Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 01204/09.6BEBRG |
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| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
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| Data do Acordão: | 02/25/2010 |
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| Tribunal: | TAF de Braga |
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| Relator: | Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
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| Descritores: | SUSPENSÃO EFICÁCIA ACTO IMPUGNÁVEL ACTO INDEFERIMENTO CONCESSÃO AUTORIZAÇÃO RESIDÊNCIA |
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| Sumário: | I. Para ser contenciosamente impugnável a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A./requerente, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. II. Constitui acto administrativo susceptível de impugnação o despacho proferido pelo Director Nacional do SEF que indefere o pedido de concessão de autorização de residência e determina o abandono do território nacional no prazo de 20 dias nos termos do art. 138.º da Lei n.º 23/07. * * Sumário elaborado pelo Relator |
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| Data de Entrada: | 12/21/2009 |
| Recorrente: | R... |
| Recorrido 1: | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras |
| Votação: | Unanimidade |
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| Meio Processual: | Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
| Decisão: | Concedido parcial provimento ao recurso |
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| Aditamento: | |
| Parecer Ministério Publico: | Conceder provimento ao recurso |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: 1. RELATÓRIO R…, devidamente identificada nos autos, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 16.10.2009, que indeferiu a providência cautelar deduzida pela mesma contra MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (SERVIÇO DE ESTRANGEIROS E FRONTEIRAS), não decretando a suspensão de eficácia do despacho do Director Nacional do SEF, de que foi notificada em 05.08.2009, que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência e lhe determinou que deveria abandonar o território nacional no prazo de 20 dias nos termos do art. 138.º da Lei n.º 23/07. Formula nas respectivas alegações (cfr. fls. 127 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem: “... a) O que a ora recorrente peticionou na providência foi a não execução do acto, nomeadamente através dos actos acessórios que materializarão a sua consumação, nos quais se integravam ente outros o acto acessório e de execução do acto administrativo - processo de expulsão. b) O Tribunal recorrido, com o devido respeito, parece ter confundido o acto administrativo do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, posto em crise, com a executoriedade do mesmo, nas suas várias acessões. c) Só assim se justifica que a Douta Decisão recorrida verse fundamentalmente sob a premência ou não da executoriedade do acto. d) No seu artigo 16.º da sua p.i. a requerente invoca e prova documentalmente a sua entrada e permanência legal em território nacional onde entrou no dia 11 de Fevereiro de 2009 e que aqui podia permanecer até ao dia 9 de Agosto de 2009. e) Há assim erro de julgamento da matéria de facto devendo ali constar que a requerente podia permanecer legalmente em território nacional até ao dia 9 de Agosto de 2009. f) Na alegação e dos documentos juntos pela requerente bem como da alegação da requerida, constata-se que a ora recorrente requereu ao SEF a concessão de autorização de residência nos dias 5 e 10 de Agosto. g) A requerente não se encontrava pois em situação ilegal em Portugal, pois possuía visto que lhe permitia permanecer validamente em T.N. até ao dia 9 de Agosto de 2009. h) Quando formulou o seu pedido de autorização de residência estava validamente em Portugal. i) Ocorre pois erro de julgamento, quando na Sentença conclui na sua página 13 que a sua isenção de visto teve o seu termo no dia 11 de Maio de 2009, por decorrência de 90 dias. j) Estando comprovado documentalmente nos autos (Doc. n.º 7 da p.i.), o que a requerente alegou que estava em Portugal de forma regular, deverá ser então e agora proferido despacho de apreciação da sua pretensão. l) O conceito de acto administrativo alegado pela requerida e aceite pela Douta Decisão ora recorrida, e que preenche os Direitos e garantias dos administrados, previsto no artigo 268.º da CRP já não é tão restritivo, pois já não abrange só os actos definitivos e executórios que constavam da antiga redacção, do seu n.º 4, mas sim de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados. m) Vai assim violado o artigo 268.º, n.º 4 da CRP, quando não considera o acto impugnado nos autos, como acto administrativo. n) O SEF perante situações concretas iguais, contestou de forma diferente, aceitando agendar marcação, e não argumentou que o convite para abandonar o TN não configurava um acto administrativo, nomeadamente no processo n.º 1153/08.5BEPRT, que correu seus termos no Tribunal Central Administrativo Norte, … como no processo que correu seus termos no Tribunal dos autos e nessa mesma Unidade Orgânica, sob o n.º 1198/08.8BELSB. o) Com a devida vénia a Douta Decisão ora recorrida, viola assim a jurisprudência dos nossos Tribunais Administrativo superiores, na interpretação do artigo 120.º, alínea a) do n.º1 do CPTA e al. d) do n.º 2 do artigo 123.º do CPA, bem como os artigos 267.º, n.º 5 e 268.º n.º 4 da CRP ...”. Conclui no sentido da revogação da decisão, com as legais consequências. O recorrido apresentou contra-alegações nas quais pugna pela manutenção da decisão judicial recorrida objecto de impugnação e consequente improcedência do recurso (cfr. fls. 151 e segs.), vertendo para o efeito as seguintes conclusões: “… Assim, a notificação emitida para efeitos de observância do disposto no artigo 9.º do CPA atinente à manifestação de interesse apresentada nos termos do n.º 2 do artigo 88.º, não configura um acto administrativo; … Nesses termos, assinala-se, uma vez mais, que a situação fáctica da recorrente foi devidamente enquadrada no n.º 2 do artigo 88.º, fundamento bastante para a notificação nos termos vistos. Não se vislumbrando qualquer vício de direito ou de forma; … O conteúdo específico do interesse público em causa encontra completa e legítima identificação no procedimento prosseguido, que respeitou todas as garantias da ora recorrente; … Em suma, o recurso apresentado pela ora recorrente é de todo improcedente, uma vez que; - A não apreciação da manifestação de interesse, e a notificação para abandono voluntário, afiguram-se como insindicáveis; - O acto devido - o da concessão de uma autorização de residência ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 - cujo pedido de condenação certamente se seguirá não pode ser objecto de um acto administrativo proferido pela ora recorrida, sob pena desta proferir um acto ilegal, ferido de incompetência ...”. O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA veio apresentar parecer/pronúncia no sentido da procedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 181/181 v.), parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 182 e segs.). Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. Cumpre apreciar e decidir das questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto de cada um dos recursos se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”. As questões suscitadas e de que cumpre decidir resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão judicial ao julgar improcedente a pretensão cautelar formulada incorreu, por um lado, em erro no julgamento de facto e, por outro, em erro de julgamento de direito em infracção ao disposto, mormente, no arts. 120.º, n.º 1, al. a) CPTA, 100 e 123.º, n.º 2, al. d) do CPA, 267.º, n.º 5 e 268.º n.º 4 da CRP [cfr. respectivas alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3.1. DE FACTO Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade: I) A Requerente é cidadã de nacionalidade brasileira - facto não controvertido; II) A Requerente entrou em território nacional em 11.02.2009 - facto admitido por acordo; III) A Requerente requereu ao SEF, a concessão de autorização de residência, em 10 e 12.08.2009 - facto admitido por acordo; IV) A Requerente foi notificada da não apreciação do pedido por si formulado - acto sob impugnação -, de enquadramento em torno do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07 - cfr. fls. 15 dos autos em suporte físico; V) A Requerente é trabalhadora da sociedade “C…, Ld.ª”, desde 30.07.2009 - cfr. fls. 15 dos autos em suporte físico; VI) A Requerente encontra-se inscrita na Segurança Social sob o n.º 12037149406 - cfr. fls. 22 dos autos em suporte físico; VII) No dia 05.08.2009, a Requerente foi notificada do despacho do Director Nacional do SEF - acto sob impugnação -, no sentido de que devia abandonar o território nacional, voluntariamente, no prazo de 20 [vinte] dias a contar da referida notificação, por ter excedido o período de permanência autorizado em território nacional - cfr. fls. 15 e 72 dos autos em suporte físico; VIII) O requerimento inicial que motivou os presentes autos deu entrada neste Tribunal por correio, em 26.08.2009 - cfr. fls. 27 dos autos em suporte físico. «» 3.2. DE DIREITO Importa, agora, entrar na análise do objecto de recurso jurisdicional “sub judice” supra enunciado. * 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA O TAF de Braga em apreciação da pretensão cautelar deduzida pela recorrente na qual se peticionava a suspensão de eficácia do acto consubstanciado no despacho do Sr. Director Nacional do SEF, comunicado em 05.08.2009, que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência e lhe determina que deverá abandonar o território nacional no prazo de 20 dias nos termos do art. 138.º da Lei n.º 23/07, concluiu, em 16.10.2009, no sentido de que “in casu” não estavam reunidos/preenchidos os requisitos enunciados pelo art. 120.º do CPTA, porquanto estaríamos perante acto administrativo não passível de impugnação contenciosa e, nessa medida, ocorreria fundamento/circunstância que obstaria ao conhecimento de mérito. * 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE Argumenta a mesma que tal decisão judicial, para além de haver sido lavrada com erro de julgamento de facto, fez ainda errado julgamento de direito já que no caso estamos em presença de acto administrativo impugnável, incorrendo ainda em infracção do disposto nos arts. 120.º, n.º 1, al. a) CPTA, 100.º e 123.º, n.º 2, al. d) do CPA, 267.º, n.º 5 e 268.º n.º 4 da CRP, e sustenta estarem reunidos os requisitos para a decretação da providência. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO3.2.3.1. DO ERRO NO JULGAMENTO DE FACTO Invoca a recorrente que a decisão judicial lavrada nos autos enferma de erro no julgamento de facto, já que, no seu entendimento, deveria ter-se feito constar dos factos apurados que a mesma podia permanecer legalmente no território nacional até ao dia 09.08.2009, bem como que as datas dos pedidos de concessão de autorização de residência foram 5 e 10 de Agosto e não as apostas no n.º III) dos factos apurados. Por fim, sustenta que do n.º VII) dos factos apurados deveria ser eliminado a parte onde se refere que “… a requerente deveria abandonar voluntariamente o território nacional por ter excedido o período de permanência …” porquanto entende tratar-se de factualidade controvertida. Analisemos. Desde logo, este último fundamento do erro no julgamento de facto improcede claramente visto o que deriva do n.º VII) é o teor do acto administrativo suspendendo e este inequivocamente contém nos seus pressupostos aquela realidade. Saber, todavia, se aqueles pressupostos fácticos correspondem ou não à verdade trata-se de eventual ilegalidade a assacar ao mesmo acto (violação de lei fundada em erro sobre os pressupostos de facto), mas que não contende com aquilo que é o teor do acto suspendendo e que foi vertido sob aquele n.º VII) dos factos apurados. Já quanto ao teor do n.º III) dos factos apurados temos para nós que da análise dos documentos juntos aos autos, mormente, os documentos n.ºs 1, 2 e 3 juntos com o requerimento inicial não deriva com inequívoca precisão que as datas de formulação dos pedidos de concessão de autorização de residência tenham sido os dias 05 e 10 de Agosto de 2009 tanto mais que a requerente foi igualmente confusa na sua articulação [cfr. arts. 04.º, 05.º e 16.º do requerimento inicial corrigido - fls. 75 e segs.], sendo certo que se a requerente, aqui recorrente, foi notificada em 05.08.2009 do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temos como lógico que tal pedido tenha sido formulado pela mesma necessariamente em data anterior e como tal as datas vertidas sob o n.º III) não se mostrarão totalmente acertadas, em especial a de 12.08.2009. Assim, o teor do n.º III) dos factos apurados deverá passar a ser o seguinte: “A Requerente requereu ao SEF, a concessão de autorização de residência, pedido esse que tentou repetir em 10.08.2009”. Por fim, quanto ao primeiro fundamento temos que o mesmo é conclusivo porquanto ao mesmo se terá de inferir ou chegar em função da conjugação da realidade fáctica alegada, mormente, data de entrada no território nacional, da prorrogação do visto de permanência (02161642) da DL. V. Castelo de 14.05.2009, com as regras legais do ordenamento vigente que disciplinam a matéria. Assiste, assim e pelo atrás exposto, parcial razão à recorrente neste fundamento de recurso jurisdicional, impondo-se, apenas, a alteração dos factos apurados sob o n.º III) nos termos seguintes: “A Requerente requereu ao SEF, a concessão de autorização de residência, pedido esse que tentou repetir em 10.08.2009”. * 3.2.3.2. DA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 100.º, 123.º CPA e 267.º, N.º 5 CRPSustenta, por outro lado, agora a recorrente, em termos substanciais, que a decisão judicial em crise ofende o preceituado nos normativos aludidos em epígrafe porquanto o acto suspendendo foi proferido com preterição do direito de audiência e dos deveres de notificação. Vejamos. Dado a decisão judicial recorrida, face aos respectivos termos e pressupostos em que assentou, não se ter chegado a pronunciar sobre as ilegalidades assacadas ao acto suspendendo, mormente, a alegada preterição do direito de audiência e das regras de notificação dos actos administrativos, não pode a mesma haver incorrido em erro no julgamento de direito quanto a tais alegadas legalidades. Daí que este fundamento de recurso jurisdicional soçobra inequivocamente sem necessidade de outros considerandos. * 3.2.3.3. DA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 120.º CPTA e 268.º, N.º 4 CRPDefende, por fim, a recorrente que a decisão judicial em crise ofende o preceituado nos normativos aludidos em epígrafe porquanto se confronta com acto administrativo susceptível de impugnação judicial visto o mesmo se mostrar lesivo e a afectar na sua esfera jurídica. Vejamos. A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP). Presente o quadro legal decorrente da Reforma do Contencioso Administrativo 2002/2003 (cfr., entre outros, arts. 37.º e segs. e 46.º e segs. do CPTA) temos que se manteve, entre nós, um regime de “duplo dualismo processual” e como refere J.M. Sérvulo Correia tal repartição “… forma a base de uma matriz bipolar, que tem como colunas os dois meios processuais principais de tramitação não urgente: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial …” (in: “Direito do Contencioso Administrativo I”, págs. 747 e 748) (cfr., no mesmo sentido, M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, pág. 309). A acção administrativa especial constitui um meio processual principal do contencioso administrativo através do qual são efectivados ou tutelados alguns dos direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas, sendo que provisoriamente e para assegurar a utilidade e eficácia do que ali venha a ser decidido faculta o legislador aos interessados a possibilidade de dedução de procedimentos cautelares [cfr. arts. 02.º, n.º 1, e n.º 2, al. m), e 112.º e segs. do CPTA]. Nos termos do n.º 1 do art. 46.º do CPTA seguem a forma de acção administrativa especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão ilegal de actos administrativos ou de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, sendo que os pedidos principais legalmente admissíveis, por força do previsto no n.º 2 do mesmo normativo, continuam a ser os de anulação/nulidade ou inexistência de actos administrativos e o de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, alargando-se agora ao pedido de condenação à prática de acto legalmente devido e, bem assim, ao de declaração de ilegalidade de norma em casos concretos e de declaração de ilegalidade por omissão de regulamento. A acção para impugnação de actos administrativos constitui uma “subespécie” da acção administrativa especial e mostra-se disciplinada, em termos de disposições particulares, nos arts. 50.º a 65.º daquele Código, regendo-se a acção de condenação à prática do acto legalmente devido, a outra “subespécie” da acção administrativa especial, pelos arts. 66.º a 71.º enquanto preceitos específicos. O meio contencioso judicial relativo à pretensão impugnatória, face ao regime conjugado que decorre dos arts. 46.º, 47.º e 95.º do CPTA, tem como objecto de litígio toda a relação jurídica administrativa em questão (“ilegitimidade jurídica” do acto impugnado) e não apenas a “mera anulação” do acto administrativo nos estritos que haviam sido vertidos no articulado inicial (cfr., entre outros, J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições), 10.ª edição, págs. 219/220 e 293/294; M. Aroso de Almeida in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4.ª edição revista e actualizada, págs. 188/196; Vasco Pereira da Silva in: “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, págs. 292 e segs.). Resulta, por sua vez, do n.º 1 do art. 50.º do mesmo Código que a “… impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto …”, sendo certo que, como acabámos de aludir, por força do disposto no n.º 2 do art. 95.º, nos “… processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório …”. Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP. Constitui tal comando constitucional uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais actos sejam susceptíveis de impugnação junto dos tribunais. O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1). Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta …” (in: ob. cit., págs. 211/212). Tal princípio geral definiu o acto administrativo impugnável como sendo aquele acto dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade. Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa. Além disso, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA]. Temos, por conseguinte, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A./requerente, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. Atente-se, nesta sede, ao que consta da exposição de motivos do CPTA: “… procurou definir-se o acto administrativo impugnável tendo presente que ele não pode ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de ser prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado …”. Ora o aludido art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa” (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 308 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 144 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., págs. 343/344, nota VII). Como refere M. Aroso de Almeida “… decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública - o que hoje inclui … outros órgãos da própria pessoa colectiva que praticou o acto … -, em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do acto da ordem jurídica. … Por este motivo, o CPTA utiliza a eficácia externa como critério para a impugnabilidade do acto administrativo. Com efeito, este é o mínimo denominador comum: os actos que não só não afectam a esfera jurídica de ninguém, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, são os únicos actos que não podem ser impugnados por ninguém, nem sequer pelo Ministério Público ou por um qualquer cidadão, no exercício do direito de acção popular. Só esses actos não são, por isso, à face do artigo 51.º, n.º 1, actos impugnáveis …” (in: ob. cit., págs. 141 e 142). Cientes destes considerandos de enquadramento jurídico da questão e revertendo, agora, ao caso sob apreciação temos para nós que assiste clara razão à recorrente na crítica que assaca à decisão judicial recorrida neste segmento, porquanto se nos afigura, de harmonia com o atrás expendido, que estamos em presença inequivocamente de acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa, assistindo à mesma o direito de a título principal accionar judicialmente o ente demandado e dessa forma tutelar os seus direitos e interesses, bem como, para assegurar a utilidade da decisão a ali ser prolatada através da dedução deste procedimento cautelar. Na verdade, constitui um claro acto administrativo susceptível de impugnação aquele com que a recorrente foi confrontada e relativamente ao qual se impunha actuar judicialmente. Esta foi notificada de acto administrativo, comunicado em 05.08.2009 da autoria do Sr. Director Nacional do SEF, nos termos do qual lhe era indeferido o pedido de concessão de autorização de residência e lhe era determinado que deveria abandonar o território nacional no prazo de 20 dias nos termos do art. 138.º da Lei n.º 23/07, sendo que deriva do seu não acatamento que a mesma incorre no procedimento de expulsão previsto no art. 146.º do mesmo diploma. Ora tal acto administrativo analisado na sua globalidade e nas suas consequências fácticas e jurídicas para a requerente, aqui recorrente, mostra-se dotado de inequívoca eficácia externa e com um conteúdo lesivo dos direitos ou interesses da mesma à luz do art. 51.º, n.º 1 do CPTA. A sua não impugnação, quer a título principal quer a título cautelar, e consequente consolidação na ordem jurídica gera e produz consideráveis efeitos na esfera jurídica da requerente e dos direitos/interesses que invoca e pretende ver tutelados jurisdicionalmente, não se mostrando necessária, para concretização daquela lesão, a prolação de outro ou outros actos por parte da Administração (“in casu” pelo SEF). Aliás, este Tribunal em caso semelhante já teve oportunidade de se pronunciar neste mesmo sentido no seu acórdão de 17.09.2009 (Proc. n.º 374/09.8BEBRG ainda inédito), por nós relatado e cuja jurisprudência aqui se reitera. Assim, pode ler-se na sua fundamentação que para aqui colhe plena valia: “… Não se afigura minimamente razoável e legítimo sustentar, como se faz na decisão judicial recorrida, que apenas o acto de expulsão das requerentes se mostraria ou afirmaria como o lesivo da sua esfera jurídica. Não pode minimamente aceitar-se a fundamentação discursiva da decisão judicial recorrida quando ali se refere que, e passa-se a citar, “… o acto em causa não é passível de impugnação, por não ser um acto administrativo, pese embora provir do seio da Administração. …, o prazo concedido às Requerentes configura um prazo procedimental, para que as mesmas possam ordenar a sua vida e tomar uma decisão, de dupla variância: ou se auto determinam, voluntariamente, por abandonar o território nacional, e está assim cumprido o desiderato da notificação, e não existe assim qualquer acto lesivo, ou então não o fazendo e continuarem a permanecer em território nacional, até que venha a ser detidas e dado início ao procedimento de expulsão a que respeitam os artigos 146.º e seguintes da Lei n.º 23/2007, …, que culmina com uma decisão a ser proferida pela entidade competente [o Director Nacional do SEF], que lhes é notificada, com obediência formal, do que as mesmas [Requerentes], se a decisão for no sentido da sua expulsão, podem deduzir a sua impugnação judicial, para efeitos de avaliação da validade dessa decisão - cfr. artigo 150.º da Lei n.º 23/2007, …. …, o simples decurso desse prazo, apenas tem como consequência que as Requerentes, permanecendo em território nacional, irão ser alvo de um processo de expulsão, o qual pode não ser, necessariamente, determinativo da sua expulsão, pois para tanto, terá de ser levada a cabo a instrução necessária, que pode concluir por sentido diverso. Ora, se vier a ser praticado acto que determina a sua expulsão, este acto sim, é passível de aportar para as Requerentes lesividade na sua esfera jurídica, nos seus direitos e interesses, sendo ele, ao contrário do que está em apreço [que julgamos ser interlocutório], um acto definitivo, perante o qual é legítimo prosseguir a busca de tutela judicial efectiva, incluindo tutela cautelar …”. Não faz o mínimo sentido sustentar a inimpugnabilidade do acto administrativo que nega o pedido de atribuição de autorização de residência, com as consequências legais que de tal indeferimento derivam para os sujeitos que o formularam, e que determinou o abandono voluntário do território nacional num determinado prazo, obrigando a que tais sujeitos uma vez encontrados naquele território sejam detidos pelas autoridades policiais, presentes a tribunal e objecto de processo expulsão do país para só depois, mercê de ordem/decisão de expulsão, poderem reagir contenciosamente. Com efeito, para além do que ressuma de tudo o atrás exposto em matéria de contencioso administrativo e que aponta no sentido da impugnabilidade do acto suspendendo também uma análise do quadro legal pertinente em sede de procedimento de afastamento do território nacional (cfr. arts. 134.º e segs. da Lei n.º 23/07) nos permite concluir no mesmo sentido. Assim, temos que resulta do art. 146.º da Lei n.º 23/07, sob a epígrafe de “detenção de cidadão estrangeiro em situação ilegal”, que o “… cidadão estrangeiro que entre ou permaneça ilegalmente em território nacional é detido por autoridade policial e, sempre que possível, entregue ao SEF acompanhado do respectivo auto, devendo o mesmo ser presente, no prazo máximo de quarenta e oito horas após a detenção, ao juiz do juízo de pequena instância criminal, na respectiva área de jurisdição, ou do tribunal de comarca, nas restantes áreas do País, para a sua validação e eventual aplicação de medidas de coacção …” (n.º 1) e que se “… for determinada a detenção em centro de instalação temporária ou espaço equiparado, é dado conhecimento do facto ao SEF para que promova o competente processo visando o afastamento do cidadão estrangeiro do território nacional …” (n.º 2), sendo que a “… detenção prevista no número anterior não pode prolongar-se por mais tempo do que o necessário para permitir a execução da decisão de expulsão, sem que possa exceder 60 dias …” (n.º 3) e são “… competentes para efectuar detenções, nos termos do n.º 1, as autoridades e os agentes de autoridade do SEF, da Guarda Nacional Republicana, da Polícia de Segurança Pública, da Polícia Judiciária e da Polícia Marítima …” (n.º 7) (sublinhados nossos). Mais decorre do art. 147.º da referida Lei que o “… cidadão estrangeiro detido nos termos do n.º 1 do artigo 146.º que, durante o interrogatório judicial e depois de informado sobre o disposto nos n.ºs 2 e 3, declare pretender abandonar o território nacional pode, por determinação do juiz competente e desde que devidamente documentado, ser entregue à custódia do SEF para efeitos de condução ao posto de fronteira e afastamento no mais curto espaço de tempo possível …” (n.º 1), sendo que o “… cidadão que declare pretender ser conduzido ao posto de fronteira fica interdito de entrar em território nacional pelo prazo de um ano …” (n.º 2), implicando a sua inscrição “… no Sistema de Informação Schengen e na lista nacional de pessoas não admissíveis pelo período da interdição de entrada …” (n.º 3) (sublinhados nossos). Deriva ainda do n.º 1 do art. 149.º do mesmo diploma que a “… decisão de expulsão é da competência do director-geral do SEF …” (n.º 1), sendo que, nos termos do art. 150.º, tal decisão “… é susceptível de impugnação judicial, com efeito devolutivo, perante os tribunais administrativos …” (sublinhados nossos). Presente todo este quadro legal inserto na Lei n.º 23/07, ora em parte reproduzido, não se vislumbra que do mesmo seja legítimo concluir em sua articulação com o regime decorrente dos arts. 51.º do CPTA e 268.º da CRP que apenas a decisão de expulsão seja passível de impugnação judicial processual porquanto tal entendimento é estar a coarctar a tutela jurisdicional aos cidadãos estrangeiros que forem confrontados com decisão desfavorável relativamente a pedido de autorização de residência no território nacional pelos mesmos formulado e que reputam de ilegal, sujeitando-os, no entretanto e nomeadamente, a poderem vir a ser detidos, a ser sujeitos a interrogatórios policiais e judiciais com aplicação e sujeição a medidas de coacção [as medidas de coacção enumeradas no CPP, com excepção da prisão preventiva, e ainda apresentação periódica no SEF, a obrigação de permanência na habitação com utilização de meios de vigilância electrónica e a colocação do expulsando em centro de instalação temporária ou em espaço equiparado - cfr. art. 142.º da Lei n.º 23/07] …”. Daí que, em face do exposto, o acto administrativo suspendendo terá de ser entendido como medida unilateral da Administração que produziu de forma directa, individual e concreta, efeitos de direito administrativo vinculativos para a requerente, lesando-a na sua esfera jurídica, pelo que não pode manter-se a decisão judicial sob recurso visto estarmos em presença de acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa nos termos do art. 51.º do CPTA, pelo que, na procedência neste segmento das conclusões da alegação da recorrente e do presente recurso jurisdicional, se impõe revogar a decisão aqui sindicada, baixando os autos ao TAF de Braga, para a sua devida instrução e apreciação da pretensão cautelar à luz dos critérios definidos pelo art. 120.º do CPTA, a não ser que algo mais obste a tal. Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: A) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional deduzido e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida; B) Determinar a remessa dos autos ao TAF de Braga para a sua devida instrução e ulterior julgamento da pretensão cautelar formulada pela requerente, aqui ora recorrente, em conformidade e considerando o supra decidido, caso nada mais obste a tal. Custas nesta instância a cargo do requerido cautelar, aqui recorrido, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º, 26.º e 38.º todos do referido Regulamento, e 189.º do CPTA]. Valor para efeitos tributários: 15.001,00€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP]. Notifique-se. D.N.. Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho Ass. Antero Pires Salvador Ass. Ana Paula Portela |