| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte
1. M…, devidamente identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que, por impropriedade do meio processual e falta de pressuposto processual, absolveu da instância o Presidente da Câmara Municipal de Mira no processo urgente de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões.
Nas alegações, concluiu o seguinte:
a) No nosso ordenamento administrativo, são alvo de consagração jurídica as situações de informação procedimental, de acesso a registos ou arquivos administrativos e de informação não procedimental, decorram elas de legislação geral (o Código de Procedimento Administrativo e a Lei de Acesso aos Documentos da Administração) ou de legislação especial;
b) No domínio do direito do urbanismo, em face do relevo que assumem os princípios da informação e da participação - em particular inscritos no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial e no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - insere-se no âmbito do direito à informação o conhecimento ou esclarecimento das disposições constantes de instrumentos de gestão territorial em vigor e das condicionantes e servidões aplicáveis ao uso do solo, isto é das normas jurídicas aplicáveis à gestão urbanística concreta;
c) No âmbito do exercício deste direito, a sentença judicial em apreço, apesar de reconhecer que o pedido formulado se refere claramente à prestação de uma informação, considera que, por não se tratar de uma informação procedimental ou sobre decisões tomadas no procedimento ou de acesso a registos ou arquivos administrativos, não se poderia ter legitimamente recorrido à intimação para a prestação de informações prevista no artigo 104.° do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, por ausência de um pressuposto processual necessário;
d) Permitimo-nos discordar, desde logo, desta apreciação judicial, pois podemos considerar estar ainda em face do exercício legítimo do direito à informação procedimental, na medida em que, para a área de referência, se encontram em curso ou já decididos processos administrativos em que o requerente figura como proprietário, pelo que o correcto desenrolar dos mesmos e a aferição da bondade dos actos administrativos praticados depende do cabal conhecimento das normas jurídicas aplicáveis no local, aferição esta que só é passível de ser conseguida pela sobreposição das cartas de ordenamento, carta da REN e carta da RAN que compõem o Plano Director Municipal de Mira;
e) Quanto ao afastamento da hipótese de este pedido se referir a uma certificação de elementos constantes de processos existentes nos arquivos municipais, entendemos que também aqui o Tribunal poderia ter chegado a conclusões inversas, desde logo porque o Município de Mira dispõe já de documentos que permitam dar a resposta ao pedido formulado pelo requerente;
f) De facto, na acta da reunião da Assembleia Municipal de Mira de 11 de Fevereiro de 2003, resulta claramente, que, como se impõe, o trabalho de cotejo e sobreposição digitalizada entre carta de ordenamento, carta da RAN e da REN foi feito pelo Gabinete de Planeamento, sendo possível proceder à certificação de um estudo técnico invocado e elaborado previamente pelo município;
g) Mesmo excluídas estas vias de acesso ao direito à informação, estaríamos sempre perante o exercício do direito à informação não procedimental, referente a pedidos incidentes sobre quais os instrumentos de gestão territorial e condicionantes ou restrições ao uso do solo aplicáveis numa área delimitada,
h) Também aqui a sobreposição das cartas referidas se mostra essencial e impostergável, uma vez que corresponde a uma função jurídico-pública do município, à qual ele não pode renunciar - alegando designadamente a discrepância de escalas das cartas -, concretizar, no âmbito da sua actividade de gestão urbanísticas, os dados normativos provenientes de quadrantes diversos mas que têm influência no uso, ocupação e transformação do território municipal;
i) Por seu lado, o meio processual previsto nos artigos 104.° e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos assegura, de acordo com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, o acesso a quaisquer informações que devam ser prestadas pela Administração, quer nos termos de legislação geral, quer nos termos de legislação aplicável a matérias particulares;
j) De facto, estando dependente agora dos termos em que a legislação substantiva define os trâmites prévios de provocação da Administração à prestação de informações, deixou de ser legítimo considerar que este processo se encontra reduzido às hipóteses de informação procedimental e de consulta e acesso aos documentos administrativos, como o fez a sentença em apreço, alargando-se igualmente às hipóteses de não satisfação total ou parcial dos pedidos de informação não procedimental;
k) De igual modo, afigura-se-nos totalmente de rejeitar a equiparação feita na sentença em apreço entre pedido de informação e pedido de informação prévia, por forma a considerar a intimação em causa como um meio impróprio, alegando que a informação solicitada se cifraria mediatamente na prática de um acto administrativo.
l) Isto porque a tarefa de sobreposição das cartas que compõem o Plano Director Municipal apenas se analisa no exercício de uma actividade técnica, no sentido de concretizar para uma área geográfica determinada o que delas já resulta, e não na definição jurídica e com efeitos constitutivos de uma determinada relação jurídico-administrativa, como sucede com a emissão de informações prévias.
m) Deste modo, consideramos não ser a intimação um meio impróprio no caso vertente, pois visa a imposição judicial dirigida à Administração no sentido da adopção de um comportamento (no caso a emissão de uma informação) e não à prática de um qualquer acto administrativo.
n) Também o princípio pro accione ou do favorecimento do processo se revela um apoio heurístico fundamental na interpretação da norma do artigo 104.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no sentido de a ligar a todas as hipóteses legítimas de exercício do direito à informação, pois só assim se consegue, ultrapassando aquilo que à primeira vista parece ser um entrave de ordem processual, tutelar efectivamente as posições subjectivas dos particulares.
o) Quanto ao relevo do princípio do contraditório no que se refere à possibilidade de o interessado se pronunciar sobre a resposta da autoridade requerida, apesar de a lei a colocar na dependência de um juízo discricionário do juiz, esta decisão não livre de quaisquer constrangimentos jurídicos, correspondendo a um mero juízo de oportunidade do mesmo;
p) Isto significa que, ainda que em grande parte dos casos não seja necessário desencadear outras diligências, quando se trate de situações em que o juiz propende para a adopção de uma decisão desfavorável a um sujeito processual – neste caso o interessado – para mais em matérias altamente técnicas e baseando-se decisivamente nos argumentos produzidos na resposta pela autoridade requerida, deva àquele possibilidade de se pronunciar sobre os mesmos.
Por sua vez, nas contra-alegações, a autoridade requerida concluiu-se o seguinte:
a) O pedido de informação apresentado, não se insere no âmbito do direito à informação procedimental, assim, bem andou e decidiu a douta sentença posta em crise, uma vez que, o requerente tem diversos procedimentos urbanísticos para aquela zona do território, enquadrando este pedido de informação no contexto desses procedimentos, nomeadamente, no pedido de certidão registado com o n.° 433.
b) Este pedido já tinha tido resposta em 23 de Abril de 2004, através do ofício da Câmara Municipal de Mira n.° 1976, que rejeitou liminarmente o pedido, o requerente formulou a mesma questão, redigindo-a de outra forma.
c) O pedido não deve ser admitido no âmbito da informação procedimental, como é afirmado pela Ilustre Assistente da Faculdade de Direito de Coimbra Dr. F…, no douto parecer, pois, com este pedido há uma repetição de passos anteriormente dados, concretamente, dos actos que anteriormente determinaram que aquelas construções se encontravam em REN e RAN e que levaram à consequente rejeição liminar.
d) O pedido não se insere no âmbito da informação procedimental, já que não foram pedidas informações sobre o andamento do processo ou sobre actos e diligências que levaram à decisão, bem andou a douta decisão recorrida, quando entendeu que o requerente não pretendeu qualquer esclarecimento sobre o procedimento que era interessado.
e) Por outro lado, o direito à informação procedimental, não confere aos administrados o direito de usarem o meio processual regulado nos artigos 104° e seguintes do CPTA, para obterem esclarecimentos ou informações por parte da Administração que não se reportem a actos ou factos já praticados ou ocorridos no âmbito do processo administrativo em causa, uma vez que o objecto do direito à informação radica em elementos objectivos pré-constituídos.
f) O requerente fez dois pedidos num, ou seja, se não for informação procedimental é informação não procedimental. O requerente devia faze-lo em requerimentos diferentes e distintos e não no mesmo requerimento.
g) É óbvio, que o pedido do requerente não se pode classificar como acesso a documentos ou arquivos existentes na entidade recorrida pois, não pretende o fornecimento de plantas ou extractos de plantas dos instrumentos de ordenamento do território, mas sim que se certifique uma carta por si fornecida.
h) Acresce que, a informação não procedimental é para operações que não tenham sido objecto de apreciação, no caso em análise existem vários pedidos de licenciamento e vários processos de embargo naquela zona de território, quer isto dizer, que a operação pretendida pelo requerente, já foi objecto de apreciação, nos termos do n.° 2 do artigo 9° do Código do Procedimento Administrativo.
i) Ora, não pode ser considerado um pedido de informação não procedimental, pois, este pedido destina-se a informação de normas urbanísticas para a futura atribuição de uma licença ou autorização, este pedido, teria que ser feito, quando muito, como um pedido de informação prévia.
j) Perante o pedido que foi formulado a resposta da administração ia ter o mesmo resultado de uma informação prévia, já que, a resposta da entidade administrativa vincularia e condicionaria a entidade administrativa para novos pedidos que envolvessem aqueles terrenos e afectaria também decisões já tomadas em vários licenciamentos e embargos já existentes naqueles terrenos, bem andou a Meritíssima Juiz ao entender que não se trata de uma informação não procedimental.
k) Não houve erro de julgamento, pois, nos termos do artigo 7.° do CPTA, os Tribunais devem mobilizar os poderes para proferir decisões sobre o mérito da causa, mas o juiz deve faze-lo quando tenha dúvidas.
l) Dúvida, que na decisão recorrida não se verifica, já que, o pedido de informação solicitado, não se enquadra em nenhuma dos tipos de pedido de informação administrativa, logo, o juiz nos termos do artigo 7.° do CPTA, quando tiver dúvidas deve interpretar as normas processuais de forma a emitir pronúncia sobre o mérito das pretensões formuladas, ou seja, é condição necessária que o Juiz tenha dúvidas sobre as normas processuais.
m) Na sentença não houve qualquer nova questão, quer de direito, quer de facto, não houve questões decididas que não tenham sido discutidas no processo, pelo que, a decisão não se baseou em nenhuma questão, sem que tenha sido dado às partes a possibilidade de sobre ela se pronunciarem, não havendo, por isso, lugar a uma nulidade processual.
n) A sentença não se pronunciou sobre qualquer nova questão, motivo por que não foi violado o princípio do contraditório, não houve erro de julgamento, já que, não houve violação, nem das leis processuais, nem leis substantivas.
o) Pelo exposto, esteve bem a sentença recorrida quando entendeu que os pedidos do requerente não se enquadram e não foram formulados no exercício ao direito à informação procedimental ou do direito ao acesso aos registos administrativos e que desta forma não estava preenchido um pressuposto processual para ser requerida a intimação para a prestação de informação, pelo que, deve a mesma sentença ser confirmada.
2. Na sentença impugnada deu-se por assente a seguinte matéria de facto:
a) Em 23.07.2004, me nome de M…, foi dirigido ao presidente da Câmara Municipal der Mira, um requerimento do qual se extrai o seguinte: "M… (...) vem requer a Vª Exa, na qualidade de proprietário e interessado neste procedimento, se digne informá-lo: 1) Se os solos que na planta anexa ao presente requerimento estão classificados ou aí referidos como estando localizados em área condicionada não estão efectivamente na RAN e na REN que, em parte, delimitam aquela área condicionada; 2) Se as delimitações da RAN e da REN que dessa planta constam são ou não correctas. (...) - documento n° 1 junto com a PI.
b) Daquele requerimento extrai-se, ainda o seguinte: "Mais solicita, finalmente, na eventualidade de as demarcações da área condicionada, da RAN e da REN não se encontrarem correctamente identificadas na planta anexa se digne informá-lo, através de delimitação corrigida nesta planta que se juntou, qual a precisa delimitação destas três áreas (área condicionada, RAN e REN) nos solos que a planta abrange. " - documento n° 1 junto com a PI.
c) Àquele requerimento o requerente anexou a planta junta aos autos como documento n° 1 com a Resposta da Autoridade Requerida, e da qual consta "Descrição: Planta de implantação"; "Escala: 1 /5000" - documento n° 1 junto com a Resposta.
d) Por carta datada de 25.08.2004 foi remetido aos advogados do requerente ofício, do qual se extrai o seguinte: 1 - A denominada "Planta de Implantação" anexa ao requerimento, cujo autor ou responsável se desconhece, além de não ser uma planta de implantação, pois nada tem implantado, acaba por ser uma redução para a escala 1/5000 da mesma planta que está anexa ao requerimento no 781 de 04 de Junho de 2004 (...); 2 - O requerente invoca a qualidade de interessado e proprietário dos terrenos sem todavia definir os limites da(s) sua(s) propriedade(s).(...); 4-( ...)Também não compete à Câmara Municipal fazer correcções ou certificar plantas elaboradas por terceiros; 5 - É sim competência e dever da Câmara Municipal fornecer cópias das Cartas e Plantas referentes aos instrumentos de planeamento e gestão territorial desde que requeridas e pagas as respectivas taxas: 6 - Mais se esclarece que não existe nenhum processo de licenciamento registado sob o n° 433. O n° 433 corresponde apenas ao número de registo atribuído ao requerimento registado em 05 de Abril de 2004, o qual foi liminarmente rejeitado (...): 7 - Pode pois o requerente, se o pretender, solicitar o fornecimento de extractos das Cartas de Ordenamento do Plano Director Municipal, da RAN e da REN afim de obter a informação desejada.(...)" - documento o n° 3 junto com a 1.
3.1 Previamente ao mérito do recurso, que consiste em apreciar e decidir se o recorrente tem ou não direito à informação que solicitou à autoridade recorrida, suscita-se a questão da impropriedade do meio processual usado e da violação do princípio do contraditório quanto aos factos alegados na resposta.
Quanto à primeira questão, a sentença impugnada considerou impróprio o meio processual utilizado pelo facto da pretensão formulada pelo requerente implicar a emissão de acto administrativo, “uma vez que ela se afigura como um pedido de informação prévia a um pedido de licenciamento relacionado com o uso e afectação de terrenos de que alega ser proprietário”. O recorrente insurge-se contra essa posição, dizendo que nem solicitou um pedido de informação prévia nem a informação pedida envolve a prática de um acto administrativo, pelo que o meio mais idóneo para reagir contra a recusa ilegítima da prestação de informações urbanísticas é a acção de intimação.
E a nosso ver, nesta questão, a razão está do lado do recorrente.
Em primeiro lugar, a informação solicitada pelo recorrente à Administração não consubstancia um “pedido de informação prévia” no âmbito de procedimento de operações urbanísticas. No pedido de informação prévia, solicita-se “informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamento legais ou regulamentares” (cfr. art. 14º do DL nº 555/99 de 16/12 - RJUE), mediante a apresentação de elementos (“estudos prévios” ou “anteprojectos”) que permitam à Administração pronunciar-se, de forma prévia e antecipada, sobre tal pretensão. Tal pronúncia tem a natureza de acto prévio administrativo, pois, sem possuir efeito permissivo, define e regula de modo final e vinculativo a posição da Administração perante uma concreta pretensão urbanística. À informação prévia fornecida a lei atribui o efeito vinculativo relativamente ao pedido de licenciamento ou autorização que seja apresentado no prazo de ano, o que significa que é um acto constitutivo de direitos. Diferente é a natureza do pedido formulado e da informação fornecida no exercício do direito à informação, em que o interessado ou cidadão pretende apenas aceder a informações, conhecer dados ou documentos (em sentido amplo) que estão na posse da Administração e em que o acto informativo constitui uma mera actuação de natureza declarativa, desprovida de carácter decisório. Ora, a pretensão que o recorrente solicitou à câmara municipal não é um pedido de informação sobre a possibilidade de realizar uma “determinada operação urbanística” tendo em vista o subsequente licenciamento ou autorização, mas uma simples informação sobre a correcção ou não das condicionantes indicadas em mapa anexo para um terreno de que é proprietário.
Em segundo lugar, perante a concreta pretensão do recorrente, o “acto informativo” que foi ou que deveria ter sido produzido, mesmo que favorável, não se pode qualificar como acto administrativo. Por se tratar de uma declaração que se limita a verificar, reconhecer ou atestar a existência ou validade de actos, factos ou documentos que já existem, não é idónea a produzir uma transformação jurídica externa. Naturalmente que não constrange a esfera jurídica de quem solicita a informação, mas também não produz efeitos jurídicos inovatórios, de tipo constitutivo, criando novas situações no ordenamento jurídico. A prestação de informação correlativa do direito à informação não envolve o exercício de qualquer poder de autoridade ou poder perceptivo, implicando antes a realização de actos internos e meras operações ou actuações materiais desprovidas de conteúdo decisório. E se assim é, a forma processual adequada à satisfação por via judicial de um acto informativo dessa natureza não pode ser um processo dirigido à prática de um acto administrativo, como a acção administrativa especial para a prática de acto devido. A esse tipo de pretensão corresponde a acção administrativa comum ou, tratando-se de informação, certidão ou acesso a documentos, a acção urgente de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, regulada nos arts. 104º a 108º do CPTA.
Em terceiro lugar, o que nos parece mais importante, a forma de processo é aferida pelo tipo de pretensão solicitada ao tribunal. Ora, mesmo que o pedido de informação tivesse que ser cumprido através de acto administrativo, e há quem atribua tal natureza ao acto de recusa de informação, ao pedido formulado em juízo só pode corresponder a forma processual que foi seguida. O requerente pede que se “intime” o presidente da câmara municipal a “informar e “certificar” as informações que previamente lhe havia solicitado e que ele se recusou a cumprir e não que pratique um acto administrativo que julga ser devido. Para esse tipo de pretensão o CPTA prevê o processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processo ou passagem de certidões e, por isso, não houve emprego de forma de processo indevida que por si legitimasse a absolvição da instância.
Quanto à segunda questão, entendemos que não assiste razão ao recorrente.
O processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões está organizado em forma contraditório uma vez que o artigo 107º do CPTA estabelece a citação da autoridade recorrida para responder. Todavia, para além dessa manifestação do princípio do contraditório (ou da audiência contraditória), também está organizado em termos de se chegar rapidamente à decisão final, em atenção ao tipo de pretensão que visa tutelar. A manifestação do princípio da celeridade surge numa dupla expressão: por um lado, o processo tem uma tramitação urgente (art. 36º nº 2 e 147º, nº 1), por outro, o juiz exerce uma apreciação discricionária que lhe permite impor à Administração condenada uma celeridade proporcional às circunstâncias do caso no cumprimento da injunção (art. 108º nº 1). Mas, como a celeridade não pode ser obtida através do sacrifício do contraditório, ainda assim a decisão só será tomada após conclusão das “diligências que se mostrem necessárias”. Aceita-se que uma dessas diligências até poderá ser a audição do requerente relativamente a factos, especialmente provas, introduzidos com a resposta, desde que relevantes para a decisão de mérito. No caso concreto, na resposta a autoridade requerida indicou as razões pelas quais era impossível satisfazer o pedido do recorrente, designadamente por se ter apresentado uma planta com escala diferente das plantas que o município possui e pelo factos dos terrenos do requerente não aparecerem demarcados. O recorrente pretendia refutar tais argumentos com a junção de uma acta de reunião da Assembleia Municipal que, no seu entender, mostra a possibilidade de realização de trabalhos de sobreposição entre o plano que apresentou e as cartas que compõem o PDM. Acontece que a sentença impugnada não decidiu em função da possibilidade ou impossibilidade física da informação ser prestada, mas em função de não existir o direito à informação, o que coisa bem diferente. Na verdade, o que primeiramente estava (e continua a estar) em causa era saber se o requerente tinha o direito de ser informado sobre os elementos que pediu e se a Administração tinha a obrigação de os fornecer. A sentença decidiu que a Administração não tem obrigação de fornecer a informação pedida, não porque seja impossível prestá-la, mas porque não está vinculada a prestar esse tipo de informação. Tendo já havido um pedido à Administração e uma pronúncia administrativa prévia (ou oportunidade de tal), a funcionar como pressuposto de acesso ao tribunal, e questionando-se apenas se o requente tem ou não direito subjectivo à espécie de informação que pretende, questão cuja resposta se encontra nos preceitos de direito substantivo, não eram necessárias mais diligências, incluindo a audição do requerente sobre os factos constantes da resposta, para que pudesse ser proferida decisão final. Sobre os elementos constitutivos do direito à informação não se pode dizer que o processo não garantiu aos pleiteantes o audiatur et altera pars: ambos tiveram a oportunidade de expor as razões (de facto e de direito) e oferecer a suas provas sobre a existência ou não do direito á informação.
3.2. O recorrente, alegando a qualidade de proprietário e interessado no processo de licenciamento registado sob o nº 433, solicitou à autoridade recorrida as seguintes informações:
- se os solos que numa planta anexa ao requerimento estão classificados ou referidos como estando localizados em área condicionada, não estão efectivamente na RAN e na REN que, em parte, delimitam aquela área condicionada;
- se as delimitações da RAN e REN, que dessa planta constam, estão ou não correctas;
- caso as demarcações da RAN e da REN não se encontrem correctamente identificadas na planta anexa, qual a precisa delimitação dessas três áreas na zona a que a planta se refere.
A sentença impugnada considerou que essa informação não é procedimental, por não respeitar ao andamento e a quaisquer actos ou diligências praticados no âmbito do processo nº 433 ou de qualquer outro procedimento administrativo em que o requerente seja interessado, nem se destina ao acesso a arquivos ou registos administrativos, por não se ter pedido o fornecimento de plantas ou extractos de plantas ou cartas, ou da sua cópia certificada.
O ora recorrente considera ter havido erro de julgamento, por tal informação se inserir no âmbito do direito à informação procedimental, uma vez que alegou e provou que na área referida na planta anexa ao requerimento é interessado em diversos procedimentos urbanísticos em curso que foram objecto de actos administrativos lesivos cuja legalidade pretende aferir; mas que assim não seja, o pedido enquadra-se no âmbito da informação urbanística não procedimental a que tem direito pelo disposto no artigo 110º. Nº 1, alínea a) do RJUE e artigo 5º, nº 2, alínea c) do RJIGT.
As normas que estabelecem e regulam o direito à informação apresentam-no em modalidades distintas de exercício e em vários modos de cumprimento da respectiva obrigação.
Desde logo, o artigo 268º da CRP em cujos números 1 e 2 faz a distinção entre informação procedimental, a relativa ao andamentos dos processo em que os administrados sejam directamente interessados, bem como as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas, e a informação não procedimental, a que respeita ao acesso aos arquivos e registos administrativos.
Depois, os artigos 61º a 64º do CPA que concretizam o direito à informação procedimental através da tipificação das condutas através das quais a Administração satisfaz o direito e que são, a informação directa (a que se refere o nº 2 do art. 61º), a consulta do processo (art. 62º) e a passagem de certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos (arts. 62º e 63º) e o artigo 65º e a Lei nº 65/93, de 26/8 (LADA) que regulam o acesso aos registos e arquivos administrativos, a exercer através de consulta, reprodução por fotocópia ou passagem de certidão.
Por fim, as normas específicas de cada sector de actividade, e que no domínio do urbanismo são o artigo 12º, da Lei nº 48/98 de 11/8 (Lei de bases da política de ordenamento do território e urbanismo - LBPOTU), o artigo 5º e 150º nº 2 e 3 do DL nº 380/99, de 22/9 (regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial - RJIGT) e o artigo 110º do DL nº 55/99 de 16/12 (regime jurídico da urbanização e edificação – RJUE), onde se estabelecem os vários modos de exercício do direito de informação urbanística, designadamente a informação directa (al. c) do nº 2 do art, 5º da RJIGT e al. a) do nº 1 do art. 110º do RJUE), a consulta de processos e a aquisição de cópias e certidões.
A distinção entre informação procedimental e não procedimental assenta no tipo de informação que está em causa, na qualidade de quem a solicita e no distinto objectivo que se pretende atingir com a sua tutela. Sendo duas formas alternativas de concretizar o princípio geral da publicidade ou transparência da administração, estreitamente conexionadas no alcance desse objectivo, o critério de distinção que mais releva é o tipo de informação pretendida: “ ao passo que o primeiro direito concebe-se no quadro subjectivo e cronológico de um procedimento administrativo concreto, o segundo existirá independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo” (cfr. Sérvulo Correia, O direito à Informação e os Direitos de Participação dos Particulares no Procedimento, e, em especial, na Formação da Decisão Administrativa, Legislação, Cadernos de Ciência de Legislação, nºs 9-10, 1994, pág. 135). Neste critério, o direito à informação tem natureza procedimental quando a informação pretendida está contida em factos, actos ou documentos de um concreto procedimento em curso; tratando-se de acesso a documentos administrativos contidos em procedimentos já findos ou a arquivos ou registos administrativos, neste caso, mesmo que se encontre em curso um procedimento, o direito à informação tem natureza não procedimental.
A qualidade da pessoa que pretende a informação é diferente em ambos os direitos: no procedimental, o exercício do direito está dependente da qualidade de interessado no procedimento em causa, seja o «directamente interessados», todos os que têm legitimidade para intervir no procedimento, independentemente de nele participarem activa e efectivamente (art. 61º e 53º do CPA), seja o que tem «interesses legitimo», aquele que, não sendo interveniente no procedimento, comprove documentalmente ter um interesses atendível que justifique, segundo um critério de razoabilidade, dar-se a informação pretendida (art. 64º). A extensão da informação procedimental a quem é estranho ao procedimento, põe em luz que o que releva na distinção não é tanto a diferente qualidade de quem solicita a informação, mas sim o tipo de elementos pretendidos, que é a informação no âmbito de um procedimento concreto. Já os titulares do direito de acesso a arquivos e registos administrativos são os cidadãos que não estão em qualquer relação procedimental específica e concreta com a Administração Pública
As duas modalidades de informação cumprem objectivos distintos: enquanto a informação procedimental visa a tutela de interesses e posições subjectivas directas daqueles que intervêm (ou podem intervir) num procedimento, a informação não procedimental visa proteger o interesse mais objectivo da transparência administrativa. Digamos que, enquanto o direito à informação uti singuli, é um instrumento ao serviço da participação procedimental, o direito à informação uti cives, é um meio de controlo e de participação no desempenho da função administrativa.
Tendo em conta estas diferenças, vejamos então em que modalidade de informação se enquadra os elementos que recorrente solicitou à câmara municipal.
A informação que o recorrente pretende não está contida em procedimentos urbanísticos em que seja interveniente ou directamente interessado. Não foi solicitada informação de actos, formalidades e situações de facto ou documentos que se desenrolam no âmbito do desenvolvimento de um procedimento concreto em curso e que nele estejam incluídos. O que foi pedido à Administração é que ela diga é se estão ou não correctas as demarcações dos solos indicados numa planta anexa como pertencentes a áreas da RAN, REN e de “espaço de utilização condicionada” e, em caso de incorrecção, que seja fornecida a precisa delimitação dessas áreas nos solos abrangidos pela planta. Ora, porque esta informação não pode ser recolhida dos procedimentos urbanísticos que o recorrente tem pendentes na câmara municipal, pois o recorrente não indicou o processo onde eles estão os documentos que a contêm, o pedido está fora do âmbito da informação procedimental.
O recorrente assim não entende por três razões: invocou a existência do processo nº 433, para além de outros revelados pelos autos, a informação visa atacar os actos administrativos “demolidores” praticados nesses procedimentos e neles existem “estudos técnicos” que permitem dar resposta ao pedido formulado.
Todavia, e quanto ao primeiro argumento, apesar de não estar demonstrado que o processo nº 433 seja um procedimento in itiner, até porque na resposta que a Administração deu ao requerente foi dito que o requerimento registado com o nº 433 foi “liminarmente rejeitado” (cfr. doc. de fls. 14 e 15 dos autos), assim como se desconhece se ainda estão pendentes os demais procedimentos onde foram emanados actos administrativos, tais como embargos, indeferimentos de pedidos de licenciamento e declaração de nulidade de actos de aprovação de projectos de arquitectura, não se pode considerar que a pendência de tais procedimentos só por si caracteriza a informação como procedimental. Como acima se disse, para que o direito à informação tenha essa natureza é necessário que ela esteja contida no procedimento em que se é directamente interessado ou que se tenha interesse legítimo. Também não é pelo facto do recorrente necessitar da informação para reagir contenciosamente contra os actos administrativos praticados nesses procedimentos que a informação se qualifica como procedimental, pois também a informação não procedimental se presta a tal objectivo. Os interessados directos e os titulares de interesses legítimos em procedimentos pendentes também podem aceder a informação contida em documentos administrativos extra-procedimentais, sem que tal acesso tenha que seguir o regime da informação procedimental. Por fim, o facto de nos procedimentos em que o recorrente é directamente interessado existir “estudos técnicos”, que permitam responder ao pedido formulado em nada contribui para o enquadramento do direito, pois tais estudos não foram objecto do pedido de informação. Se a pretensão do requerente ficava satisfeita com esses estudos, então o pedido que deveria ter sido solicitado, para caracterizar a informação como procedimental, teria que ser por referência ao concreto procedimento onde eles foram realizados.
Mas também aquele pedido não pode ser qualificado como direito de acesso aos documentos administrativos, regulado no art. 65º do CPA e na LADA. É que nesta modalidade o acesso aos documentos administrativos (arquivos e registos) incide sobre o suporte ou documento, se ele existe ou não e qual o seu conteúdo, e as formas ou vias de acesso são a consulta, reprodução por fotocópia o outro meio técnico e passagem de certidão. (art. 7º, nº 2 e 12º da LADA). A informação que nesta modalidade se dá a conhecer ao requerente são os factos constantes das declarações exaradas nos documentos, seja através da consulta, cópia ou certidão. Não há “informação directa”, porque, para além do que consta dos documentos administrativos, nada mãos é exigido à Administração, designadamente a elaboração de nova informação de carácter técnico. Como refere José Gonçalves, “Não é lícito que por meio do regime da LADA se pretenda obter uma posição técnica de uma entidade pública ou outra informação que ela tenha que elaborar” (cfr. Acesso à Informação das Entidades Públicas Almedina, pág. 37). Para que se aplicasse o regime da LADA era necessário que o recorrente se limitasse a solicitar à câmara municipal cópia ou certidão do conteúdo do PDM, da parte regulamentar, dos estudos, relatório, programa ou da parte desenhada, composta pela planta de ordenamento e planta de condicionantes.
Perante a contestação de que a informação solicitada pelo recorrente nem está incluída num procedimento concreto em que tenha interesses directo ou legitimo nem constitui acesso a documentos da Administração não surpreende que a meritíssima juíza a quo decidisse que não existe o direito à informação.
Há, porém, que considerar ainda as normas de direito de urbanismo que dispõem sobre direito à informação. E aqui há algo de diferente relativamente ao regime geral de informação da LADA, na medida em que se prevê a prestação de “informação directa” fora do âmbito de um concreto procedimento administrativo. Com efeito, o artigo 12º do LBPOTU prescreve que os «particulares têm direito à informação tanto nos procedimentos de elaboração e alteração, como após a publicação dos instrumentos de gestão territorial, previstos no nº 2 do artigo anterior (os planos municipais e especiais de ordenamento de território), podendo, designadamente, consultar o respectivo processo, adquirir cópias e obter certidões». O advérbio de modo «designadamente» abre a porta a outras vias de acesso, como a da alínea c) do nº 2 do art. 5º do RJIGT relativo ao direito de informação no âmbito dos procedimento de elaboração e execução de planos, segundo a qual o interessado pode «obter informações sobre as disposições constantes de instrumentos de gestão territorial bem como conhecer as condicionantes e as servidões aplicáveis ao uso do solo» e a da alínea a) do nº 1 do art. 110º do RJUE que preceitua que qualquer interessado tem o direito de ser informado pela respectiva câmara municipal, «sobre os instrumentos de desenvolvimento e planeamento territorial em vigor para determinada área do município, bem como das demais condições gerais a que devem obedecer as operações urbanísticas a que se refere o presente diploma».
Por estas normas, os particulares interessados têm o direito de ser informados sobre as “disposições” dos instrumentos de gestão territoriais, designadamente os planos municipais, ou seja, o plano director municipal, plano de urbanização e o plano de pormenor, independentemente de estar em curso um procedimento administrativo em que sejam interessados. A conduta administrativa subsequente a um pedido desses consiste em dar a conhecer, num ofício, quais as normas em vigor para uma determinada área ou se esta está abrangida por servidões administrativas, restrições de utilidade pública ou outras condicionantes ao uso dos solos. Trata-se, pois, de um direito de informação não procedimental, concretizado por via de informação directa.
Pergunta-se, então, se o tipo de informação solicitada pelo recorrente se enquadra no direito de informação urbanística a exercer na modalidade de informação directa.
Em nossa opinião, o pedido formulado pelo recorrente vai além do que aquilo que as normas referidas permitem.
O PDM contém uma disciplina particularizada e detalhada dos terrenos abrangidos no seu âmbito territorial de aplicação, definindo o respectivo estatuto jurídico, em especial, o regime de uso do solo, através da sua classificação e qualificação, onde se determina o destino básico e o aproveitamento dos terrenos. O conteúdo documental do PDM integra, além do mais, um regulamento definidor do ”modelo de organização municipal do território” e uma parte desenhada composta pela planta de ordenamento e pela planta de condicionantes (cfr. arts. 84º a 86º do RJIGT). O regulamento, contém a parte material do plano, que define as regras jurídicas respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo compreendido no seu perímetro, e as plantas representam, de forma gráfica, a expressão territorial das regras jurídicas que compõem o regulamento. O objecto das disposições do plano é constituído por terrenos determinados e concretos, incluídos nas zonas em que se aplica, os quais ficam vinculados ou condicionados ao que para eles se dispõe.
O direito à informação urbanística estabelecido nas normas acima transcritas incide sobre as normas jurídicas definidoras do conteúdo do direito de propriedade de determinado solo, sejam as constantes do regulamento, sejam das plantas de condicionantes, que identificam as servidões e restrições de utilidade pública em vigor e que também são dotadas de força jurídica vinculativa. O particular, na qualidade de proprietário, em defesa de interesses difusos ou para qualquer outro fim, tem o direito de solicitar à câmara municipal que o informe do estatuto jurídico que o PDM estabelece para um determinado terreno ou um conjunto individualizado de terrenos e a câmara está obrigada a dar-lhe tal informação.
Acontece que, no caso concreto, o recorrente não se limitou a solicitar informação sobre as disposições do PDM para terrenos que diz ser proprietário. Apresentou uma planta (que diz ser de implantação) à escala 1/5000 de um ou vários prédios, sem os identificar, onde estão demarcadas uma área de RAN, uma área de REN e uma área condicionada, pedindo que a câmara informe se as demarcações que fez estão ou não correctas, ou se não estão, que diga qual a precisa delimitação dessas áreas. A simples leitura das disposições do PDM não permite dizer quais as vinculações existentes para os solos que fazem parte da ditas “área condicionada”, “área da RAN e “área da REN”, tornando-se necessário um trabalho técnico de sobreposição de mapas, no pressuposto de que a zona indicada na planta tem pontos de referência que permitam tal sobreposição, adaptando a escala do mapa à escala das plantas de ordenamento e condicionantes, que são de 1/25000. E caso as delimitações indicadas pelo requerente não estejam correctas, para que a informação seja prestado nos termos pretendidos, é necessário ainda elaborar nova planta com as delimitações correctas. Ora, esta actuação técnica, que o requerente também pode fazer pelos seus próprios meios, vai além do conteúdo do direito à informação. O recorrente tem direito a ser informado sobre as regras jurídicas estabelecidas no PDM para determinados imóveis, devidamente identificados através da localização, artigos matriciais e identificação cadastral, mas não tem direito a que a Administração elabore e lhe entregue um “estudo técnico” que reproduza as plantas de ordenamento e de condicionantes para determinada zona. Não pretendendo uma informação sobre um terreno concreto, mas uma planta de determinada zona, então a forma de a obter é solicitar cópias daquelas plantas. Aliás, quem elaborou a planta anexa ao requerimento, ao fixar três áreas distintas de condicionamento, demonstra conhecer que o solo nela abrangido está incluído na planta de condicionantes. Ora se tem esse conhecimento, não se compreende as dúvidas na exacta delimitação das três zonas, pois a operação técnica que se exige da câmara, em especial o trabalho de sobreposição de plantas, também pode ser efectuado por quem elaborou a planta anexa.
O direito à informação urbanística, na modalidade de informação directa, visa apenas a informação constituída e apreensível através da leitura, exame e interpretação da parte documental do PDM, estando excluída a obtenção de informação com o conteúdo de pareceres, opiniões, estudos, instruções, ou qualquer outra forma de elucidação, seja de que natureza for. Ora, ao certificar a planta apresentada pelo recorrente ou elaborar uma nova, a câmara municipal estaria a produzir uma novo documento, no sentido da lei civil, que o define no artigo 362º do Código Civil como sendo «qualquer objecto elaborado pelo homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto», e portanto, a emitir um juízo sobre a situação jurídica de uma zona territorial e não simplesmente a transmitir, exibir, narrar ou reproduzir o que consta do PDM.
Concluímos, pois, que o direito à informação urbanística não abrange os elementos que o recorrente solicitou à autoridade recorrida.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Sem custas, atenta a isenção objectiva.
Porto, 2004-12-16
Ass. Lino José B. R. Ribeiro
Ass. Carlos L. M. Carvalho
Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia |
