| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
H. M. P. S., devidamente identificado nos autos, no âmbito de Ação Administrativa que intentou contra o Instituto Português do Desporto e da Juventude e Autoridade Tributária e Aduaneira, peticionou que fosse:
“a) declarado nulo o ato administrativo do qual emerge a dívida exequenda e consequentemente,
b) declarada extinta a execução movida pela AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA contra o requerente;
c) condenado o IPDJ – INSTITUTO PORTUGUÊS DO DESPORTO E DA JUVENTUDE no montante de 2.000€ a título de indemnização pelos danos causados ao requerente, acrescida de juros moratórios legais vencidos, contados desde o dia da prática dos factos até à presente data e dos vincendos até efetivo e integral pagamento, e ainda, nas custas”.
Inconformado com a sentença proferida em 30 de Outubro de 2018, no TAF de Braga, que julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade passiva da Autoridade Tributária e Aduaneira e absolveu a mesma da instância, mais tendo julgado procedente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual e absolveu da instância o Réu Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P, veio apresentar Recurso para esta instância em 6 de dezembro de 2018, no qual concluiu:
“a) Objeto do recurso
1.ª O presente recurso tem por objeto o despacho saneador-sentença do tribunal a quo de 30/10/2018, que decidiu pela caducidade do direito de ação, sem conhecer dos factos e das circunstâncias que determinam a invalidade do ato impugnado, não se encontrando provado a data em que ocorreu a correta notificação e consequentemente, demonstrado o decurso do prazo de impugnação, e ainda por não se concordar com a procedência da exceção dilatória de ilegitimidade passiva da Ré - Autoridade Tributária e Aduaneira, enquanto entidade que executa o ato impugnado, implicada na causa de pedir, constando consequentemente da formulação do pedido.
b) Da exceção dilatória de ilegitimidade passiva
2.ª O tribunal a quo proferiu sentença na qual julgou a Ré Autoridade Tributária e Aduaneira, parte ilegítima nos presentes autos que ora se recorre, como se pode ver pela sentença que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os devidos efeitos.
3.ª O pressuposto da legitimidade, deverá ser aferido nos estritos termos em que o recorrente no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação (cfr. arts. 9.º, n.º 1 e 10.º do CPTA).
4.ª O n.º 1 do art. 10.º retoma a regra geral enunciada no art. 30.º do CPC, segundo o qual a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua.
5.ª Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
6.ª Daí que para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do Autor da titularidade no Réu dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar.
7.ª Nos termos, do artigo 10.º, n.º 6 do CPTA, quando haja cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas, pelo que por brevidade se transcreve o pedido formulado na petição inicial: “
a) ser declarado nulo o ato administrativo do qual emerge a divida exequenda e consequentemente,
d) declarar extinta a execução movida pela AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA contra o requerente;
e) condenar o IPDJ – INSTITUTO PORTUGUÊS DO DESPORTO E DA JUVENTUDE no montante de 2.000€ a título de indemnização pelos danos causados ao requerente, acrescida de juros moratórios legais vencidos, contados desde o dia da prática dos factos até à presente data e dos vincendos até efetivo e integral pagamento, e ainda, nas custas.”
8.ª Nesse sentido, outra alternativa não restou ao recorrente, senão trazer a Autoridade Tributária e Aduaneira aos autos, enquanto entidade que executou um ato administrativo inválido, que lhe causou vários prejuízos, pretendendo o mesmo extinguir a execução que esta lhe move.
9.ª Visto que, o recorrente foi obrigado a prestar caução, por forma a suspender a execução fiscal, uma vez que a Autoridade Tributária e Aduaneira já havia diligenciado no sentido de proceder à penhora de salários. – Cfr. Docs n.ºs 19 a 21 da petição inicial que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
c) Da exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual
10.ª O tribunal a quo, deu como factos assentes:
A) O Autor candidatou-se à Ação 2 – Eixo de atuação3 – Apoio à Criação de Empresas, apoiada pelo Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P., nos termos do Regulamento da.na Rede de Perceção e Gestão de Negócio – RPGN, tendo. 07.10.2014, assinado o “Termo de Aceitação da Decisão de Concessão de Apoio à Candidatura (…);
B) O Diretor Regional do Norte Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P., subscreveu dirigido ao Autor com o seguinte teor:
“ASSUNTO: Rede de Perceção e Gestão de Negócio – Devolução De bolsas
Vimos pelo presente meio informar V. Exa. de que deverá proceder à devolução das verbas recebidas enquanto bolseiro da RPGN – Rede de Perceção e Gestão de Negócios, entre 7 de Outubro de 2014 e 7 de Março de 2015, no valor de 3.458,55€ no prazo máximo de 10 (dez) dias desde a receção desta carta (…)
Tal como já foi anteriormente informado por correio eletrónico, os motivos desta decisão prendem-se com o incumprimento das obrigações decorrentes do Regulamento da RPGN (n.º 3 e n.º 4 do artigo 20.º) e do Termo de Aceitação que assinou, a saber: não apresentou o relatório final integralmente preenchido.” (…)
C) O Autor teve conhecimento do ofício referido na alínea B) em 01-04.2016 (facto admitido – artigo 24º da petição inicial – (…);
D) Na sequência do pedido do Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P., ao Serviço de Finanças F... para instaurar os procedimentos necessários à cobrança do montante referido na alínea B), foi instaurado por aquele Serviço ao Autor o processo de execução fiscal n.º 0400201601090640 (…);
E) Apetição inicial relativa à presente ação administrativa foi enviada a Tribunal por correio eletrónico, em 10.11.2017 (…).
11.ª O tribunal a quo, sustenta em síntese que o autor teve conhecimento do ato impugnado em 01.04.2016, tendo sido a petição inicial intentada em 10.11.2017, pelo que no seu entendimento, já há muito que estaria esgotado o prazo legal para a apresentação, nos termos do artigo 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA.
12.ª No entanto, não se pronuncia, quanto ao alegado nos artigos 18.º a 26.º da petição inicial, em que posteriormente à receção do ato administrativo que se pretende impugnar, o recorrente estabeleceu contacto telefónico, tendo sido informado de que deveria ignorar aquela missiva, visto que a situação estaria regularizada, por este ter entregue o Relatório Final e o Plano de Negócio no dia 13 de Abril de 2015, - conforme consta dos documentos n.ºs 14 a 17 da petição inicial, que se dão por integralmente reproduzidos.
13.ª Criando, no recorrente a profunda convicção de que já tudo estaria resolvido, dado que, seria a falta dos referidos documentos o fundamento do ato administrativo imitido pelo Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P., doravante IPDJ, para a devolução da bolsa, o que há data nunca poderia corresponder à verdade.
14.ª Pelo que, somente com a citação do processo executivo, a 22.10.2016, pelo Serviço de Finanças de F... da Autoridade Tributária e Aduaneira, é que se pode considerar que o recorrente tomou conhecimento da invalidade do ato, visto que lhe haviam assegurado que este não teria que devolver quaisquer verbas, tendo o mesmo apresentado oposição à execução fiscal a 17.11.2016.
15.ª Contudo, por sentença proferida a 10 de Outubro de 2017, no processo n.º 1693/17.5BEBRG, que correu os seus termos na Unidade Orgânica 3, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, a petição inicial de Oposição à Execução Fiscal, foi indeferida liminarmente, por o tribunal considerar que o meio processual usado não era o próprio. – Cfr. Doc. n.º 1 e 21 da petição inicial, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
16.ª Nesse sentido, estabelece o artigo 58.º, n.º 3, al. b) do CPTA, que a impugnação é admitida:
“b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;”
17.ª Assim, para todos os efeitos, o recorrente só se considera notificado, da decisão do IPDJ para que este proceda à devolução das verbas, através da citação da execução fiscal a 22/10/2017. Pelo que, e uma vez que não houve convolação da oposição fiscal, na presente ação administrativa, esta sempre se considerará tempestiva por força dos artigos 58.º n.º 3, al. b) do CPTA e 279.º, n.º 2 do CPC.
18.ª Contudo, o ato administrativo impugnado é nulo, por ofender direitos fundamentais e violar os princípios fundamentais da Administração Publica, constantes do artigo 266.º da CRP, que estabelece o seguinte:
“1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. 2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.”;
E ainda, dos demais princípios consignados, nos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º, 10.º e 11.º do CPA, que decorrem da citada norma constitucional.
19.ª Senão vejamos, o recorrente cumpriu com todos os parâmetros estabelecidos no termo de aceitação e do regulamento da RPGN, conforme estabelece o ponto 3.1. do Termo de Aceitação da Decisão de Concessão de Apoio à Candidatura:
“a) Executar a candidatura nas condições e prazos constantes do processo de candidatura e de acordo com os termos em que foi aprovada, designadamente:
i. Apresentar, nos prazos referidos no regulamento e de acordo com os modelos fornecidos pelo IPDJ, um relatório intermédio, um relatório final e um plano de negócio ou de projeto;
ii. Presença efetiva nas 32 horas dos ateliês de capacitação;
iii. Presença efetiva na final do Apoio de Criação à Empresa, quer do promotor – ação 2 – Desenvolvimento de uma cultura empreendedora – Eixo de atuação 3 - Apoio à Criação de Empresas, quer do facilitador – ação 3 – Projetos de facilitação – que tenha orientado a sua participação.
1. Comunicar ao IPDJ qualquer alteração ou ocorrência relevante que ponha em causa os pressupostos quês estiveram na base da decisão de aprovação da sua candidatura ou o prosseguimento do projeto.”
20.ª O n.º 4, do artigo 20.º do Regulamento da RPGN, estabelece que a obrigatoriedade de devolução da totalidade das verbas só é devida por incumprimento do n.º 3, ao que o recorrente cumpriu integralmente o disposto no n.º 3 do artigo 20.º, que estabelece a obrigatoriedade de apresentação de um relatório intermédio, de um relatório final e de um plano de negócios, entre outros. – Cfr. Docs. n.ºs 2 e 3 da petição inicial.
21.ª Posto isto, não pode o recorrente aceitar que lhe executem o seu património, para devolução da bolsa, quando este procedeu ao envio do relatório final e o plano de negócio a 13 de Abril de 2015, conforme solicitado pela própria RPGN – IPDJ, e cumpriu com todos os demais parâmetros estabelecidos no termo de aceitação da decisão de concessão de apoio à candidatura e do regulamento da RPGN.
22.ª A Administração Publica, rege-se pelos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da justiça, e da boa-fé, ora com o devido respeito, no caso em apreço estamos perante um ato incompatível com o Direito.
23.ª Ora, o ato impugnado, não só pretende desapropriar o recorrente de um montante que lhe pertence, ofendendo assim o seu direito de propriedade; como, ainda lhe coloca entraves no que respeita a iniciativa privada que este logrou alcançar.
24.ª Posto isto, e conforme também o já alegado na petição inicial, o ato administrativo emitido pelo IPDJ é nulo, nos termos do artigo 161.º, n.ºs 1 e 2, als. d), j) e k) do CPA, por ser contrário ao direito e aos princípios da boa-fé, por ofender direitos fundamentais, assentar em factos inverídicos, e também por não haver qualquer preceito legal que o habilite a criar a obrigação da devolução integral das verbas recebidas.
25.ª Assim, nos termos do artigo 162.º do CPA, o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, podendo a nulidade ser invocada a todo o tempo.
26.ª Conclui-se assim, que o tribunal a quo não faz uma análise rigorosa dos vícios invocados, pelo que era impossível ser proferida uma boa e correta decisão, sem aferir da existência de controvérsia de causa, factualidade e seus efeitos. Não se encontrando sequer provado a data em que ocorreu uma correta notificação e, consequentemente, demonstrado o decurso do prazo de impugnação.
27.ª Note-se que o IPDJ não apresentou contestação, pelo que não poderá deixar de se dizer que o recorrente ao confirmar que recebeu a carta do IPDJ a 01.04.2016, demonstra por si só, a sua real convicção de que a sua situação estaria devidamente regularizada, por ter estabelecido contacto imediato, informando que cumpriu o prazo estabelecido para a entrega dos documentos em falta, tendo o mesmo sido confirmado pelo IPDJ, que lhe garantiu que podia ignorar a missiva. - Cfr. artigos 18.º a 28.º da petição inicial.
28.ª Mostra-se assim, que o tribunal a quo para ter chegado à conclusão a que chegou, considerando que todos os vícios invocados determinariam a anulação do procedimento e não a sua nulidade, não o poderia conseguir sem a fixação da necessária factualidade e, designadamente, provada, após o que se imporia a análise e ponderação dos vícios invocados, por forma a não se limitar a uma decisão conclusiva sem a necessária pontual atendibilidade da factualidade relevante.
29.ª Na situação em concreto, constata-se que o tribunal a quo nada disse ou concretizou relativamente à factualidade provada, por ter entendido, provavelmente, que indo enveredar pela absolvição do IPDJ da instância não haveria necessidade de discriminar qualquer factualidade.
30.ª Em qualquer caso, a absolvição da instância declarada pelo tribunal a quo, deve ser declarada em função dos factos e circunstâncias concretamente verificadas. Sem factos dados como provados mostra-se impraticável sindicar o juízo que determinou a determinada absolvição da instância.
31.ª Neste sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 19-06-2015, com o Relator Frederico Macedo Branco, que refere o seguinte:
“A nulidade decorrente, designadamente, da falta de fundamentação de facto está relacionada com o comando legal que impõe ao juiz o dever de discriminar os factos que considera provados e de indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, e que se baseia na exigência constitucional plasmada no art.º 205.º n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
Diga-se, porém, que a fundamentação das decisões, muito mais do que uma exigência constitucional, é um fator incontornável para a consolidação da legitimidade e autoridade da decisão judicial e para afirmação do prestígio dos tribunais e da própria justiça. É que a sua falta corresponde a um deficit na inteligibilidade do discurso decisório por inexistência de explicação válida sobre os motivos que justificam que a decisão tenha um certo sentido e não outro.”
32.ª Ainda que se entenda que a procedência do vício alegado conduz à anulação do ato impugnado e não à sua nulidade, deve o referido ato ser anulado, pois o vício foi invocado tempestiva e oportunamente.
33.ª Por fim, deve ser declarada a inexistência de qualquer exceção dilatória, dando-se continuidade ao pedido incluindo o de condenação no pagamento de uma indemnização.
Termos em que, com o douto suprimento, deve:
- o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, consequentemente, ser revogada a douta decisão recorrida e substituída por outra que declare nulo o ato impugnado;
- ou, assim não se entendendo, revogar-se o douto despacho saneador-sentença proferido pelo tribunal a quo e ordenar-se o prosseguimento da ação para que se profira a decisão de mérito consoante a petição inicial.”
A Recorrida/Autoridade Tributária, veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 9 de janeiro de 2019, nas quais concluiu:
“A. O despacho saneador - sentença foi notificado à Recorrente (tal como à AT) em 31/10/2018.
B. Sendo uma notificação eletrónica, “presume-se feita no terceiro dia posterior ao da elaboração ou no primeiro dia útil seguinte a esse, quando o não seja”, cfr artigo 248º do CPC.
C. Ou seja, a notificação da sentença presume-se feita no dia 05/11/2018 (cinco de Novembro).
D. O prazo para interposição do recurso era 30 dias, cfr artigo 144º, nº1 do CPTA;
E. A contagem do prazo de interposição do recurso faz-se nos termos do artigo 138º, nº 1 do CPC, isto é trata-se de um prazo contínuo, uma vez que não ocorreram nenhumas férias judiciais naquele período.
F. Assim, o prazo terminou no dia 05/12/2018.
G. O e-mail que o Recorrente junta em anexo às alegações de recurso, assim como os documentos juntos no SITAF (designadamente os comprovativos de entrega do dito recurso) prova que o mesmo foi entregue, nesse tribunal, em 06/12/2018, ou seja um dia fora de prazo.
H. Pelo que o recurso apresentado pela R é extemporâneo e, nessa medida, deverá ser rejeitado liminarmente.
I. A R “pretende a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a devolução das verbas recebidas pelo mesmo enquanto bolseiro da Rede de Perceção e Gestão de Negócios, o qual foi praticado pelo Instituto Português e da Juventude, I.P.,
J. Logo, a AT é parte ilegítima nos presentes autos;
K. A R nem sequer impugnou a alínea B) do probatório a qual é tão só o facto, dado como provado, que serve para o tribunal a quo sustentar a decisão de ilegitimidade da AT;
L. Dessa forma, o Recurso é tão só uma impugnação da interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, pois o recurso não cumpre com os requisitos exigidos no artigo nº 640º, nº1, alíneas a) e b) do CPC;
M. Com efeito, tem sido entendimento unanime da jurisprudência que:
“I - Como decorre do art. 640.º do CPC o recorrente não satisfaz o ónus impugnatório quando omite a especificação dos pontos de facto que entende terem sido incorretamente julgados, uma vez que é essa indicação que delimita o objeto do recurso.
N. Quanto à impugnação da interpretação e aplicação do direito no que diz respeito à ilegitimidade da AT para intervir no processo quanto aos pedidos efetuados pela R. andou muito bem o tribunal a quo quando entendeu que a execução fiscal referida na alínea d) do probatório é dependente do ato aqui impugnado.
O. Logo, atendendo ao objeto do recurso, terá de ser o mesmo rejeitado, pois a interpretação e aplicação do direito dos artigos 10º, nº1 e 2 e artº 89º, nº2 e nº4, al. e) do CPTA é aquela que se mostra mais adequada ao caso em concreto.
P. A R teve conhecimento do ato impugnado em 01/04/2016 e a ação administrativa deu entrada no tribunal apenas em 10/11/2017;
Q. Sendo aqueles factos retirados da prova documental junta ao processo e admitida pelo R.
R. Não faz qualquer sentido a argumentação apresentada para ser considerado como data do conhecimento do ato impugnado a data de citação do processo de execução fiscal;
S. Por um lado, se a R queria impugnar o ato em questão deveria ter deitado mão da ação administrativa em tempo útil e, por outro, o processo de execução também não era o meio próprio para discutir a legalidade da dívida, já que apenas são admissíveis como fundamento àquele meio processual os que taxativamente estão previstos no artigo 204º, nº1 do CPPT, para o efeito.
T. Certo é que não existe qualquer base factual ou de direito para que seja considerada como data de notificação o dia 22/10/2016, pelo que deve ser mantida a data assente pelo tribunal a quo, isto é 01/04/2017.
U. O ato em questão não ofende o conteúdo essencial de nenhum direito fundamental (arts. 13º, 53º, 58º e 59º da CRP), nem se trata de um ato certificativo de facto inverídico ou inexistente e muito menos é um ato que cria obrigações pecuniária não prevista na lei;
V. É que o direito fundamental é uma situação jurídica, normalmente complexa, fundamental, universal, permanente, pessoal, não patrimonial e indisponível das pessoas perante os poderes públicos consagrada na Constituição. Os direitos fundamentais, ao menos de forma geral, podem ser considerados concretizações das exigências do princípio da dignidade da pessoa humana.
W. O conteúdo essencial de um direito fundamental visado no art. 161º CPA reporta-se ao núcleo duro de um DLG (ou à ofensa chocante e grave de um principio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária) – v. Ac. do STA de 20-5-1993, P. nº 031520; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e al., CPA Comentado, 2ª ed., p. 646-647; e em certa medida FREITAS DO AMARAL e al., CPA Anot., 6ª ed., p. 243;
X. Porém, o direito à propriedade e o direito à iniciativa privada só têm natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos dos artigos 61º, nº1 e 62º, nº 1 da CRP, enquanto categoria abstrata, entendidos como direito à propriedade, ou seja, como suscetibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjetivo de propriedade, isto é, como poder direto, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens e como a possibilidade de poder escolher a área onde se investe, quanto se investe e como se investe mas pressupõe o respeito pelas regras que sectorialmente definem cada atividade económica.
Y. Não são sequer direitos absolutos, mas direitos que podem ser objeto de limites mais ou menos apertados, que aliás existem nos diplomas que o próprio R enuncia na PI e no recurso.
Z. A invocação mormente de alegada infração dos direitos de propriedade e de livre iniciativa, nos termos em que se mostra articulada sendo apenas geradora do desvalor da mera anulabilidade impunha que a dedução da ação administrativa estivesse sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA, como muito bem afirmou o tribunal a quo.
AA. As obrigações pecuniárias decorrem do seu incumprimento de obrigações resultantes das regras aplicáveis ao seu caso, ou, pelo menos, da falta de prova em como cumpriu aquelas regras.
BB. Regras que o próprio menciona no Recurso, sito é o artigo 20º, nº4 do RPGN.
CC. Pelo que é, para nós, evidente que o ato em apreço é anulável e não nulo, logo a ação é efetivamente extemporânea.
Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional interposto, mantendo-se a sentença recorrida, com todas as legais consequências.”
O Recorrido/IPDJ - Instituto Português do Desporto e da Juventude não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.
O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 15 de janeiro de 2019, no qual se entende ainda que o Recurso se mostra tempestivo, ao contrário do invocado no Recurso da Autoridade Tributária.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 30 de janeiro de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa verificar predominantemente se se mostrarão presentes os pressupostos tendentes à declaração de nulidade do ato objeto de impugnação, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“A) O Autor candidatou-se à “Ação 2 – Eixo de atuação 3 – Apoio à Criação de Empresas, apoiada pelo Instituto Português do Desporto e Juventude, I.P., nos termos do Regulamento da Rede de Perceção e Gestão de Negócios - RPGN”, tendo, em 07.10.2014, assinado o “Termo de Aceitação da Decisão de Concessão de Apoio à Candidatura” (cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial – pág. 2 do SITAF - fls. 14 a 16 do processo físico);
B) O Diretor Regional do Norte do Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P. subscreveu ofício dirigido ao Autor com o seguinte teor:
“ASSUNTO: Rede de Perceção e Gestão de Negócios – Devolução de bolsas
Vimos pelo presente meio notificar V. Exa. de que deverá proceder à devolução das verbas recebidas enquanto bolseiro da RPGN - Rede de Perceção e Gestão de Negócios, entre 7 de Outubro de 2014 e 7 de Março de 2015, no valor total de 3.458,55€, no prazo máximo de 10 (dez) dias desde a receção desta carta. (…)
Tal como já foi anteriormente informado por correio eletrónico, os motivos desta decisão prendem-se com o incumprimento das obrigações decorrentes do Regulamento da RPGN (n.º 3 e n.º 4 do artigo 20.º) e do Termo de Aceitação que assinou, a saber: não apresentou o relatório final integralmente preenchido.”
(cfr. doc. n.º 18 junto com a petição inicial – pág. 2 do Sitaf - fls. 74 do processo físico);
C) O Autor teve conhecimento do ofício referido na alínea B) em 01.04.2016 (facto admitido – artigo 24º da petição inicial – pág. 2 do SITAF - fls. 7 do processo físico);
D) Na sequência do pedido do Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P. ao Serviço de Finanças de F... para instaurar os procedimentos necessários à cobrança do montante referido na alínea B), foi instaurado por aquele Serviço ao Autor o processo de execução fiscal n.º 0400201601090640 (cfr. fls. 1 a 7 do processo administrativo junto aos autos – pág. 237 do SITAF);
E) A petição inicial relativa à presente ação administrativa foi enviada a Tribunal, por correio eletrónico, em 10.11.2017 (cfr. pág. 1 do SITAF - fls. 3 do processo físico).”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que ao “direito” concerne, e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...) Da ilegitimidade da Ré Autoridade Tributária e Aduaneira
Sustentou a Ré Autoridade Tributária e Aduaneira que carece de legitimidade para ser demandada em juízo, uma vez que não é autora do ato administrativo aqui em causa, nem o mesmo lhe é imputável, tendo o mesmo sido praticado pelo Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P..
Por seu lado, defendeu o Autor que a Ré Autoridade Tributária e Aduaneira tem legitimidade para ser demandada no presente processo, já que foi quem procedeu à execução do ato impugnado. Vejamos
Conforme refere Antunes Varela in Manual de Processo Civil, pág. 129, 2ª edição, “ser parte legítima na ação é ter o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível”.
Prossegue o referido Autor: “[A] parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista; e terá legitimidade como réu, se for ela a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão…”.
Dispõe o n.º 1, do artigo 10º do CPTA que “[C]ada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. E o n.º 2, do mesmo normativo que “[N]os processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
A legitimidade passiva é o pressuposto processual pelo qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada causa levada a tribunal, devendo ser aferida de acordo com os termos em que o autor na sua petição inicial delimita a relação jurídica controvertida.
No presente caso, o Autor pretende a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a devolução das verbas recebidas pelo mesmo enquanto bolseiro da Rede de Perceção e Gestão de Negócios, o qual foi praticado pelo Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P. [cfr. alínea B) do probatório].
Ora, tendo presente que a legitimidade se afere pelo modo como o Autor configura a pretensão, quem juridicamente pode opor-se à mesma é o Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P.
Sendo que, a execução fiscal referida na alínea D) do probatório é dependente do ato aqui impugnado, como bem refere a Autoridade Tributária e Aduaneira.
Porém, o Autor também demandou a Autoridade Tributária e Aduaneira, o que, atendendo ao objeto da presente lide, desrespeita o preceituado nos nºs. 1 e 2, do artigo 10º do CPTA, por não ser aquela quem detém a legitimidade passiva para a presente ação, pelo que procede a exceção em apreço.
Conclui-se, assim, que a Autoridade Tributária e Aduaneira não possui legitimidade para ser demandada como ré nos presentes autos, o que determina a absolvição da mesma da instância, nos termos do disposto no n.º 2 e alínea e), do n.º 4, do artigo 89º do CPTA.
Da intempestividade da prática do ato processual
Suscitou também a Ré Autoridade Tributária e Aduaneira a caducidade do direito de ação, tendo referido que quando a presente ação deu entrada já tinha decorrido o prazo de três meses previsto no artigo 58º do CPTA, contado da notificação ao Autor do ato impugnado, que como o mesmo admitiu ocorreu em 01.04.2018.
O Autor, por seu lado, sustentou que o ato impugnado é nulo, podendo a nulidade ser invocada a todo o tempo. Vejamos.
Dispõe o n.º 1, do artigo 58º do CPTA que “a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo”, devendo a impugnação dos atos anuláveis ter lugar no prazo de três meses – cfr. alínea b) do mesmo normativo.
No âmbito das formas de invalidade do ato administrativo distingue-se entre nulidade e anulabilidade.
A nulidade é a forma mais grave da invalidade, assumindo a seguinte caracterização: o ato é totalmente ineficaz, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; é insanável, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão; e pode ser impugnável contenciosamente a todo o tempo.
Diferentemente, o ato meramente anulável é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado; é sanável pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão; e somente pode ser impugnado contenciosamente dentro de certo prazo, estabelecido pela lei.
Em sede de correspondência entre vícios e formas de invalidade temos que quer o vício de forma quer o vício de violação de lei quer, ainda, o vício de desvio de poder, ressalvando casos, designadamente, como a carência absoluta de forma ou atos que constituam crime ou que traduzam a violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais ou, ainda, casos de desvio de poder que constituam crime de corrupção, corresponde, geralmente, a anulabilidade.
Por sua vez, as situações em que a invalidade do ato administrativo corresponde à nulidade encontram-se genericamente consagradas, sem prejuízo do disposto em leis especiais, no artigo 161º do Código do Procedimento Administrativo.
No caso dos autos, não obstante o Autor peticionar a declaração de nulidade do ato impugnado, não imputa ao mesmo qualquer ilegalidade à qual corresponda, como forma de invalidade, a nulidade, pelo que o prazo para propositura da ação é o previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 58º do CPTA, ou seja, três meses.
Estabelece o n.º 2, do artigo 59º do CPTA que “O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória”.
Conforme admitido pelo Autor, o mesmo teve conhecimento do ato referido na alínea B) do probatório em 01.04.2016 [cfr. alínea C) do probatório].
Assim sendo, à data em que a petição inicial da presente ação foi intentada – em 10.11.2017 [cfr. alínea E) do probatório], há muito já estava esgotado o prazo legal para a sua apresentação.
Resulta assim inequívoco que, quando a presente ação administrativa foi intentada, já se mostrava ultrapassado o prazo previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 58º do CPTA, pelo que se julga verificada a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, o que determina a absolvição da instância do Réu Instituto Português do Desporto e da Juventude, I.P., nos termos do disposto no n.º 2 e alínea k), do n.º 4, do artigo 89º do CPTA.”
Vejamos:
Refira-se desde já que, no essencial, se não vislumbram razões para divergir do entendimento adotado em 1ª instância.
Objetivando, o presente Recurso visa impugnar o Despacho-Saneador proferido em 1ª instância, em decorrência da circunstância de alegadamente o tribunal a quo não ter conhecido dos factos e das circunstâncias determinantes da invalidade do ato objeto de impugnação, por supostamente não se encontrar provada a data em que ocorreu a notificação do controvertido ato, em face do que não se poderia declarar a caducidade do direito de ação, ao que acresceria a circunstância de não acompanhar o Recorrente o entendimento de acordo com o qual a AT seria ilegítima na presente Ação.
Da intempestividade da prática do ato processual
Entende o Recorrente que o tribunal não poderia ter entendido que a ação deu entrada decorrido que estava já o prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº1, al. b) do CPTA, contado da sua notificação do ato objeto de impugnação.
Em qualquer caso, e incontornavelmente, decorre, quer da confissão constante do Artº 24º da PI quer correspondentemente do facto c) da matéria dada como provada, que o ato objeto de impugnação foi notificado ao aqui Recorrente em 1 de abril de 2016, sendo que a Ação apenas deu entrada em juízo em 10/11/2017.
É certo que o Recorrente ensaia um conjunto de afirmações de acordo com as quais teria havido um contacto telefónico através do qual lhe teria sido dito pelo Instituto Português do Desporto e da Juventude que deveria ignorar a notificação, “visto que a situação estaria regularizada, por este ter entregue o Relatório Final e o Plano de Negócio no dia 13 de Abril de 2015”.
Em qualquer caso, o Recorrente não logrou demonstrar o invocado, em face do que tal não consta a esse respeito da matéria dada como provada.
Correspondentemente não poderia ser entendido como data do conhecimento do ato objeto de impugnação, a data da citação do processo de execução fiscal, como pretendido pelo Recorrente.
Com efeito, o ato de execução fiscal trata-se meramente um ato instrumental, que não invalida que, se fosse caso disso, tivesse sido autónoma e independentemente impugnado o originário ato do Instituto Português do Desporto e da Juventude.
Aliás, e como se verá, não tendo o originário ato sido impugnado, a controvertida divida consolidou-se na ordem jurídica, só podendo em sede de execução ser impugnados os eventuais vícios desta e não quaisquer vícios do ato em execução, como decorre do artigo 204º, nº1 do CPPT (Código do Procedimento e de Processo Tributário), onde se descrevem os fundamentos de oposição à execução.
Em face do que precede, não se vislumbram quaisquer razões justificativas para que deixe de se considerar como data da notificação do ato objeto de impugnação o dia 01/04/2017, como consta dos factos dados como provados.
Questão diversa, mas que tem igualmente por objetivo inviabilizar a controvertida notificação, é a que se prende com facto de se pretender considerar o ato como nulo, o que determinaria que a sua impugnação poderia ser admissível a todo o tempo, nos termos do artigo 161, nºs 1 e 2, als d), j) e k) do CPA. A ser assim, a Ação seria tempestiva.
Em qualquer caso, não se vislumbra igualmente que o ato objeto de impugnação possa ter ofendido o conteúdo essencial de qualquer direito fundamental, ou de natureza análoga, de modo a que se pudesse entender como nulo (arts. 13º, 53º, 58º e 59º da CRP).
O regime regra da invalidade dos atos administrativos é o da sua anulabilidade e não a nulidade. A nulidade tem carácter excecional e a anulabilidade tem carácter geral.
É o que decorre do artigo 163º do CPA quando refere que: “são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”.
Por outro lado, de acordo com o artigo 161º do CPA, são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
Assim sendo, serão nulos apenas os atos que a lei expressamente fulminar com tal sanção.
Efetivamente, refere o artigo 161º, n.º 2, alínea d), do CPA, que são nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.
Uma questão que se coloca, desde logo, é a de saber quais os direitos fundamentais ou análogos que poderiam ter sido violados pelo ato objeto de impugnação.
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, Código de Procedimento Administrativo, comentado, pág. 646, ao anterior artigo 133º, não há dúvidas que a previsão legal “é extensível à violação dos direitos liberdades e garantias, havendo, no entanto dúvidas quanto à inclusão da previsão em causa quanto aos direitos económicos, sociais e culturais”. Quanto a estes, referem estes Autores que a entender-se que se subsumem nesta alínea, “deve o juiz mostrar-se especialmente rigoroso e exigente na verificação de uma violação que afete o “conteúdo essencial” do direito em causa”.
É patente, em qualquer caso, que a eventual invalidade do ato aqui objeto de impugnação, é simplesmente causa da anulação do ato.
Em bom rigor, o direito fundamental é uma situação jurídica, normalmente complexa, fundamental, universal, permanente, pessoal, não patrimonial e indisponível das pessoas perante os poderes públicos consagrada na Constituição em defesa, designadamente, da dignidade da pessoa humana.
O conteúdo essencial de um direito fundamental visado no art. 161º CPA reporta-se ao núcleo essencial de um Direito, Liberdade e Garantia, ou direito análogo.
Na realidade, o direito à propriedade e o direito à iniciativa privada só têm natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos dos artigos 61º, nº1 e 62º, nº 1 da CRP, enquanto categoria abstrata, entendidos como direito à propriedade, ou seja, como suscetibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjetivo de propriedade.
A invocação de mera infração dos direitos de propriedade e de livre iniciativa, nos termos em que se mostra articulada, sendo geradora do desvalor da mera anulabilidade impunha que a dedução da ação administrativa estivesse sujeita ao regime legal vertido no art. 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA, como afirmado pelo tribunal a quo.
Estando-se em presença meramente de um ato que incide sobre factos decorrentes do incumprimento de regras aplicáveis a um financiamento, não se vislumbra como poderiam estar em causa atos feridos com um desvalor determinante da sua nulidade.
Como afirmado pelo Tribunal a quo, “No caso dos autos, não obstante o Autor peticionar a declaração de nulidade do ato impugnado, não imputa ao mesmo qualquer ilegalidade à qual corresponda, como forma de invalidade, a nulidade, pelo que o prazo para propositura da ação é o previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 58º do CPTA, ou seja, três meses.”
É assim patente que o ato objeto de impugnação, se fosse caso disso, seria anulável e não nulo, o que determina que a Ação sempre seria extemporânea.
Da ilegitimidade passiva da AT
Entende o Recorrente que o tribunal a quo ao ter julgado a AT parte ilegítima nos presentes autos decidiu de forma errada.
Entendeu o Tribunal a quo que o Recorrente “pretende a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a devolução das verbas recebidas pelo mesmo enquanto bolseiro da Rede de Perceção e Gestão de Negócios, o qual foi praticado pelo Instituto Português e da Juventude, I.P.”
A questão, em qualquer caso, não é linear, pois que se é certo que é o Instituto Português do Desporto e da Juventude quem é titular da relação obrigacional, é, no entanto, a Autoridade Tributária que é titular da relação jurídica instrumental.
O Instituto Português do Desporto e da Juventude tem a capacidade de gozo, na restituição do valor pecuniário em causa, mas quem tem a competência tributária é a Autoridade Tributária, enquanto titular dos poderes instrumentais de aplicação da norma.
Aqui chegados, teríamos de concluir que a Autoridade Tributária é que seria o verdadeiro credor dos montantes a devolver, o que determinaria a improcedência da exceção de ilegitimidade passiva.
Em qualquer caso, tendo-se verificado que a impugnação do ato que determinou a devolução do subsídio atribuído é intempestivo, sempre a impugnação da emergente execução teria de vir suportada em vícios próprios da mesma, o que não veio invocado, ao que acresce que sempre teria de ser enquadrada no estatuído no já aludido Artº 204º nº 1 do CPPT (Código do Procedimento e de Processo Tributário), por via de Oposição, junto dos Tribunais Tributários.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, ainda que com fundamentação nem sempre coincidente, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se o sentido da Sentença proferida em 1ª instância.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 29 de novembro de 2019
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
