I – RELATÓRIO

Recorrente: AJMP
Recorrido: INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola

Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que julgou verificada a inidoneidade processual e, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da instância, na qual era pedido que a sua condenação a restituir ao Autor a quantia de Esc.: 4.255.950$00, ou seja o equivalente a 21.228,59€, relativos à ajuda relativa à Campanha de 1994/1995, acrescida de “juros compensatórios à taxa legal a título de indemnização pelos danos causados ao Autor” e “juros de mora devidos, calculados à taxa legal aplicável, contados desde Outubro de 1997, data em que foi dado conhecimento ao Autor de que não lhe seria paga quantia devida a título de ajuda”.
O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação(1):
“

I. Dão-se aqui por reproduzidas as alegações feitas em 1 a 5 supra, correspondentes aos factos essenciais do processo sub judice. O que estava em causa saber era se à data da campanha – desde Janeiro de 1995 a Janeiro de 1996, as oliveiras existiam ou não, ou seja, se tinham sido arrancadas antes do termo da campanha 94/95, ou se tinham sido arrancadas depois disso. Se se viesse a verificar que nessa campanha de 94/95 as oliveiras existiam efectivamente, então a razão pela qual o montante em dívida não teria sido pago desparecia e o montante era devido; no caso contrário não o seria.

II. Na página 7 da sentença recorrida afirma-se que «nos presentes autos está em causa apenas verificar se o autor tem direito a que lhe seja restituída a quantia de €21228,59, relativa à ajuda à produção da campanha 1994/1995, acrescida de juros compensatórios e moratórios», acrescentando, na página 9, 3º parágrafo, que «a questão material controvertida repousa na resposta a dar à seguinte questão: quando foram arrancadas as oliveiras?» A sentença, na página 9, 6º parágrafo proclama que «resulta da matéria de facto dada como provada que o arranque das oliveiras apenas ocorreu em 1996, pelo que nenhuma repercussão pode ter na campanha de 1994/1995.» Face ao pedido do ora recorrente, à causa de pedir exposta e à matéria de facto provada, o tribunal a quo não poderia assim deixar de dar vencimento às pretensões do Autor e ora recorrente.

III. Ocorre no entanto que como obstáculo à procedência dessas pretensões, o Tribunal a quo entendeu que «antes de concluir que o autor tem direito a que lhe seja restituída a quantia de 21.228,59 €, acrescida de juros compensatórios e moratórios, é necessário apreciar a questão (da excepção dilatória invocada pelo Réu na sua contestação e reiterada nas suas alegações escritas) que no despacho saneador se relegou para final por constituir questão de mérito.» A questão em causa foi assim descrita no despacho saneador: «as eventuais consequências da não impugnação tempestiva do acto administrativo» que «se situarão já na apreciação do mérito da presente causa e não na verificação dos pressupostos processuais».

IV. Na matéria de facto dada como assente no despacho saneador, em «N», facto retomado em 14 dos factos provados da sentença recorrida se diz que que «em 23 de Junho de 1997, o INGA (agora IFAP) procedeu à emissão do ofício de decisão final…». Não deu como provado, nem podia ter dado, que o Réu tivesse NOTIFICADO o Autor desse acto, facto que foi contestado pelo Autor na sua Réplica. Ora, todo o dispositivo da sentença parte do pressuposto de que ocorreu a prática de um acto administrativo que – diz-se agora – não foi atempadamente impugnado.

V. Na verdade, na página 11 da sentença, no 4º parágrafo, dá-se como adquirido o seguinte: «resulta da matéria de facto dada como provada que a situação jurídica em análise tem origem num acto administrativo, a saber, a Decisão Final nº 169531/11 de 23 de Junho de 1997, pelo qual a entidade demandada determinou a recuperação da ajuda indevida no valor de € 21228,59», mas sobre esta matéria, nada mais ficou provado ou foi sequer discutido, porque nada foi quesitado, para além do facto «N» constante do Despacho Saneador. Esta decisão incorre em três erros que devem determinar a sua revogação e substituição por decisão desse Tribunal ad quem:

VI. Em primeiro lugar, Tal como o Autor configurou a sua acção, trata-se do pedido de cumprimento por parte do Réu IFAP da sua obrigação legal de lhe entregar os montantes destinados às ajudas comunitárias do sector do azeite, obrigação que o Réu IFAP incumpriu, pretendendo portanto convencê-lo judicialmente de que não tinham fundamento os factos que invocou como causa impeditiva do direito do Recorrente.

VII. A esse pedido, no âmbito de uma acção administrativa comum, o Réu opôs duas espécies de objecções: A primeira, que a obrigação invocada pelo Autor ficava derrogada pelo seu incumprimento quanto ao número de oliveiras existentes na campanha em causa, sendo esta a causa impeditiva da procedência do direito invocado pelo Autor; A segunda, que o Autor tinha precludido a impugnação de acto administrativo impugnável – a decisão final de Junho de 97, cuja cópia juntou como doc. nº 11 – razão pela qual haveria erro na forma do processo que devia ter sido configurado como acção administrativa especial tendente á anulação de tal acto, sendo a acção administrativa comum de impossível convolação por ter decorrido já o prazo de impugnação, há vários anos.

VIII. Em sede de Réplica, o ora Recorrente opôs-se a que algum acto administrativo tivesse sido emitido, ou pelo menos lhe tivesse sido notificado, pelo que não podia considerar-se «praticado». O Tribunal a quo no seu despacho saneador deu por assente que o acto foi «emitido» e nada quesitou quanto à sua prática ou notificação, apesar de ter considerado que «as consequências da falta de impugnação do acto» «se situarão já na apreciação do mérito da presente causa e não na verificação dos pressupostos processuais». O Tribunal teria de poder dar como provado, ou como não provado, que o Autor tivesse sido notificado do acto em questão, uma vez que tal questão ficou sujeita a instrução processual e da sua resolução dependeria a procedência do pedido do Autor, mas não foi isso que aconteceu porque sobre esta matéria, que só era importante para o Réu e para a procedência da sua excepção dilatória, nada mais foi quesitado. Em consequência, o Tribunal a quo não podia dar por provado, na sentença recorrida, nada mais para além do facto da emissão do acto.

IX. Bem pelo contrário, o Tribunal a quo - que considerou no Despacho Saneador que a forma do processo proposto era a adequada à tutela do direito invocado pelo Recorrente - reiterou na sua Sentença recorrida, na página 9, 3º parágrafo, que «a questão material controvertida repousa na resposta a dar à seguinte questão: quando foram arrancadas as oliveiras?», e, De facto, esta era a única decisão compatível com o Despacho Saneador, que constitui caso julgado formal - art.º 672º do CPC – e que portanto vincula o Juiz na decisão que venha a adoptar na sentença, pelo que a sentença, ao violar o caso julgado adquirido desde o Saneador, não aditando qualquer novo elemento à questão de saber se o acto administrativo invocado pelo Réu foi notificado, sem o que não terá qualquer eficácia externa, incorre em nulidade por violação do caso julgado interno.

X. Em segundo lugar, Ao considerar que «a situação jurídica em análise tem origem num acto administrativo, a saber, a Decisão Final nº 169531/11 de 23 de Junho de 1997», a sentença recorrida faz tábua rasa da matéria de facto com expressão documental existente no processo, que é muita e toda aceite pelas partes, sem contestação, com excepção do documento junto pelo Réu na sua contestação sob o número 11. Dessa documentação, como se expõe em 34 a 45 supra, resultam vários factos incontroversos: a) Que neste processo intervieram a título das suas diferentes competências várias entidades e não só uma: a ACACSA, o INGA agora IFAP, a Direcção Regional de Agricultura e o Ministério da Agricultura enquanto órgão de tutela ou superior hierárquico destas entidades. b) Que o litigio do Recorrente, na substância, nem era com o ora Recorrido IFAP, mas sim com a ACACSA, organismo que procedeu ao controlo do número de oliveiras e cujas conclusões o Recorrido se limitou a acatar, não lhe cumprindo a ele proceder a tal controlo, mas apenas proceder ao pagamento das ajudas. c) Que o processo administrativo se iniciou com uma comunicação da ACACSA em Junho de 1996 e durou até 2005, ano em que a Tutela destes organismos – o Ministério da Agricultura – se pronunciou sobre a matéria em sede final e após a qual mais não restava ao ora Recorrente do que convencer judicialmente o Recorrido de que a razão suscitada pela ACACSA para o privar das ajudas à época agrícola 1994/95, não tinha procedência factual. d) Que, independentemente de qualquer acto administrativo de Julho de 1997, o Recorrido IFAP iniciou a recuperação de verbas sobre o Recorrente após o Outono de 1996 e antes de Fevereiro de 1997, pelo que à data da emissão do alegado acto, já o tinha praticado de facto. e) Que nenhum dos numerosos ofícios e trocas de correspondência do processo, nem a última comunicação de 2005 do Ministério da Agricultura fazem qualquer referência a qualquer decisão final.

XI. Em suma, não resulta da matéria de facto dada como provada que a situação jurídica em análise tem origem num acto administrativo, desde logo porque não resulta da matéria de facto provada que o acto tenha sido praticado, terá quando muito sido emitido, mas nunca notificado, nem reflexamente – ou seja, mencionado noutra correspondência – ao recorrente; E tão pouco resulta da matéria dos autos que a situação jurídica em análise tenha tido origem num acto administrativo, porque a complexidade do processo e a multiplicidade dos seus intervenientes não pode ser reduzida a UM acto administrativo.

