| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
Tendo os aqui Recorrentes AFCM e APMPM vindo “apresentar petição de execução de sentença de anulação de ato administrativo contra o Município de Vila Nova de Famalicão”, no seguimento de Ação Administração Especial “para anulação do ato administrativo contido no despacho proferido pelo Presidente da respetiva Câmara Municipal, proferido no dia 2 de fevereiro de 2006”, inconformados com a Sentença proferida no TAF de Braga, em 30 de dezembro de 2015, que julgou extinta a instância executiva por inutilidade superveniente da lide, vieram recorrer para esta instância, em 20 de janeiro de 2016, tendo concluído nas correspondentes alegações de Recurso (Cfr. fls. 159 a 188 Procº físico):
“I – Não podem os recorrentes aceitar o teor da douta sentença proferida pelo Tribunal recorrido, nos termos da qual se decidiu pela extinção da instância executiva, por inutilidade superveniente da lide.
II – A douta sentença recorrida, por um lado, viola várias disposições legais, e, por outro lado, não aprecia, jurisdicionalmente, o ato administrativo praticado pelo município executado a 17 de Junho de 2014, sendo que tal impugnação foi realizada pelos exequentes na réplica.
III – O presente recurso é interposto em matéria de facto e em matéria de Direito.
IV – Quanto à matéria de facto, requerem os exequentes, e porque é um facto incontrovertido, que seja aditado um novo facto ao elenco dos factos provados constante da douta sentença recorrida, o qual será identificado como “facto nº 12” e para o qual se propõe a seguinte redação: “os exequentes apresentaram, em 10 de Novembro de 2014, através da plataforma informática dos tribunais administrativos e fiscais (SITAF), réplica, nos termos da qual impugnaram o ato administrativo praticado pelo município executado em 17 de Junho de 2014”.
V – Os exequentes tiveram conhecimento deste ato administrativo de 17 de Junho de 2014 por notificação recebida a 10 de Outubro de 2014, já na pendência destes autos executivos, pelo que a sua impugnação só se mostrou possível na réplica.
VI – É legalmente admissível a impugnação de atos administrativos na pendência dos autos executivos (e, desde logo, na réplica), nos termos previstos no artigo 173º e no nº 5 do artigo 176º, ambos do CPTA aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, ainda aplicável a estes autos.
VII – A omissão de pronúncia jurisdicional quanto a este ato administrativo de 17 de Junho de 2014 determina, por sua vez, a injustiça da decisão contida na douta sentença recorrida.
VIII – O ato administrativo impugnado, de 17 de Junho de 2014, padece dos mesmos vícios materiais do anteriormente impugnado pelo douto Acórdão do Tribunal Central Norte, de 10 de Janeiro de 2014, na medida em que viola as disposições constantes dos artigos 2º, 9º e 10º do regulamento do loteamento, aprovado nas condições constantes do respetivo alvará, ao abrigo da Portaria nº 1110/2001, de 19 de Setembro, bem como os nºs 1 e 2 do artigo 16º do aplicável Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação de Vila Nova de Famalicão, bem ainda como a alínea c) do nº 3 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.
IX – A reconstituição da situação hipotética atual (tanto a situação de facto, como a situação jurídica), tal como decorre do nº 1 do artigo 173º do CPTA, obriga à anulação do ato administrativo de 17 de Junho de 2014.
X – Todavia, tal anulação não se mostra suficiente para assegurar a sobredita reconstituição da situação hipotética atual, na medida em que, em ordem ao cabal cumprimento do direito dos exequentes à tutela jurisdicional efetiva, só o deferimento dos seus pedidos indemnizatórios pode fazer cumprir a globalidade da pretensão material deles exequentes.
XI – O restabelecimento ou a reconstituição da situação hipotética atual, tal como estabelece o citado nº 1 do artigo 173º do CPTA, faz-se pela prática de todos os atos e operações necessárias e imprescindíveis a essa reconstituição.
XII - Para a reconstituição da situação hipotética atual, o Tribunal deve ordenar ao município de Vila Nova de Famalicão, através da respetiva Câmara Municipal, que profira decisão administrativa, em prazo nunca superior a trinta dias, que determine a demolição das obras ilegais promovidas pelos contrainteressados no seu lote de terreno.
XIII - Tanto o ato administrativo já judicialmente anulado, como aquele que ora se impugna nestes autos executivos, são não só ilegais, como, também, ilícitos, o que constitui a Administração no dever de indemnizar, sendo que, neste sentido, a reconstituição da situação hipotética atual não prescinde (também) de tornar indemnes os exequentes por todos os prejuízos por si sofridos ao longo de todos estes anos.
XIV - Assim, para além da ordem de demolição da obra ilegal, deve o Tribunal condenar o município executado a pagar aos exequentes uma quantia pecuniária nunca inferior a €40.000,00 (quarenta mil euros), por todos os prejuízos, aborrecimentos e despesas que os mesmos suportaram ao longo dos últimos anos, tanto como com as angústias e desgostos provocados pela incapacidade de beneficiarem, com plenitude, do seu prédio.
XV - Para o caso, que não se concebe, mas que só por dever de patrocínio se admite, de não serem demolidos os muros ilegais construídos pelos contrainteressados, deve o município executado ser condenado a pagar aos exequentes uma indemnização de valor nunca inferior a €100.000,00 (cem mil euros), pela manifesta desvalorização e depreciação do prédio deles exequentes, em função da existência de muros no seu limite sul com a altura, na sua expressão máxima, de cinco metros e trinta centímetros.
XVI – A reconstituição da situação hipotética atual que decorre do julgado anulatório que serve de título executivo a estes autos, e que se contém no douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 10 de Janeiro de 2014, não prescinde, pois, da anulação do ato administrativo praticado pelo município executado em 17 de Junho de 2014, bem como da condenação do mesmo município executado a proferir decisão, em prazo nunca superior a 30 dias, que determine a demolição das obras ilegais promovidas pelos contrainteressados no seu lote de terreno, bem ainda como no deferimento da indemnização que é devida aos exequentes pela conduta ilegal e ilícita do mesmo município executado, assim se realizando a verdadeira.”
O Recurso interposto veio a ser admitido por despacho de 22 de fevereiro de 2016.
O Município de Vila Nova de Famalicão veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso, em 7 de abril de 2016, nas quais concluiu (Cfr. Fls. 201 a 207 Procº físico):
“1ª A Administração, se praticar novo ato no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, por referência (dependendo dos casos) à situação de facto e de direito vigente à data da prática do ato anulado, cumpre na íntegra o dever de executar a sentença de anulação, sendo essa a forma adequada, legítima e natural de execução do julgado anulatório.
2ª Os limites objetivos (ou a eficácia) do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no concernente ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão de anulação (causa de pedir).
3ª As vinculações legais que a Administração deve respeitar, para efeitos de renovação do ato administrativo anulado (através da prática de um novo ato de conteúdo igual ou diferente, consoante o caso em presença), constam dos exatos termos enunciados na fundamentação de Direito aduzida no julgado anulatório e nos termos que decorre do regime de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, previsto nos arts.º 173º e seguintes do CPTA.
4ª Confinando-se a eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, o despacho do Presidente da Câmara Municipal, de 17.06.2014, integrando na sua fundamentação a informação técnica de 05.06.2014, executou devida e integralmente o Acórdão exequendo, pois não reincidiu na mesma ilegalidade individualizada e assim declarada pelo juiz administrativo.
5ª Traduzindo-se embora num ato de idêntico conteúdo regulador da situação jurídica em causa, esse despacho não se mostra inquinado do vício de falta de fundamentação que justificou a invalidação do ato administrativo anterior, de 02.02.2006.
6ª No processo de execução de julgado anulatório o Tribunal só aprecia a atuação administrativa posterior à sentença exequenda quanto aos aspetos referentes à execução, seja quanto à observância do caso julgado (ou à não reincidência do vício que justificou a anulação do ato anterior), seja quanto à natureza meramente formal ou aparente da execução (que traduza uma recusa disfarçada de execução do julgado), sendo-lhe vedada a apreciação de vícios que envolvam aspetos novos que não foram contemplados no Acórdão exequendo.
7ª Não podiam ser apreciadas no processo executivo as hipotéticas ilegalidades imputadas pelos recorrentes, na réplica, ao despacho renovatório (de 17.06.2014).
8ª Esses vícios colocam uma questão que já não é de inexecução da sentença, só podendo ser objeto de um processo autónomo de impugnação.
9ª Para a hipótese de assim não se entender, o Município recorrido dá aqui por integralmente reproduzido a propósito de tal vício o que alegou na contestação e na pronúncia sobre a réplica.
Nestes termos, contando com o sábio suprimento de Vªs Exªs, deverá ser negado provimento ao recurso, confirmando-se in totum a douta sentença recorrida.
Se assim for decidido, far-se-á a costumada JUSTIÇA!”
Já neste TCAN, foi o Ministério Público notificado em 14 de junho de 2016 (Cfr. Fls. 218 Procº físico), tendo vindo a emitir Parecer em 17 de junho de 2016, no qual, a final, se pronuncia no sentido do “(…) parcial provimento do recurso, devendo os autos baixar à 1ª instância para apreciação e julgamento dos vícios assacados ao ato administrativo proferido em 17 de junho de 2014” (Cfr. Fls. 219 a 226 Procº físico).
II – Fundamentação de Facto
Foi em primeira instância fixada a seguinte factualidade:
1. Em 27.04.2006, os Exequentes intentaram a ação administrativa especial para anulação do despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, proferido em 2 de Fevereiro de 2006 e para condenação no restabelecimento da situação que existiria se o ato a anular não tivesse sido praticado, junto do Tribunal Administrativo de Braga, tendo sido atribuído o nº 549/06.1BEBRG. (Cfr. fls. 1 a 29 do suporte físico do processo principal)
2. Na Petição Inicial apresentada no processo referido em 1., os Exequentes requereram:
“1) ser anulado o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, datado de 2 de fevereiro de 2006, com fundamento em vício de violação da lei;
2) ser o Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão condenado, nos termo do nº1 do artigo 174º do CPTA, a praticar, em substituição do ato ora impugnado, os seguintes atos, em ordem ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado:
a) despacho de indeferimento da pretensão de autorização de construção dos muros apresentada pelos contrainteressados;
b) despacho que ordene a demolição dos muros ilegalmente construídos pelos contrainteressados, por não serem passíveis de legalização.
3) ser fixado prazo ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão para a prática dos atos destinados ao restabelecimento da situação que existiria se o ato impugnado não tivesse sido praticado, referidos no número anterior.
4) ser o Réu condenado a pagar aos AA. indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais que estes tenham sofrido, ou venham a sofrer, até que sejam praticados os atos de restabelecimento da situação que existiria se o ato impugnado não tivesse sido praticado, a liquidar nos termos do nº 6 do artigo 95º do CPTA.
5) ser a entidade demandada condenada nas custas e no mais da lei.” (cfr. fls. 27 e 28 do suporte físico do processo principal)
3. Em 14 de outubro de 2011, foi proferida sentença no processo principal referido em 1., que julgou “improcedente a ação administrativa especial”(Cfr. Fls. 267 do suporte físico do processo principal).
4. Os aqui Exequente apresentaram reclamação da decisão referida em 3 em 16.11.2011 (Cfr. fls. 272 a 307 do suporte físico do processo principal).
5. Em 10.01.2014 foi proferido Acórdão que apreciou a reclamação referida em 4, do qual se transcreve a seguinte parte:
“(…) Retornando ao caso concreto, vejamos se o ato em causa – o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão datado de 02.02.2006, o qual, com base na “Informação técnica” datada de 09.01.2006, deferiu a “aprovação da implantação efetuada” bem como a “aprovação dos muros de suporte” com o fundamento de que “o projeto de arquitetura apresentado cumpre na íntegra todas as normas legais em vigor” – se encontra devidamente fundamentado.
Atento o teor da “informação” para a qual o ato remete, constata-se que a fundamentação do ato de aprovação da implantação e dos muros de suporte se resume ao cumprimento de “todas as normas legais em vigor” por parte do projeto de arquitetura apresentado. Ora, há que ter em conta que, conforme resulta do teor dessa mesma informação bem como do teor da informação que suportou o despacho de 22.11.2005 que determinou o embargo daquelas obras, as mesmas foram embargadas por se encontrarem em desacordo com o projeto de arquitetura. Assim, surge absolutamente ininteligível (quer de facto, quer de direito) a conduta da Administração pois que, num primeiro momento, determina o embargo das obras por as mesmas não estarem de acordo com o projeto de arquitetura e, num segundo momento, aprova as mesmas obras com a única justificação de que o projeto de arquitetura cumpre todas as normas legais e em vigor. Não tendo sido a desconformidade do projeto de arquitetura com as normas legais que fundamentou o embargo das obras, não tem sentido nem se afigura minimamente lógico o levantamento do mesmo com esse “fundamento”.
Assim, é manifesta a absoluta falta de fundamentação (de facto e de direito) do ato impugnado, o que impossibilita o controlo jurisdicional de quaisquer outros vícios ao mesmo imputados (….)
Pelo exposto, decide-se conceder provimento à reclamação e, em consequência, julgar procedente a ação administrativa especial, anulando o ato impugnado” (Cfr. Fls. 444 do suporte físico do processo principal).
6. Os Exequentes foram notificados do Acórdão referido em 5, em 20.01.2014.
(Acordo)
7. Não foi apresentado recurso do Acórdão referido em 5. (Acordo)
8. Em 05.06.2014 foi exarada a “Informação técnica” pela Divisão de Gestão urbanística da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, cujo conteúdo se transcreve:
“1 – No âmbito do presente processo e atentos a novos desenvolvimentos, verifica-se o seguinte:
a) É certo que em 6/12/2005 a Câmara Municipal procedeu ao embargo da obra, pág. 288, uma vez que a mesma estava a ser executada em desacordo com o projeto aprovado, nomeadamente: no aumento da altura do muro de suporte voltado a nascente, que em projeto é de 3m e em obra varia entre os 3.20m e 5.30m, bem como a construção (habitação) que não cumpre o afastamento de 5.30 previsto em projeto, sendo este de 5m.
b) Contudo em 9/12/2005, pág. 292, o requerente solicitou a legalização dessas obras, apresentando, para o efeito, um novo projeto com indicação das alterações efetuadas.
c) Por despacho de 2/02/2006, pág. 306, a Câmara Municipal deferiu o pedido de legalização que agora o Tribunal anulou.
2 – Analisando o pedido de legalização das obras objeto de embargo, verificasse que as mesmas poderão merecer deferimento de acordo com o seguinte:
a) O afastamento de 5m da habitação ao limite nascente do terreno está de acordo com o previsto na planta síntese do loteamento.
b) Os muros de suporte poderão enquadra-se no estipulado no art.º 9 do regulamento do loteamento, o qual refere “Tratando-se de um local algo sensível como foi já considerado as construções deverão adaptar-se à topografia do terreno reduzindo o mais possível as alterações do relevo, não obstante à criação de socalcos com muros de suporte em pedra e da forma mais natural possível.” Este artigo assume que a forte inclinação do terreno poderá implicar a execução de muros de suporte, sem contudo definir ou estipular a altura dos mesmos, referindo, unicamente, que devem ser efetuados em pedra e da forma mais natural possível, situação que se verifica no presente lote.
3 – Face ao referido, propomos o deferimento das alterações efetuadas no decorrer da obra, apresentadas em 9/12/2005, pág. 292, uma vez que estão de acordo com o previsto no alvará de loteamento.
4 – Deverá notificar-se o requerente e o reclamante da decisão final” (Cfr. Doc. n.º 1 junto com a contestação do Município de Vila Nova de Famalicão).
9. Em 17.06.2014, o Sr. Presidente da Câmara Municipal, exarou o despacho que se transcreve:
“Deferido nas condições da informação” (Cfr. Doc. nº 1 junto com a contestação do Município de Vila Nova de Famalicão)
10. Os Exequentes foram notificados do despacho referido em 9, em 10.10.2014, por carta com o seguinte teor:
“Serve o presente ofício para ao abrigo do artigo 61º, nº 1 e 2 do Código do Procedimento Administrativo, informar que o assunto em epígrafe obteve despacho proferido pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal em 17-06-2014, conforme fotocópia em anexo” (Cfr. Doc. n.º 1 junto com a contestação do Município de Vila Nova de Famalicão; e Fls. 89 do suporte físico dos autos)
11. A presente ação executiva deu entrada em juízo via email expedido em 01.08.2014. (Cfr. fls. 2 do suporte físico dos autos)”
III – Do Direito
Analisemos então o suscitado:
Expendeu-se na decisão recorrida, e no que aqui releva, quanto ao “direito”, designadamente:
“(…) No entanto, o que se verifica, é que apesar de já ultrapassado tal prazo de execução espontânea, a Entidade Administrativa, em respeito pelo julgado anulatório, e pelo preceituado no art. 174.º n.º 1 do CPTA, veio emanar um novo ato em 17.06.2014 emitido pelo Sr. Presidente da Câmara de Vila Nova de Famalicão.
O respeito pelo caso julgado anulatório, não impede que a Entidade Administrativa venha a praticar um novo ato, desde que o mesmo não incorra no vício que determinou a anulação do ato anterior.
Ora, como já acima se referiu, o ato anulado havia incorrido em vício de falta de fundamentação, o que, não se verifica com este novo ato. Aliás os Exequentes em sede de réplica apontam vícios a este novo ato, mas em lado algum referem que padece de falta de fundamentação.
Com efeito, e tal como resultado dos factos provados (nomeadamente no ponto 8), o novo ato praticado pelo Sr. Presidente da Câmara, encontra-se fundamentado pela Informação Técnica exarada a 05.06.2014., que explica o caminho tendente ao deferimento do licenciamento.
Como refere o Acórdão do STA de 23.10.2012, no seu sumário:
“II – Os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vicio que fundamenta a decisão (causa de pedir), pelo que a eficácia do caso julgado anulatório se encontra circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato nada obstando, pois, a que a Administração, emita um novo ato com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios.
III- O princípio do respeito pelo caso julgado não impede a substituição do ato anulado por outro idêntico, desde que a substituição se faça sem repetição dos vícios determinantes da anulação.” (Cfr. Ac. do STA de 23.10.2012, Proc. nº 0262/12, disponível em www.dgsi.pt)
Neste particular contexto assume relevância o fundamento que determinou a anulação, que tratando-se de um vício de forma, como é a falta de fundamentação do ato, leva a que se possa concluir que a execução da sentença se mostra cumprida com o expurgo da violação apontada. A Administração pode, pois, renovar o ato, desde que observe esse formalismo. E assim, a situação atual hipotética é a mesma que existiria se o ato não tivesse sido anulado.
Daqui conclui-se que com a prática do novo ato datado de 17.06.2014, o julgado anulatório se encontra cumprido, afigurando-se inútil a presente lide. E desta conclusão, não se podem retirar consequências do cumprimento tardio da execução, ou seja, após o prazo para a execução espontânea, atenta a ratio da própria execução, que em linhas simples é compelir que a Administração cumpra com o que foi decidido, e que no caso em análise já se esgotou.
Pelo exposto, conclui-se que com o ato praticado em 17 de Junho de 2014 pelo Sr. Presidente da Câmara de Vila Nova de Famalicão, que renovou o ato anterior expurgado do vício que determinou a sua anulação, cumpre integralmente o julgado anulatório proferido em 10 de Janeiro de 2014, procedendo assim a alegada inutilidade supervivente da instância, determinando a extinção da mesma, nos termos do art. 277º al e) do Código do Processo Civil, aplicável ex vi art. 1º do CPTA.
Atente-se ainda, que em sede de réplica, os Exequente vêm referir que o novo ato praticado continua a violar os artigos 2º, 9º e 10º do Regulamento do Loteamento, requerendo que seja nesta sede determinada a anulação do ato administrativo praticado pelo município executado em 17 de Junho de 2014.
Ora, trata-se aqui de assacar vícios que podem levar à anulação do ato por violação da lei, que não foram apreciados em sede declarativa, nem por referência a este novo ato.
Atentemos na parte inicial do art. 173º nº 1 do CPTA que refere “sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade de caso julgado”. A autoridade de caso julgado formou-se quanto ao acórdão que aqui se entendeu executado e que apreciou somente o vício de falta de fundamentação do ato que decidiu anular. Não cabe aqui pois, extravasar os limites do caso julgado e apreciar em sede executiva novos vícios assacados a um novo ato. A impugnação deste novo ato apenas cabe em sede de ação administrativa especial, não cabendo aqui sindicar da legalidade do mesmo, nomeadamente por referência à violação dos preceitos legais referidos.”
Analisemos então o suscitado, começando por cronologicamente destacar o essencial da tramitação verificada.
Com efeito, em 27.04.2006, os aqui Exequentes intentaram ação administrativa especial para anulação do despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, proferido em 2 de Fevereiro de 2006.
Em 14 de Outubro de 2011, foi proferida sentença no processo principal a qual julgou "improcedente a ação administrativa especial".
Em 10 de janeiro de 2013, no seguimento de decisão deste TCAN que anulara a anterior decisão, o TAF de Braga profere acórdão, julgando procedente a Ação, no qual se refere, designadamente:
"Assim, é manifesta a absoluta falta de fundamentação (de facto e de direito) do ato impugnado, o que impossibilita o controlo jurisdicional de quaisquer outros vícios ao mesmo imputados (....) Pelo exposto, decide-se … julgar procedente a ação administrativa especial, anulando o ato impugnado."
O referido acórdão transitou em julgado sem que face ao mesmo tenha sido interposto reclamação ou recurso.
Correspondentemente, em 17.06.2014, o Presidente da Câmara Municipal, em execução do identificado Acórdão, proferiu novo despacho, decidindo no mesmo sentido do despacho de 02.02.2006.
Anteriormente à notificação do novo despacho, os Autores requereram em 1 de agosto de 2014, a execução do Acórdão anulatório, renovando o entendimento de que o ato de 2 de fevereiro de 2006 seria ilegal, por violação dos nºs 1 e 2 do art.º 16.º do RMUE, dos arts. 2°, 9° e 10° do regulamento do loteamento e do art. 40.º, nº 3°, al. c), do RJUE, padecendo de erro manifesto ou grosseiro, e peticionando a final, a reconstituição da situação que existiria se esse ato não tivesse sido praticado.
Já após a notificação do despacho do presidente da Câmara de 17.06.2014, os aqui exequentes, apresentaram réplica pugnando pela anulação do novo ato (por vício de violação de lei) e pela renovação do pedido.
Não obstante o referido precedentemente, o tribunal a quo, através da decisão aqui recorrida, veio a julgar extinta a instância executiva por inutilidade superveniente da lide, nos termos do art.º 277°, e), do Código do Processo Civil, aplicável ex vi art. 10.º do CPTA, por ter considerado que «...O ato praticado em 17 de Junho de 2014 pelo Sr. Presidente da Câmara de Vila Nova de Famalicão, que renovou o ato anterior expurgado do vício que determinou a sua anulação, cumpre integralmente o julgado anulatório proferido em 10 de Janeiro de 2014 ...».
A questão essencial a ponderar resulta do facto do tribunal a quo não ter chegado a conhecer e julgar as ilegalidades suscitadas face ao segundo ato e que igualmente não haviam sido apreciadas face ao originário ato, neste caso em virtude da impossibilidade de análise, decorrente da sua falta de fundamentação.
Tal como suscitam os aqui Recorrentes, vieram os mesmos, em réplica, a impugnar o segundo ato, imputando-lhe os mesmos vícios que haviam suscitado face ao originário ato, salvo no que respeita à falta de fundamentação.
Sublinha-se que os vícios suscitados, salvo a falta de Fundamentação, não foram apreciados pelo tribunal a quo, face a qualquer dos atos em questão, situação que se não mostra admissível relativamente ao segundo ato proferido, sendo que face ao primeiro ato, como se disse, tal ausência de análise resultou da entendida falta de fundamentação.
Com interesse para a análise que se fará, estatui o n° 5 do art° 76° do CPTA:
“Quando for caso disso, o autor pode pedir ainda a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo ato anulado."
Por outro lado, mas no mesmo sentido, estatui-se no art° 167°, n° 1 do CPTA:
"Quando, dentro do prazo concedido para a oposição, a Administração não dê execução á sentença nem deduza oposição, ou a oposição deduzida venha a ser Julgada improcedente, o tribunal deve adotar as providências necessárias para efetivar a execução da sentença, declarando nulos os atos desconformes com a sentença e anulando aqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal."
Tal como suscitado pelo Ministério Público no seu Parecer, a lei permite a impugnação de atos administrativos no âmbito da tramitação executiva, quando estes mantenham a situação instituída pelo ato anteriormente anulado.
Referem sintomática a lapidarmente Mário Aroso e Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed. 2010, p. 1082:
"... o tribunal declara nulos os (eventuais) "atos (administrativos) desconformes com a sentença" e anula os (eventuais) atos (administrativos) que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal". E dizemos que, neste contexto, o tribunal declara nulos e anula atos administrativos para o efeito de adotar as providências de execução porque, de facto, o poder de declarar a nulidade e de anular atos administrativos no âmbito do processo executivo é um poder que a lei confere ao tribunal de execução porque é indispensável que ele o tenha para que, em muitas situações, possa efetivamente adotar as providências necessárias à execução. A atribuição normativa deste poder é, assim, expressão do princípio da plenitude do processo de execução, que, a duras penas, encontrou, deste modo, consagração no nosso contencioso administrativo.
Com efeito, importa ter presente que os atos administrativos são manifestações de autoridade, capazes de introduzir a definição de situações jurídicas na ordem jurídica geral, impondo essa definição a todas as entidades, públicas e privadas, a menos que a sua invalidade seja reconhecida e declarada por órgãos públicos aos quais a lei atribua esse poder. Por conseguinte, se não se reconhecesse ao tribunal de execução o poder de reconhecer e declarar a invalidade dos atos administrativos que possam surgir no âmbito das relações a que dizem respeito os processos executivos dirigidos contra as entidades públicas, esse tribunal ficaria impotente perante tais atos e os poderes públicos poderiam libertar-se, a seu bel-prazer, dos processos executivos que, contra eles, fossem instaurados através da simples emissão de atos administrativos inválidos, dirigidos a definir em novos moldes o quadro das relações jurídicas subjacentes a esses processos.
(…)
A referência aos "atos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal" vai mais longe, permitindo ao exequente deduzir também, logo no início ou no decurso do processo de execução, o pedido de anulação dos eventuais atos administrativos supervenientes que configurem uma recusa disfarçada de executar, por virem dar, de modo ilegal, uma nova definição jurídica à situação a que respeitava o ato anulado, com o propósito ou, pelo menos, o alcance de afastar a reconstituição da situação que deveria existir se aquele ato não tivesse praticado.
Tradicionalmente, a jurisprudência entendia que estes atos só podiam ser fiscalizados no âmbito de um processo autónomo de impugnação. Agora, há que distinguir. Quando o exequente alegue que o ato foi praticado com o intuito ou, pelo menos, o alcance de obstar ilegitimamente à concretização do resultado visado no processo de execução, mantendo, sem fundamento válido, a situação ilegal existente, o exequente está a colocar uma questão que ainda é de inexecução, pelo que, como tal, deve ser apreciada e decidida no processo executivo. Só deverão ser, pelo contrário, objeto de impugnação autónoma os atos aos quais o exequente impute ilegalidades que devam ser subsumidas a tipos diferentes de vícios, próprios desses atos."
Mostra-se sumariado no Acórdão do Colendo STA nº 164B/04 de 10-09-2009, com relevância para a questão em apreciação que “o n° 1 do artigo 167° do CPTA, permite ao exequente deduzir, no âmbito do processo de execução, o pedido de anulação de atos supervenientes que se consubstanciem numa recusa disfarçada de executar, visando dar uma cobertura formal à situação existente, caso em que a questão suscitada pelo exequente se apresenta ainda como de inexecução do julgado anulatório, podendo ser apreciada no processo executivo.”
Em idêntico sentido se havia já pronunciado TCAS em acórdão de 5 de julho de 2007, com o nº 01719/06, no qual se sumariou que “o objeto do processo de execução das sentenças define-se por referência ao dever de executar.
Em sede de execução de sentença, o exequente é admitido a deduzir o pedido de anulação dos atos administrativos supervenientes que configurem uma recusa disfarçada de executar, assim defraudando o resultado material da anulação judicialmente decretada – cfr. artºs. 179º nº 2 e 167º nº 1 CPTA”.
Assim sendo, mostra-se patente que no âmbito do processo de execução, se mostra legitima a impugnação de ato posterior ao originário ato que, mantendo ilegitimamente a situação anterior, subverta o resultado visado no processo de execução.
Efetivamente, na situação aqui em apreciação, mostra-se que os vícios imputados ao segundo ato são precisamente os mesmos que haviam sido suscitados ao primeiro ato, e que só não haviam sido apreciados, exatamente em decorrência da declarada falta de fundamentação do ato.
Como resulta do preteritamente expendido, a impugnação de atos pode ocorrer na pendência da ação executiva, desde que tal impugnação esteja em consonância com o pedido e com a causa da própria execução, o que é o caso.
Assim, tendo sido retomados e reafirmados os vícios suscitados relativamente ao primeiro ato, face ao segundo ato, supostamente de execução do judicialmente determinado, sempre o tribunal a quo teria de se pronunciar face aos mesmos, não lhe sendo legítimo refugiar-se numa suposta inutilidade superveniente da execução, decorrente da prática de novo ato de sentido idêntico ao anterior.
Com efeito, mal se alcança como pôde o tribunal a quo afirmar que "o município executado, tendo realizado um ato que não padece do mesmo vício do ato anulado (vício de falta de fundamentação), cumpre com o que decorre do Acórdão em execução e, por isso, toma-se inútil fazer prosseguir estes mesmos autos executivos".
Sem que em momento algum o tribunal a quo se tenha pronunciado face aos vícios suscitados relativamente a qualquer dos atos proferidos (salvo face à falta de fundamentação do primeiro ato), jamais o mesmo poderia declarar a extinção da instância executiva por inutilidade.
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder parcial provimento ao recurso, devendo os autos baixar à primeira instância para apreciação e julgamento dos vícios suscitados face ao ato proferido em 17 de junho de 2014.
Custas pelo Recorrido
Porto, 9 de setembro de 2016
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão |
