| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
[SCom01...], Lda., NIF ...17, com domicilio fiscal na Zona Industrial, Lote ...7..., ... ..., interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 08/11/2023, que rejeitou liminarmente a oposição ao processo de execução fiscal n.º ..........4634, para cobrança coerciva de dívidas referentes a «verbas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), indevidamente recebidas no âmbito da operação n.º CENTRO-02-0889-FEDER-....53-D01-2020, do Programa Operacional Regional Centro (CENTRO 2020)», no valor de €175.351,75, assente em certidão de dívida emitida em 31/08/2023 pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P..
A Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
“i. O presente recurso versa sobre a decisão do Tribunal a quo de indeferimento liminar da oposição deduzida pela Recorrente e visa demonstrar que os fundamentos alegados na sua oposição à execução são válidos e subsumíveis nas alíneas f) e i) do número 1, do artigo 204.º, do CPPT.
ii. É Jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Administrativo que o indeferimento liminar só terá lugar quando for de todo impossível o aproveitamento da petição inicial, uma vez que o princípio da pronúncia sobre o mérito se sobrepõe a questões formais que não interfiram e ponham em causa o mesmo. Assim, o despacho de indeferimento liminar só admissível quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente e, razoavelmente, indiscutível, que torne dispensável assegurar o contraditório, hoje entendido, não na sua dimensão negativa, de direito de defesa, oposição ou resistência à actuação alheia, mas na sua dimensão positiva, de direito de influir activamente, no desenvolvimento e no êxito do processo, é um dos mais elementares princípios que enformam todo o direito adjectivo e também o processo tributário. (Entre outros, Vide Acordão do STA, processo 0398/18.4BEPRT, de 30-01-2019) cf. neste sentido o Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 26.09.2012, recurso 377/12, de 16.05.2012, recurso 212/12, de 12.01.2011, recurso 766/10 e de 24.02.2011, recurso 765/10, todos in www.dgsi.pt).
iii. O indeferimento liminar é mecanismo a usar com cautela, só devendo ter lugar quando for evidente que o seguimento do processo não tem qualquer razão de ser, constituindo puro desperdício da atividade judicial.
iv. A oposição da Recorrente não é manifestamente improcedente em razão da instauração e pendência da ação administrativa de impugnação e da providência cautelar constituírem fundamentos enquadráveis nas alíneas f) e i) do número 1, do artigo 204º, do CPPT.
v. É enquadrável na alínea f) do número 1, do artigo 204º, do CPPT a pendência da ação administrativa de impugnação que visa a anulação e a declaração de nulidade da decisão de revogação definitiva da decisão de aprovação da candidatura n.º ....53, que deu origem ao processo n.º 351/22.3BECBR, que corre termos na Unidade Orgânica 1, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.
vi. É enquadrável na alínea i) do número 1, do artigo 204º, do CPPT, a pendência da providência cautelar instaurada pela Recorrente e que deu origem ao processo n.º 351/22.3BECBR-A, que corre termos na Unidade Orgânica 1, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra e que visa a suspensão da eficácia do ato que ordena a restituição da quantia de €175.351,75.
vii. Acresce que atendendo à natureza do ato administrativo que ordena a restituição da quantia de €175.351,75, uma vez citada da execução em apreço, a Recorrente não dispõe, além da ação de impugnação e providência cautelar previamente instauradas, de outro meio judicial de reação diferente da oposição de que lançou mão.
viii. O Tribunal a quo fez tábua rasa da ação administrativa de impugnação que deu origem ao processo n.º 351/22.3BECBR, que corre termos na Unidade Orgânica 1, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra e que, por sinal, foi julgada procedente.
ix. A sentença recorrida fez tábua rasa da providência cautelar, que deu origem ao processo n.º 351/22.3BECBR-A, que corre termos na Unidade Orgânica 1, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.
x. A sentença recorrida interpreta e aplica mal a norma prevista na alínea f) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, quando fundamenta “Se e quando for proferida decisão judicial de procedência da visada acção, devidamente transitada em julgado, então ocorrerá a extinção do consequente processo de execução fiscal por anulação da divida, nos termos do disposto no artigo 176.º, n.º 1, al. c) do CPPT. Até lá, nenhuma anulação da dívida exequenda existe e, como tal, é manifesta a improcedência da presente Oposição com tal fundamento.
xi. A sentença recorrida interpreta e aplica mal a norma prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 204º do CPPT, quando fundamenta: De resto, a apreciação da legalidade do acto de que deriva a dívida exequenda apenas pode ser realizada na acção administrativa já deduzida pela ora Oponente, que se encontra pendente na área administrativa do presente Tribunal, sendo que tal pendência também não é subsumível à alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, disposição com carácter residual, em que são reconduzíveis situações não enquadráveis nas restantes alíneas em que há um facto extintivo ou modificativo da dívida exequenda ou que afecta a sua exigibilidade. Simplesmente, a decisão judicial de aceitação liminar do processo cautelar, com efeitos suspensivos provisórios do acto administrativo exequendo (artigo 128.º do CPTA), que o Órgão de Execução Fiscal tem o dever de acatar, não determina a inexigibilidade da dívida exequenda e não configura fundamento válido de Oposição; apenas determina que o OEF se deve abster da prática de actos de execução.
xii. O Tribunal a quo com a sua decisão impede que a Recorrente defenda os seus direitos e obtenha tutela judicial efectiva dos seus direitos, violando o princípio constitucional à tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20º, n.º 5 da CRP.
xiii. A decisão recorrida viola o disposto no artigo 590.º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi art.º 2.º, al. e) do CPPT, viola o artigo 209.º, n.º 1, al. c) do CPPT) e viola as normas previstas nas alíneas f) e i) do n.º 1, do artigo 204º do CPPT.
xiv. A decisão recorrida resulta de erro notório de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas previstas nas alíneas f) e i) do n.º 1, do artigo 204º do CPPT, que devem ser interpretadas no sentido de abrangerem os fundamentos alegados pela Recorrente na sua oposição.”
Não houve contra-alegações.
****
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento, remetendo para a pronúncia emitida pelo digníssimo Magistrado do Ministério Público junto do STA.
****
Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento.
II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao rejeitar liminarmente a presente oposição, por ser manifesta a improcedência da mesma.
****
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Para decidir liminarmente, o tribunal recorrido alinhou a seguinte factualidade:
“Julgam-se provados, com interesse para a apreciação liminar dos autos, os seguintes factos:
1. Em 08.09.2023 o Serviço de Finanças ... instaurou contra a ora Oponente, tendo por base certidão de dívida emitida em 31.08.2023 pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., por dívidas referentes a «verbas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) indevidamente recebidas no âmbito da operação n.º CENTRO-02-0889-FEDER-....53-D01-2020, do Programa Operacional Regional Centro (CENTRO 2020)», no valor de €175.351,75, o processo de execução fiscal n.º ..........4634 (cfr. capa/autuação e certidão de divida do visado PEF constantes dos autos);
2. No mesmo dia o aludido Serviço de Finanças emitiu ofício de citação pessoal da ora Oponente no visado processo de execução fiscal, enviando-o para o respectivo domicilio fiscal electrónico (cfr. visado oficio de citação pessoal constante dos autos);
3. Na sequência do recebimento da aludida citação a ora Oponente apresentou providência cautelar junto do presente Tribunal, em 04.10.2023, a qual deu origem ao apenso A do processo n.º 351/22.3BECBR, formulando o seguinte pedido: «…requer-se, respeitosamente, a admissão do presente requerimento, a citação das Requeridas e o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia do ato que ordena a restituição da quantia de €175.351,75, bem como do ato de citação da Requerente da instauração do processo de execução fiscal n.º ..........4634, suspendendo-se o prazo de 30 dias para proceder ao pagamento da dívida exequenda e acrescido, para requerer a dação em pagamento, para deduzir oposição ou para pagamento em prestações. Nos termos do disposto no artigo 114.º, n.º 4 do CPTA, requer-se A CITAÇÃO URGENTE DAS REQUERIDAS, nos termos e para os efeitos previstos na lei processual civil. Nos termos do disposto no artigo 114º, n.º 4, conjugado com o artigo 131º, ambos do CPTA requer-se que no despacho liminar o Tribunal proceda ao DECRETAMENTO PROVISÓRIO DA PROVIDÊNCIA, com fundamento no prazo de 30 dias concedido na citação da instauração da execução terminar no dia 13 de outubro de 2023 e, na mesma data, iniciarem-se as diligências de penhora que, como já justificado, é passível de dar causa a várias situações de facto consumadas na pendência do processo mormente penhoras, incumprimento de obrigações, inviabilidade económica e situação de insolvência. Nos termos do disposto no artigo 128º, do CPTA a entidade administrativa não pode, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução do ato, o que desde já se requer» (cfr. consulta da p.i. do processo que corre termos no presente Tribunal sob o n.º 351/22.3BECBR-A);
4. Em 05.10.2023 foi proferido despacho no visado processo n.º 351/22.3BECBR-A, que corre termos na área administrativa do presente Tribunal na 8.ª espécie - outros processos cautelares, em que, para além do mais, foi indeferido o decretamento provisório da requerida suspensão da eficácia do «ato administrativo que visa a anulação e a declaração de nulidade da decisão de revogação definitiva da decisão de aprovação da candidatura n.º ....53, prolatada pela Requerida Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional do Centro, em reunião realizada em 30 de maio de 2022 (…) que determinou a devolução do valor €175.351,75», em virtude da considerada aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 128.º do CPTA e, consequentemente, do entendimento que as Entidades Requeridas, entre as quais a Autoridade Tributária e Aduaneira, «estão obrigadas a impedir, com urgência, e de imediato a execução do ato cuja suspensão pretende o requerente» (cfr. cópia não assinada do visado despacho, junto como documento n.º 1 da p.i. e consulta do mesmo no respectivo processo electrónico, em que se constatou a respectiva assinatura);
5. No dia 12.10.2023 foi recepcionado na sede da Autoridade Tributária e Aduaneira o ofício de citação emitido no processo n.º 351/22.3BECBR-A (cfr. consulta do visado processo electrónico, via SITAF);
6. Em 17.10.2023 a ora Oponente enviou para o Serviço de Finanças ..., em anexo a mensagem de correio electrónico, a p.i. de Oposição que deu origem aos presentes autos (cfr. visada mensagem e p.i., constantes dos autos).”
2. O Direito
Como lapidarmente acentua a Recorrente, o indeferimento liminar só terá lugar quando for de todo impossível o aproveitamento da petição inicial, isto tendo em atenção que o princípio da pronúncia sobre o mérito se sobrepõe a questões formais que não interfiram e ponham em causa o mesmo. Assim, o despacho de indeferimento liminar só é admissível quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente e, razoavelmente, indiscutível, que torne dispensável assegurar o contraditório (artigo 3.º, n.º 3, do CPC) - entendido na sua dimensão positiva de direito de influir activamente no desenvolvimento e no êxito do processo - e inútil qualquer instrução e discussão posterior.
Daí que a jurisprudência tenha vindo a afirmar que o despacho de indeferimento liminar, dada a sua natureza “radical”, na medida em que coarcta à partida toda e qualquer expectativa de o autor ver a sua pretensão apreciada e julgada, encontrando a sua justificação em motivos de economia processual, deve ser cautelosamente decretado – cfr., por exemplo, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24/02/2011, proferido no âmbito do processo n.º 765/10.
Vejamos, agora, se no presente caso estão verificados os requisitos para a rejeição liminar da petição inicial, ou seja, se o seguimento do processo não tem razão alguma de ser e seja desperdício manifesto de actividade judicial - cfr. ALBERTO DOS REIS in Código de Processo Civil anotado, Coimbra Editora, 3.ª edição – reimpressão, vol. II, pág. 373.
A Recorrente pretende demonstrar que os fundamentos apresentados na sua oposição são válidos e subsumíveis nas alíneas f) e i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, tendo alegado a inexigibilidade e anulabilidade da dívida exequenda.
Para tanto, considerou enquadrável na alínea f) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT a pendência da acção administrativa de impugnação, que instaurou em 01/09/2022 e tramita sob o processo n.º 351/22.3BECBR no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que visa a anulação da revogação definitiva da decisão de aprovação da candidatura n.º ....53.
Por outro lado, considerou enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT a pendência da providência cautelar, por si instaurada em 04/10/2023 e que deu origem ao processo n.º 351/22.3BECBR-A que também corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que visa, além do mais, a suspensão da eficácia do acto que ordena a restituição da quantia de €175.351,75.
Antes de mais, importa recordar que o tribunal recorrido indeferiu liminarmente a presente oposição, por julgá-la manifestamente improcedente, nos termos do disposto no artigo 209.º, n.º 1, alínea c) do CPPT.
No que tange ao fundamento enquadrado na alínea f) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, o tribunal “a quo” motivou a improcedência do mesmo da seguinte forma: “(…) Ou seja, a próprio Oponente reconhece que está pendente uma acção judicial que visa a anulação do acto subjacente à instauração da execução fiscal a que se opõe, pelo que, claramente, não ocorreu qualquer anulação de tal acto, que permanece vigente na ordem jurídica. Se e quando for proferida decisão judicial de procedência da visada acção, devidamente transitada em julgado, então ocorrerá a extinção do consequente processo de execução fiscal por anulação da dívida, nos termos do disposto no artigo 176.º, n.º 1, al. c) do CPPT. Até lá, nenhuma anulação da dívida exequenda existe e, como tal, é manifesta a improcedência da presente Oposição com tal fundamento. (…)”
Não ignoramos que, entretanto, em 14/11/2023, foi proferida sentença no âmbito da acção administrativa n.º 351/22.3BECBR, anulando o acto de revogação da aprovação da candidatura. Todavia, tal decisão ainda não transitou em julgado, dado ter sido interposto recurso, que se mostra pendente neste TCA Norte.
Nesta conformidade, inexiste, por ora, qualquer anulação da dívida exequenda, pelo que falha o pressuposto previsto no artigo 204.º, n.º 1, alínea f) do CPPT.
No concernente ao fundamento enquadrado na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, o tribunal recorrido fundamentou a improcedência do mesmo do seguinte modo: “(…) Quanto ao primeiro fundamento de Oposição à execução - a inexigibilidade da dívida, a Oponente alega que interpôs uma providência cautelar que corre termos no presente Tribunal - área administrativa, sob o n.º 351/22.3BECBR-A, no âmbito da qual «foi decretada a citação das entidades requeridas, nomeadamente a Exequente Autoridade Tributária e Aduaneira com a advertência expressa que as entidades requeridas não podem iniciar ou prosseguir a execução, conforme decorre do artigo 128.º, n.º 1 e 2 do CPTA». Assim é, atentos os factos julgados como provados sob os pontos 3. e 4.. Simplesmente, a decisão judicial de aceitação liminar do processo cautelar, com efeitos suspensivos provisórios do acto administrativo exequendo (artigo 128.º do CPTA), que o Órgão de Execução Fiscal tem o dever de acatar, não determina a inexigibilidade da dívida exequenda e não configura fundamento válido de Oposição; apenas determina que o OEF se deve abster da prática de actos de execução.
Ora, quando a ATA foi citada no visado processo cautelar n.º 351/22.3BECBR-A, em 12.10.2023 (cfr. facto provado sob o ponto 5.), não só já havia sido instaurado o processo executivo há mais de um mês - 08.09.2023, como a Oponente já havia sido citada pessoalmente no visado processo de execução fiscal, dado que lhe foi remetido no mesmo dia o ofício de citação para o respectivo domicílio fiscal electrónico (cfr. facto provado sob o ponto 1.). Aliás, é no seguimento da recepção de tal citação que propõe a acção cautelar, como claramente ressuma do seu pedido nesse processo (cfr. facto provado sob o ponto 3.). Pelo que se algum acto de execução for praticado pelo OEF após dia 12.10.2023 e enquanto vigorar a aludida decisão judicial de aceitação liminar do processo cautelar, sempre poderá a ora Oponente reclamar de tal acto nos termos previstos no artigo 276.º e seguintes do CPPT, porquanto aquela decisão judicial, eminentemente provisória, apenas impõe ao OEF a abstenção de posteriores actos de execução, mas não determina, de modo algum, a inexigibilidade da dívida e/ou a extinção do processo executivo, como aqui peticionado.
De resto, a apreciação da legalidade do acto de que deriva a dívida exequenda apenas pode ser realizada na acção administrativa já deduzida pela ora Oponente, que se encontra pendente na área administrativa do presente Tribunal, sendo que tal pendência também não é subsumível à alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, disposição com carácter residual, em que são reconduzíveis situações não enquadráveis nas restantes alíneas em que há um facto extintivo ou modificativo da dívida exequenda ou que afecta a sua exigibilidade.
Face a tudo quanto o exposto, indefere-se liminarmente a presente Oposição (cfr. artigos 590.º, n.º1 do CPC, aplicável ex vi art.º 2.º, al. e) do CPPT; art.º 209.º, n.º 1, al. c) do CPPT).”
Efectivamente, não detectámos qualquer erro neste julgamento, acrescendo que, entretanto, a providência cautelar foi julgada improcedente, por sentença prolatada em 12/12/2023, já transitada em julgado.
Na verdade, não vislumbramos que seja defensável a alegada inexigibilidade da dívida exequenda em virtude da interposição de providência cautelar visando a suspensão da decisão de restituição da quantia em causa e, bem assim, do acto de citação relativo à instauração do processo de execução.
A nosso ver, tal providência, no período em que foi admitida liminarmente e até à respectiva sentença de improcedência, apenas terá imposto ao órgão de execução fiscal a abstenção de posteriores actos de execução, não tendo como efeito a inexigibilidade da dívida ou a pretendida extinção do processo executivo.
Com efeito, a lei processual tributária não estabelece qualquer dependência entre a impugnação (graciosa ou judicial) do acto tributário e a cobrança (voluntária ou coerciva) dos montantes que resultam desse acto.
É o que se extrai do disposto no n.º 1 do artigo 88.º do CPPT que claramente assume a sequência de actos conducentes à cobrança do tributo: “[F]findo o prazo de pagamento voluntário estabelecido nas leis tributárias, será extraída pelos serviços competentes certidão de dívida com base nos elementos que tiverem ao seu dispor” (de acordo com o 162.º do CPPT, a certidão de dívida serve de título executivo).
Em seguida, impõe o n.º 1 do artigo 188.º, também do CPPT, que “[I]instaurada a execução, mediante despacho a lavrar no ou nos respetivos títulos executivos ou em relação destes, no prazo de 24 horas após o recebimento e efetuado o competente registo, o órgão da execução fiscal ordenará a citação do executado.”
Como o título no processo executivo presume a existência do direito e da obrigação que lhe dá causa, espelhando a liquidação tal e qual foi emitida, a oposição tem por objecto o próprio título executivo que surge como base da execução e não a situação de facto e de direito existente no momento da emissão do acto administrativo subjacente ao título.
Este fenómeno de abstracção, através do qual se explica a autonomia jurídica da acção executiva, implica que a acção de impugnação do acto exequendo não tenha, por si só, efeito suspensivo da execução.
Lembramos que a suspensão da eficácia da liquidação de um tributo apenas ocorre se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária (cfr. artigo 169.º do CPPT). Sendo que, in casu, não existe nota de tal circunstância. O processo de execução fiscal ínsito nos autos e a informação oficial prestada nos termos do artigo 208.º do CPPT, revelam não ter sido prestada qualquer garantia na presente execução: “Não foi apresentada qualquer garantia para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal”.
Recordamos, também, poder constituir fundamento de oposição à execução fiscal [artigo 204.º, n.º 1, alínea i) do CPPT] o desrespeito pela suspensão da execução fiscal na pendência de impugnação judicial quando tenha sido prestada garantia ou constituída garantia, quando haja dispensa da mesma ou quando existam bens penhorados que garantam o pagamento da dívida exequenda e acrescido – cfr. Acórdão do STA, de 28/03/2012, proferido no âmbito do processo n.º 01145/11.
Vejamos, ainda, o que ficou julgado no Acórdão do STA, de 14/09/2016, no processo n.º 0191/16, que aqui acolhemos “(…) após a liquidação do tributo, a obrigação do sujeito passivo, sendo certa, líquida e exigível, é suscetível de imediata execução (executoriedade). Esgotado que esteja o prazo legal para o pagamento voluntário da dívida correspondente ao acto de liquidação de um tributo, a Administração deve extrair o título executivo (certidão da dívida) e proceder à sua cobrança coerciva mediante execução fiscal (exequibilidade).
A lei não consagra qualquer dilação para que seja instaurada a execução fiscal, designadamente diferindo a instauração para depois do termo do prazo legal para a reclamação graciosa ou a impugnação judicial. Nem faria sentido que o fizesse, uma vez que há meios de impugnação graciosa e judicial sujeitos a prazos longos [chegando aos 4 anos, como resulta do art. 78.º, n.º 4, da Lei Geral Tributária (LGT)], ou que, dependendo dos fundamentos invocados, não ficam sequer sujeitos a prazo (cfr. art. 102.º, n.º 3, do CPPT) ou vêem o dies a quo do prazo ser fixado em função de factos cuja localização temporal não é conhecida antecipadamente (cfr. art. 70.º, n.ºs 4 e 5, do CPPT).
Ou seja, a lei não faz depender a instauração da execução fiscal (a cobrança coerciva do imposto liquidado) do esgotamento do prazo para a reacção graciosa ou contenciosa contra o acto de liquidação que deu origem à dívida exequenda. Trata-se de uma concretização do denominado sistema de administração executiva, que é o nosso, nos termos do qual a lei permite que a AT elabore títulos executivos relativos às quantias que liquida e que não são pagas nos prazos de pagamento voluntário. Este sistema encontra a sua justificação na celeridade reclamada na arrecadação das receitas tributárias, que são a mais importante fonte de receita para fazer face à satisfação das necessidades públicas.
Do mesmo modo que inexiste obstáculo legal à instauração da execução fiscal antes de esgotados os prazos para impugnação do acto de liquidação do tributo, também não existe obstáculo ao prosseguimento da execução fiscal enquanto estiver por decidir a impugnação judicial desse acto (Em todo o caso, sem prejuízo das razões de celeridade que determinam a prossecução da execução fiscal quando ainda se discute a conformidade do acto de liquidação, a lei prevê a possibilidade de suspender a eficácia do acto de liquidação, ou seja, de suspender a tramitação do processo de execução fiscal, se bem que essa suspensão fique sujeita a requisitos exigentes.).
É certo que esse acto tributário de liquidação pode vir a ser modificado, designadamente por iniciativa do contribuinte, no processo de reclamação graciosa ou de impugnação judicial. Mas daí não advém a inexigibilidade da respectiva obrigação, que impediria a sua execução. (…) ”
Portanto, o título executivo, enquanto existe, é autónomo e independente da relação material que lhe dá causa.
Daí que, se este TCA Norte negar provimento ao recurso interposto no âmbito do processo n.º 351/22.3BECBR, então o título executivo ficará necessariamente abalado, por via da anulação do acto revogatório e, consequentemente, com a anulação da dívida, ocorrerá a extinção do processo de execução fiscal, nos termos do disposto no artigo 176.º, n.º 1, alínea c) do CPPT, como bem decidiu o tribunal de primeiro conhecimento.
In casu, a acção administrativa n.º 351/22.3BECBR foi instaurada em 01/09/2022, somente tendo decorrido o prazo para pagamento voluntário posteriormente, após a notificação realizada em 16/03/2023, sendo, nessa sequência, que foi instaurado o processo de execução fiscal em 08/09/2023, tendo por base certidão de dívida emitida em 31/08/2023 – cfr. ponto 1 do probatório.
Neste cenário, poderíamos equacionar a suspensão do processo de execução fiscal, e não a sua extinção, por via da presente oposição, no entanto, insistimos, falta a prestação de garantia, que não se mostra constituída nos presentes autos executivos, para que tal pudesse ocorrer, conforme emerge da jurisprudência do nosso mais alto tribunal:
A dedução de reclamação graciosa e consequente impugnação judicial, com prestação de garantia, antes do decurso do prazo de pagamento voluntário do tributo, não obsta à instauração de execução fiscal, mas nada mais pode ser feito e, sendo a execução instaurada pode o interessado deduzir oposição judicial com fundamento na inexigibilidade da dívida, nos termos do artigo 204º/1/ i) do CPPT, tendo em vista a suspensão da execução, com a anulação de todas as diligências e actos processuais que indevidamente foram praticados – cfr. Acórdãos do STA, de 06/10/2021, de 27/10/2021, de 28/02/2024, de 06/03/2024, de 05/06/2024, proferidos no âmbito dos processos n.º 0185/18.0BELRA, n.º 02906/18.1BEBRG, n.º 0172/19.0BELRS, n.º 02860/18.0BEBRG, n.º 02861/18.8BEBRG, respectivamente.
Assim, somente não se justificaria a rejeição liminar da oposição se a executada invocasse a pendência de uma impugnação judicial com efeito suspensivo da execução fiscal – cfr. Acórdão do STA, de 03/04/2012, proferido no âmbito do processo n.º 01308/12. O que não é, manifestamente, o caso.
Considerando o disposto nos artigos 52.º, n.ºs 1, 2 e 4, da Lei Geral Tributária (LGT) e 169.º e 199.º do CPPT, advém que a pendência de impugnação judicial só pode servir de fundamento de suspensão da execução fiscal se for prestada garantia ou a prestação desta for dispensada pela administração tributária.
Salientamos que a Recorrente nem sequer alegou ter-se proposto à prestação de garantia ou ter requerido a sua dispensa.
Poderíamos pensar que a jurisprudência que temos vindo a evocar não seria aplicável à situação concreta em análise, uma vez que estamos perante dívida não tributária e a acção pendente não se trata de uma impugnação judicial, mas antes de uma acção administrativa de impugnação de acto administrativo.
Sendo certo que nem o artigo 169.º do CPPT nem o artigo 52.º da LGT incluem a acção administrativa no elenco dos meios processuais adequados a obter a suspensão do processo de execução fiscal (e, em regra, de facto, não o será pois esse meio processual, regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos, não se destina a apreciar a legalidade dos actos de liquidação [artigo 97.º, n.º 1, alínea p) e n.º 2 do CPPT]), tem vindo a considerar-se que tal elenco não é absolutamente fechado, ocorrendo casos em que a acção administrativa pode ter o alcance que aqui se discute, nomeadamente quando esteja questionada a inexigibilidade da dívida.
Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e Processo Tributário, 6ª Edição, 2011, págs. 208.º e seguintes, na anotação 3 realizada ao artigo 169.º do CPPT, admite-o quando refere que o elenco dos meios processuais referidos nas normas citadas não é fechado, nele podendo ser incluídos outros meios procedimentais e processuais que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda.
Contudo, apesar de polémico, também a este propósito, o nosso alto tribunal já realizou o paralelismo devido, nomeadamente, no âmbito do processo n.º 041/13, por Acórdão do STA proferido em 06/02/2013, cujo sumário, por facilidade, se transcreve:
I – O executado por dívida exequenda não tributária que esteja a discutir a legalidade da mesma em sede própria pode obter a suspensão da execução fiscal nos termos dos artigos 52.º da Lei Geral Tributária e 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.
II – Excluir a possibilidade de obter a suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias em razão da possibilidade de obter tal efeito por via da suspensão da eficácia do acto administrativo nos termos do CPTA levaria a conceder ao credor não tributário protecção maior que a do credor tributário, resultado que se tem por absurdo e consequentemente não querido pelo legislador.
III – Dada a natureza impugnatória da legalidade da dívida exequenda da acção administrativa especial esta deve ter-se como compreendida entre os meios processuais cuja dedução permite a suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias, embora o n.º 1 do artigo 169.º do CPPT se lhe não refira expressamente.”
Entretanto, por unanimidade, o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do STA, firmou a seguinte jurisprudência, por Acórdão de 09/07/2014, proferido no âmbito do processo n.º 01944/13:
“I - Embora a lei não refira a AAE no elenco dos meios processuais adequados a obter a suspensão do processo de execução fiscal, o certo é que o elenco dos meios processuais referidos nas normas citadas não é fechado, nele podendo ser incluídos outros meios procedimentais e processuais. (…)
III - Dada a natureza impugnatória da legalidade da dívida exequenda da acção administrativa especial esta deve ter-se como compreendida entre os meios processuais cuja dedução permite a suspensão da execução fiscal nos termos das leis tributárias, embora o n.º 1 do artigo 169.º do CPPT se lhe não refira expressamente.”
Vide, igualmente, o Acórdão do STA, de 26/05/2021, proferido no âmbito do processo n.º 0267/20.8BEFUN.
Numa outra perspectiva, não podemos olvidar estar pendente uma acção administrativa que visa a impugnação do acto administrativo que revogou a decisão de aprovação da candidatura a financiamento e determinou a restituição da verba entretanto já recebida, correspondendo esta à quantia exequenda.
Ora, a impugnação de acto administrativo suspende a eficácia do acto quando está em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, se for prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária, conforme decorre do disposto no artigo 50.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) [cfr. Acórdão deste TCA Norte, de 19/11/2021, proferido no processo n.º 00135/19.6BEAVR-S1, a propósito de requerimento onde se solicitava a atribuição de efeito suspensivo à acção administrativa impugnatória].
Porém, compulsado documento junto com a petição de oposição, consubstanciado na petição inicial de impugnação do acto administrativo, verificamos, pelo seu teor e pelos documentos anexos, ser inequívoco que o acto que revogou o financiamento concedido tem claramente natureza sancionatória, isto é, a revogação da aprovação da candidatura e a determinação da restituição das verbas recebidas é a sanção pelo incumprimento do contrato de financiamento. Logo, também por força do disposto no artigo 50.º, n.º 2 do CPTA, a acção administrativa pendente não suspende, per se, o acto administrativo impugnado.
Como vimos, foi, também, apresentada providência cautelar para suspensão da eficácia do acto administrativo [cfr. artigo 112.º, n.º 2 alínea a) do CPTA], mas, além de ter sido deduzida posteriormente à instauração da execução, foi, entretanto, julgada improcedente. Logo, não determina a inexigibilidade da dívida e/ou a extinção do processo executivo.
Pelo exposto, não configuramos em que medida é que a presente situação se mostra susceptível de enquadrar os fundamentos de oposição à execução previstos no artigo 204.º, n.º 1, alínea i) do CPPT, dado que a questão da inexigibilidade da dívida é manifestamente improcedente.
Acresce referir que a circunstância de a execução fiscal ter sido instaurada antes (08/09/2023) da apresentação da providência cautelar (04/10/2023), ou na pendência da acção administrativa impugnatória de acto administrativo, em nada contende com as garantias dos contribuintes, nomeadamente, com o direito à tutela jurisdicional efectiva (consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da CRP), já que o direito de impugnar o acto administrativo que subjaz à execução pode ser sempre exercido (como foi), desde que sejam respeitados os prazos legais para o efeito.
Por outro lado, não se justifica a manutenção desta oposição com os presentes fundamentos, porque se encontra garantido o direito de defesa da Recorrente em sede de acção administrativa impugnatória (com repercussão na acção executiva), não se colocando em causa o direito de acesso à justiça tributária previsto no artigo 9.º da LGT e constitucionalmente garantido nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP – cfr. conclusão xii das alegações do recurso.
Nesta conformidade, o recurso não pode ser provido, devendo manter-se a sentença recorrida.
Conclusões/Sumário
I - O indeferimento liminar só terá lugar quando for de todo em todo impossível o aproveitamento da petição inicial, isto tendo em atenção que o princípio da pronúncia sobre o mérito se sobrepõe a questões formais que não interfiram e ponham em causa o mesmo.
II - Assim, o despacho de indeferimento liminar só é admissível quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente e, razoavelmente, indiscutível, que torne dispensável assegurar o contraditório (artigo 3.º, n.º 3, do CPC) e inútil qualquer instrução e discussão posterior.
III - Do ponto de vista processual, a relação de dependência jurídica do acto de liquidação não afecta a execução fiscal. Enquanto se mantiver válido e eficaz o acto incorporado no título executivo, quem nele figura como credor tem o poder de accionar quem nele figura como devedor.
IV – O título executivo, enquanto existe, é autónomo e independente da relação material que lhe dá causa.
V - Findo o prazo para pagamento voluntário do tributo liquidado, a AT deve extrair a certidão de dívida e instaurar a execução fiscal, não tendo de aguardar o decurso do prazo da impugnação judicial, nem de aguardar a decisão final dessa impugnação, caso esta tenha já sido interposta (cfr. artigos 88.º, n.ºs 1 e 5, e 188.º, n.º 1, do CPPT).
VI - Como resulta do disposto no artigo 52.º, n.ºs 1, 2 e 4, da LGT e no artigo 169.º do CPPT, a pendência de impugnação judicial só pode ser fundamento de suspensão da execução fiscal se for prestada garantia ou a prestação da garantia for dispensada pela AT; nessas normas devendo ser incluído, dado que o elenco não é fechado, o meio processual – acção administrativa – in casu utilizado.
VII – Justifica-se a rejeição liminar de oposição, por manifesta improcedência, se a executada não demonstra a anulação da dívida nem a sua inexigibilidade, invocando apenas a pendência de uma acção administrativa impugnatória, sem efeito suspensivo, e uma providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo apresentada posteriormente à instauração do processo de execução fiscal, entretanto julgada improcedente.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 31 de Outubro de 2024
[Ana Patrocínio]
[Vítor Salazar Unas]
[Ana Paula Santos] |
