao acidente em trabalho quer a decisão de insolvência são anteriores quer ao requerimento apresentado junto do FGS quer à decisão de indeferimento. Na verdade, nem nos autos nem nos articulados apresentados pelo autor existe qualquer alegação ou elementos que permitam concluir que o autor entre a data da notificação do ofício de 26.04.2023 e a instauração da presente ação a 09.10.2024 estivesse a aguardar qualquer decisão judicial que constituísse pressuposto da invalidade invocada na p.i.
Assim afigura-se evidente ter ocorrido a caducidade invocada pela entidade demandada.
A exceção de caducidade do direito de ação origina a absolvição da instância nos termos do disposto no artigo 89.°, n.° 4, al. k) do CPTA.
X
Na óptica do Recorrente, o Tribunal a quo ao julgar procedente a exceção dilatória de caducidade do direito de ação, absolvendo a Entidade Demandada da instância, incorreu em erro de julgamento de Direito, por via de uma errada interpretação e aplicação dos prazos legalmente previstos para a impugnação contenciosa dos atos administrativos e, bem assim, dos efeitos suspensivos decorrentes da utilização dos meios de reação administrativa previamente utilizados.
Alega, em síntese, que a sentença recorrida não levou em consideração o regime especial de suspensão de prazos consagrado no artigo 59.°, n.° 4 do CPTA, bem como a suspensão prevista no artigo 2.°, n.° 9 do Decreto-Lei n.° 59/2015, de 21 de abril, que regula o regime jurídico do Fundo de Garantia Salarial (FGS), ambos com aplicação direta ao caso dos autos.
A esse erro acresce uma desconsideração injustificada da tramitação processual prévia, nomeadamente a interposição de recurso hierárquico e a pendência de processo de insolvência da entidade empregadora, que, nos termos legal e constitucionalmente consagrados, determinam a suspensão do início e/ou da continuação da contagem dos prazos de reação jurisdicional, como já vem sendo reconhecido pela jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
Para além disso, a sentença, ao interpretar de forma meramente formalista e descontextualizada os prazos legais, olvidou os princípios constitucionais estruturantes do processo administrativo e do Estado de Direito, com particular enfoque nos princípios da:
Efetividade da tutela jurisdicional (artigo 20.º da CRP),
Legalidade administrativa e respeito pelos direitos dos particulares (artigos 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º 4 da CRP),
Proporcionalidade e segurança jurídica (artigo 2.º da CRP).
Concluiu, assim, que a interpretação formalista do prazo, sufragada pelo Tribunal a quo, ignora o contexto de tramitação processual prévia, legítima e necessária, e frustra por completo a função constitucional do FGS, enquanto mecanismo público de proteção do direito fundamental à retribuição.
Não vemos que assim seja.
É certo que nos termos do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA:
“A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.”.

O Recorrente alega que interpôs recurso hierárquico do ato de indeferimento proferido pelo FGS, não tendo até à data recebido qualquer decisão sobre o mesmo, mas o certo é que não o referencia temporalmente nem demonstra tal alegação.
Depois, como observado na sentença, quer a decisão relativa ao acidente em trabalho quer a decisão de insolvência são anteriores quer ao requerimento apresentado junto do FGS quer à decisão de indeferimento.
Na verdade, nem nos autos nem nos articulados apresentados pelo Autor existe qualquer alegação ou elementos que permitam concluir que o Autor entre a data da notificação do ofício de 26.04.2023 e a instauração da presente ação a 09.10.2024 estivesse a aguardar qualquer decisão judicial que constituísse pressuposto da invalidade invocada na petição inicial.
Também em sede de jurisprudência do Tribunal Constitucional o Tribunal a quo não deixou de lembrar que a jurisprudência indicada não é aplicável ao caso em apreço; em primeiro lugar porque não se reporta ao prazo de 3 meses referido no artigo 58.°, n.° 1 do CPTA, mas ao prazo de 1 ano para apresentação do requerimento junto do FGS a que alude o artigo 2.°, n.° 8 do Decreto-Lei n.° 59/2015; e em segundo lugar, as razões de tal jurisprudência não se verificam no caso posto; é que a jurisprudência indicada tem como pressuposto que o beneficiário da prestação em causa teve que aguardar decisões judiciais prévias e que por isso o prazo não pode correr simultaneamente quando essas decisões constituem pressupostos dessa mesma prestação, já que, de outro modo, o beneficiário ficaria impedido de solicitar imediatamente a prestação e seria sancionado quando não a solicitasse, quando a demora na obtenção dessas decisões nem sequer lhe era imputável.
Como o Recorrente bem observa, a decisão administrativa foi notificada em 26.04.2023 e a ação (apenas) foi proposta em 09.10.2024.
Só que, contrariamente ao alegado, entre estas datas não ocorreram eventos com relevância jurídica suspensiva do prazo.
O apelo à afronta a comandos constitucionais, nomeadamente o da tutela jurisdicional efectiva, não serve para contornar a regra dos prazos.
Como decidimos e sumariámos em 04/11/2011, no âmbito do proc. nº
00741/11.7BEPRT, num contexto diferente, mas com similitude do que ora se apresenta:
(…)
III- O prazo de um mês estabelecido no artº 101° é um prazo de caducidade, portanto de natureza substantiva, aplicando-se à sua contagem as regras do artº 279° do Cód. Civil.
IV-O princípio pro actione, contido no artº 7° do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar;
V- Este princípio traduz-se num favorecimento do processo, não no favorecimento do pedido; se o pedido do A. é extemporâneo, não há que exigir ao juiz uma defesa dos interesses que o mesmo descurou.
É que:
“.., tendo o agrupamento constituído pelas AA. sido notificado da deliberação impugnada no dia 04.02.2011, o prazo de um mês para instaurar a presente acção terminava no dia 04.03.2011, que foi dia útil (sexta-feira), pelo que tendo a presente acção sido instaurada no dia 07.03.2011 (cfr. factualidade provada supra no ponto iv. e art. 1500, n° 1 do CPC, aplicável ex vi art. 1° do CPTA), a mesma é extemporânea.
Verifica-se, pois, a caducidade da presente acção, não relevando aqui o invocado princípio pro actione, pois que, como se refere no já citado Acórdão do STA de 26.08.2009, “o chamado princípio «pro actione», vertido no art. 7° do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar”, sendo que aqui não existe qualquer dúvida sobre o sentido das normas a interpretar, até pela forma uniforme como as mesmas sempre têm sido aplicadas pela jurisprudência, pelo que o julgador se deve cingir à aplicação da lei. E ainda, como bem defendem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, no CPTA anotado, pág. 147, este princípio traduz-se num favorecimento do processo, não no favorecimento do pedido, valendo objectivamente, para o processo, não subjectivamente, para o Autor. Se o pedido do A. é extemporâneo, não há que exigir ao juiz, sob pena de parcialidade e injustiça, uma defesa dos interesses que o mesmo descurou. E diga-se ainda que as normas legais de contagem do prazo de impugnação dos actos em causa em nada coarctam as garantias de defesa das AA., pois que o acesso à justiça e à tutela jurisdicional não garantem aos particulares a possibilidade de, a qualquer momento e por qualquer forma, requererem aos tribunais a tutela que pretendem, mas apenas a possibilidade de requerer tal tutela com respeito pelas formas e prazos estabelecidos na lei processual, pelo que se os interessados não fazem valer os seus direitos no prazo legalmente estabelecido, apenas a si o devem, não servindo o princípio da tutela jurisdicional efectiva ou o princípio pro actione para suprir ou colmatar a inércia dos interessados.”
Ora, não estando em causa nos autos uma ação de reconhecimento de um direito ou situação jurídica, mas uma ação de natureza impugnatória - o Autor solicitou o pagamento de uma prestação ao FGS, cujo pagamento carece de uma análise prévia dos respetivos pressupostos e limites temporais e quantitativos, o que significa que está em causa a impugnação de uma decisão administrativa de que depende o pagamento da prestação que o Autor pretende obter com a presente ação - e reconduzindo-se os fundamentos ao regime jurídico da (mera) anulabilidade, a ação está sujeita a prazo de impugnação judicial.
Conforme resulta dos autos, o Autor solicitou junto do FGS o pagamento do montante de € 18 874,85.
Foi notificado, por ofício de 26.04.2023, remetido por via postal registada, do indeferimento desse requerimento.
O ofício referido indicava expressamente ao Autor que tinha o prazo de 3 meses para impugnar judicialmente a decisão de indeferimento, prazo esse que não acatou.
A caducidade do direito de ação é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos do artigo 89.°, n.° 4, al. k) do CPTA.
Em suma,
Com a estipulação de prazos para a reação a atos administrativos, pretende o Legislador a estabilidade nas relações jurídico-administrativas, as quais não podem estar dependentes do mero alvedrio, liberalidade ou escolha de timing do interessado e/ou da Administração, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes. Sendo, portanto, forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à reação a atos administrativos, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela jurisdicional efetiva.
A intempestividade da prática do acto processual - caducidade do direito de acção - é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos da al. h), do nº 1 e nº 2 do artigo 89º (actual artigo 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k)) do CPTA, conjugado com os artigos 278º, nº 1, al. e), 576º, nº 2 e 577º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o conhecimento do fundo da causa.
Na verdade, a caducidade do direito de acção é consagrada a benefício do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo - (v. Manuel Andrade “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, pág. 464).
Assim bem andou o Tribunal a quo ao concluir do modo acima descrito.
Improcedem as Conclusões das alegações.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo de eventual apoio judiciário.
Notifique e DN.
Porto, 21/11/2025
Fernanda Brandão
Paulo Ferreira de Magalhães
Isabel Costa