| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
MNRMMC, veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 04.10.2010 pela qual foram os réus absolvidos da instância por impropriedade do meio processual utilizado e impossibilidade de convolação para o meio próprio, bem como por falta de causa de pedir, na acção administrativa comum intentada contra o Ministério da Educação e a Direcção Regional de Educação do Norte para reconhecimento do direito à bonificação de tempo de serviço requerida em 30.11.2007 e condenação à prática dos actos devidos.
Invocou para tanto que a decisão recorrida errou e violou o disposto nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, nos artigos 2º, 7º e 87º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, bem como no artigo 199º do Código de Processo Civil, dado a forma de processo escolhida ser a adequada face à ausência de acto administrativo e, em todo o caso, por ser admissível a convolação processual.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. A recorrente interpôs acção administrativa comum no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, tendo esta no entanto sido “tratada” como acção administrativa especial pela respectiva secretaria e ré, até porque deu entrada no tribunal dentro do prazo legalmente estabelecido para este tipo de processo: 3 meses.
2. Acontece que a autora configurou a acção como “comum”, tendo disso dado conta na sua “resposta” (“réplica”), porquanto na sua óptica não existe acto administrativo e o caso sub judice configura uma situação em que a administração se encontra despojada de poder público de autoridade, dado estar onerada com uma determinada obrigação legal que se pretendeu ver reconhecida e concretizada nos presentes autos.
3. Não obstante, o douto Tribunal de 1.ª Instância discordou e considerou haver erro na forma de processo e que não podia haver lugar à convolação, entretanto requerida, porquanto não o permitia a causa de pedir e o pedido.
4. É deste entendimento do despacho saneador/sentença que a autora discorda veementemente, por errada interpretação e aplicação da lei e por violação de princípios constitucionais e legais.
5. Desde logo, dos princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça, pois o entendimento sufragado na sentença viola claramente o disposto nos artigos 2º e 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, dado que o que está em causa nos autos é, entre outras situações implícitas, o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas (cfr. artigo 2,º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
6. Ao negar o acesso a este reconhecimento na progressão da carreira, que de uma forma ou de outra a autora pretendia tutelar judicialmente, absolvendo a ré da instância, a sentença recorrida viola claramente os artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, consubstanciando, desde logo, um entendimento inconstitucional, bem como ilegal por violação dos artigos 2.º e 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
7. Na verdade, o Juiz a quo faz uma interpretação das regras processuais que põe em causa o direito de acesso à justiça e nega a promoção da emissão de pronúncias de mérito das pretensões formuladas, pois negou a convolação da acção quando todos os actos processuais poderiam e deveriam ser aproveitados, não pondo em causa com isso os direitos da ré, que inclusivamente se pronunciou, em sede de contestação, no pressuposto de uma acção administrativa especial, como bem se pode ler, designadamente, no seu intróito: “Na acção administrativa especial, de pretensão conexa com actos administrativos, que lhe move MNRMMC…”, no art. 8.º: “O despacho recorrido, que indeferiu a pretensão da docente a beneficiar da redução de 4 anos de tempo de serviço…” e no art. 11.º: “Finalmente, o despacho recorrido também não enferma de vício de forma…”
8. Daqui resulta que a ré configurou ab initio a acção como administrativa especial, pelo que a causa de pedir e o pedido, mesmo que apenas implicitamente, punham em causa o “despacho recorrido” como bem entendeu a ré…
9. Daí ter sempre identificado o referido ofício como “despacho recorrido” e apresentado a sua defesa no sentido da sua legalidade, posta em causa, portanto, pela autora…
10. Posto isto, era evidente, até pela não caducidade da acção, que deveria ter tido lugar a convolação solicitada pela autora, pelo que não decidindo em conformidade, a sentença recorrida viola, desde logo, os artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e os artigos 2.º e 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pondo em causa os princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à Justiça.
11. Nesta perspectiva, torna-se claro que a interpretação defendida na sentença a quo sobre a forma de processo e a não convolação, viola claramente os princípios da promoção do acesso à Justiça e da tutela jurisdicional efectiva, sendo, portanto inconstitucional a interpretação que faz dos artigos 37.º, 38.º, n.º 2 e 46.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por violação do disposto nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, e ilegal por violação dos artigos 2.º e 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
12. A “razão” dos desentendimentos quanto ao meio processual radicam no “Ofício Ref.ª S/9318/2008, de 24-03-2008” da Coordenadora da Equipa 4 da Direcção Regional de Educação do Norte que a autora configurou como mera informação, dirigida não a si, requerente, mas à sua Escola, mais propriamente ao “Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento Vertical de Escolas de FT”, e emanada não da Direcção Regional de Educação do Norte mas de uma funcionária, coordenadora de uma equipa, sem qualquer poder/competência para “definir a situação jurídica da Autora no âmbito da sua relação jurídica de emprego público” (ao invés do que afirma a sentença).
13. E do seu teor resulta exactamente a ideia de informação técnica, pois esta funcionária limita-se a informar a Escola (embora com pedido de conhecimento à requerente) que não será possível deferir a pretensão da requerente.
14. Aliás, nesse ofício não se encontra qualquer menção à qualidade de delegado ou subdelegado, conforme obrigação imposta pelo artigo 38.º do Código de Procedimento Administrativo, o que bem se compreende, dado não estarmos perante qualquer acto administrativo, mas, apenas, uma mera informação de que “não seria possível deferir” a pretensão da aqui Autora (e não de que é indeferida a pretensão…).
15. Ora esta informação não pode, como é óbvio, consubstanciar o “acto administrativo”, uma decisão da autoridade administrativa definidora da “situação jurídica da Autora no âmbito da sua relação jurídica de emprego público”.
16. Daí que a aqui recorrente tenha ficado a aguardar a tomada da decisão por parte do órgão competente para tal, o que não aconteceu.
17. Foi, precisamente, esta inércia da Administração, entenda-se, do órgão decisor, que gerou o recurso ao Tribunal; é que depois dessa informação, não houve qualquer acto decisório, designadamente de indeferimento, seguindo a opinião (parecer técnico) da tal Coordenadora, ou de deferimento, seguindo a imposição legal aplicável (art. 54.º do Estatuto da Carreira Docente).
18. Acresce, ainda, que as menções obrigatórias identificadas no art. 123.º do CPA não constam do ofício – nem tinham de constar, pois este consubstancia mera informação ao Presidente do Conselho Directivo e não qualquer decisão, definitiva e executória, dirigida à requerente e definidora da sua situação jurídica no âmbito da relação de emprego público em causa.
19. Por fim, na notificação da informação, repete-se, não dirigida à requerente, não consta “a indicação do autor do acto e a data deste”: poderia dizer “por despacho do Sr. Director Regional de…, foi a sua pretensão indeferida por…”, como é usual na prática administrativa portuguesa, mas não, apenas emite uma opinião da Coordenadora.
20. Enfim, tudo indicativo de que estamos perante uma mera informação, que não consubstancia um “acto administrativo”, conforme definição do art. 120.º do Código de Procedimento Administrativo não estamos perante qualquer decisão de órgão da Administração ao abrigo de normas de direito público que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
21. Por outro lado, o acento tónico da impugnabilidade dos actos na sua eficácia externa ou externalidade (como se refere na sentença) pressupõe, obviamente, que estejamos, antes de mais, perante um acto administrativo, pelo que a externalidade não é requisito do acto, mas antes da sua impugnabilidade.
22. Deste modo, a sentença peca por errada interpretação e violação clara do disposto nos artigos 120.º do Código e Processo Administrativo e 37.º seguintes e 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo a acção administrativa comum a forma processual adequada.
23. De qualquer forma, a admitir-se a existência de um acto administrativo negatório da pretensão da aqui autora, então tal acto de indeferimento, desde logo mui sui generis, seria totalmente ilegal, pelas razões que constam expressamente da causa de pedir e que originaram os pedidos cumulativos da petição inicial e da “resposta” (“réplica”) apresentada pela Autora (ver, aliás, por tudo, o que expressamente a autora invoca e alega no artigo 24.º da petição inicial, que expressamente se refere à ilegalidade do suposto “acto administrativo”), a que deve acrescentar-se o pedido que resulta indirectamente e que é, obviamente, a anulabilidade do tal “acto administrativo”, por clara violação dos princípios e regras jurídicas identificadas na petição inicial e na resposta da autora.
24. Como a própria sentença identifica, o reconhecimento e a progressão na carreira implicam, ainda que implicitamente, a anulação de qualquer acto desconforme.
25. Aliás, como já referido, a autora invoca e prova a ilegalidade daquele “acto”, seja no artigo 24.º, seja no artigo 26.º da petição inicial onde expressamente alega a sua ilegalidade, e a própria ré na sua contestação defende-se dessa ilegalidade, como resulta claramente do intróito: “Na acção administrativa especial, de pretensão conexa com actos administrativos, que lhe move MNRMMC…”, artigo 8.º: “O despacho recorrido, que indeferiu a pretensão da docente a beneficiar da redução de 4 anos de tempo de serviço…” e art. 11.º: “Finalmente, o despacho recorrido também não enferma de vício de forma…”.
26. Ou seja, da causa de pedir e do pedido formulado (na petição inicial e, depois, pormenorizado na resposta), resulta a ilegalidade (e consequente anulação) daquele Ofício (“acto administrativo” para o Juiz a quo) e a condenação da Administração ao acto devido: “proferir decisão, no prazo máximo de 10 dias, a qual terá obrigatoriamente de consubstanciar aquele reconhecimento do direito da Autora à bonificação de tempo de serviço (referida no primeiro pedido)”, pelo que não se entende a sentença recorrida, que inclusivamente (e erradamente) considera que a “Autora ultrapassa a impugnação obrigatória de acto administrativo, bem como o respectivo pedido de condenação à prática de acto…” (carregado nosso)!! Então este pedido não é, precisamente, a condenação à prática do acto?! Bastaria ler a epígrafe dos arts. 22.º seguintes da petição inicial.
27. Forçoso é concluir que da causa de pedir e do pedido, tal como resultam da petição inicial e da resposta, peças processuais da Autora, mas também da contestação da Ré, resulta claramente (e não apenas implicitamente) que está em causa a ilegalidade daquele Ofício (que sendo acto administrativo teria de gerar a sua anulabilidade) e o respectivo reconhecimento dos direitos subjectivos da autora, e, consequentemente, a condenação á prática do acto peticionada expressamente pela autora.
28. Daí a irrelevância do eventual erro na forma do processo, até porque todos os actos poderiam ser aproveitados, face à defesa apresentada pela Ré na sua douta contestação, pelo que a sentença recorrida viola claramente a lei e carece de fundamento.
29. Contudo, na óptica da recorrente não existe “erro na forma de processo” (e muito menos, a existir, a sua consequência seria a determinada na sentença recorrida).
30. De facto, o caso sub judice refere-se a uma actuação administrativa onerada, dado que do artigo 54.º do Estatuto da Carreira Docente invocado e fundamento da pretensão da autora resulta claramente uma obrigação.
31. Esta asserção é importante para aferir a forma de processo adequada, dado que não tendo havido na óptica da autora uma decisão, e portanto, querendo a condenação à sua prática (ver artigos 22.º seguintes da petição inicial) e com determinado sentido (ver artigos 29.º e seguintes da petição inicial, de concretização na progressão da carreira, a forma do processo pode divergir, consoante a omissão da Administração seja de uma conduta devida ou de uma conduta obrigatória (cfr. Acórdão do TCAN de 10-12-2009).
32. Ora, atendendo ao teor literal da norma fundamento da pretensão da Autora, o artigo 54.º do Estatuto da Carreira Docente, bem como ao fim visado pelo legislador com a mesma, que inegavelmente constitui um incentivo à qualificação dos docentes, conforme resulta expressamente dos preâmbulos do Dec.-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril (que aprovou o Estatuto da Carreira Docente) e do Dec.-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro, é evidente que aquela norma em causa constitui esse incentivo, essa motivação, que a autora, ora recorrente, abraçou aos 65 anos de idade.
33. O artigo 54.º do Estatuto da Carreira Docente, republicado no Dec.-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro, é claro e implica, no caso da autora, o dever da Administração na “reposição na carreira”, através da “subida de escalão” que o Mestrado implicava à luz da lei vigente à data da sua decisão de frequência do Mestrado, data que marca a sua expectativa legítima do direito à bonificação de 4 anos de tempo de serviço.
34. Estamos, pois, perante uma conduta obrigatória da Administração.
35. Foi este dever que a Administração incumpriu, pelo que a ré, ao não atribuir a bonificação de quatro anos no tempo de serviço da autora, incumpriu uma obrigação directamente decorrente de norma jurídica administrativa (embora lhe assista o ónus de apreciar as respectivas habilitações, designadamente constatar se o Mestrado é em Ciências da Educação ou em domínio directamente relacionado com o respectivo grupo de docência), remetendo-se ao quase silêncio, apenas notificando a autora de uma mera informação.
36. Deste modo, a inércia da ré cabe no âmbito legalmente reservado à acção administrativa comum (alíneas a) e e) do n.º 2 do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), pelo que a forma de processo usada foi a adequada.
37. Sem prescindir, admitindo-se agora a existência de acto administrativo, então teremos, de facto, de aquilatar da adequação do meio processual.
38. O erro na forma de processo ocorre sempre que a forma processual escolhida não corresponde à natureza ou valor da acção, e constitui nulidade de conhecimento oficioso (cfr. artigos 199.º e 202.º do Código de Processo Civil).
39. Dos pedidos formulados pela autora, inicialmente na petição inicial e depois melhor identificados na “resposta/réplica”, parece evidente que o que está em questão nos autos, em termos substanciais, é a concretização de um dever legal para a Administração e do direito correspondente da autora à progressão na carreira, ou seja, conforme admitido no artigo 2.º da contestação, o direito à bonificação de 4 anos de tempo de serviço.
40. Na verdade, a autora o que pretendeu com o recurso à via judicial (face à inércia administrativa) – e sempre pretendeu com a frequência do Mestrado – foi a “reposição na carreira”, através da “subida de escalão” que o Mestrado implicava, à luz da “lei” vigente à data da sua decisão de frequência do Mestrado.
41. É que, com 65 anos, a autora apenas iniciou o Mestrado porque a lei então vigente, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensino Básico e Secundário (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril), com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro, e por este diploma republicado, atribuía um direito à bonificação de 4 anos de tempo de serviço (conforme a Ré expressamente refere no art. 2.º da contestação): esta a única razão de, com aquela idade e como trabalhadora-estudante (mantendo a autora a sua plena actividade profissional, que, no ano de 2007 implicou leccionar a alunos de educação especial), ter iniciado e frequentado com sucesso o Mestrado, nunca tendo “reprovado” qualquer ano e tendo-o concluído sem qualquer interregno, seja de que natureza for.
42. Perante a causa de pedir e, sobretudo, do pedido, resulta evidente que, a admitir-se a existência de um acto administrativo prévio, que negou aquele direito à Autora, enferma este de total ilegalidade, pelas razões expressas na petição inicial e na resposta.
43. Adoptando, no seguimento da douta opinião do Tribunal, esta “teoria” da existência prévia de uma decisão impugnável, então parece que, de facto, estaríamos face a um erro na forma do processo, pelo que, nos termos do artigo 199.º do Código de Processo Civil, as consequências resultantes desse erro poderão divergir consoante se possam ou não aproveitar os actos já praticados, tendo em vista as garantias da ré: se da errada forma processual resultar diminuição das garantias desta, deverão anular-se todos os actos posteriores; caso contrário anular-se-á apenas os que não possam ser aproveitados, praticando-se os necessários para que o processo se aproxime da forma estabelecida na lei.
44. Basta ler a contestação para se perceber que a ré, inclusivamente, já se defendeu da impugnação do acto, designadamente no seu intróito: “Na acção administrativa especial, de pretensão conexa com actos administrativos, que lhe move MNRMMC…”, no artigo 8.º: “O despacho recorrido, que indeferiu a pretensão da docente a beneficiar da redução de 4 anos de tempo de serviço…” e no art. 11.º: “Finalmente, o despacho recorrido também não enferma de vício de forma…”.
45. Aliás, veja-se, pela evidência que assumem, os alegados vícios de incompetência, falta de fundamentação e preterição de formalidade essencial (audiência prévia) assacados pela autora ao suposto acto administrativo – cfr. artigos 24.º seguintes da petição inicial - e, sobretudo, a sua impugnação expressa pela ré, designadamente nos artigos 8.º e 11.º da contestação (acima parcialmente transcritos).
46. Desta forma, resulta evidente que não obsta à convolação, ao invés do decidido, a causa de pedir e os vários pedidos, antes pelo contrário…
47. E a esta convolação obriga a interpretação das normas processuais de acordo com o vertido no artigo 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, violado claramente na sentença a quo.
48. Por outro lado, ao aproveitamento dos actos já praticados não obsta a caducidade do direito de acção, que in casu não se verifica, pois a acção foi interposta dentro do prazo legal da acção administrativo especial (aliás, a acção foi originariamente processada pela secretaria do TAF do Porto sob a espécie de acção administrativa especial).
49. Sendo o “acto administrativo” em causa impugnável, não obstando, portanto, até face à contestação da ré, ao total aproveitamento de todo o processado, o Juiz a quo deveria ter decidido pela convolação pretendida e requerida pela Autora, fazendo uma interpretação das regras processuais beneficiadoras de uma sentença de mérito e não extinguindo a instância, com violação do princípio estabelecido no art. 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
50. Desta forma, admitindo-se a existência do acto administrativo de indeferimento da pretensão da aqui autora, então deveria admitir-se, in casu, a acção como administrativa especial, anulando-se a decisão da Ré e condenando-se à prática do acto requerido, que passa pelos reconhecimentos pretendidos, concretizando-se assim o direito peticionado pela autora: de bonificação do tempo de serviço, com as consequências inerentes.
51. Era esta a solução processual que se impunha ao julgador, e não, conforme sentença recorrida, a absolvição e extinção da instância, porquanto:
a. a acção foi apresentada em tempo para efeitos da nova forma processual;
b. os pedidos formulados, ainda que implicitamente, permitem a sua adequação à “nova” forma processual, sendo certo que, in casu, inclusivamente se pede a condenação à prática do acto legalmente devido (o que implica a ilegalidade do acto prévio);
c. foram assacados vícios ao tal “acto administrativo”;
d. a causa de pedir invocada adequa-se perfeitamente à forma processual “correcta”, de tal forma que a própria Ré já se tinha defendido da impugnação do acto em causa; e e. o aproveitamento dos actos era total, dado que designadamente os direitos de defesa e garantias da Ré eram intocados, face à contestação apresentada: a Ré defendeu-se da ilegalidade e anulação do (suposto) acto administrativo (supostamente) em causa.
52. A convolação era pois possível, ao abrigo do disposto no art. 199.º do CPC, e assim o exigia a lei processual, interpretada de forma a promover as sentenças de mérito, conforme princípio estipulado no artigo 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
53. A sentença recorrida viola, pois, de forma grosseira, o vertido nos artigos 7.º e 87.º seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, bem como art. 199.º do Código de Processo Civil.
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II – Matéria de facto.
Ficaram provados os seguintes factos na decisão recorrida, sem impugnação nesta parte:
1. Em 30.11.2007, a autora apresentou na Direcção Regional de Educação do Norte um requerimento para bonificação de tempo de serviço ao abrigo do artigo 54.º do Estatuto da Carreira Docente, no qual referia ter adquirido a habilitação de Mestrado em Ciências da Educação – Especialização em Pedagogia Social, requerendo quatro anos de bonificação de tempo de serviço.
2. Mediante o Ofício S/9318/2008 / 24-03-2008, assinado pelo Director de Serviços de Apoio Pedagógico e Organização Escolar e pela Coordenadora da Equipa 4, foi dirigido ao Presidente do Conselho Executivo do «Agrupamento de Escolas de FT», sob epígrafe: “Assunto: Bonificação de tempo de serviço – art.º 54.º - Prof.ª MNRMMC”, foi referido o seguinte:
«Relativamente ao assunto em epígrafe e na sequência do requerimento da docente acima mencionada, informo V. Exa. de que, conforme o disposto nos pontos 3 e 4 do Art. 17.º do capítulo II – disposições transitórias finais – do Decreto-Lei n.º 15/2007m de 19.01, a atribuição da bonificação de tempo de serviço pela aquisição de grau de mestre, de acordo com o art.º 54.º do ECD, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro, apenas é aplicável aos docentes que obtenham o grau até 31 de Agosto de 2007.
No caso em apreço, não é possível deferir o solicitado, uma vez que a data de conclusão do mestrado – 20.11.2007 – constante no respectivo certificado de habilitações, é posterior a 31 de Agosto de 2007.
Queira V. Exª dar conhecimento do teor do presente ofício à interessada.».
3. O ofício descrito no ponto anterior foi junto pela autora na sua petição inicial.
4. A presente acção foi interposta a 26 de Junho de 2009.
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III - Enquadramento jurídico.
A autora, ora recorrente, veio instaurar acção administrativa comum, sob a forma ordinária contra o Ministério da Educação e a Direcção Regional de Educação do Norte, formulando os seguintes pedidos:
. Deverá ser reconhecido o direito da Autora à bonificação de tempo de serviço requerida em 30/11/2007, consubstanciado este na bonificação de 4 anos ou na redução do tempo de serviço, nos termos do art. 54.º do ECD (redacção de 1998 ou de 2007), com as legais consequências, designadamente remuneratórias, de escalão, de promoção na carreira e de contagem de tempo de serviço.
. Deverão os Réus ser notificados judicialmente para proferir decisão, no prazo máximo de 10 dias, a qual terá obrigatoriamente de consubstanciar aquele reconhecimento do direito da Autora à bonificação de tempo de serviço.
. Em consequência, deverão ser pagos à Autora os respectivos direitos remuneratórios e prosseguidas todas as diligências materiais concretizadoras daquele reconhecimento à bonificação de tempo de serviço.
É o seguinte o dispositivo final da decisão recorrida:
“Termos em que, por impropriedade do meio processual utilizado e impossibilidade de convolação no meio próprio, por ausência de causa de pedir e pedido para o efeito, absolvem-se os Réus da instância, e, consequentemente, ordena-se a sua extinção”.
De essencial diz-se na decisão recorrida para justificar o decidido:
“Conforme está bom de ver o Ofício acima transcrito consubstancia um acto administrativo, uma vez que define a situação jurídica da Autora no âmbito da sua relação jurídica de emprego público.
Se quem assina aquele Ofício é ou não competente e consequentemente implica ou não a existência de acto ou se foram preteridas formalidades estabelecidas para a prática de acto administrativo, tal seriam elementos concretizadores de eventual vício do acto, como a incompetência relativa ou a ocorrência de vício de forma. Daí que fosse necessária a impugnação do mencionado acto, porquanto quer a Autora queira, quer não, o que é certo é que aquele acto plasmado no Ofício em referência, definiu a sua situação jurídica no âmbito da sua carreira.
Consequentemente, competia eliminar da ordem jurídica o acto administrativo em apreço e contemporaneamente (ou não) requerer a prática (ou condenação à prática) de acto administrativo considerado devido pela Autora.
A Autora ultrapassa a impugnação obrigatória de acto administrativo, bem como o respectivo pedido de condenação à prática de acto (o que apenas sucederia após a anulação do acto em causa), e peticiona, desde logo, o reconhecimento do que considera um direito, com a consequente progressão na carreira, através da subida de escalão.
Ora, por um lado, não é possível utilizar este meio processual conforme a Autora pretende, porquanto não impugnou o acto em causa (Impugnação, no âmbito da qual podia requerer a condenação à prática de acto – que seria o posicionamento no escalão que pretende); e, por outro lado, não é possível a convolação dos autos em Acção Administrativa Especial, precisamente porque a Petição Inicial não contém causa de pedir, nem pedido reportados a um acto administrativo. Assim, a Autora em momento algum refere pretender a anulação do acto administrativo plasmado no Ofício acima referenciado; sendo que inexiste pedido de anulação de tal acto, pelo que não faz sentido condenar a administração na prática de um acto deixando incólume outro acto pela mesma administração praticado.
(…)”
A decisão recorrida parte de um pressuposto errado que compromete, de todo, o seu sentido.
Na verdade, longe de ser bom de ver que o ofício em apreço (o ofício transcrito no ponto 2 dos factos provados) contém um acto administrativo, é evidente que se trata de uma mera informação de que foi dado conhecimento à autora.
Não se diz ali que se indefere o solicitado pela ora autora mas antes que “não é possível deferir o solicitado”.
E se fosse uma decisão sobre o requerimento da ora autora o que faria sentido seria dirigir o ofício, como notificação à própria autora e não, como foi o caso, ao Presidente do Conselho Executivo do «Agrupamento de Escolas de FT».
Neste contexto, o ofício apenas pode ter o sentido de uma comunicação do sentido provável da decisão ou, pelo menos, do entendimento sufragado pelos serviços, e comunicado, como proposta de decisão.
Significativo neste contexto e para ter por seguro este conteúdo do ofício em análise, é o facto de a questão não ter sido suscitada pelos demandados – a quem interessava suscitar a excepção – e, depois de colocada a questão oficiosamente, nada terem dito.
O meio escolhido, na ausência de acto administrativo definidor da situação jurídica concreta da ora autora, seria à partida o próprio. A acção administrativa comum, como prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 35.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002, em vigor à data):
“Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.”
Simplesmente a autora não pede apenas o reconhecimento de um direito mas a condenação da Administração à prática de actos que entende serem devidos, em concreto, proferir decisão que se traduza no reconhecimento do direito da autora à pretendida bonificação de tempo de serviço e, em consequência, e pagar-lhe os respectivos direitos remuneratórios.
Face a estes pedidos o meio processual que se mostra adequado é a acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, como prevista no n.º1 do artigo 66º e na alínea a) do n.º 1 do artigo 67º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Os pedidos formulados são adequados a esta forma processual e os fundamentos invocados, as normas legais e os factos em que a autora alicerça o pretenso direito à bonificação de serviço e correspondentes acréscimos remuneratórios, apresentam-se como os adequados para a acção administrativa especial destinada à condenação à prática do acto legalmente devido.
Daí que seja possível, e legalmente imposto, convolar a forma de processo escolhida, a acção administrativa comum, em acção administrativa especial, sendo certo que os actos entretanto praticados são aproveitáveis para a forma de processo adequada, tendo em conta o disposto no artigo 199º do Código de Processo Civil (de 1995 aplicável no tempo ao caso) por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Termos em que se conclui não verificar a excepção de erro na forma de processo oficiosamente suscitada em termos de conduzir pura e simplesmente à absolvição da instância, como decidido, antes se impondo a convolação do processo, e o consequente prosseguimento dos autos.
Pelo que se impõe revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos para prosseguirem os seus legais termos como acção administrativa especial.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que:
A) Revogam a decisão recorrida.
B) Julgam verificada a excepção de erro na forma de processo e determinam a convolação dos autos em acção administrativa especial.
B) Determinam a baixa dos autos para aí prosseguirem os seus termos como acção administrativa especial.
Não é devida tributação, dado não terem sido apresentadas contra-alegações.
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Porto, 18 de Dezembro de 2015
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro |
