| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A Caixa Geral de Aposentações [CGA] e MC. … interpõem recursos jurisdicionais, independentes, do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo de Coimbra [TAF] – em 17.06.2011 – que julgou procedente a acção administrativa especial, por esta última intentada, e anulou as 2 decisões administrativas em causa com base na violação do artigo 40º nº1 do DL nº155/92, de 28.08.
A CGA, ré na acção, conclui assim as suas alegações:
1- Lida a decisão do acórdão do TAF, desacompanhada da fundamentação, dir-se-ia que foi julgada a acção administrativa totalmente procedente, e que a recorrida nenhuma importância tem a repor aos cofres públicos, o que não pode ser aceite pela CGA, uma vez que, por um lado, o TAF considerou que “...quando foi proferido o acto de 01.09.2008 e quando foi emitido o de 14.11 seguinte estavam já prescritas as obrigações de devolver todas as prestações - indevidamente recebidas pela autora até cinco anos antes, isto é, 01.09.2003 e 14.11.2003...” [ver página 5 do acórdão] e dado que, por outro, foi julgada improcedente a alegação de violação do artigo 141º CPA relativamente a qualquer um dos actos impugnados [página 6 do acórdão];
2- Atenta a contradição entre o discurso fundamentador do acórdão de que se recorre e a decisão que acabou por ser proferida, é a mesma nula nos termos da alínea c) do nº1 do artigo 668º do CPC [ex vi artigo 1º do CPTA];
3- Na nossa óptica a decisão vertida no acórdão não aplicou correctamente a lei no tocante às regras de prescrição, sendo que da mesma acaba por resultar que o direito dá cobertura a situações em que um administrado pode arrecadar, anos a fio, dinheiros públicos a que não tem direito, através da omissão de facto que determinaria a sua extinção;
4- Como consta de 3 e 4 do provado, a apelada voltou a casar em 08.03.86, sendo que “Ignorando este facto, a CGA continuou a processar e a pagar-lhe as prestações correspondentes à referida pensão [de sobrevivência, por óbito de JF. …], em valores que perfaziam em Agosto de 2008, inclusive, quantia de 34.729,21€”;
5- De acordo com o nº1 do artigo 306º do CC “O prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido…”, no caso, é inquestionável que o direito da CGA só pôde ser exercido a partir do momento em que tomou conhecimento que a autora arrecadara ilicitamente pensões que não lhe eram devidas;
6- Não se acompanha o entendimento do aresto recorrido, segundo o qual o nº1 do artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07 “...faz expressamente referência ao recebimento como momento em que começa a correr o prazo prescricional”, de facto, assim será num caso em que a Administração, na posse de todos os elementos relevantes à decisão a tomar, interprete mal os dados de que dispõe ou cometa erro na respectiva apreciação que determine o pagamento de uma determinada quantia. Em suma, em casos em que a Administração, embora podendo decidir bem, comete um erro e decide mal;
7- O caso dos autos é, porém, distinto, pois – como resulta do provado – o recebimento indevido das prestações por parte da apelada assenta no facto de esta não ter transmitido à CGA, como se lhe impunha, um facto que determinaria a cessação da sua qualidade de beneficiária de uma pensão de sobrevivência;
8- Pelo que o prazo de 5 anos previsto no nº1 do artigo 40º do DL 155/92, de 28.07, apenas poderá ser contado a partir do momento em que a CGA tomou conhecimento de que estava mensalmente a abonar a apelada de pensões a que esta não tinha direito, o que, pensamos, em nada contende com o disposto no nº2 do artigo 40º do mesmo diploma, na medida em que este normativo se limita a estabelecer que tal prazo, iniciado nos termos defendidos, “...interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição” previstas no CC.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a sua absolvição do pedido.
A autora da acção conclui assim as suas alegações:
1- Os actos de processamento de vencimentos ou pensões são verdadeiros actos administrativos constitutivos de direitos – ver AC TCAS de 16.06.2005 e AC TCAS de 11.05.2006;
2- O raciocínio contido no acórdão a este respeito é claramente errado, na medida em que aplica errada e confusamente a doutrina “da inovação” a que faz apelo ao caso vertente [que é de revogação], quando essa doutrina se destina, única e simplesmente a aferir da impugnabilidade autónoma e específica dos actos de processamento de vencimentos que, para serem contenciosamente atacados, têm de ser inovadores;
3- A necessidade suposta do carácter inovatório dos actos administrativos de processamento dos vencimentos, neste caso centenas de vezes reiterados no tempo, inexiste, de todo, quando esses actos são favoráveis ao particular como foi o caso;
4- A verdade é que um acto de processamento de vencimento não pode ser acto administrativo [qualificado como constitutivo de direitos] e, ao mesmo tempo, sofrer uma espécie de capitis diminutio que tolhe esse seu atributo essencial que é a propensão a alicerçar e, também, a estabilizar a definição da relação jurídica que incorpora – poderíamos dizer que a doutrina emergente da sentença contém verdadeira contradictio in terminis;
5- Temos é que o acto de revogação foi proferido em 01.09.2008, tendo sido dado a conhecer à interessada no dia 14.11.2008 e, estando aqui em causa as prestações mensais recebidas a partir de 2003, apenas podem em legalidade [ratione temporis, atento o estatuído no artigo 141º do CPA que assim vem, a par do estatuído no artigo 120º, violado] ser revogados os actos de processamentos de vencimentos ou pensões a partir de 14.11.2007 ou quando muito desde 01.09.2007, tal como se sustentou;
6- Seguidamente importa concluir que não só os institutos da revogação e da prescrição visam finalidades diferentes, como sempre a evidenciar o erro de julgamento cometido na sentença a este propósito, se existe contraditoriedade como é referido, essa contraditoriedade, rectius prejudicialidade, resolve-se não através da denegação do direito da autora, derivado da ilicitude da revogação, mas conhecendo a questão da revogabilidade e, depois, conhecendo a situação da prescrição [cujo julgamento de fundo entendemos estar, se não fosse de dar provimento ao presente recurso, correcto, ver acórdãos do STA de 10.11.98, Rº41173; de 11.03.99, Rº37914; de 05.07.2005, Rº159/04 e de 23.05.2006, Rº01024/04; e os acórdãos do TCAS de 31.03.2005, Rº00541/05 e de 11.05.2006, Rº11946/03 e de 16.06.2005, Rº01552/06];
7- Aliás, configura evidente erro de julgamento não atender sem ponta de fundamento legal, coisa que foi expressa e especificamente alegada, à estrutura processual desenhada pela recorrente, que pediu ao TAF que considerasse como causa de pedir principal a revogação, e causa de pedir subsidiária a prescrição.
Termina pedindo a total procedência do recurso jurisdicional.
A recorrida M... contra-alegou concluindo assim:
1- A decisão do acórdão recorrido não se encontra ferida de nulidade, nos termos do artigo 668º, nº1 alínea c) do CPC, uma vez que a decisão decorre, aliás manifestamente, dos seus fundamentos;
2- Consistindo o pedido na anulação do acto praticado, ou por violação do artigo 141º do CPTA, ou do artigo 40º, nº1 do DL 155/92, de 28.08, e constando da fundamentação vertida no acórdão, bem como da decisão que apenas procede o pedido referente à violação do artigo 40º, nº1, não se pode entender que existe uma contradição;
3- Este entendimento está conforme com a posição da jurisprudência, pois “…tem-se entendido, quer na doutrina quer na jurisprudência, que esta nulidade ocorre quando os fundamentos invocados deveriam conduzir, num processo lógico, à solução oposta da que foi adoptada naquela”- ver AC TCAN de 06.06.2007, Rº0001/02;
4- Por sua vez, neste caso não tem aplicação o nº2 do artigo 40º, uma vez que não ocorreu, entre 1986 e 2003, qualquer circunstância que determinasse a suspensão ou interrupção do prazo de prescrição;
5- Relativamente à obrigação de reposição, relativa às quantias atribuídas entre 1986 e 2003, encontra-se a mesma prescrita, nos termos do nº1 do artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07, uma vez que esta lei determina a prescrição da obrigação de repor decorridos cinco anos após o seu recebimento;
6- A tal previsão especial, inequívoca, não pode contrapor-se a regra geral do artigo 306º nº1 CC, fixando-se o início da contagem a partir do momento em que o direito pode ser exercido;
7- Pelo que os actos impugnados padecem de violação de lei, incumprem o nº1 do artigo 40º do DL 155/92, de 28.07, e devem ser anulados porque ilegais;
8- A recorrida é pessoa humilde e pouco instruída, sendo de mencionar que sempre foi doméstica, nunca tendo trabalhado para terceiros, alicerçando estes factos a sua falta de mundivivência e conhecimento do mundo;
9- Até à interpelação da Administração, a recorrida ignorava perfeitamente que a celebração de novo matrimónio a impedia de continuar a receber a pensão, tendo sempre confiado na legalidade dos pagamentos ocorridos durante mais de 20 anos, e que se encontrava, deste modo, a lesar os interesses do Estado;
10- A interpretação dos artigos 40º do DL supra citado e, hipoteticamente, do artigo 306º CC, por forma a legitimar a reposição desde 1986 viola, manifesta e desproporcionalmente, os princípios da segurança, da boa administração e da boa fé inerentes à actuação administrativa e, afronta assim a CRP;
11- Sendo que estes mesmos princípios, que aliás subjazem ao instituto da prescrição, sempre determinariam a interpretação dos normativos que vimos de aludir, no sentido de que só legal e possível a reposição desde 2003;
12- Os actos impugnados, assim interpretados, deveriam aliás, assim e até, ser anulados, por violarem os princípios da segurança jurídica e da boa fé;
13- Do que vimos alegando sempre decorreria ainda que a recorrente, ao emitir os actos impugnados determinando a reposição de quantias pagas há mais de 5, 10, 15, e 20 anos, actuou em abuso do direito, excedendo manifesta e incomportavelmente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e pelo fim económico e social do direito em questão, comportamento intoleravelmente ofensivo do sentido de justiça jurídico-socialmente dominante;
Termina pedindo o não provimento do recurso da CGA.
A recorrida CGA contra-alegou concluindo assim:
1- Salvo o devido respeito, a autora confunde a questão da revogabilidade de actos inválidos prevista no artigo 141º do CPA com a questão da extinção do direito à qualidade de pensionista, retroactivamente, decorrente do facto de ter omitido da CGA um facto essencial que determinaria, e a partir de 08.03.1986, a cessação do pagamento da pensão de sobrevivência por óbito de JF. …;
2- É que, na óptica da CGA, não está em causa a irregularidade quanto ao processamento de cada uma das prestações mensais, ou o seu valor, mas sim o próprio direito à pensão de sobrevivência;
3- Pelo que, insiste-se, a matéria dos autos prende-se com a reposição de dinheiros públicos, cujo suporte legal se encontra nos artigos 36º e seguintes do DL nº155/92, de 28.07, em que releva, no caso, o disposto no nº1 e nº2 do seu artigo 40º:
“A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”;
“O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição”;
4- Sendo que, quanto ao mais, a CGA mantém todos os fundamentos de facto e direito invocados em sede do recurso que interpôs do acórdão recorrido, o qual também serve de contra alegação ao recurso interposto pela autora.
Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrido:
1- A Autora foi casada com JF. …, funcionário público e subscritor da Ré nº3066006-00, que faleceu em 1981;
2- Por esse motivo, com início naquela data, foi à autora atribuída pela ré, e ela passou a receber da mesma ré, uma pensão mensal de sobrevivência;
3- Em 08.03.1986 a autora contraiu novo matrimónio;
4- Ignorando este facto, a CGA continuou a processar-lhe e a pagar-lhe as prestações correspondentes à dita pensão, em valores que perfaziam em Agosto de 2008, inclusive, a quantia de 34.729,21€;
5- Em data indeterminada de Agosto de 2008, mas não posterior a 11, a ré recebeu a carta anónima [cuja cópia é folha 1 do PA] e aqui se dá como reproduzida;
6- Com data de 01.09.2008 um chefe de serviço da CGA lavrou e submeteu a despacho de dois directores da ré, a seguinte informação:
Pensionista nº3066006-01, MC. …
Assunto: Cancelamento da pensão de sobrevivência
1- A referenciada tem vindo a ser abonada de pensão de sobrevivência, desde 1 de Outubro de 1981, em decorrência e na qualidade de cônjuge sobrevivo do contribuinte JF. …;
2- Por comunicação recebida na Caixa, apurou-se agora que a interessada voltou a contrair matrimónio em 8 de Março de 1986, conforme averbamento constante do inerente Registo de Nascimento [documento que antecede];
3- Na ausência de comunicação quanto a esta alteração de estado civil, que nunca fez, o abono da pensão tem vindo a manter-se, em contravenção do que, sobre a matéria, dispõe a alínea a) do nº1 do artigo 47º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência [extinção da qualidade de pensionista pelo casamento];
4- Nestes termos, propõe-se o cancelamento do abono com efeitos desde Abril de 1986, com apuramento dos valores indevidamente pagos;
7- Sobre esta proposta, dois directores da ré CGA, invocando competência delegada, exararam, com data de 01.09.2008, o despacho: “Concordamos”;
8- Por ofício de 14.11.2008, subscrito por chefe de serviço da ré, a autora foi notificada nos seguintes termos:
“Assunto: Regularização da pensão de sobrevivência
Por óbito do ex-subscritor nº3066006-00, JF. …, e na sequência de requerimento nesse sentido, foi paga a Vossa Ex. a pensão de sobrevivência, desde 01.10.1981 até Agosto de 2008.
Tendo contraído novo casamento, com MO. …, em 08.03.86, informo Vª Exª de que, ao abrigo do nº1 do artigo 47° do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, perde por esse facto o direito à pensão de sobrevivência.
Assim, tendo recebido indevidamente aquela pensão desde o 2º casamento, foi apurada em subsequência a dívida de 34.729,21€, a qual deverá ser liquidada à CGA, no prazo de 30 dias a contar da data do presente ofício, para o que se junta a respectiva guia de reposição, da qual, uma vez efectuado o inerente pagamento em qualquer Agência da Caixa Geral de Depósitos, nos deverá ser devolvida uma via devidamente certificada”.
Nada mais foi dado como provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelas recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora da acção administrativa impugnatória pediu ao TAF que anulasse a decisão de 01.09.2008 tomada pela Direcção da CGA, que cancelou, com efeitos desde Abril de 1986, o pagamento da pensão de sobrevivência que lhe vinha sendo feito, e a decisão de 14.11.2008, da mesma entidade, que lhe ordenou a devolução, em 30 dias, da quantia de 34.729,21€ tida como indevidamente recebida.
Para tanto invoca uma causa de pedir a título principal, e que se traduz na revogação ilícita de actos processadores da sua pensão de sobrevivência [artigo 141º CPA], e uma causa de pedir a título subsidiário, traduzida na prescrição, ao abrigo do artigo 40º, nº1, do DL nº155/92, de 28.07, de grande parte das quantias que foram por ela recebidas como pensão de sobrevivência.
Diz ser pessoa de poucas posses, que não tem possibilidade de fazer face a tamanho dever de reposição.
O TAF, após ter fixado o resultado do seu julgamento de facto, passou à interpretação e aplicação ao caso dos pertinentes regimes legais, fazendo-o assim:
[…]
A prescrição da obrigação de devolver as quantias repetidas apresenta-se como uma questão logicamente anterior à da legalidade intrínseca da exigência feita pelo réu, pelo que começaremos pela sua apreciação.
Entendemos que assiste razão à autora quando invoca a prescrição da obrigação de devolver relativamente a todas as quantias recebidas há mais de cinco anos à data do ofício de 14.11.2008.
Os nºs 1 e 2 do DL nº155/92, de 28.07, que estabeleceu o regime da administração financeira do Estado, rezam assim:
Prescrição
1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
3 […]
Como bem nota a autora, o termo inicial do prazo é o recebimento das quantias em causa. Quanto às causas de interrupção ou suspensão, essas sim, são as constantes do Código Civil. Porém não é feita alegação de qualquer uma delas. Aliás, não se vê como se poderia fazer tal, uma vez que, segundo decorre dos artigos 323º e seguintes do CC, só um modo judicial de exigir o cumprimento, ou um reconhecimento da dívida, fazem interromper o decurso da prescrição…
A ré alega que à autora é que incumbia comunicar o facto extintivo da pensão e que não pôde exercer direito de repetir o indevidamente prestado enquanto não foi denunciada a ocorrência de tal facto. Porém, por um lado aquele alegado dever é indiferente para a prescrição da dívida da autora, pois a Lei não a faz depender do contrário nem de qualquer outro requisito que não seja o decurso do tempo. Por outro, se é certo que uma coisa é não saber da extinção do direito a receber a pensão, outra é não ter podido exercer o direito de repetir o indevidamente prestado, mais importante do que isso, e determinante, é que lei especial faz expressamente referência ao recebimento como momento em que começa a correr o prazo de prescrição.
Assim, entende o Tribunal que quando foi proferido o acto de 01.09.2008, e quando foi emitido o de 14.11 seguinte, estavam já prescritas as obrigações de devolver todas as prestações recebidas – indevidamente – pela autora até cinco anos antes, isto é, 01.09.2003 e 14.11.2003, respectivamente, por força do disposto no artigo 40º nº1 do DL nº155/92 de 28.07. Mais entende que, assim sendo, e nessa medida, esta norma foi violada por um e outro acto impugnados: o de 01.09 porque reportou os efeitos do cancelamento da pensão ao ano 1986 e determinou o apuramento das quantias recebidas desde então, para serem repetidas; o de 14.11 porque calculou e repetiu todas essas prestações prescritas.
Alega ainda, a autora, a violação do artigo 141º do CPA.
Aqui não lhe assiste razão.
O mero processamento de vencimentos ou pensões, sem qualquer retracção dos montantes até então pagos ou alteração substancial dos mesmos, na medida em que não inova na situação jurídica dos interessados, não é um acto administrativo dotado de lesividade, enfim, impugnável. Aliás, e por isso mesmo, tão pouco é notificado.
Se não é acto impugnável, também não se poderá contar, relativamente à sua ilegalidade, qualquer prazo de impugnação, para se dizer que só nos três meses ou no ano seguinte ao processamento indevido é que se pode repetir o indevidamente pago.
Isso, note-se, equivaleria a inutilizar o prazo de prescrição de que a autora se quer, sem embargo, valer. Um ano, se não mesmo três meses – ver artigos 141º do CPA, e 58º e seguintes do CPTA – bastaria para a quantia indevidamente processada já não poder ser repetida.
A inadequação desta consequência da tese sustentada pela autora é ela mesma um forte indicador do seu demérito metodológico [ver artigo 9º do CC].
Assim, improcede a alegação de violação do artigo 141º do CPA, relativamente a qualquer dos actos impugnados.
Sem embargo, por os actos impugnados violarem o artigo 40º, nº1, do DL nº155/92, na medida supra definida, haverá a acção de proceder.
Decisão
Pelo exposto, julga-se a acção procedente com fundamento na violação, por ambos os actos, do artigo 40º, nº1, do DL nº155/92, de 28.08, e, em conformidade com o pedido, anula-se os actos impugnados.
[…]
Ambas as partes reagem a este acórdão.
A ré CGA, enquanto recorrente, imputa-lhe uma nulidade [668º, nº1 alínea c), do CPC] e um erro de julgamento de direito [40º, nº1 e nº2, DL nº155/92, de 28.07, e 306º do CC].
A autora MC. …, enquanto recorrente, imputa-lhe um erro de julgamento de direito [141º do CPA].
Ao conhecimento daquela nulidade e destes erros de direito se reduz, pois, o objecto dos dois recursos jurisdicionais.
III. Para a recorrente CGA o acórdão recorrido será nulo devido a oposição entre os fundamentos e a decisão [668º nº1 alínea c) do CPC ex vi 1º do CPTA], sendo que essa oposição se traduziria em ter decidido anular os actos impugnados apesar de resultar, da sua fundamentação, que é devida a restituição do indevidamente recebido nos últimos 5 anos anteriores aos mesmos.
E para a mesma recorrente o acórdão erra na determinação do termo inicial de contagem do prazo de prescrição de 5 anos previsto no artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07, porque, face à remissão que é feita no seu nº2 para as causas gerais de interrupção e suspensão da prescrição, e atentas os contornos do caso concreto, tal prazo apenas podia iniciar-se, nos termos do artigo 306º, nº1, do CC, quando o seu direito à restituição pudesse ser exercido, sendo certo que ela apenas teve conhecimento do facto extintivo do direito à pensão, ou seja, do segundo casamento da autora, através de carta anónima, em Agosto de 2008. A seu ver, pois, apenas nesta data terá começado a contar o prazo de 5 anos para exigir a restituição do indevidamente pago.
Por seu turno, para a recorrente MC. …, embora o julgamento do TAF esteja certo no tocante ao conhecimento do seu pedido com base na causa de pedir subsidiária, a prescrição, estará errado relativamente à causa de pedir principal, cuja procedência lhe é mais favorável. A seu ver, os actos de processamento da sua pensão de sobrevivência ao longo de cerca de 28 anos, e mesmo após o seu segundo casamento em 08.03.1986, serão actos constitutivos de direitos que apenas poderão ser revogados, com fundamento em invalidade, dentro do prazo de um ano após a sua emissão [141º do CPA e 58º, nº2 alínea a), do CPTA].
Assim, porque entende os actos impugnados como revogatórios de todos os actos de processamento verificados desde Abril de 1986, defende a sua anulação em tudo aquilo que exceda a restituição das mensalidades recebidas para além do ano que os precede.
Vejamos se lhes assiste razão.
IV. O DL 155/92, de 28.07, que, com alterações, ainda está em vigor, teve em vista instituir novo regime de administração financeira do Estado, no qual, relativamente à reposição de quantias que foram indevidamente recebidas, se estabelece curto prazo de prescrição de cinco anos.
Estipula assim o seu artigo 40º sob o título de prescrição:
1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
Estão presentes no pensamento do legislador, e como é bom de ver, casos de adiantamentos, abonos ou remunerações processados por erro ou por duplicações imputáveis aos serviços, e cuja reentrada nos cofres do Estado ele pretende que seja operada com celeridade, por uma questão de segurança jurídica, e para combater a inércia ou falta de diligência da Administração em recuperar o que é devido.
Mas não está, com certeza, subjacente ao espírito do legislador, contender com a força do princípio fundamental do caso resolvido ou com o regime da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos, até porque, como sabemos, os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são muito diversos. A prescrição envolve uma reacção contra o desinteresse e a inércia do titular do direito, que deixa decorrer o tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público, ou na revogação de actos ilegais, por exigências de legalidade.
Daí que surja como absolutamente justificada a conclusão que, a este respeito, vem retirando a nossa mais alta jurisprudência, e de forma pacífica, segundo a qual o prazo de prescrição de cinco anos, estabelecido no artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos [ver, entre outros, AC STA/Pleno da 1ª Secção de 17.12.97, Rº40616; AC STA/Pleno da 1ª Secção de 29.04.98, Rº40276; AC STA/Pleno da 1ª Secção de 10.11.98, Rº41173; AC STA de 08.06.2000, Rº44690; AC STA/Pleno da 1ª Secção de 05.07.2005, Rº0159/04; e AC STA/Pleno da 1ª Secção de 06.12.2005, Rº0672/05].
Assim, a prescrição prevista no artigo 40º do DL 155/92, supõe a exigibilidade ou possibilidade de cobrança de crédito preexistente, mas nada terá a ver com a definição dessa exigibilidade. Isto é, o direito à reposição de verbas está em condições de ser exercido sem prévia declaração administrativa ou judicial.
Por sua vez, a revogação prevista no artigo 141º do CPA insere-se no estrito plano da actividade jurídica da Administração, no âmbito da relação jurídica administrativa, que, vinculada ao interesse público, vai atribuindo, ampliando, retirando e restringindo direitos.
Resulta, pois, que se no presente caso o direito à reposição das quantias em causa estiver em condições de ser exercido, através de mero cancelamento de pagamentos futuros e ordem de reposição de pagamentos passados, sem necessidade de definição jurídica prévia da existência dessa obrigação de repor, à luz da sua validade jurídica, isso significa que os pagamentos indevidos não serão suportados por verdadeiros actos jurídicos constitutivos de direitos, mas antes por meros actos jurídicos de pagamento aos quais é inaplicável a teoria da revogação do acto administrativo.
Aqui chegados, vejamos o que diz, de pertinente, o Estatuto das Pensões de Sobrevivência [EPS aprovado pelo DL nº142/73, de 31.03, na redacção dada pelo DL nº191-B/79, de 25.06].
Segundo o seu artigo 29º, a pensão de sobrevivência deve ser requerida ao Montepio, em impresso próprio de modelo aprovado oficialmente, por quem se julgue com direito a ela, nos prazos indicados no nº1 do artigo 30º, instruindo-se o pedido com os documentos necessários à prova do mesmo […]. Diz no artigo 30º que a pensão de sobrevivência é sempre devida até ao último dia do mês em que se extinguir a qualidade de pensionista, e é paga mensalmente nos serviços da Caixa Geral de Depósitos mediante prova periódica de vida e dos demais requisitos legais a prestar nos termos que forem determinados pelo conselho de administração da Caixa [ver nº2 e nº3]. E prescreve no artigo 47º que a qualidade de pensionista se extingue […] pelo casamento… [nº1 alínea a)].
Temos, pois, que a letra desta alínea a) do nº1 do artigo 47º do EPS, conjugada com a do nº2 do seu artigo 30º, e lidas ambas dentro do espírito do sistema social em causa, não pode deixar de conduzir à conclusão de que estamos face a uma extinção ex lege da qualidade de pensionista, sem carecer de declaração administrativa ou judicial.
Ou seja, no presente caso, a recorrente autora viu extinta, por força da lei, a sua qualidade de pensionista a partir do momento em que contraiu novo casamento em 08.03.1986, deixando de ter direito, por via disso, às respectivas prestações a partir de Abril desse ano.
Isto significa que os pagamentos subsequentes, feitos devido a desconhecimento do facto extintivo, carecem em absoluto de suporte legal, pois falece-lhes o direito que os vivifica e justifica, sendo tidos como meros actos jurídicos de pagamento, e não actos administrativos, definidores de qualquer relação jurídica obrigacional que já não existe.
Sendo verdade, também, que para estes pagamentos indevidos muito contribuiu a omissão da autora recorrente, pois era sobretudo a ela que competia, face ao que é dito no nº3 do artigo 30º do EPS, e à imposição da sua actuação segundo as regras da boa-fé [6º-A do CPA], comunicar à CGA o facto extintivo do seu segundo casamento. Nem se diga que não o fez por ignorância da lei, dado que esta ignorância não justifica o respectivo incumprimento [6º do CC], para além de surgir estranho, eivado de conhecimento selectivo, que se tenha procurado conhecer os requisitos do direito à pensão de sobrevivência e não os casos da sua extinção.
Em suma, a partir do momento em que se extinguiu, por força da lei, o direito à pensão de sobrevivência por banda da autora, os vários pagamentos que por inércia e por desconhecimento lhe foram sendo feitos, ao longo de vários anos, por não definirem de qualquer forma uma relação obrigacional, que já não existia, consubstanciam, apenas, meros actos jurídicos de pagamento que deveriam ser, como foram, cancelados logo que possível. Cancelamento este que não se traduz numa revogação de anteriores actos de processamento, muito menos constitutivos de direitos, pois não só não podiam dar o que já não existia, como não podiam revogar os efeitos da própria lei.
E do que fica dito ressuma, cremos, a total improcedência das conclusões tiradas no recurso da recorrente MC. …, ainda que, concedemos, se trate de assunto juridicamente melindroso, que a jurisprudência do STA tem tratado com algum cuidado. Todavia, e tudo bem ponderado, entendemos que a sua invocada causa de pedir principal deve improceder.
Por sua vez, a recorrente CGA não tem razão quando pretende situar o início de contagem do prazo de prescrição, de cinco anos, na data em que teve conhecimento do facto extintivo casamento.
Na verdade, a letra da norma do artigo 40º nº1 do DL nº155/92, de 28.07, não deixa qualquer dúvida: a data do recebimento constitui o termo inicial da contagem do prazo de prescrição de cinco anos. É claro que se trata, aqui, de uma norma especial em relação à norma geral do artigo 306º do CC, que é por ela derrogada [lex specialis derogat generali]. E, para além disso, o nº2 desse artigo 40º somente remete para as causas gerais de interrupção e suspensão da prescrição, sendo certo que o artigo 306º do CC trata do início do curso da prescrição, e não de causas de interrupção ou suspensão da mesma.
Mas terá alguma razão quando reage à contradição, ao menos aparente, entre os fundamentos e a decisão do acórdão recorrido.
Trata-se, a nosso ver, não de uma causa de nulidade mas antes de erro de julgamento de direito. Efectivamente, o julgador sentiu-se limitado pelo pedido da autora apesar da procedência da prescrição, que foi por ela invocada como causa de pedir subsidiária. Se ela pediu a anulação dos dois actos impugnados, e eles realmente violam a lei, concretamente o artigo 40º nº1 do DL nº155/92, de 28.07, entendeu o TAF que esse pedido deveria proceder, sem mais, e anulou os actos.
Há que reconhecer, porém, que o todo, e por regra, é integrado pelas suas partes, e que quem pede o mais pede o menos, razão esta bastante para que não devam pura e simplesmente ser anulados os dois actos impugnados quando parte deles é válida e cindível.
Deste modo, porque o julgamento do TAF sobre a prescrição de cinco anos deve ser confirmada, importará salvaguardar das decisões da CGA a parte integrada pela restituição do indevidamente recebido desde 14.11.2003.
O restante, se a CGA o intentar receber, terá de ser por outra via.Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional da ré CGA, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido enquanto decide pela anulação total dos dois actos impugnados, mantendo-se no restante;
- Negar provimento ao recurso jurisdicional da autora MC. ….;
- Julgar a acção procedente com fundamento na violação, por ambos os actos, do artigo 40º nº1 do DL nº155/92, de 28.07, mas anulá-los apenas na parte que contendem com o período temporal que vai de 08.03.1986 a 14.11.2003.
Custas por ambas as partes, na proporção de 2/3 para a recorrente e 1/3 para a recorrida relativamente ao recurso da ré, e só pela recorrente no tocante ao recurso da autora - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.Porto, 26.10.2012 Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