XII. Em terceiro lugar, Se a substância dos factos demonstram que, a ter sido emitida, do que fortemente se duvida, a referida «decisão final» nunca serviu, nem antes nem depois de ter sido emitida, para qualquer fim útil no decurso deste processo administrativo, também é verdade que a causa de pedir do Recorrente visa obter a realização de um direito que corresponde a uma obrigação do Recorrido – a de pagar a ajuda europeia em causa – e que a única razão que obstaria legitimamente à procedência de tal direito consistiria na existência de factos que servindo de causa impeditiva do direito invocado pelo Recorrente determinassem a improcedência do seu pedido – o arranque das oliveiras em data anterior à campanha 1994/95. Ora, como se verificou no decurso do processo e ficou provado, tal não sucedeu.

XIII. O que se verifica é que ao decidir no seu Despacho Saneador que a forma de acção escolhida pelo Recorrente - a acção administrativa comum, prevista no art.º 37º, 2, e), do CPTA, era a forma correcta – o Tribunal a quo decidiu bem: Para que a acção seja comum “Não pode estar em causa a prática de actos administrativos mas a realização de simples actuações ou actos reais, i.é, a realização de prestações a que a administração se encontra obrigada, sem dispor do poder de os recusar através de uma pronúncia susceptível de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. Ou seja, a pretensão do autor não se dirige à emissão de um acto administrativo definidor da sua situação jurídica, mas apenas ao estrito cumprimento de um dever de prestar, pelo que a eventual recusa da administração em pagar não corporiza um acto administrativo de indeferimento, contra o qual se imponha reagir dentro de um prazo limitado, pela via da acção administrativa especial.

XIV. Como diz Mário Esteves de Oliveira no seu CPTA anotado e oportunamente citado, «quando se trata de simples actuações de autoridade no contexto de relações jurídicas de base predominantemente paritária, em que a lei confere aos particulares direitos a prestações administrativas – processamento de vencimentos, pensões e benefícios da segurança social, ou tantas outras situações – a omissão ou recusa administrativa deve ser superada, não no âmbito da acção administrativa especial, mas pelo meio previsto nesta alínea e) do artigo 37º/2, do CPTA (assim também, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa… pág. 186)»

XV. Na verdade, a situação jurídica em análise não tem origem num acto administrativo de que o Recorrente fosse o destinatário: tem origem, isso sim, nos direitos subjectivos que lhe são criados pelo enquadramento legislativo da União Europeia, através do Regulamentos citados na sentença recorrida, nº 136/66/CEE, de 22 de Setembro de 1966, que estabeleceu a organização comum de mercado no sector das matérias gordas, onde se inclui o azeite; o Regulamento nº CEE 2261/84 do Conselho, de 17-7-84, que estabeleceu as regras gerais relativas à concessão de ajudas à produção de azeite; e, o Regulamento CEE nº 3061/84, do Conselho, de 31-10-84 que estabeleceu as regras de aplicação da ajuda à produção do azeite. É deste complexo legal que decorre o direito subjectivo do Recorrente ao cumprimento de um dever de prestação por parte do Recorrido, e ao concomitante dever deste de prestar a ajuda nos termos previstos naquela legislação comunitária (directamente aplicável e com primazia na ordem jurídica, como se sabe), e não de qualquer acto administrativo praticado pelo Recorrido.

XVI. Em suma, A fundamentação do tribunal a quo para a sua decisão recorrida, peca a três títulos: 1.No despacho saneador o Tribunal a quo fixou a matéria atinente à excepção dilatória invocada, decidindo que a forma de acção administrativa comum escolhida pelo Autor era a forma adequada e apesar de ter remetido para a apreciação do mérito dos autos a avaliação das consequências da falta de impugnação atempada de um acto administrativo, nada quesitou sobre a existência desse acto administrativo, cuja emissão deu por provada, mas cuja notificação, ou seja, prática, não deu. Há portanto caso julgado formal no processo, que a sentença violou. 2.Nada mais tendo sido provado sobre a matéria do acto administrativo, para além da sua “emissão”, a conclusão do tribunal de que «resulta da matéria de facto dada como provada que a situação jurídica em análise tem origem num acto administrativo, a saber, a Decisão Final nº 169531/11 de 23 de Junho de 1997, pelo qual a entidade demandada determinou a recuperação da ajuda indevida no valor de € 21228,59» falece inteiramente de substrato factual. Para além disso, a resenha cronológica do processo, toda ela contida nos autos, com documentos juntos quer pelo Autor, provenientes de entidades públicas, quer pelo Réu IFAP, demonstram e comprovam que a aplicação de uma penalidade teve origem em momento bem anterior à suposta prática de tal acto alegado acto, e que qualquer processo de decisão formal se prolongou pelo tempo, até 2005, com a intervenção de várias entidades administrativas, cada uma no exercício de competências próprias no processo, sem que seja possível atribuir a uma ou outra a decisão final sobre a matéria. 3.Mas, como acima se expôs, este processo não teve a sua origem num acto administrativo, porque estamos aqui no âmbito daquilo a que Mário Esteves de Oliveira chama «simples actuações de autoridade no contexto de relações jurídicas de base predominantemente paritária, em que a lei confere aos particulares direitos a prestações administrativas – processamento de vencimentos, pensões e benefícios da segurança social, ou tantas outras situações» em que «a omissão ou recusa administrativa deve ser superada, não no âmbito da acção administrativa especial, mas pelo meio previsto nesta alínea e) do artigo 37º/2, do CPTA», o que aliás comprova o acerto do Despacho saneador ao ter considerado correcta a forma de acção escolhida pelo ora Recorrente.

XVII. Quando perante isto, o Tribunal a quo declara, na página 9, 3º parágrafo, da sentença recorrida que «a questão material controvertida repousa na resposta a dar à seguinte questão: quando foram arrancadas as oliveiras?» e responde à sua própria interrogação que «resulta da matéria de facto dada como provada que o arranque das oliveiras apenas ocorreu em 1996, pelo que nenhuma repercussão pode ter na campanha de 1994/1995.», ou seja, constata que a não verificação das condições de percepção da ajuda era infundamentada, a única conclusão a tirar é que o Recorrente tem direito ao pagamento destas ajudas bem como aos juros pedidos, desde a data em que tal ajuda lhe foi retirada (Fevereiro de 1997 – ver supra 39º, h).

Nestes termos e nos mais de direito que V. Excªs doutamente suprirão, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por Acórdão desse Tribunal Central que tomando em consideração a matéria de facto dada como provada nos autos e a causa de pedir exposta pelo Recorrente dê merecimento ao seu pedido fazendo-se finalmente JUSTIÇA.

O Recorrido não contra-alegou.

O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, e pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso, em termos que se dão por reproduzidos.

De harmonia com as conclusões da alegação de recurso, as questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida padece da nulidade que lhe vem assacada e ainda do erro de julgamento de direito, adiante pontualmente definido.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

A matéria de facto fixada pela instância a quo é a seguinte:

1) O Autor exerce a atividade de olivicultor, dedicando-se à exploração de oliveiras produtoras de azeitonas destinadas à produção de azeite encontrando-se registado sob o n.º 709760;
2) No exercício da sua atividade, o Autor explora duas quintas denominadas Quinta da P... e Quinta do S... sitas, respetivamente em Casal dos L... Concelho de A..., e E..., Concelho de Figueira de Castelo Rodrigo;
3) Ao abrigo dos Regulamentos (CEE) nº 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho, e nº 3061/84 da Comissão, de 31 de Outubro, o autor candidatou-se às ajudas comunitárias à produção de azeite para o ano de 1994/1995;
4) Para o efeito, o Autor beneficiou dos elementos constantes da declaração de cultura entregue para a Campanha de 1989/1990;
5) Nessa Declaração de Cultura o Autor declarou possuir 11 128 oliveiras, das quais 11.000 pertencente ao prédio denominado Quinta do S... e 128 oliveiras dispersas e distribuídas por 4 parcelas no concelho de A...;
6) Na Campanha de 1994/1995 o autor entregou nos lagares: 20.850 Kgs de azeitona em 17/12/94; 105 515 kgs em 1/01/95 e 4 500 Kgs em 9 de Janeiro de 1995, que produziram, respetivamente 3 624 Kgs, 15 670 Kgs e 660 Kgs de azeite;
7) Para efeitos de candidatura à campanha de 1994/1995 o Autor apresentou em 09/05/1995, o pedido de ajuda no qual declarou explorar 11.128 oliveiras, das quais obteve 130 865Kgs de azeitona que produziram 20 049 Kgs de azeite;
8) Em 30 de Novembro de 1995, pelo oficio nº 211753/1231/A foi comunicado ao A. o pagamento da Ajuda à Produção de Azeite, campanha de 94/95, no montante de 4.255.950$00;
9) Em 27 de Fevereiro de 1995, CACM (casada com o Autor em regime de comunhão geral), apresentou ao IFADAP um projeto relativa à Medida 2 - Apoio às explorações agrícolas- com vista à plantação de 29 hectares destinado à produção de azeitona de conserva a ser executado numa zona de olival velho da quinta do S... e cuja concretização obrigaria ao arranque de 2320 oliveiras nesta zona;
10) Para o efeito a Cassilda dirigiu ao Diretor Regional de Agricultura da Beira Interior pedido de autorização do arranque de 2.320 oliveiras nos termos da sua carta datada de 30 de Maio de 1995, com o teor constante do doc. 11 junto com a p.i. aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos;
11) Em data não determinada, mas posterior a 27/02/1995, a exploração foi objeto de uma visita conjunta ao local pelo IFADAP e pela DRABI, em que foi abordada a implementação do projeto nos termos descritos no ponto 6 da Informação de Serviço anexa ao Doc. 26 junto pelo Autor à p.i., que se dá por reproduzido;
12) Em 15 Maio de 1996 a exploração do Autor foi objeto de inspeção no local tendo os agentes de controlo encontrado apenas 9028 árvores, dado que as 11.128 árvores objeto da declaração 1989/90 tinham entretanto sido reduzidas por força do arranque acima descrito;
13) Por ofício datado de 7 de Novembro de 1996 o Autor foi notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, da intenção do INGA de proceder à recuperação dos Esc.: 4.255.950$00 atribuídos a título de ajuda à campanha de 1994/1995 com fundamento na diferença entre o número de árvores declaradas e o número de árvores controladas;
14) Em 23 de Junho de 1997, o INGA procedeu à emissão do oficio de Decisão Final nº 169531/11, o qual determinava a recuperação da ajuda indevidamente paga de 4.255.950$00, com fundamento no disposto na al. d) do artº 9º no artº 10º da Portaria nº 944/92, de 29 de Setembro, fundado na diferença entre o nº de árvores declaradas (11128) e o nº de árvores controladas (9156), a que correspondeu um grau de irregularidade de 21,53%, e do qual resultou uma ajuda indevidamente atribuída no valor de 4.255.950$00;
15) Em 3 de Outubro de 1997, o Autor foi informado pelo INGA através do ofício 190743/4544/A do saldo da Ajuda à Produção de Azeite, para a campanha de 95/96, no valor líquido de 575.435$00;
16) Tal montante foi-lhe deduzido por compensação referente à campanha de 94/95, ficando ainda o A. devedor da quantia de 31.623$00, pelos seguintes montantes:
- 3.648.892$00 — no adiantamento do pagamento da ajuda 95/96;
- 575.435$00 — no saldo do pagamento da ajuda de 95/96 ;
- 31.623$00 — no adiantamento do pagamento da ajuda de 96/97;
17) O autor não procedeu de imediato ao arranque das oliveiras referidas em 9), pelo que na campanha seguinte, campanha de 1995/1996, o número de oliveiras, num total de 11 128 se manteve inalterado;
Doc. 19 junto com a p.i.
Depoimento das testemunhas JG, DA, MD, MS
18) As mesmas 11 128 oliveiras produziram 102 620 Kgs de azeitona, tendo sido entregues no lagar 8000 Kgs de azeitona a 18.01.1996 e 94 620 Kgs a 14 de fevereiro do mesmo ano, que produziram, respetivamente, 1267 Kgs de azeite e 14 560,7 Kgs de azeite;
Docs. 13 a 16 e 19 juntos com a p.i.
Depoimento das testemunhas JG, DA, MD, MS
19) E só depois da última entrega do azeite e finda a safra do mesmo, em fins de janeiro ou início de fevereiro de 1996, é que o autor procedeu ao arranque de 1972 oliveiras;
Doc. 19 junto com a p.i.
Depoimento das testemunhas JG, DA, MD, MS
20) No ano da campanha objeto de controlo, 1994/1995, as 11 128 oliveiras encontravam-se, na sua totalidade, na exploração controlada, porquanto o respetivo arranque apenas teve início depois de terminada a campanha de 1995/1996.
Doc. 19 junto com a p.i.
Depoimento das testemunhas JG, DA, MD, MS

IV.1.2 – Factos não Provados
Inexistem factos com interesse para a decisão da causa que importe dar como não provados.

II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar cada uma das questões a decidir, já acima elencadas.

II.2.1. — Da nulidade da sentença.

Argui o Recorrente a nulidade da sentença, por violação de caso julgado formal, nos termos que as conclusões da alegação de recurso vertem, e que, na suma realizada, se reconduzem ao seguinte:
“1. No despacho saneador o Tribunal a quo fixou a matéria atinente à excepção dilatória invocada, decidindo que a forma de acção administrativa comum escolhida pelo Autor era a forma adequada e apesar de ter remetido para a apreciação do mérito dos autos a avaliação das consequências da falta de impugnação atempada de um acto administrativo, nada quesitou sobre a existência desse acto administrativo, cuja emissão deu por provada, mas cuja notificação, ou seja, prática, não deu. Há portanto caso julgado formal no processo, que a sentença violou.”.

Mas não tem razão, senão vejamos.
Como ensina Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, ed. 1982, 2º, pag. 14, o caso julgado formal verifica-se na sentença (ou despacho) de mera forma que uma vez transitada(o) obsta a que a questão por ela (ele) resolvida(o) seja novamente suscitada no mesmo processo, não impedindo, contudo, que, em nova acção sobre o mesmo objecto, se profira decisão que lhe seja contrária — veja-se o artigo 620º do CPC.
Há lugar à excepção do caso julgado quando se verifica a repetição de uma causa depois de a mesma ter sido decidida por sentença (ou despacho) que já não admite recurso ordinário (artigo 580º do CPC).
O facto de no despacho saneador se ter concluído que inexistia erro na forma de processo — questão de adequabilidade (como ensina Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pag. 180, erro na forma de processo tem lugar quando se deduz a acção segundo uma forma processual inadequada) — não contende com a conclusão alcançada na sentença recorrida da inidoneidade do meio processual decorrente da impossibilidade de utilização da acção administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável, previsto no artigo 38º, nº 2, do CPTA, pois segundo esta norma, embora a acção tenha a forma processual adequada não é, todavia, idónea à utilização pretendida, porque tal utilização — para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável — é proibida por lei.
Outro motivo se perfila ainda que obvia à verificação da suscitada nulidade: Em face do disposto no nº 5 do artigo 142º do CPTA, à data da prolação da sentença, o despacho saneador não havia transitado em julgado, condição sine qua non da violação do caso julgado, formal no caso.
Na verdade, como refere Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, pag. 346, «De acordo com o artigo 142°, n° 5, os despachos interlocutórios (o que inclui o saneador, quando não seja saneador-sentença), por regra, só são impugnados no recurso (único) que venha a ser interposto da decisão final. Só não é assim nos casos em que, de acordo com o artigo 734° do CPC, o agravo sobe imediatamente e nos processos urgentes, por força do artigo 147°, n° 1. A este entendimento não obsta, a nosso ver, o disposto no artigo 87°, n° 2, que, embora imponha uma preclusão quanto à possibilidade de apreciação ulterior das questões a que se refere, não implica, pois, a formação de caso julgado formal a propósito dessas questões.”.
Como bem conclui a Exmª Procuradora-Geral Adjunta na sua intervenção, “Na verdade, o douto despacho saneador não emitiu decisão sobre a inidoneidade processual, nem na respetiva fundamentação, nem no seu segmento decisório, antes, ao invés, julgou inverificada a nulidade por erro na forma de processo e, do mesmo passo, relegou para a decisão final a questão da aplicabilidade in casu da norma do n.º 2 do artigo 38.º do CPTA, por entender que se situa no domínio da “apreciação de mérito dos presentes autos e não na verificação dos pressupostos processuais” (cfr. fls. 414 a 416 do p. f.).
O que equivale a dizer que, quanto a nós, a douta sentença em crise não contendeu com a decisão constante do despacho saneador e, ademais, não violou a força do caso julgado formal.”.
A sentença recorrida não padece da arguida nulidade.

II.2.2. Da (in)existência de acto administrativo e da sua notificação

Tendo presente as conclusões da alegação do recurso, vejamos.
De harmonia com o princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos, salvo nos casos em que a lei ou o próprio acto lhe atribuam eficácia retroactiva ou diferida (nº 1 do artigo 127º do CPA/91), os actos administrativos produzem efeitos jurídicos a partir do momento da sua prática, o que ocorre logo que estejam preenchidos os seus elementos, não obstando à perfeição do acto, para esse fim, qualquer motivo determinante de anulabilidade (nº 2 do artigo 127º do CPA).
Ora, certo é que relativamente ao facto assente pacificamente em 14 da matéria provada, de que “Em 23 de Junho de 1997, o INGA procedeu à emissão do oficio de Decisão Final nº 169531/11, o qual determinava a recuperação da ajuda indevidamente paga de 4.255.950$00…”, se verifica que do mesmo constam as menções obrigatórias aludidas pelo nº 1 do artigo 123º do CPA/91 e dele resulta inequivocamente o seu sentido, alcance e efeitos jurídicos, indicando-se ainda ser a decisão final do procedimento.
Mas o Recorrente tem inteira razão num ponto-chave: O que, efectivamente, não alcançou a matéria assente foi o facto da notificação de tal acto ao ora Recorrente — ónus da Entidade Demandada —, nem se vislumbra, por entre os documentos juntos pelas partes e não impugnados, qualquer comprovativo de tal notificação. Diga-se mesmo que o alegado nos artigos 32º a 36º da petição inicial (vejam-se factos 15 e 16 do probatório), que poderia eventualmente ter-se como decorrente daquele acto (até porque se reporta a factos de ocorrência posterior), refere a quantia a recuperar de 31.623$00, sendo certo que o facto assente em 14) da matéria provada menciona “o remanescente a recuperar de Esc. 607058”. Aparenta, pois, referir-se a uma realidade diferenciada ou entretanto modificada para termos diversos daqueles que constam da referida decisão final. O que releva também, como adiante veremos, para efeitos do disposto nos artigos 132º e 67º, ambos do CPA/91, aqui aplicável.
A inexistência de notificação do acto contende com a sua eficácia, ou seja, com a capacidade de produzir todos os seus efeitos.
Utilizando as palavras de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2ª ed., pag. 348, “a função de garantia dos interessados que, no art. 268º, nº 3, da Constituição, se assinala à notificação, completa-se juridicamente com a sua configuração como requisito de eficácia (ou de oponibilidade subjectiva) dos actos impositivos de deveres ou encargos (art. 132º do Código [CPA])”.
Ora, quanto aos actos impositivos, como o que está em causa — “Decisão Final nº 169531/11” —, ou seja, constitutivos de deveres ou encargos, dispõe o nº 1 do artigo 132º do CPA/91, à data aplicável: «Os actos que constituam deveres ou encargos para os particulares e não estejam sujeitos a publicação começam a produzir efeitos a partir da sua notificação aos destinatários, ou de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos, ou do começo de execução do acto.».
E dispõe o nº 2 do mesmo artigo 132º: «Presume-se o conhecimento oficial sempre que o interessado intervenha no procedimento administrativo e aí revele conhecer o conteúdo do acto».
No entanto, como bem referem os Autores supra identificados, na obra citada, página 635, “a justificação constitucional do diferimento da eficácia de um acto administrativo impositivo (ou dos outros que lhe equiparámos na nota I) para o momento da sua notificação significa que a parte final do preceito deste art. 132º — no que respeita ao «começo da sua execução» — não pode ser vista como uma alternativa à notificação, enquanto requisito legal de eficácia dos actos constitutivos de deveres ou encargos (ou restritivos de direitos) (…). O que sucede — apesar de a redacção da lei não o deixar ver claramente — é que o «começo da execução» do acto permite ao particular opô-lo à Administração, nomeadamente para efeitos de reacção contenciosa ou administrativa, mesmo se ele ainda não é legalmente eficaz.
E, por outro lado, é claro também que o “conhecimento oficial” do nº 2 só é alternativa à notificação, como requisito de eficácia do acto, se com isso se der satisfação ao exigido no artº 67º do Código: não é qualquer conhecimento nem qualquer intervenção do interessado no procedimento, que permitem considerar o acto eficaz apesar da falta de notificação (…)”.
Como refere Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo (policopiadas), 1981, pág. 715., “Note-se, porém, que uma coisa é a publicidade do acto como requisito da sua eficácia, outra a sua publicidade como condição do recurso contencioso: as duas questões estarão normalmente ligadas, mas não se confundem integralmente.
Basta dizer que se, como condição do recurso contencioso a publicidade pode, em certos casos, ser substituída pela própria execução do acto — nº 2 da alínea b) do artº 52º do RSTA(4) — isso nunca acontece em relação ao requisito da publicidade quando encarado como requisito de eficácia do acto: a execução de acto não publicitado na forma prevista é, para nós, ilegal, embora abra as portas do recurso contencioso do particular.
Se não fosse assim estaríamos a admitir que uma formalidade destinada por lei a levar o acto ao conhecimento do interessado fosse substituída por uma não formalidade (a execução) que nem sequer permite ao interessado conhecer qual o verdadeiro acto de que é destinatário”.
Por outro lado, a exigência que a lei faz, na alínea b) do nº 1 do artigo 67º do CPA/91 é a de que o interessado, através de qualquer intervenção no procedimento, revele perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa, ou seja, como acrescentam os supra referidos Autores, obra citada, página 353, “«perfeito conhecimento» não só de o acto ter sido praticado, por quem e em que data, como também de todo o conteúdo, fundamentação incluída — porque, se revelar conhecimento de apenas uma parte sua (por exemplo, a decisória), a Administração não fica dispensada do dever de notificação.”.
Prosseguem ainda aqueles supra identificados Autores, quanto ao disposto no nº 2 do artigo 132º do CPA: “O conhecimento oficial do acto aqui referido — e que consiste numa presunção juris et jure inilidível, se estiverem preenchidos os respectivos pressupostos — não corresponde integralmente ao da alínea b) do nº 1 do art. 67º, onde se exige que se revele um «perfeito conhecimento» seu, para ser dispensável a respectiva notificação — o que, até, pode suscitar a dúvida sobre se se teria querido estabelecer alguma diferença entre as duas estatuições legais.
Responder-se-ia afirmativamente se se assentasse que, enquanto a Administração para se dispensar da notificação do acto teria que verificar (e provar) que o destinatário o conhece completamente (em todos os aspectos que o art. 123º nele manda revelar) — hipótese do referido art. 67º do Código —, já o interessado, para poder impugnar um acto (como se este lhe tivesse sido notificado), não necessitaria de o conhecer na perfeição, bastando-lhe o quantum satis para esse efeito — hipótese deste art. 132º, nº 2.”.
Em qualquer caso, esta desnecessidade de comunicação dos actos administrativos para a produção dos efeitos respectivos não invalida que a mesma comunicação seja condição de oponibilidade de efeitos desfavoráveis: só após a comunicação é que o particular está em condições de conhecer o acto e, como tal, só a partir daí é que a Administração pode exigir dele determinado comportamento.
Para além disso, algo extremamente importante é o facto de só a partir daí se começar a contar o prazo para o particular exercer os seus meios de defesa, nomeadamente as vias contenciosas (veja-se José Eduardo Figueiredo Dias, Fernanda Paula Oliveira, Noções fundamentais de direito administrativo, Almedina, 2ª edição, págs.224-225), embora, acrescentamos nós, sem prejuízo do disposto no nº 2 do artigo 29º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), à data vigente, em solução normativa que pode ainda ser encontrada no artigo 54º do CPTA.
Ora, assim sendo, o acto identificado como “decisão final” do procedimento e que ordenou a reposição de “ESC. 607058”, por guia que menciona como anexada (facto 14 da matéria assente), não se provou ter sido notificado ao Autor ora Recorrente, nem se vislumbra provado ter sido proferido outro acto, enquanto acto final desse procedimento, embora aquele valor não se mostre referido na documentação posterior e antes um valor diferenciado (“Esc. 31.623$00”), cuja origem, enquanto decisão de órgão da Administração (artigo 120º do CPA/91), e menções obrigatórias (artigo 123º do CPA/91) se desconhecem nos autos.
E devia tê-lo sido, já que é um acto que ordena a reposição, pelo interessado, de verbas recebidas no âmbito de ajuda à produção de azeitona, pelo que tem a natureza de acto constitutivo de um efeito desfavorável sobre a posição jurídica do destinatário, caindo no domínio do dever de notificação a que se refere o nº 3 do artigo 268º da CRP e a que o artigo 66º, alínea c), do CPA/91 dá expressão legal.
Ademais, mostra-se juridicamente irrelevante, nos termos supra dilucidados, a intervenção posterior do Autor ora Recorrente no procedimento, que será aquele onde o acto em crise foi proferido, ou outro conexo, já que, na ausência da sua notificação, como se impôs concluir, e como acima se referiu com os fundamentos expostos, não é admissível que uma formalidade destinada por lei a levar o acto ao conhecimento do interessado fosse substituída por uma não formalidade (a execução) que nem sequer permite ao interessado conhecer qual o verdadeiro acto de que é destinatário, em todos os aspectos que o artigo 123º do CPA/91 manda nele revelar, pelo que, por nenhum meio alternativo à notificação (artigos 132º e 67º do CPA/91) se vislumbra que tenha ocorrido o exigido perfeito conhecimento do conteúdo do acto ou actos em causa, enquanto modo de conhecimento idóneo a constituir-se como evento integrativo da eficácia desse acto, no preenchimento das menções obrigatórias que o artigo 123º CPA/91 impõe para efeitos de perfeição da notificação.
Ora, essa prova — ónus do Réu — também não foi feita nos autos.
Em consequência, não se provando a notificação do referido acto ao interessado seu destinatário, impõe-se a conclusão da inexistência da sua notificação, o que conduz à sua ineficácia, como vimos acima, pelo que o termo a quo do prazo impugnatório nunca se iniciou.
Daí que a situação sub judice não seja subsumível à previsão normativa do nº 2 do artigo 38º do CPTA/2002, pelo que não lhe pode ser aplicada a respectiva estatuição.
Mostram-se procedentes os fundamentos do recurso, nesta matéria.
O atinente segmento decisório da sentença recorrida deve, assim, ser revogado.
Não tendo a sentença recorrida julgado do mérito da causa, impõe-se a remessa dos autos à primeira instância, a fim de prosseguirem os autos.

Quanto às custas, sabendo-se que as custas abrangem a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte — artigos 529º, nº 1, do CPC e 3º, nº 1, do RCP — e que a taxa de justiça corresponde ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente e é paga apenas pela parte que demande — artigos 529º, nº 2, e 530º, nº 1, do CPC, e 6º, nº 1, do RCP —, é de concluir, em face do disposto nos artigos 7º, nº 2, do RCP e 37º, nº 4, da Portaria nº 419-A/2009, de 17 de Abril, que o recorrido que não contra-alegue não é responsável pelo pagamento da taxa de justiça. Todavia, quanto às custas, será responsável se ficar vencido, nos termos gerais — artigo 527º do CPC.

III.DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogam a decisão recorrida e ordenam o prosseguimento dos autos, designadamente com o conhecimento dos pedidos formulados pela Autora, se a tal nada mais obstar.
Custas pelo Réu (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..

Porto, 28 de Abril de 2017
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Joaquim Cruzeiro
______________________________________
1 Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.
² Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões, nas quais deve ser indicado o fundamento específico da recorribilidade — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.
³ Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.
⁴ Nossa nota: RSTA é o acrónimo de Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 41.234, de 20 de Agosto de 1957.