| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… – residente na rua da Estivada, freguesia de Vila Franca, Viana do Castelo - Junta de Freguesia de Vila Franca, I… – residente na rua Giesteira, Bloco …, …º andar direito, Meadela, Viana do Castelo - e B… – residente no lugar de Estivadas, freguesia de Vila Franca, Viana do Castelo – interpõem recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga – em 24 de Julho de 2006 – que decidiu suspender a eficácia da deliberação de 12 de Dezembro de 2005 da Assembleia de Freguesia de Vila Franca que elegeu os dois vogais da respectiva Junta de Freguesia.
Concluem as suas alegações da forma seguinte:
1- Para além dos factos considerados provados, a sentença não faz referência a todos os factos alegados pelos recorrentes e não aprecia todas as questões por si levantadas;
2- Sendo certo que, nem como não provados considera os factos;
3- Pelo que a sentença recorrida omite a pronúncia sobre questões de que devia conhecer, enfermando de nulidade nos termos do disposto no artigo 668º nº1 alínea b) e d) do CPC subsidiariamente aplicável;
4- O pedido de providência foi instaurado já decorridos mais de 90 dias sobre a prática do acto que visa impugnar e do conhecimento que o requerente tomou dele;
5- Estamos perante uma deliberação de um órgão colegial;
6- De 12 de Dezembro até à data de instauração da providência decorreram mais de 90 dias;
7- Pelo que, a presente providência não devia ter sido admitida;
8- Ao decidir de forma diferente, violou o julgador a quo o disposto no artigo 58º, 59º e 123º, todos do CPTA;
9- O requerente não tem fundamento legal para exercer o direito que se arroga possuir;
10- Com efeito, a deliberação pela qual foi eleito enferma de nulidade;
11- A nulidade pode ser apreciada e é do conhecimento oficioso;
12- Logo, o requerente não pode ocupar um lugar sem ser eleito para o mesmo;
13- Ora inexiste, pois, qualquer indício de direito que justifique a providência decretada;
14- Por outro lado, não foi feita qualquer ponderação de interesses, concretamente entre o interesse público e o interesse particular;
15- Sendo certo que estamos a falar do funcionamento de uma Junta de Freguesia;
16- Pelo que não deve a presente providência ser decretada;
17- Ao decidir de forma diferente, violou o julgador a quo, o disposto no artigo 120º do CPTA;
18- Finalmente, diga-se, que a Assembleia de Freguesia de 12 de Dezembro não é nula;
19- Ela tem dois momentos;
20- Um momento de apreciação e aceitação de um pedido de suspensão;
21- E um outro momento, autónomo, de revogação de uma eleição e eleição de nova Junta;
22- Razão pela qual foram eleitos, para além do Presidente e sob proposta deste, dois elementos, um novo Tesoureiro e um novo Secretário;
23- Trata-se de uma nova eleição e não do preenchimento de uma vaga;
24- Como resulta dos documentos juntos aos autos;
25- Pelo que a eleição de 12 de Dezembro não é ilegal;
26- Ao decidir de forma diferente, violou o julgador a quo, o disposto no artigo 24º e seguintes do DL nº169/99, de 18 de Setembro, com a redacção datada pela Lei nº5-A/2002 de 11 de Janeiro.
Terminam pedindo a revogação da sentença recorrida e a sua por outra que indefira a providência requerida.
O recorrido M… contra-alegou, concluindo da seguinte forma:
1- A sentença recorrida pronunciou-se sobre toda a matéria relevante para a boa decisão da causa, maxime e exaustivamente sobre a excepção alegada pelos recorrentes, pelo que não enferma de qualquer vício;
2- A sentença recorrida não tinha que apreciar qualquer eventual vício da convocatória para a reunião de 24 de Outubro de 2005, que aliás não existiu, como ressalta da respectiva acta;
3- De facto, a sentença apenas tinha que apreciar a legalidade ou ilegalidade da eleição dos novos vogais para a Junta de Freguesia na sessão da Assembleia de Freguesia de 12 de Dezembro de 2005, o que fez e bem;
4- Na verdade, no caso dos autos, trata-se de uma substituição, expressamente regulada nos termos dos artigos 77º nº 6 e 79º nº 1 da Lei nº5-A/2002, de 11 de Janeiro, e não de uma eleição;
5- A Assembleia de Freguesia de 29 de Outubro de 2005 não enferma de nulidade, nem na convocatória nem no funcionamento, nem a votação foi de alguma forma viciada ou condicionada, pelo que a eleição do recorrido para o cargo de tesoureiro da Junta de Freguesia reverte-se de toda a legalidade;
6- Sem prejuízo de tal matéria não poder ser apreciada neste processo cautelar;
7- Na Assembleia de Freguesia de 5 de Dezembro de 2005 não foi revogada a deliberação de 29 de Outubro anterior, uma vez que tal acto revogatório não consta nem da convocatória nem da acta referentes a tal assembleia;
8- E tanto não foi que o recorrente contra-interessado Presidente da Junta fez constar da acta da referida reunião de 9 de Agosto que vai pedir a convocação de uma assembleia extraordinária, precisamente para revogar aquela deliberação, assembleia já pedida e marcada para o dia 30 de Agosto do ano corrente;
9- Por todo o exposto, a sentença recorrida não enferma de qualquer vício, nem violou qualquer dispositivo legal, pelo que deve ser mantida.
O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional, e consequente manutenção da sentença recorrida.
A instância mantém-se válida e regular.
Importa, pois, apreciar e decidir.
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na sentença recorrida:
1- O requerente integrou, nas pretéritas eleições autárquicas, a lista do PSD candidata à Assembleia de Freguesia de Vila Franca — ver documento nº1 junto aos autos com o requerimento inicial;
2- A lista referida foi a mais votada nas eleições para o referido órgão autárquico, realizadas em 9 de Outubro de 2005;
3- O requerente, depois de tomar posse como membro da Assembleia de Freguesia de Vila Franca, foi eleito vogal da respectiva Junta de Freguesia — ver documento nº2 junto aos autos com o requerimento inicial, dado como totalmente reproduzido;
4- O requerente, através de requerimento datado de 22 de Novembro de 2005, dirigido ao Presidente de Junta e à Presidente da Assembleia de Freguesia, pediu a suspensão do seu mandato, por um período de 90 dias, com inicio em 30 de Novembro de 2005 — ver documentos nº3 e nº4 juntos com o requerimento inicial
5- Através de ofício datado de 24 de Novembro de 2005, o Presidente da Junta de Freguesia de Vila Franca solicitou à Presidente da Assembleia da referida Freguesia fosse “... revogada a deliberação da Assembleia de Freguesia pela qual foram eleitos os vogais da Junta e convocada uma assembleia extraordinária para eleição de novos vogais, de acordo com o previsto no artigo 24° n°2 da Lei nº169/99, de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n°5-A/2001 de 11 de Janeiro” — ver documento nº5 junto com o requerimento inicial;
6- A Presidente da Assembleia de Freguesia de Vila Franca, em 2 de Dezembro de 2005, convocou os respectivos membros para uma assembleia extraordinária, a realizar no dia 12 de Dezembro seguinte, com a seguinte ordem de trabalhos:
1°- Análise do pedido de suspensão apresentado pelo vogal Manuel Oliveira Leite;
2° Eleição de novos vogais para a Junta de Freguesia por proposta do Sr. Presidente da Autarquia” – ver documento nº6 junto com o requerimento inicial;
7- No dia 12 de Dezembro realizou-se a assembleia extraordinária referida, tendo o pedido de suspensão do requerente sido aceite pela Presidente da Assembleia de Freguesia, tendo, quanto ao segundo ponto da ordem de trabalhos, sido eleitos, com seis votos a favor e três votos brancos, para o cargo de vogal, sob proposta do Presidente da Junta de Freguesia, A… e B… — ver documento nº2, folhas 4 e 5, junto com o requerimento inicial;
8- No dia 27 de Fevereiro de 2006, o requerente comunicou, por escrito, ao Presidente da Junta de Freguesia de Vila Franca, a intenção de se apresentar, na data referida, na sede da Junta de Freguesia para “...reassumir as funções de tesoureiro...” — ver documento nº7 junto com o requerimento inicial;
9- Através de ofício datado de 8 de Março de 2006, a Junta de Freguesia de Vila Franca endereça resposta ao requerente com o seguinte teor:
“Em resposta à sua carta, datada de 27 de Fevereiro do corrente ano, somos a informar aquilo que já lhe foi comunicado verbalmente pelo Senhor Presidente da Junta em 24 de Fevereiro, também do corrente ano.
Sobre o seu pedido de suspensão de mandato, apresentado na Secretaria desta Junta em 22 de Novembro de 2005, o Sr. Presidente da Junta contactou a Srª Presidente da Assembleia de Freguesia em 24 de Novembro de 2005, para no mais curto espaço de tempo, convocasse uma Assembleia de Freguesia Extraordinária, com a finalidade de ser revogada a deliberação da Assembleia de Freguesia realizada em 29 de Outubro de 2005, pela qual foram eleitos os vogais da Junta e fossem eleitos novos vogais, de acordo com o previsto no artigo 24° nº2 da Lei 169/99, de 18 de Setembro, com as alterações da Lei n°5-A12002, de 11 de Janeiro.
Das deliberações ali tomadas, e na parte que diz respeito a V/Excia, resultou a eleição de novos vogais da Junta, aos quais, posteriormente, o Sr. Presidente da Junta distribuiu as funções correspondentes” — ver documento nº8 junto com o requerimento inicial.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
II. O requerente da providência cautelar conservatória pediu ao tribunal recorrido a suspensão de eficácia da eleição de dois novos vogais da Junta de Freguesia de Vila Franca, efectuada na sessão extraordinária de 12 de Dezembro de 2005 da respectiva Assembleia de Freguesia. Invocou, como causa de pedir, a ocorrência de uma situação de manifesta ilegalidade, porque esta nova eleição, em seu entender, viola de forma ostensiva os artigos 14º nº1 alínea a), 77º, 79º e 83º da Lei das Autarquias Locais (LAL) – Lei nº169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei nº5-A/2002, de 11 de Janeiro.
A sentença recorrida deu razão ao requerente cautelar, por entender que se verificava manifesta violação dos artigos 77º e 79º da LAL, e suspendeu a eficácia da eleição dos vogais da Junta de Freguesia de Vila Franca operada em 12 de Dezembro de 2005.
É contra este aresto que os ora recorrentes se insurgem, por considerarem que o mesmo padece de duas nulidades, as fixadas nas alíneas b) e d) do nº1 do artigo 668º do CPC, e de dois erros de julgamento, o da tempestiva interposição da providência cautelar e o da verificação de ilegalidade manifesta.
III. No entender dos recorrentes, a sentença recorrida é nula porque não refere, como provados ou como não provados, todos os factos por eles alegados – alínea b) do nº1 do artigo 668º do CPC – e porque não aprecia todas as questões por eles suscitadas - alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC.
São os seguintes os factos de omissão polémica: A apresentação do requerente na Junta de Freguesia no dia 27 de Fevereiro foi teatral, com vista exclusivamente à instauração da presente providência – artigo 33º do articulado oposição; O requerente sempre teve a sua mulher presente, inclusive na assembleia de freguesia do dia 12 de Dezembro, que o informou de tudo – artigo 34º do articulado oposição; O requerente sempre soube de tudo, pelo menos desde o dia 12 de Dezembro, tanto mais que tudo é feito com editais – artigo 36º do articulado oposição.
A única questão cujo conhecimento foi alegadamente omitido na sentença recorrida é a da nulidade da eleição dos vogais da Junta de Freguesia ocorrida na sessão da Assembleia de Freguesia de 29 de Outubro de 2005.
As invocadas nulidades da sentença interessam aos recorrentes, como é bom de ver, dado entenderem que os factos alegadamente omitidos poderão repercutir-se na decisão da questão prévia da extemporaneidade de interposição da providência cautelar, e a questão alegadamente omitida poderá contender com a solução do mérito da pretensão cautelar, ou seja, com a ocorrência ou não da manifesta ilegalidade do acto suspendendo.
Nos termos do artigo 668º nº1 alínea b) do CPC é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
A sentença recorrida deu como provados um conjunto de factos com relevância para a decisão da causa, e acrescentou que inexistem factos não provados com relevância para essa decisão, sendo que a matéria de facto formalmente dada como provada não integra, efectivamente, aqueles que os recorrentes reclamam nas suas alegações.
Da conjugação daquela norma sancionatória com este conteúdo do aresto, resulta que a invocada omissão só poderia conduzir à pretendida nulidade se os factos reclamados fossem necessários para justificar a decisão tomada na sentença recorrida. Só nessa circunstância não teriam sido especificados os factos que justificam a decisão.
Não se tratando de um caso de essencialidade justificativa, a omissão, na sentença, de factos que o julgador deveria ter tomado em consideração, não acarreta a nulidade da mesma, antes abre a possibilidade de alteração da decisão sobre a matéria de facto do tribunal a quo, pelo tribunal ad quem – ver artigos 659º nº2 e nº3 e 712º do CPC.
Acontece que, no presente caso, a sentença recorrida especifica todos os factos necessários à decisão de improcedência da questão prévia da extemporaneidade, suscitada pelos requeridos cautelares, fazendo-o assim: Os supra referidos sujeitos processuais invocaram a questão da extemporaneidade do recurso ao presente meio processual tendo referido que entre o dia 12 de Dezembro de 2005 — data da deliberação cuja suspensão é requerida - e o dia 17 de Abril de 2006 — data em que deu entrada em tribunal o requerimento relativo à presente providência cautelar de suspensão de eficácia — decorreu já o prazo de três meses previsto na alínea b) do n°2 do artigo 58° do CPTA, a que aduziram, ainda, argumento segundo o qual a mulher do requerente esteve presente na sessão extraordinária da assembleia de freguesia na qual teve lugar a deliberação objecto dos autos, pelo que mesma seria extemporânea. Referiram ainda que, dada a obrigatoriedade de publicitação das deliberações dos órgãos autárquicos, o requerente teria tido, logo após a publicitação da votação em apreço, conhecimento da mesma. Ao exposto, contrapôs o requerente que a referida presença da sua mulher na aludida sessão extraordinária “…não dispensa o cumprimento das disposições legais”.
Como vemos, muito embora estes factos não tenham sido formalmente dados como provados – o que a boa técnica jurídica exigiria - o certo é que foram tomados em consideração pelo julgador a quo para decidir a referida questão prévia, incluindo, até, parte daqueles que são considerados omitidos pelos recorrentes.
Cumpre, por conseguinte, julgar improcedente a alegação de nulidade da sentença baseada na alínea b) do nº1 do artigo 668º do CPC.
Nos termos do artigo 668º nº1 alínea d) do CPC é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões de que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Também aqui há que distinguir entre as questões a apreciar pelo julgador e os fundamentos invocados pelas partes a favor ou contra a procedência das mesmas, sendo certo que a invocada nulidade só ocorre quando a sentença não aprecie as primeiras.
No presente caso, a questão de fundo a apreciar pelo julgador cautelar era a da ocorrência ou não de manifesta ilegalidade que justificasse a suspensão de eficácia da eleição de 12 de Dezembro de 2005 dos vogais da Junta de Freguesia de Vila Franca.
A invocação, em sede cautelar, da nulidade da eleição dos vogais da Junta de Freguesia ocorrida em 29 de Outubro de 2005, não se perfilava, pois, como uma questão autónoma a apreciar e decidir pelo julgador a quo, mas antes como um fundamento potencialmente perturbador da causa de pedir desenhada pelo requerente da providência.
A não consideração deste fundamento, pela sentença recorrida, não leva à nulidade da mesma, mas pode, isso sim, significar um erro de julgamento sobre a ocorrência da manifesta ilegalidade que justificou a procedência da pretensão cautelar de suspensão de eficácia.
Cumpre, portanto, julgar também improcedente a alegação de nulidade da sentença baseada na alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC.
IV. O primeiro erro de julgamento imputado pelos recorrentes à sentença recorrida tem a ver com o que nele se decidiu sobre a questão prévia da extemporaneidade da interposição do processo cautelar, nada mais tendo sido acrescentado pelos recorrentes, a tal respeito, para além do que já haviam dito no articulado oposição.
Foi entendido pelo julgador a quo, e bem, que o requerente da providência cautelar, dado ser vogal eleito da Junta de Freguesia, com o mandato suspenso, teria de ser considerado destinatário do acto que o destituiu daquele cargo mediante uma nova eleição de vogais – artigo 59º nº1 do CPTA. E foi com este fundamento, e mediante a consideração das datas de notificação do requerente cautelar e da interposição da respectiva providência, que no acórdão recorrido se julgou improcedente a questão prévia da extemporaneidade.
Aderimos, por inteiro, ao assim decidido e fundamentado, pelo que, remetendo para os respectivos fundamentos, confirmamos a decisão da questão prévia proferida pelo tribunal de 1ª instância – artigo 713º nº5 do CPC ex vi 140º do CPTA.
V. O segundo erro de julgamento imputam-no os recorrentes à apreciação do próprio mérito da pretensão cautelar, feita na sentença recorrida.
Defendem ser errado considerar a eleição de vogais de 12 de Dezembro de 2005 como uma eleição nova e ilegal, pois que se terá tratado, afinal de contas, de uma primeira eleição, já que, em seu entender, a ocorrida em 29 de Outubro de 2005 é nula, por indevida convocação e votação viciada – artigos 24º nº2 da LAL e 251º do CC.
Como já dissemos, o conhecimento ex professo desta alegada nulidade não integra o objecto do processo cautelar, mas a consideração de tal alegação terá de ser feita no âmbito da apreciação do fumus boni juris exigido pela alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, ao abrigo do qual foi requerida a providência cautelar conservatória.
A medida cautelar, seja conservatória ou antecipatória, está umbilicalmente ligada ao respectivo processo principal, proposto ou a propor, de cuja interposição e probabilidade de êxito dependem a sua vigência e procedência.
Por isso mesmo, o deferimento da pretensão cautelar exige o fumus boni juris, ou aparência de bom direito, sendo este requisito decisivo, até, em caso de evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nomeadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal – artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA.
Cabe ao julgador, pois, o poder e o dever de avaliar, ainda que em termos sumários, como é próprio da natureza urgente da acção cautelar, a probabilidade da procedência da acção principal, sendo que, se considerar manifestamente ilegal o acto em causa, deve conceder a providência sem mais indagações. Para o efeito, todavia, não lhe compete estar a apurar em profundidade se os vícios imputados ao acto impugnado ocorrem ou não, tem é de apreciar se eles são ostensivos, evidentes – ver, sobre a matéria, José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, página 343 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2003, página 261.
No caso em apreço, o julgador a quo procedeu a esta avaliação sumária dos vícios apontados ao acto suspendendo pelo requerente cautelar, e concluiu que se verificava uma manifesta violação dos artigos 77º e 79º da LAL, suspendendo, em consequência, a eficácia da eleição de 12 de Dezembro de 2005.
Importa averiguar, agora, se a circunstância de o julgador a quo ter assim decidido sem levar em consideração a nulidade da eleição de 29 de Outubro de 2005, invocada pelos requeridos na oposição, é susceptível de minar de erro o seu julgamento.
Embora numa abordagem perfunctória, a resposta a esta questão só poderá ser negativa, por duas ordens de razões.
Em primeiro lugar, porque os dois vícios apontados pelos requeridos cautelares ao acto eleitoral de Outubro, a verificarem-se, seriam indutores da sua mera anulabilidade, e não da sua nulidade, como de forma injustificada alegam os recorrentes. Na verdade, trata-se de vícios que ou não têm esta cominação expressamente prevista na lei – ver artigos 95º da LAL e 133º do CPA – ou são expressamente cominados com a mera anulabilidade – ver artigo 251º do CC.
Em segundo lugar porque, assim sendo, o prazo legal para a impugnação do acto eleitoral de 29 de Outubro de 2005, com os referidos fundamentos anulatórios, já há muito que caducou – ver artigos 58º nº2 alínea b) do CPTA.
Sublinhe-se que a invocação da invalidade deste acto eleitoral de Outubro não foi apresentada como fundamento do acto eleitoral de 12 de Dezembro de 2005 – ver acta de folhas 20 e 21 dos autos – apenas tendo sido esgrimida, ex novo, em sede de oposição ao pedido cautelar.
Resulta, pois, que a invocação da invalidade do acto eleitoral de 29 de Outubro de 2005, feita pelos requeridos, não é susceptível de obnubilar a conclusão de manifesta ilegalidade do acto eleitoral de 12 de Dezembro de 2005 a que se chegou na sentença recorrida, e que, por inteiramente correcta, deve ser mantida.
Por fim, e ex abundantis, diremos que a pretensão cautelar do requerente sempre teria de ser deferida por um outro motivo.
De facto, o conceito de medida cautelar, ao visar a garantia da utilidade da sentença a proferir no processo principal, pressupõe a existência de um perigo de inutilidade desta, total ou parcial, resultante do decurso do tempo.
Por isso mesmo, o artigo 120º do CPTA, fora dos casos em que o julgador pode concluir pela evidente procedência da pretensão principal, exige como requisito para ser decretada a providência cautelar conservatória, para além do referido fumus boni juris, o chamado periculum in mora, o qual se traduz, nomeadamente, no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado.
Ora, atendendo a que o interesse do nosso requerente cautelar se consubstancia, essencialmente, na manutenção do cargo de vogal da Junta de Freguesia, para que foi eleito, ocorre fundado receio de que o não provimento da sua pretensão cautelar conduza a uma situação de facto consumado, de tal forma que, se e quando vier a obter a reposição da legalidade através de ganho da acção principal, já tenha decorrido o seu mandato, ou pelo menos, a maior parte dele.
Deste modo, mesmo que a providência cautelar não pudesse ser concedida ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e pode, sempre teria de o ser ao abrigo da alínea b) do mesmo número e artigo.
E a este deferimento não se poderia opor qualquer ponderação de danos causados aos interesses públicos e privados em conflito – artigo 120º nº2 do CPTA – uma vez que tais danos, a existirem, deveriam ter sido invocados pelas partes cautelares, e não o foram – artigo 342º do CC.
Deve, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmado o aresto recorrido, pelos fundamentos ora apresentados.
DECISÃO
Nos termos do exposto, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida com os fundamentos ora apresentados.
Custas pelos recorrentes, com redução a metade da taxa de justiça.
D.N.
Porto, 23 de Novembro de 2006 |
